全球衛(wèi)生治理的背景、特點(diǎn)與挑戰(zhàn)

晉繼勇

【關(guān)鍵詞】 全球衛(wèi)生治理;衛(wèi)生安全;世界衛(wèi)生組織;人類命運(yùn)共同體

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2020.04.007

全球化在不斷推動(dòng)貿(mào)易和旅行擴(kuò)展的同時(shí)，也使傳染病這種本來就不尊重國(guó)界的“劣品”快速地在國(guó)際社會(huì)傳播，對(duì)全球政治和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。截至2020年3月底，2019年暴發(fā)的新冠肺炎疫情已蔓延至200多個(gè)國(guó)家和地區(qū)，造成近4萬人死亡和全球經(jīng)濟(jì)撕裂，為全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景蒙上了陰影。這充分說明，在衛(wèi)生安全領(lǐng)域，沒有任何國(guó)家可以獨(dú)善其身，世界各國(guó)處于“一榮俱榮、一損俱損”的相互依賴之中。事實(shí)上，“在當(dāng)今全球化的世界，跨國(guó)傳染病威脅已經(jīng)使整個(gè)人類陷入一個(gè)單一的微生物海洋。”[1] 因此，秉持人類命運(yùn)共同體理念，通過多邊主義開展全球衛(wèi)生治理與合作，成為國(guó)際社會(huì)的當(dāng)務(wù)之急。

全球衛(wèi)生治理的背景

隨著全球化深入發(fā)展，衛(wèi)生問題也日益超出醫(yī)學(xué)范圍，進(jìn)入了全球發(fā)展和政治領(lǐng)域，從而促進(jìn)了全球衛(wèi)生治理的蓬勃興起。也正如美國(guó)著名國(guó)際政治學(xué)者羅伯特·基歐漢和約瑟夫·奈所言，“全球化最重要的形式之一就是生物的全球化”。[2]各種新發(fā)和復(fù)發(fā)傳染病不但對(duì)人的生命構(gòu)成威脅，也對(duì)國(guó)際關(guān)系和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來前所未有的挑戰(zhàn)。

第一，國(guó)際社會(huì)面臨嚴(yán)重的衛(wèi)生安全威脅。在人類發(fā)展的歷史上，傳染病如影相隨，天花、鼠疫、瘧疾、登革熱……不一而足。以天花為例，第一次天花流行病發(fā)生于公元前1350年的埃及，后來在公元49年傳到中國(guó)，700年后傳到歐洲，1520年傳到美洲，1789年傳到澳大利亞;源于亞洲的黑死病，在1347—1353年間造成了歐洲1/3的人死亡;在1918—1919年間，世界上幾乎1/3的人感染了流感，其中有1億人死亡。新冠肺炎、埃博拉、寨卡熱以及甲型流感等新發(fā)和復(fù)發(fā)傳染病頻發(fā)，更是凸顯了跨國(guó)傳染病對(duì)全球衛(wèi)生安全構(gòu)成的嚴(yán)重威脅。世界衛(wèi)生組織在2019年發(fā)布的一份報(bào)告認(rèn)為，“一場(chǎng)快速蔓延、高度致命的呼吸系統(tǒng)病原體大流行是非常真實(shí)的威脅，將會(huì)使5000萬—8000萬人喪生，并將使5%的全球GDP灰飛煙滅。”[3]僅僅在2011—2018年期間，世界衛(wèi)生組織就在全球172個(gè)國(guó)家追蹤到了1483個(gè)疫情暴發(fā)事件，其中包括埃博拉和“非典”。[4] 2009年暴發(fā)的甲型流感，僅在美國(guó)造成的死亡人數(shù)就高達(dá)12469人。[5]而2019年底暴發(fā)的新冠肺炎疫情，截至2020年3月底就已經(jīng)在全球造成近80萬人感染，近4萬人死亡。據(jù)經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織估計(jì)，新冠肺炎疫情將使2020年的全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減半，并導(dǎo)致一些國(guó)家經(jīng)濟(jì)衰退。[6]在跨國(guó)傳染病的威脅之下，全球衛(wèi)生治理就成了國(guó)際社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要。

2020年2月15日，在德國(guó)慕尼黑，世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞在第56屆慕尼黑安全會(huì)議上講話。他表示，中國(guó)采取的從源頭上控制新冠肺炎疫情的措施令人鼓舞，盡管這些措施讓中國(guó)付出了很大代價(jià)，但為世界爭(zhēng)取了時(shí)間，減緩了病毒向世界其他地方傳播的速度。

第二，衛(wèi)生治理已經(jīng)成為當(dāng)前重要的全球發(fā)展議題。衛(wèi)生是發(fā)展的重要組成部分，全球衛(wèi)生專家理查德·霍頓甚至建議專門成立“世界發(fā)展組織”，以促進(jìn)全球衛(wèi)生治理。[7] 聯(lián)合國(guó)推動(dòng)的全球發(fā)展議程充分體現(xiàn)了衛(wèi)生議題在其中的核心地位，從而推動(dòng)了全球衛(wèi)生治理的發(fā)展。2000年9月，聯(lián)合國(guó)推出了“千年發(fā)展目標(biāo)”計(jì)劃，其中的8個(gè)目標(biāo)和指標(biāo)將衛(wèi)生議題置于全球議程的核心，包括遏制艾滋病蔓延、降低兒童及孕產(chǎn)婦死亡率等多項(xiàng)與全球衛(wèi)生治理直接或間接相關(guān)的內(nèi)容。2015年，聯(lián)合國(guó)又提出“2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”，以此作為“千年發(fā)展目標(biāo)”的拓展和延續(xù)。其中一項(xiàng)重要目標(biāo)就是“確保健康的生活方式，促進(jìn)各年齡段人群的福祉”，還包括減少死亡率、生殖保健服務(wù)、傳染病、抗生素耐藥性、非傳染性疾病、藥物可獲得性等具體方面的內(nèi)容。2019年9月，第74屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)召開的“健康全覆蓋”高級(jí)別會(huì)議通過了《聯(lián)合國(guó)健康全覆蓋政治宣言》，更是將全球衛(wèi)生置于發(fā)展的核心地位，凸顯了全球衛(wèi)生治理在全球發(fā)展中的重要意義。

第三，全球衛(wèi)生議題已經(jīng)上升為國(guó)際政治重要議程。衛(wèi)生議題本來是一個(gè)醫(yī)學(xué)范疇，屬于“低政治”領(lǐng)域。然而隨著衛(wèi)生決定因素的多樣化以及衛(wèi)生安全威脅的日益嚴(yán)重，衛(wèi)生治理也逐漸上升為國(guó)際政治的重要議程。2000年1月，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)史無前例地討論了艾滋病疫情對(duì)國(guó)際和平與安全構(gòu)成的威脅。同年7月，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)通過了有關(guān)艾滋病疫情的1038號(hào)決議，認(rèn)為“如果得不到遏制，艾滋病可能會(huì)對(duì)穩(wěn)定和安全構(gòu)成威脅”。[8] 2011年9月19日，聯(lián)合國(guó)大會(huì)召開了關(guān)于預(yù)防和控制非傳染性疾病的高級(jí)別會(huì)議。大會(huì)以協(xié)商一致的方式通過了關(guān)于預(yù)防和控制非傳染性疾病問題高級(jí)別會(huì)議的政治宣言。該宣言“承認(rèn)非傳染性疾病給全球帶來的負(fù)擔(dān)和威脅是21世紀(jì)發(fā)展的主要挑戰(zhàn)之一，有損世界各地社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并威脅到國(guó)際商定發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)”。[9] 2012年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過了關(guān)于“全球衛(wèi)生和外交政策”的決議，明確了開展全球衛(wèi)生外交在推動(dòng)“全民健康覆蓋”中的作用。[10] 2018年9月，聯(lián)合國(guó)大會(huì)又通過了《關(guān)于防治結(jié)核病問題的政治宣言》，從政治層面推動(dòng)全球結(jié)核病防控。[11] 此外，七國(guó)集團(tuán)、二十國(guó)集團(tuán)和金磚國(guó)家也通過領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)宣言以及衛(wèi)生部長(zhǎng)會(huì)議等政治合作機(jī)制，將全球衛(wèi)生議題提升為國(guó)際政治的優(yōu)先議程，從而為全球衛(wèi)生治理注入了政治推動(dòng)力。

全球衛(wèi)生治理的特點(diǎn)

隨著全球衛(wèi)生治理的日益深入，越來越多的行為體參與到全球衛(wèi)生治理之中。衛(wèi)生危機(jī)所造成的區(qū)域和全球影響，使得全球衛(wèi)生治理層次日趨多維化，而由于世界各國(guó)承擔(dān)全球衛(wèi)生治理成本的意愿和能力各不相同，全球衛(wèi)生治理在形式上也呈現(xiàn)出多樣化的特征。

第一，全球衛(wèi)生治理行為體多元化。當(dāng)前的全球衛(wèi)生治理已經(jīng)從威斯特伐利亞體系轉(zhuǎn)向了“后威斯特伐利亞體系”，無論國(guó)家行為體還是非國(guó)家行為體都參與到全球衛(wèi)生治理之中。就國(guó)家行為體而言，主權(quán)國(guó)家依然是全球衛(wèi)生治理的主導(dǎo)力量。以新冠肺炎疫情防控為例，中國(guó)通過即時(shí)與國(guó)際社會(huì)分享病毒基因序列、疫情防控措施以及臨床診療方案等信息，成為全球疫情防控的最前線，為全球疫情防控贏得了難得的時(shí)間窗口。正如世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞所言，中國(guó)強(qiáng)有力的舉措不僅保護(hù)中國(guó)人民，也在保護(hù)世界人民，為全球疫情防控贏得了時(shí)間。[12] 就非國(guó)家行為體而言，政府間國(guó)際組織在全球衛(wèi)生治理中發(fā)揮的協(xié)調(diào)作用是難以替代的，專業(yè)技術(shù)權(quán)威和一國(guó)一票決策模式維護(hù)了其在全球衛(wèi)生治理中的合法性領(lǐng)導(dǎo)地位。例如，世界衛(wèi)生組織通過充分發(fā)揮自己的技術(shù)權(quán)威、中立性優(yōu)勢(shì)和規(guī)范權(quán)力，發(fā)布相關(guān)防疫經(jīng)驗(yàn)規(guī)范，派遣專業(yè)技術(shù)人員到疫情嚴(yán)重國(guó)家，指導(dǎo)和推動(dòng)全球防控新冠肺炎疫情。世界銀行也以其強(qiáng)大的融資能力，已經(jīng)成為聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)全球衛(wèi)生項(xiàng)目最大的資助方。[13] 2020年3月3日，為了盡快幫助成員國(guó)采取有效措施防控新冠肺炎疫情，并盡量減輕疫情帶來的嚴(yán)重影響，世界銀行向受疫情影響的60多個(gè)國(guó)家提供了高達(dá)120億美元的支持。[14]非政府組織以其信息獲取和資金籌集優(yōu)勢(shì)，也在全球衛(wèi)生治理中發(fā)揮著日益重要的作用。例如，為支持全球應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情，比爾及梅琳達(dá)·蓋茨基金會(huì)捐款1億美元，用來支持病例發(fā)現(xiàn)、隔離和治療，保護(hù)弱勢(shì)人群以及加速研發(fā)疫苗、藥物和診斷方法。馬云公益基金會(huì)和阿里巴巴公益基金會(huì)向多國(guó)捐贈(zèng)醫(yī)療物資，用于支持這些國(guó)家抗擊新冠肺炎疫情。總之，多元行為體的共同參與，促進(jìn)了全球衛(wèi)生治理。

第二，全球衛(wèi)生治理層次多維化。國(guó)家、區(qū)域和全球?qū)用娴娜蛐l(wèi)生行動(dòng)相互補(bǔ)充，構(gòu)成了全球衛(wèi)生治理的多維圖景。在國(guó)家層面，諸多國(guó)家紛紛推出全球衛(wèi)生戰(zhàn)略。例如，2008年9月，英國(guó)發(fā)布了題為《健康是全球的：英聯(lián)邦政府2008—2013年戰(zhàn)略》，通過協(xié)調(diào)政府各部門行動(dòng)，來指導(dǎo)其全球衛(wèi)生治理參與政策。2013年6月，德國(guó)政府發(fā)布了題為《塑造全球衛(wèi)生：采取聯(lián)合行動(dòng)和擁抱責(zé)任》的全球衛(wèi)生戰(zhàn)略。特朗普政府在2019年5月發(fā)布的《全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略》，成為美國(guó)全球傳染病控制政策的綱領(lǐng)性文件。上述國(guó)家層面全球衛(wèi)生戰(zhàn)略的提出，無疑會(huì)對(duì)全球衛(wèi)生治理產(chǎn)生重要影響。

在區(qū)域?qū)用?，世界各?guó)也通過開展區(qū)域性衛(wèi)生合作，促進(jìn)衛(wèi)生治理。例如，歐洲議會(huì)和歐盟委員會(huì)在2013年10月22日共同通過了《跨界衛(wèi)生威脅決議》法案。該法案旨在提升歐盟各國(guó)的應(yīng)急準(zhǔn)備體系，強(qiáng)化歐盟的突發(fā)衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)調(diào)能力，并賦予歐盟衛(wèi)生安全委員會(huì)合法的協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)權(quán)力。在東亞區(qū)域，截至2019年，東亞相關(guān)國(guó)家已經(jīng)連續(xù)舉辦了7屆中國(guó)—東盟衛(wèi)生部長(zhǎng)會(huì)議和8屆中日韓—東盟衛(wèi)生部長(zhǎng)會(huì)議，集中討論了防控艾滋病、禽流感及新發(fā)傳染病等問題。此外，中國(guó)還在瀾滄江—湄公河區(qū)域，與域內(nèi)國(guó)家開展大湄公河次區(qū)域跨境傳染病聯(lián)防聯(lián)控項(xiàng)目。2020年2月20日，中國(guó)—東盟11國(guó)外長(zhǎng)舉行了關(guān)于共同抗擊新冠肺炎問題的特別會(huì)議，并就中國(guó)—東盟攜手應(yīng)對(duì)疫情達(dá)成了重要共識(shí)。在非洲區(qū)域，非洲聯(lián)盟在2015年成立了獨(dú)立于世界衛(wèi)生組織非洲區(qū)域辦公室的非洲疾病控制中心，以幫助所有非洲國(guó)家提升傳染病監(jiān)測(cè)、突發(fā)傳染病事件的預(yù)防和應(yīng)對(duì)能力。

在全球?qū)用妫澜缧l(wèi)生組織、聯(lián)合國(guó)艾滋病規(guī)劃署以及世界銀行等機(jī)構(gòu)，成為全球衛(wèi)生治理的主要多邊合作平臺(tái)。此外，一些國(guó)家通過政策協(xié)調(diào)，依托集體力量在全球衛(wèi)生領(lǐng)域發(fā)揮作用和影響。例如，2007年3月20日，巴西、法國(guó)、印尼、挪威、塞內(nèi)加爾、南非和泰國(guó)等7國(guó)外交部長(zhǎng)在奧斯陸共同發(fā)表了《奧斯陸部長(zhǎng)宣言》，發(fā)起了“對(duì)外政策和全球衛(wèi)生行動(dòng)”，旨在通過外交協(xié)調(diào)來推動(dòng)全球衛(wèi)生治理。

第三，全球衛(wèi)生治理形式多樣化。毋庸置疑，當(dāng)今全球治理的主角依然是由各個(gè)主權(quán)國(guó)家所建立的國(guó)際機(jī)制。就全球衛(wèi)生治理形式而言，其中的國(guó)際機(jī)制可以分為正式的和非正式的（或倡議性的）治理機(jī)制。正式的全球衛(wèi)生治理機(jī)制所做出的決定對(duì)成員國(guó)具有一定的約束力。例如，世界衛(wèi)生組織《國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）》第一條規(guī)定，成員國(guó)有法定義務(wù)向世界衛(wèi)生組織通報(bào)“任何對(duì)人類造成或可能造成嚴(yán)重傷害的疾患或病癥，不論其病原或病源如何”。再如，世界貿(mào)易組織的《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第20條規(guī)定，允許各成員方為保護(hù)人類及動(dòng)植物的生命或健康而采取必要措施，只要這種措施的實(shí)施在各成員方之間不構(gòu)成任意或無端的歧視手段，或者不會(huì)形成偽裝起來的貿(mào)易限制措施。[15] 也就是說，在全球疫情防控中，任何國(guó)家不得以衛(wèi)生安全為由而采用歧視性的貿(mào)易政策。非正式的國(guó)際機(jī)制利用其靈活性，也在全球衛(wèi)生治理議程設(shè)置方面發(fā)揮著日益重要的作用。作為倡議性的國(guó)際合作機(jī)制，金磚國(guó)家和二十國(guó)集團(tuán)通過領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)或衛(wèi)生部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議所發(fā)布的有關(guān)全球衛(wèi)生的共同宣言，提高衛(wèi)生議題在全球發(fā)展和政治議程中的能見度，塑造全球衛(wèi)生治理議程。例如，在新冠肺炎疫情全球肆虐之時(shí)，二十國(guó)集團(tuán)在3月26日召開了領(lǐng)導(dǎo)人特別峰會(huì)，為全球合力抗疫和穩(wěn)定世界經(jīng)濟(jì)提振了信心和指明了方向。

全球衛(wèi)生治理面臨的挑戰(zhàn)

國(guó)際社會(huì)在全球衛(wèi)生治理方面已經(jīng)取得諸多成就。例如，為了增強(qiáng)最不發(fā)達(dá)國(guó)家藥品的可及性，世界貿(mào)易組織《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》專門規(guī)定了“強(qiáng)制許可”和“平行進(jìn)口”等靈活性條款。世界衛(wèi)生組織也利用其“軟法”——《國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）》，通過宣布“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，平衡衛(wèi)生安全保護(hù)和全球貿(mào)易促進(jìn)之間的關(guān)系。盡管如此，全球衛(wèi)生治理依然面臨諸多挑戰(zhàn)。

第一，全球衛(wèi)生問題政治化。所謂衛(wèi)生問題政治化，就是以衛(wèi)生議題為手段來追求政治目標(biāo)，將衛(wèi)生議題作為外交政策的工具。全球衛(wèi)生治理的目標(biāo)是為了促進(jìn)全球衛(wèi)生安全，而將衛(wèi)生議題政治化來追求一國(guó)的政治目標(biāo)，無疑與全球衛(wèi)生治理的目標(biāo)背道而馳，不利于全球衛(wèi)生合作的開展。全球衛(wèi)生問題政治化體現(xiàn)在兩個(gè)層面。一是個(gè)別國(guó)家將衛(wèi)生問題政治化，惡化了全球衛(wèi)生治理所需要的國(guó)際合作政治基礎(chǔ)。例如，在新冠肺炎疫情暴發(fā)之后，美國(guó)國(guó)內(nèi)不利于全球疫情防控合作的聲音粉墨登場(chǎng)，亂貼污名化標(biāo)簽，使用“甩鍋”伎倆，制造妨礙中美兩國(guó)合作抗“疫”的“病毒”。個(gè)別政客為了撈取政治資本，毫無底線地利用疫情來攻擊中國(guó)。美國(guó)參議院軍事委員會(huì)成員湯姆·科頓無端指控此次新冠病毒可能來自中國(guó)生物武器計(jì)劃項(xiàng)目;美國(guó)商務(wù)部長(zhǎng)威爾伯·羅斯抱著零和思維，認(rèn)為新冠病毒在中國(guó)的傳播有助于制造業(yè)回流美國(guó)，為美國(guó)帶來可能的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì);特朗普政府貿(mào)易顧問彼得·納瓦羅表示，美國(guó)要從中國(guó)“召回”四家口罩生產(chǎn)商，他甚至還要求“所有美國(guó)的醫(yī)藥公司全部撤離中國(guó)”。[16] 二是個(gè)別國(guó)家向世界衛(wèi)生組織引入政治議題，導(dǎo)致世界衛(wèi)生組織超出管轄范圍而引起該機(jī)制功能紊亂和制度超載。例如，美國(guó)要求世界衛(wèi)生組織在調(diào)查可疑生物恐怖主義方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。在美國(guó)壓力下，世界衛(wèi)生組織就向有關(guān)成員國(guó)通報(bào)事項(xiàng)做出了非常模糊化的規(guī)定：“如果締約國(guó)有證據(jù)表明在其領(lǐng)土內(nèi)存在可能構(gòu)成國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的意外或不尋常的公共衛(wèi)生事件，不論其起源或來源如何，即應(yīng)向世界衛(wèi)生組織提供所有相關(guān)的公共衛(wèi)生信息。”[17]如果世界衛(wèi)生組織參與到敏感的、由生物安全事故或生物恐怖主義而引發(fā)的衛(wèi)生安全問題，那么有可能會(huì)削弱其最初的公共衛(wèi)生使命。

第二，全球衛(wèi)生治理協(xié)調(diào)機(jī)制碎片化。隨著全球衛(wèi)生決定因素的多樣化和全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域行為體數(shù)量和影響力的日益增加，全球衛(wèi)生治理協(xié)調(diào)機(jī)制呈現(xiàn)出碎片化的趨勢(shì)，導(dǎo)致全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域整體性協(xié)調(diào)機(jī)制缺位，進(jìn)而造成全球衛(wèi)生治理效果不佳。以新冠肺炎疫情的全球防控為例，盡管世界衛(wèi)生組織通過宣布“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”、強(qiáng)調(diào)不建議實(shí)施旅行和貿(mào)易限制以及分享疫情防控的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)措施，在全球疫情防控方面發(fā)揮了一定的積極作用，但是諸多國(guó)家還是各自為戰(zhàn)，鮮見全球統(tǒng)一行動(dòng)。這充分說明，全球衛(wèi)生治理協(xié)調(diào)機(jī)制依然處于碎片化狀態(tài)。此外，世界衛(wèi)生組織由于存在“制度惰性”，在自身治理結(jié)構(gòu)改革方面跟不上全球衛(wèi)生治理的發(fā)展形勢(shì)，結(jié)果導(dǎo)致影響力日益下降。

相比之下，世界銀行、聯(lián)合國(guó)艾滋病規(guī)劃署等國(guó)際組織在全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域的影響力卻日漸增長(zhǎng)。例如，世界銀行將傳染病控制列為其重點(diǎn)關(guān)注的五種全球公共產(chǎn)品之一。[18] 本次新冠肺炎疫情暴發(fā)后，世界銀行宣布劃撥120億美元，幫助成員國(guó)應(yīng)對(duì)并減輕疫情的影響。因此有學(xué)者認(rèn)為，“世界銀行正在成為全球衛(wèi)生治理中最重要的國(guó)際機(jī)制?！盵19] 非政府組織也在全球衛(wèi)生治理中發(fā)揮著重要作用。在2014年西部非洲暴發(fā)的埃博拉疫情中，國(guó)際醫(yī)療救援組織“無國(guó)界醫(yī)生”戰(zhàn)斗在抗擊埃博拉疫情的第一線，而世界衛(wèi)生組織卻因反應(yīng)遲鈍而飽受批評(píng)。[20] 全球防治艾滋病、結(jié)核病和瘧疾基金會(huì)、全球疫苗免疫聯(lián)盟以及遏制結(jié)核病伙伴關(guān)系等全球公私伙伴關(guān)系也成為全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域的重要貢獻(xiàn)者。上述具有不同利益偏好和具體衛(wèi)生治理項(xiàng)目的行為體固然在各自具體的領(lǐng)域促進(jìn)了衛(wèi)生治理，但是由于缺乏整體性的協(xié)調(diào)機(jī)制，也導(dǎo)致全球衛(wèi)生治理政策相互折沖、交叉重疊以及全球衛(wèi)生資源的浪費(fèi)，從而不利于衛(wèi)生治理的整體推進(jìn)。

第三，全球多邊衛(wèi)生治理機(jī)制雙邊化。有效的全球衛(wèi)生治理需要多邊主義，然而當(dāng)今的全球衛(wèi)生治理卻呈現(xiàn)出雙邊化的趨勢(shì)。作為全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域最重要的多邊機(jī)制，世界衛(wèi)生組織卻因?yàn)閲?yán)重依賴自愿捐款，在項(xiàng)目推動(dòng)方面呈現(xiàn)出雙邊化的傾向。也就是說，個(gè)別大國(guó)通過多邊機(jī)制來追求其雙邊外交目標(biāo)。自1999年起，“零增長(zhǎng)原則”被引入世界衛(wèi)生組織的預(yù)算制定過程中。因此，世界衛(wèi)生組織來自成員國(guó)繳納的評(píng)定會(huì)費(fèi)一直沒有增加，由此帶來的財(cái)政危機(jī)也一直制約著世界衛(wèi)生組織全球衛(wèi)生治理功能的發(fā)揮。其結(jié)果便是世界衛(wèi)生組織在融資方面越來越依賴成員國(guó)的自愿捐款。與評(píng)定會(huì)費(fèi)相比，自愿捐款資助的項(xiàng)目預(yù)算比例卻大幅度上升。例如，在2018—2019年財(cái)政預(yù)算中，自愿捐款的項(xiàng)目預(yù)算在世界衛(wèi)生組織總預(yù)算中占比達(dá)78%。[21]

需要注意的是，世界衛(wèi)生組織嚴(yán)重依賴的自愿捐款，大部分都被捐助國(guó)指定了具體用途。正如有學(xué)者所言，“自愿捐款不利于多邊治理，會(huì)將國(guó)際組織的權(quán)威分散到捐助國(guó)手中?！盵22]同樣，這種由捐助國(guó)來指定用途的融資機(jī)制，也明顯將屬于多邊機(jī)構(gòu)的控制權(quán)和決策權(quán)從世界衛(wèi)生組織轉(zhuǎn)移到單個(gè)的捐助國(guó)手中，所產(chǎn)生的治理進(jìn)程顯而易見具有雙邊性質(zhì)。也就是說，自愿捐款到底用于哪些全球衛(wèi)生治理優(yōu)先事項(xiàng)，都是受捐助國(guó)的政治和利益偏好所驅(qū)動(dòng)，而非世界衛(wèi)生組織所確定，結(jié)果不但侵蝕了世界衛(wèi)生組織在預(yù)算規(guī)劃方面的權(quán)威，而且也弱化了世界衛(wèi)生組織的決策權(quán)，扭曲了全球衛(wèi)生治理的優(yōu)先事項(xiàng)。個(gè)別國(guó)家甚至赤裸裸地以自愿捐款為工具，在世界衛(wèi)生組織這個(gè)多邊機(jī)制中追求其狹隘的政策目標(biāo)。例如，2018年6月，當(dāng)世界衛(wèi)生組織大會(huì)將要通過厄瓜多爾政府提出的關(guān)于鼓勵(lì)母乳喂養(yǎng)的決議時(shí)，特朗普政府就威脅稱，如果其他國(guó)家推動(dòng)該決議通過，那么美國(guó)將會(huì)削減對(duì)世界衛(wèi)生組織的捐款。

結(jié)?? 語

傳染病防治問題過去是、現(xiàn)在是、未來還會(huì)是人類社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)基本參數(shù)，這預(yù)示著全球衛(wèi)生治理任重而道遠(yuǎn)。新冠肺炎疫情的蔓延提示，不管全球經(jīng)濟(jì)到了何等發(fā)展程度，任何國(guó)家都不能在傳染病防治面前掉以輕心。盡管日益多元化的行為體在國(guó)家、區(qū)域以及全球?qū)用嬉圆煌男问絽⑴c到全球衛(wèi)生治理之中，但是全球衛(wèi)生治理依然面臨衛(wèi)生問題政治化、協(xié)調(diào)機(jī)制碎片化、多邊機(jī)制雙邊化等挑戰(zhàn)。在傳染病語境下，世界各國(guó)“因病相依”，因此有效的全球衛(wèi)生治理更需要全球多邊主義，而非一國(guó)至上的單邊主義。唯有秉持人類命運(yùn)共同體理念，摒棄“建墻”和“甩鍋”思維，維護(hù)世界衛(wèi)生組織的權(quán)威地位，持續(xù)加強(qiáng)全球衛(wèi)生治理與合作，才是各國(guó)增進(jìn)人類健康福祉的正確努力方向。正如習(xí)近平主席在2020年3月26日召開的二十國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人特別峰會(huì)上所強(qiáng)調(diào)，“只要我們同舟共濟(jì)、守望相助，就一定能夠徹底戰(zhàn)勝疫情，迎來人類發(fā)展更加美好的明天！”

（作者系上海外國(guó)語大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副院長(zhǎng)、副教授）

（責(zé)任編輯：甘沖）

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