禁食野生動(dòng)物：法律規(guī)制的目的和限度

史玉成

摘要新冠肺炎疫情的發(fā)生暴露了我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)立法在禁止食用野生動(dòng)物源頭制度設(shè)計(jì)上的不足，引發(fā)了社會(huì)輿論對(duì)“全面禁止食用野生動(dòng)物”的強(qiáng)烈呼吁。審視我國(guó)《野生動(dòng)物保護(hù)法》，立法目的理念中并沒(méi)有體現(xiàn)保障公眾健康的內(nèi)容;對(duì)捕食野生動(dòng)物沒(méi)有采取完全禁止的態(tài)度，而是根據(jù)野生動(dòng)物的珍稀、瀕危程度，生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值，以及是否為人工繁育等多重標(biāo)準(zhǔn)，分別采取了禁止食用、限制食用、特別許可、支持利用等不同的措施，存在失之過(guò)寬的問(wèn)題;野生動(dòng)物保護(hù)范圍不周延，一些可能引發(fā)疫病傳播的野生動(dòng)物沒(méi)有納入保護(hù)范圍?；貞?yīng)社會(huì)關(guān)切，對(duì)立法中存在的問(wèn)題進(jìn)行理性分析，應(yīng)當(dāng)盡快修改《野生動(dòng)物保護(hù)法》，矯正立法目的理念，體現(xiàn)對(duì)公眾健康安全的保障;擴(kuò)大野生動(dòng)物的保護(hù)范圍，并制定相應(yīng)的管制規(guī)范;實(shí)現(xiàn)相關(guān)立法的銜接，建立以“全面禁止食用為原則，分類限制禁止食用為補(bǔ)充”的野生動(dòng)物風(fēng)險(xiǎn)防范制度。從源頭上防范野生動(dòng)物病毒傳播引發(fā)重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)保護(hù)野生動(dòng)物與保障公眾健康安全的有機(jī)統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞 野生動(dòng)物;禁止食用;法律制度

新型冠狀病毒感染肺炎引發(fā)的疫情（以下簡(jiǎn)稱“新冠肺炎”）已然演化成為一個(gè)重大公共事件。在舉國(guó)上下同仇敵愾應(yīng)對(duì)疫情的過(guò)程中，“全面禁止食用野生動(dòng)物”又一次成為社會(huì)輿論的焦點(diǎn)和民眾的強(qiáng)烈呼吁。2020年2月14日，習(xí)近平總書(shū)記在中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議上發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)“要強(qiáng)化公共衛(wèi)生的法治保障，全面加強(qiáng)和完善公共衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，認(rèn)真評(píng)估傳染病防治法、野生動(dòng)物保護(hù)法等法律法規(guī)的修改完善。”2月24日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》，在野生動(dòng)物保護(hù)法的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大了法律的調(diào)整范圍，確立了全面禁止食用野生動(dòng)物的制度。在疫情防控關(guān)鍵時(shí)期，出臺(tái)這樣一個(gè)專門(mén)決定既十分必要也十分緊迫，為打贏疫情阻擊戰(zhàn)，保障人民群眾生命健康安全提供有力的立法保障?！皼Q定”是疫情防控非常時(shí)期出臺(tái)的非常舉措，下一步如何細(xì)化禁止食用野生動(dòng)物的法律規(guī)定并建立常態(tài)化機(jī)制，還需要盡快對(duì)《野生動(dòng)物保護(hù)法》進(jìn)行修改完善。全國(guó)人大常委會(huì)法工委已經(jīng)部署啟動(dòng)修法工作，將《野生動(dòng)物保護(hù)法》等法律的修改增加列入常委會(huì)2020年立法工作計(jì)劃?？梢?jiàn)，修改完善野生動(dòng)物保護(hù)法等相關(guān)法律法規(guī)，從制度上保障公共衛(wèi)生安全，既是黨和政府對(duì)民眾訴求的及時(shí)回應(yīng)，也是加強(qiáng)國(guó)家體系和治理能力建設(shè)的現(xiàn)實(shí)要求。

新冠肺炎疫情的發(fā)生，暴露出我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法在禁止捕獵、出售、食用野生動(dòng)物等方面源頭制度設(shè)計(jì)上的不足。為應(yīng)對(duì)疫情，人民群眾付出了慘痛的代價(jià)。痛定思痛，從學(xué)理層面對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)法相關(guān)制度進(jìn)行反思、評(píng)估和檢討，響應(yīng)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“認(rèn)真評(píng)估野生動(dòng)物保護(hù)法等法律法規(guī)的修改完善”的要求，為全國(guó)人大常委會(huì)修改法律提供理論支持和對(duì)策建議，是法學(xué)理論工作者的使命和擔(dān)當(dāng)。本文以問(wèn)題意識(shí)為導(dǎo)向，從保障人民群眾健康和公共衛(wèi)生安全的角度，重新審視野生動(dòng)物保護(hù)法的立法理念，反思和檢討有關(guān)禁止食用野生動(dòng)物法律規(guī)定的不足，分析其背后的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等制約因素，探討在何種限度上建立和完善“禁止食用野生動(dòng)物制度”，實(shí)現(xiàn)從源頭上防范重大公共衛(wèi)生事件的目的，并對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)法的修改提出思考和建議。

1我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法立法目的理念的嬗變

任何法律都要受目的律支配，實(shí)現(xiàn)一定的立法目的。從法哲學(xué)的角度出發(fā)，立法的目的無(wú)非包含了兩個(gè)方面的含義：一是主導(dǎo)法的形成、實(shí)現(xiàn)與之相關(guān)者擬依靠制定法律而達(dá)成的實(shí)際目的，即學(xué)理上所謂“動(dòng)機(jī)上的法的目的”，也就是立法的直接目的;二是需要依靠法來(lái)實(shí)現(xiàn)的基本價(jià)值和法的基本使命，通常稱之為法的理念和價(jià)值[1]。作為環(huán)境法律體系的重要組成部分，野生動(dòng)物保護(hù)法是規(guī)范和調(diào)整人類對(duì)待野生動(dòng)物的行為、實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展的正式制度安排，其立法目的和理念決定了對(duì)行為模式和具體制度的設(shè)定，決定著立法的基本走向。

我國(guó)現(xiàn)有涉及規(guī)范野生動(dòng)物保護(hù)的法律、法規(guī)，主要是《野生動(dòng)物保護(hù)法》《陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》，即“一法兩條例”。此外，《環(huán)境保護(hù)法》《漁業(yè)法》《自然保護(hù)區(qū)條例》等法律、法規(guī)中也有涉及野生動(dòng)物及其棲息地保護(hù)的條款。其中，《野生動(dòng)物保護(hù)法》是野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域的綜合性法律，該法于1988年制定通過(guò)并于翌年實(shí)施，此后經(jīng)過(guò)了2004年、2009年、2016年、2018年四次修改。值得一提的是，2016年修改啟動(dòng)了立法修訂程序，做了較大幅度的實(shí)質(zhì)性修改;其他三次均為修正，只對(duì)部分條款做了微調(diào)，未涉及對(duì)內(nèi)容的實(shí)質(zhì)性修改。伴隨著對(duì)人與動(dòng)物、人與自然關(guān)系認(rèn)識(shí)的深化，以及生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的推進(jìn)，《野生動(dòng)物保護(hù)法》的立法目的也經(jīng)歷了一個(gè)嬗變過(guò)程。

1988年頒布的《野生動(dòng)物保護(hù)法》第一條規(guī)定：“為保護(hù)、拯救珍貴、瀕危野生動(dòng)物，保護(hù)、發(fā)展和合理利用野生動(dòng)物資源，維護(hù)生態(tài)平衡，制定本法。”2016年修訂時(shí)，對(duì)立法目的條款做了如下修改：“為了保護(hù)野生動(dòng)物，拯救珍貴、瀕危野生動(dòng)物，維護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，制定本法?！睆脑缙诘摹氨Ｗo(hù)野生動(dòng)物”與“合理利用野生動(dòng)物資源”并重，到淡化對(duì)野生動(dòng)物的資源性利用，突出“維護(hù)生物多樣性”和“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”，實(shí)現(xiàn)了立法目的的轉(zhuǎn)變。

1.1立法的直接目的：從“二元目的”到“一元目的”的嬗變

《野生動(dòng)物保護(hù)法》早期的立法目的，是典型的“二元目的”，即實(shí)現(xiàn)“保護(hù)、拯救珍貴、瀕危野生動(dòng)物，維護(hù)生態(tài)平衡”，以及“合理利用野生動(dòng)物資源”的雙重目的。這與我國(guó)早期環(huán)境立法普遍遵循的既要保護(hù)環(huán)境、保障人體健康，又要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的二元目的是一致的，體現(xiàn)著濃厚的時(shí)代烙印。

保護(hù)野生動(dòng)物，維護(hù)生態(tài)平衡，是《野生動(dòng)物保護(hù)法》的立法直接目的。生活在這個(gè)星球上的野生動(dòng)物，同所有物種一樣，都是物競(jìng)天擇、適者生存的結(jié)果，在與人類億萬(wàn)年的共同演進(jìn)中形成了相互依存的伙伴關(guān)系。大自然的生態(tài)鏈把人類與野生動(dòng)物緊密連結(jié)在一起，加上水、土壤、溫度、陽(yáng)光、空氣等非生物因素，構(gòu)成了地球表面的生物圈。在生物圈里，生物與環(huán)境之間不斷地進(jìn)行著物質(zhì)和能量的交換，物種之間以自然的方式進(jìn)行新陳代謝，形成環(huán)環(huán)相扣的食物鏈，保持著一種動(dòng)態(tài)平衡的關(guān)系。只有這樣，這個(gè)世界才能和諧運(yùn)轉(zhuǎn)并保持生機(jī)盎然。因此，野生動(dòng)物保護(hù)立法，最基礎(chǔ)的目的就是通過(guò)調(diào)整和規(guī)范人的行為，保持人與野生動(dòng)物之間的動(dòng)態(tài)平衡關(guān)系，防止因人的不當(dāng)行為導(dǎo)致生物鏈條出現(xiàn)斷裂，維護(hù)生態(tài)平衡。《野生動(dòng)物保護(hù)法》實(shí)施后的歷次修改中，始終把保護(hù)野生動(dòng)物特別是保護(hù)、拯救珍貴、瀕危野生動(dòng)物作為立法的基本目的。2016年修法時(shí)，在“維護(hù)生態(tài)平衡”之前增加了“維護(hù)生物多樣性”的內(nèi)容，意在凸顯對(duì)包括野生動(dòng)物在內(nèi)的物種多樣性的維護(hù)[2]，從重點(diǎn)保護(hù)珍稀、瀕危野生動(dòng)物轉(zhuǎn)變到保護(hù)野生動(dòng)物、維護(hù)生物多樣性上，體現(xiàn)了立法思維的擴(kuò)展。

合理利用野生動(dòng)物資源，是早期《野生動(dòng)物保護(hù)法》欲實(shí)現(xiàn)的另外一個(gè)立法目的。野生動(dòng)物不僅具有生態(tài)價(jià)值，還具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值、科學(xué)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。在中國(guó)的環(huán)境與資源法律體系中，野生動(dòng)物保護(hù)法在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)被歸類為“自然資源保護(hù)法”的一個(gè)分支，就是將其作為一種“資源要素”而不是“生態(tài)要素”來(lái)對(duì)待的。正是野生動(dòng)物巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和市場(chǎng)需求，使得非法狩獵、販賣(mài)、經(jīng)營(yíng)野生動(dòng)物的現(xiàn)象屢禁不止。在人類的貪婪之欲的驅(qū)使下，野生動(dòng)物的種群和數(shù)量不斷減少，一些種群瀕臨滅絕或已經(jīng)滅絕。生物多樣性的銳減導(dǎo)致生物鏈條斷裂、生態(tài)系統(tǒng)失衡等一系列嚴(yán)重的后果。在野生動(dòng)物的生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值之間，立法應(yīng)當(dāng)做出何種取舍？2016年《野生動(dòng)物保護(hù)法》修訂時(shí)，認(rèn)識(shí)到野生動(dòng)物生態(tài)價(jià)值的重要性，在立法目的中刪除了“合理利用野生動(dòng)物資源”的內(nèi)容。也就是說(shuō)，立法在進(jìn)行價(jià)值判斷的時(shí)候，對(duì)野生動(dòng)物的生態(tài)價(jià)值采取了優(yōu)先保護(hù)的態(tài)度，淡化了野生動(dòng)物的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。由此，《野生動(dòng)物保護(hù)法》實(shí)現(xiàn)了從“二元目的”向“一元目的”的轉(zhuǎn)變，這是立法的一大進(jìn)步。

1.2立法的終極目的：生態(tài)文明理念的確立

生態(tài)文明是人類社會(huì)繼農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明之后的一種全新的文明形態(tài)。面對(duì)環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)破壞加劇、資源約束趨緊，傳統(tǒng)的以犧牲環(huán)境資源與代價(jià)的工業(yè)文明發(fā)展模式已難以為繼，生態(tài)文明理念應(yīng)運(yùn)而生。在我國(guó)，黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)上升為“五位一體”的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。生態(tài)文明要求在人與人、人與社會(huì)、人與自然三個(gè)維度上實(shí)現(xiàn)和諧發(fā)展。生態(tài)文明首先體現(xiàn)為一種指導(dǎo)人們行動(dòng)的理念、價(jià)值尺度和價(jià)值指引;其次，生態(tài)文明需要相應(yīng)的制度體系對(duì)人們影響生態(tài)的行為進(jìn)行外部約束，從而實(shí)現(xiàn)人與人、人與社會(huì)、人與自然的和諧發(fā)展;最終，通過(guò)理念指引和制度保障，實(shí)現(xiàn)人類走向更高一級(jí)的生態(tài)文明社會(huì)。2016年修訂的《野生動(dòng)物保護(hù)法》增加了“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的內(nèi)容，賦予了立法的基本價(jià)值和使命，體現(xiàn)了立法的終極目的。

1.3野生動(dòng)物保護(hù)法立法目的理念之檢討

立法目的理念的嬗變，反映了我國(guó)生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)指導(dǎo)思想的變遷，也體現(xiàn)了新時(shí)期野生動(dòng)物保護(hù)法對(duì)生態(tài)文明建設(shè)回應(yīng)。暴發(fā)新冠肺炎疫情大概率的原因，指向?yàn)E捕、濫食野生動(dòng)物的行為，目前正在開(kāi)展的“新冠肺炎”病毒溯源和傳播路徑研究表明：中國(guó)疾控中心病毒所檢測(cè)了585份取自華南海鮮市場(chǎng)及武漢多家生鮮市場(chǎng)的樣本，有33份新冠病毒陽(yáng)性，其中31份來(lái)自華南市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)野生動(dòng)物的西區(qū)，提示此次疫情可能與野生動(dòng)物交易有關(guān)。反映出《野生動(dòng)物保護(hù)法》在禁止野生動(dòng)物捕獵、出售、食用等方面風(fēng)險(xiǎn)防范制度設(shè)計(jì)不足。從制度源頭上追溯，該法的立法目的未涉及野生動(dòng)物生態(tài)安全，未明確體現(xiàn)預(yù)防和保障公眾健康的內(nèi)容，是導(dǎo)致出現(xiàn)制度偏差的根本原因。

首先，毋庸置疑，“維護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡”是《野生動(dòng)物保護(hù)法》的最主要的立法目的，但這一目的僅僅是生態(tài)系統(tǒng)優(yōu)化的初級(jí)形態(tài)。隨著生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)，生態(tài)安全理念逐漸融入國(guó)家治理體系。2014年4月15日，習(xí)近平總書(shū)記在中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議上把生態(tài)安全納入總體國(guó)家安全觀。生態(tài)安全與政治安全、軍事安全和經(jīng)濟(jì)安全一樣，成為國(guó)家安全體系的重要組成部分。實(shí)現(xiàn)生態(tài)安全最基本的要求，就是保障人民群眾的健康安全?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》作為規(guī)范和調(diào)整野生動(dòng)物保護(hù)和管理方面最主要的立法，在預(yù)防、保障野生動(dòng)物生態(tài)安全方面理應(yīng)發(fā)揮重要作用。因此，立法目的在維護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡的基礎(chǔ)上，明確增加“預(yù)防和保障公眾健康”的內(nèi)容，是對(duì)生態(tài)安全觀的具體落實(shí)，是野生動(dòng)物保護(hù)法立法目的的“升級(jí)”。

其次，由于在目的理念層面缺乏對(duì)生態(tài)安全和保障公眾健康方面的整體考量，《野生動(dòng)物保護(hù)法》規(guī)定的野生動(dòng)物保護(hù)基本原則中相應(yīng)缺少了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。該法第四條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)野生動(dòng)物實(shí)行保護(hù)優(yōu)先、規(guī)范利用、嚴(yán)格監(jiān)管的原則?！币环矫?，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的缺失，使得該法在捕獵、出售、食用野生動(dòng)物引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)防范方面的制度設(shè)計(jì)不足，不能完全實(shí)現(xiàn)從源頭上預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的目的。另一方面，基本原則中的“規(guī)范利用”原則，實(shí)質(zhì)上是原來(lái)的“合理利用野生動(dòng)物資源”的另外一種表述。按照這一原則，非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物、“三有”野生動(dòng)物在符合行政審批和衛(wèi)生檢疫標(biāo)準(zhǔn)的條件下，是可以允許捕獵、出售和食用的。這就出現(xiàn)了立法目的和制度規(guī)范之間的脫節(jié)，從而使立法目的難以轉(zhuǎn)化為法律事實(shí)。

第三，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第一條規(guī)定的立法目的是：保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展?！董h(huán)境保護(hù)法》是我國(guó)環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域的綜合法、基本法，從法理層面，對(duì)其他單行立法起統(tǒng)率作用。該法立法目的中明示的“保障公眾健康”對(duì)環(huán)境與資源單行立法同樣具有引領(lǐng)性，《野生動(dòng)物保護(hù)法》同樣也應(yīng)該遵循這一目的。

第四，《野生動(dòng)物保護(hù)法》立法目的中增加“預(yù)防和保障公眾健康”的內(nèi)容，有利于實(shí)現(xiàn)與其他相關(guān)立法的銜接。預(yù)防和保障公眾健康，并不是任何一部立法所能獨(dú)立完成的任務(wù)，需要不同立法從不同角度來(lái)加以保障。在我國(guó)，涉及野生動(dòng)物疫病預(yù)防、檢疫防疫、疫病控制的立法，雖然立法的主要目標(biāo)和價(jià)值趨向不一，制度設(shè)計(jì)各有側(cè)重，但都毫無(wú)例外把保障公眾健康作為立法目的之一?！秱魅静》乐畏ā返牧⒎康氖牵侯A(yù)防、控制和消除傳染病的發(fā)生與流行，保障人體健康和公共衛(wèi)生;該法的側(cè)重點(diǎn)是傳染病分類、監(jiān)測(cè)預(yù)警、疫情控制、應(yīng)急處置和醫(yī)療救治等措施?！秳?dòng)物防疫法》的立法目的是：預(yù)防、控制和撲滅動(dòng)物疫病，促進(jìn)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展，保護(hù)人體健康，維護(hù)公共衛(wèi)生安全。該法的側(cè)重點(diǎn)是動(dòng)物疫病的預(yù)防、控制和撲滅、動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫等措施。2019年10月21日十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議第一次審議了《生物安全法》草案，草案第一條規(guī)定該法的立法目的是：維護(hù)國(guó)家生物安全，保障人民生命健康，保護(hù)生物資源、促進(jìn)生物技術(shù)健康發(fā)展、防范生物威脅。主要內(nèi)容涉及傳染病和疫情防控，生物技術(shù)、生物資源和人類遺傳資源的安全，實(shí)驗(yàn)室生物安全，防范外來(lái)物種入侵與保護(hù)生物多樣性等。從禁止捕獵、出售、食用野生動(dòng)物的角度防范野生動(dòng)物疫病傳播，是《野生動(dòng)物保護(hù)法》的任務(wù)，也是其他相關(guān)立法所不能替代的。明確“預(yù)防和保障公眾健康”的目的，有利于《野生動(dòng)物保護(hù)法》與上述相關(guān)立法之間實(shí)現(xiàn)分工負(fù)責(zé)、有效銜接，形成完整的生態(tài)安全制度保障體系。

2現(xiàn)行立法關(guān)于“禁止食用野生動(dòng)物”制度規(guī)范之檢討

《野生動(dòng)物保護(hù)法》第二條規(guī)定：本法規(guī)定保護(hù)的野生動(dòng)物，是指珍貴、瀕危的陸生、水生野生動(dòng)物和有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物。第十條規(guī)定，國(guó)家對(duì)野生動(dòng)物實(shí)行分類分級(jí)保護(hù)。其中，“分級(jí)”是指將野生動(dòng)物分為國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物（分為國(guó)家一級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物和國(guó)家二級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物）、地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，分別由國(guó)務(wù)院野生動(dòng)物保護(hù)主管部門(mén)和省級(jí)地方人民政府制定名錄?！胺诸悺笔菍⒁吧鷦?dòng)物分為珍貴、瀕危的陸生、水生野生動(dòng)物;有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物（簡(jiǎn)稱“三有”野生動(dòng)物）。此外，規(guī)定“技術(shù)成熟穩(wěn)定的野生動(dòng)物的人工種群不再列入國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄，實(shí)行與野外種群不同的管理措施”。由此，“人工繁育的國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物”成為野生動(dòng)物中的一個(gè)特殊分類。

2.1分級(jí)分類保護(hù)規(guī)定之梳理

第一類，國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物：“全面禁止捕食+特別許可”。

梳理《野生動(dòng)物保護(hù)法》第二十一條、第二十七條、第三十條的相關(guān)規(guī)定：①國(guó)家對(duì)珍貴、瀕危的野生動(dòng)物實(shí)行重點(diǎn)保護(hù)。②禁止獵捕、殺害國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物。③禁止出售、購(gòu)買(mǎi)、利用國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其制品。④禁止生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)使用國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其制品制作的食品;禁止為食用非法購(gòu)買(mǎi)國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物及其制品。同時(shí)，在“法律責(zé)任”部分規(guī)定了獵捕、出售、購(gòu)買(mǎi)、利用國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的法律責(zé)任，并與刑法的相關(guān)罪名相銜接。特許例外的情況是：①因科學(xué)研究、種群調(diào)控、疫源疫病監(jiān)測(cè)或者其他特殊情況，需要獵捕國(guó)家一級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物的，應(yīng)當(dāng)向國(guó)務(wù)院野生動(dòng)物保護(hù)主管部門(mén)申請(qǐng)?zhí)卦S獵捕證;需要獵捕國(guó)家二級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物的，應(yīng)當(dāng)向省、自治區(qū)、直轄市人民政府野生動(dòng)物保護(hù)主管部門(mén)申請(qǐng)?zhí)卦S獵捕證。②因科學(xué)研究、人工繁育、公眾展示展演、文物保護(hù)或者其他特殊情況，需要出售、購(gòu)買(mǎi)、利用國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其制品的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府野生動(dòng)物保護(hù)主管部門(mén)批準(zhǔn)，并按照規(guī)定取得和使用專用標(biāo)識(shí)，保證可追溯，但國(guó)務(wù)院對(duì)批準(zhǔn)機(jī)關(guān)另有規(guī)定的除外?？梢?jiàn)，法律對(duì)國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的獵捕、出售、購(gòu)買(mǎi)、利用采取嚴(yán)格的禁止態(tài)度，除科學(xué)研究等特許例外的情況外，一律不得獵捕、出售、購(gòu)買(mǎi)、利用。但是，關(guān)于禁食國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物，在禁止利用條款之外，又專門(mén)以第三十條規(guī)定“禁止為食用非法購(gòu)買(mǎi)國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物及其制品”，這一規(guī)定中禁止食用以“非法購(gòu)買(mǎi)”為前提，為實(shí)踐中以合法或變相合法的名義食用國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物留下了一個(gè)隱患。

第二類，非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物：“限制捕食+行政許可”。

“非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物”是《野生動(dòng)物保護(hù)法》中多次用到的一個(gè)分類。根據(jù)立法原意，該類野生動(dòng)物主要包括地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物和“三有”野生動(dòng)物兩類。依據(jù)該法第二十二條、二十三條、第三十條的規(guī)定，主要的規(guī)范有：①獵捕非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的，應(yīng)當(dāng)依法取得縣級(jí)以上地方人民政府野生動(dòng)物保護(hù)主管部門(mén)核發(fā)的狩獵證，并且服從獵捕量限額管理。②獵捕者應(yīng)當(dāng)按照特許獵捕證、狩獵證規(guī)定的種類、數(shù)量、地點(diǎn)、工具、方法和期限進(jìn)行獵捕。出售、利用非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的，應(yīng)當(dāng)提供狩獵、進(jìn)出口等合法來(lái)源證明。③禁止使用沒(méi)有合法來(lái)源證明的非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其制品制作的食品。根據(jù)以上規(guī)定，法律對(duì)非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的獵捕、出售、利用并沒(méi)有做出嚴(yán)格的禁止性規(guī)定，在符合法律規(guī)定的狩獵許可、獵捕量限額管理要件，按照特許獵捕證的要求，即可進(jìn)行獵捕、出售和利用。關(guān)于非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的食用，專門(mén)規(guī)定“禁止使用沒(méi)有合法來(lái)源證明的非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其制品制作的食品”。這也意味著，只要有“合法來(lái)源證明”，非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其制品是允許食用的。

第三類，人工繁育的國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物：“許可繁育+支持利用”。

《野生動(dòng)物保護(hù)法》第二十五條、第二十九條規(guī)定：①國(guó)家支持有關(guān)科學(xué)研究機(jī)構(gòu)因物種保護(hù)目的人工繁育國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物。②因物種保護(hù)目的人工繁育國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物以外，人工繁育國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物實(shí)行許可制度。人工繁育國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府野生動(dòng)物保護(hù)主管部門(mén)批準(zhǔn)，取得人工繁育許可證，但國(guó)務(wù)院對(duì)批準(zhǔn)機(jī)關(guān)另有規(guī)定的除外。③利用野生動(dòng)物及其制品的，應(yīng)當(dāng)以人工繁育種群為主?？梢?jiàn)，對(duì)于人工繁育國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，如果以物種保護(hù)為目的，法律持支持態(tài)度;如果出于其他目的的人工繁育，則實(shí)行許可制度。對(duì)于人工繁育國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的利用，法律持開(kāi)放的支持態(tài)度。

以上梳理表明，現(xiàn)有立法對(duì)捕食野生動(dòng)物并沒(méi)有采取完全禁止的態(tài)度，而是根據(jù)野生動(dòng)物種群數(shù)量的珍稀、瀕危程度，生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值，以及是否為人工繁育等多重標(biāo)準(zhǔn)，分別采取了嚴(yán)格禁止捕食、限制捕食、特別許可、支持利用等不同的措施。

2.2“分級(jí)分類保護(hù)”制度設(shè)計(jì)中存在的問(wèn)題

新冠肺炎疫情緣何而來(lái)？這是身處疫情中的人們的普遍關(guān)切，也是解決問(wèn)題的源頭之所在。根據(jù)病毒學(xué)研究和流行病學(xué)調(diào)查的結(jié)論，引發(fā)疫情的病毒被確定為一種新型冠狀病毒，其自然宿主很大可能來(lái)自蝙蝠，中間宿主可能是某個(gè)野生哺乳動(dòng)物。疫情源頭所指向武漢華南海鮮市場(chǎng)，是一個(gè)經(jīng)營(yíng)“野味”的市場(chǎng)。事件大概率的原因是有人出售、食用野生動(dòng)物引起的。在應(yīng)對(duì)疫情工作中，習(xí)近平總書(shū)記提出對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)法進(jìn)行評(píng)估和修改完善的要求，全國(guó)人大常委會(huì)做出啟動(dòng)野生動(dòng)物保護(hù)法修改工作的決定，已經(jīng)表明了本次疫情與野生動(dòng)物保護(hù)的關(guān)系。疫情的發(fā)生，反映出我國(guó)野生動(dòng)物“分級(jí)分類保護(hù)”制度至少存在以下問(wèn)題。

第一，野生動(dòng)物分類保護(hù)范圍不周延，普通野生動(dòng)物被排除在保護(hù)范圍之外。除珍貴、瀕危的陸生、水生野生動(dòng)物和有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物外，其他普通野生動(dòng)物不屬于《野生動(dòng)物保護(hù)法》的保護(hù)對(duì)象。從近年來(lái)發(fā)生的重大公共衛(wèi)生事件分析，如2013年“非典”事件、2020年新冠肺炎事件，引發(fā)疫情傳播的宿主都指向蝙蝠。蝙蝠是一種帶有多種病毒的野生哺乳動(dòng)物，極大可能是引發(fā)疫情的病毒傳染源頭。而蝙蝠、蜥蜴等可能引發(fā)疫情傳播的野生動(dòng)物，恰恰不屬于上述四類受法律保護(hù)和規(guī)制的野生動(dòng)物之列。筆者認(rèn)為，這是立法的一個(gè)缺漏。一方面，從生態(tài)鏈角度來(lái)看，普通野生動(dòng)物是生物圈的重要一環(huán)，不受法律保護(hù)的后果，同樣也會(huì)影響生態(tài)系統(tǒng)的平衡和生態(tài)安全。另一方面，從公共安全的角度，由于對(duì)此類動(dòng)物的捕獵、出售、食用等行為沒(méi)有任何禁止性規(guī)定，也就無(wú)法做到從源頭上防止病毒傳播和引發(fā)重大公共衛(wèi)生事件。

第二，非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的限制捕食措施失之過(guò)寬?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》除對(duì)國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物做了嚴(yán)格禁止獵捕、出售、購(gòu)買(mǎi)、利用的規(guī)定外，對(duì)非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物（包括地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物、“三有”野生動(dòng)物）的獵捕、出售、購(gòu)買(mǎi)、利用并沒(méi)有做出嚴(yán)格的禁止性規(guī)定。獵捕非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物，只要取得縣級(jí)以上地方政府野生動(dòng)物保護(hù)主管部門(mén)核發(fā)的狩獵證即可;食用非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物，只要有“合法來(lái)源證明”即可。這種限制捕食的條件失之過(guò)寬，導(dǎo)致了實(shí)踐中此類動(dòng)物一再出現(xiàn)在市場(chǎng)交易中，被頻頻出售和食用，由此引起一系列的問(wèn)題。根據(jù)媒體的公開(kāi)報(bào)道，引發(fā)新冠肺炎的源頭地武漢華南海鮮市場(chǎng)，就存在非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的市場(chǎng)交易[3]，值得認(rèn)真反思和檢討。

第三，人工繁育國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的保護(hù)和利用目的具有多重性。因物種保護(hù)目的人工繁育國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，具有目的正當(dāng)性，毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)當(dāng)支持;對(duì)基于這一目的以外的人工繁育，雖然規(guī)定了以取得省級(jí)人民政府野生動(dòng)物保護(hù)主管部門(mén)批準(zhǔn)的人工繁育許可證為前提，但對(duì)具體出于何種目的并沒(méi)有做明示規(guī)定。實(shí)際上，大量人工繁育國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物是基于商業(yè)目的而進(jìn)行的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，包括將此類動(dòng)物及其制品作為食物。對(duì)此，梁治平教授曾經(jīng)提出批評(píng)：2016年修訂《野生動(dòng)物保護(hù)法》，另辟所謂“人工種群”，把對(duì)野生動(dòng)物的各種利用擴(kuò)大化和常態(tài)化了[4]。

第四，“利用野生動(dòng)物及其制品”的規(guī)定存在矛盾。關(guān)于野生動(dòng)物及其制品的利用，按照“分級(jí)分類保護(hù)”的規(guī)定：禁止利用國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其制品;禁止使用沒(méi)有合法來(lái)源證明的非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其制品制作的食品;利用野生動(dòng)物及其制品的，應(yīng)當(dāng)以人工繁育種群為主。然而，《野生動(dòng)物保護(hù)法》第二十九條又做了一個(gè)例外規(guī)定：野生動(dòng)物及其制品作為藥品經(jīng)營(yíng)和利用的，還應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)藥品管理的法律法規(guī)。按照這一規(guī)定，野生動(dòng)物及其制品的利用將不限于人工繁育種群，2016年修訂之時(shí)即被媒體解讀為“為野生動(dòng)物入藥留出了法律通道”[4]。如此，在虎骨、熊膽等野生動(dòng)物器官存在大量需求的情況下，獵殺、出售和利用行為在合法與非法之間、藥用與食用之間的界限變得模糊。類似的規(guī)定，為經(jīng)營(yíng)、利用野生動(dòng)物的行為留下了通道，也留下了病毒傳播的隱患。

2.3相關(guān)立法的銜接不足

前文述及，從保障生態(tài)安全的角度，預(yù)防和保障公眾健康，需要不同立法的分工協(xié)作、協(xié)調(diào)銜接。在現(xiàn)有相關(guān)立法中，《動(dòng)物防疫法》以預(yù)防和控制動(dòng)物疫病、保障人體健康和公共衛(wèi)生為目的。該法第三條規(guī)定納入防疫范圍的動(dòng)物包括：家畜家禽;人工飼養(yǎng)的其他動(dòng)物;合法捕獲的其他動(dòng)物。從立法原意理解，人工飼養(yǎng)的其他動(dòng)物包括了人工養(yǎng)殖的野生動(dòng)物，合法捕獲的其他動(dòng)物包括合法捕獲的野生動(dòng)物。那么，只有人工養(yǎng)殖的野生動(dòng)物、合法捕獲的野生動(dòng)物才能進(jìn)入動(dòng)物防疫的范圍。這就出現(xiàn)了一個(gè)漏洞：未通過(guò)合法程序捕獲的野生動(dòng)物不能進(jìn)入防疫的范圍。實(shí)踐中，很多野生動(dòng)物疫病傳播案例恰好是非法捕獲、販賣(mài)、食用野生動(dòng)物引發(fā)的。《傳染病防治法》第十三條規(guī)定的有關(guān)動(dòng)物傳染病的預(yù)防對(duì)象，主要是“鼠害和蚊、蠅等病媒生物，其他傳播傳染病的動(dòng)物和病媒生物”，并沒(méi)有規(guī)定專門(mén)針對(duì)預(yù)防野生動(dòng)物疫病傳播的規(guī)定。加上《野生動(dòng)物保護(hù)法》把珍貴、瀕危的野生動(dòng)物和“三有”野生動(dòng)物以外的其他普通野生動(dòng)物排除在保護(hù)對(duì)象，使得野生動(dòng)物在禁止捕食、檢疫、防疫等環(huán)節(jié)出現(xiàn)銜接不足甚至存在漏洞。

3“全面禁止食用野生動(dòng)物”：制約因素、正當(dāng)性和必要限度分析

新冠肺炎疫情蔓延期間，社會(huì)輿論強(qiáng)烈呼吁盡快修改法律全面禁止食用野生動(dòng)物。1月23日，中科院院士、清華大學(xué)教授李景虹等4位專家聯(lián)名提出了《關(guān)于盡快修改完善立法全面禁止食用野生動(dòng)物的建議》，作為九三學(xué)社北京市委的緊急提案提交中央[5]。多位專家學(xué)者相繼提出全面禁食野生動(dòng)物的呼吁，建議盡快修改野生動(dòng)物保護(hù)法[6]。實(shí)際上，關(guān)于禁止食用野生動(dòng)物的呼吁已經(jīng)有很多年了，特別是2003年“非典”發(fā)生后，這種呼聲一直沒(méi)有停止過(guò)。新冠肺炎的暴發(fā)又一次將這一訴求推到了輿論的風(fēng)口浪尖，并引起了黨中央的高度重視。需要從理論上厘清的問(wèn)題是，禁止食用野生動(dòng)物、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)究竟是“一刀切”式的全面禁止，還是在現(xiàn)行立法規(guī)定的“分級(jí)分類保護(hù)”基礎(chǔ)上的實(shí)行分類禁止？

我國(guó)《野生動(dòng)物保護(hù)法》經(jīng)過(guò)數(shù)次修改，對(duì)獵捕、出售、食用野生動(dòng)物按照不同分級(jí)、分類，分別做出了禁止捕食、限制捕食、特別許可、支持繁育和利用等不同的規(guī)定。實(shí)踐中，非法捕食野生動(dòng)物的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，引發(fā)重大公共衛(wèi)生事件，反觀《野生動(dòng)物保護(hù)法》歷次修改中，均沒(méi)有完全回應(yīng)社會(huì)輿論，實(shí)現(xiàn)全面禁止捕食的目標(biāo)。審視其背后的原因。是“嚴(yán)格保護(hù)主義者與現(xiàn)實(shí)主義者之間的激烈爭(zhēng)議”[7]。筆者認(rèn)為，立法本身就是利益博弈和價(jià)值平衡的的結(jié)果，同時(shí)受歷史文化傳統(tǒng)和諸多現(xiàn)實(shí)因素的制約。只有對(duì)制度背后的社會(huì)文化因素和社會(huì)生活實(shí)際進(jìn)行深入的剖析，才能為回答立法究竟能在何種限度上實(shí)現(xiàn)禁止捕食野生動(dòng)物的問(wèn)題提供答案。以下對(duì)禁止捕食野生動(dòng)物的各種影響因素進(jìn)行分析，并對(duì)其正當(dāng)性、合理性和合法性做出判斷。

3.1從滿足口腹之需到生態(tài)文明理念：傳統(tǒng)飲食文化和價(jià)值觀的揚(yáng)棄

生活在這個(gè)星球上的人類與野生動(dòng)物，是大自然億萬(wàn)年物競(jìng)天擇、適者生存的結(jié)果。在人類社會(huì)早期采集狩獵階段，野生動(dòng)物是人類的主要食物來(lái)源之一，彼時(shí)人與動(dòng)物的關(guān)系只是普通動(dòng)物之間的關(guān)系。到了農(nóng)耕畜牧?xí)r代，以耕種為主的生產(chǎn)方式逐步得以推廣，生活資料來(lái)源更為穩(wěn)定;雖然由于食物來(lái)源不可靠，仍然需要以動(dòng)物作為食物來(lái)源，但人們逐漸學(xué)會(huì)從自然界中馴服家養(yǎng)動(dòng)物供役使或食用。由于當(dāng)時(shí)人類認(rèn)知水平有限，生產(chǎn)力水平低下，對(duì)自然界作用的能力有限，把野生動(dòng)物作為一種生活資料來(lái)源總體上并不會(huì)對(duì)自然生態(tài)平衡產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。進(jìn)入工業(yè)革命時(shí)代，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，生產(chǎn)力的巨大進(jìn)步，人類儼然成為野生動(dòng)物的主宰者。一方面，無(wú)節(jié)制的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)極大地?cái)D占了野生動(dòng)物的生存空間;另一方面，野生動(dòng)物一再成為人類餐桌上的美味。由此導(dǎo)致野生動(dòng)物滅絕或種群數(shù)量的銳減，生物鏈條斷裂、生態(tài)系統(tǒng)失衡、生態(tài)環(huán)境惡化。同時(shí)，野生動(dòng)物病毒傳播引發(fā)了的重大疫情一再發(fā)生，嚴(yán)重威脅到人類的健康和生命安全。

人類的食譜在千萬(wàn)年的演化歷程中，經(jīng)過(guò)反復(fù)篩選與淘汰，得以流傳下來(lái)雞、鴨、魚(yú)、牛、羊、豬等傳統(tǒng)食譜，也正是最適合的食材。人類飲食史對(duì)食譜篩選取舍的結(jié)果是：野生動(dòng)物并不適合人類食用。明代醫(yī)學(xué)家李時(shí)珍在《本草綱目》中，對(duì)于食用野生動(dòng)物的后果有明確的記載，略舉幾例：“諸鳥(niǎo)有毒，凡鳥(niǎo)自死目不閉，自死足不伸，白鳥(niǎo)玄首，玄鳥(niǎo)白首，三足、四距、六指、四翼，異形異色，皆不可食，食之殺人”;孔雀，“肉性味咸涼，有小毒，人食其肉者，食后服藥必?zé)o效”;烏鴉，“肉澀臭不可食，食其肉及卵，令人昏忘”;穿山甲，“性味咸、寒，有毒，其肉甘、澀，味酸，食后慢性腹瀉，繼而驚風(fēng)狂熱”。盡管如此，歷史上對(duì)野生動(dòng)物的捕食從來(lái)沒(méi)有停止過(guò)。直至今天，對(duì)“野味”的追求似乎成為現(xiàn)代文明社會(huì)中某種病態(tài)的時(shí)尚。有學(xué)者研究了這種現(xiàn)象的主要原因：一是動(dòng)物在人類文化中占據(jù)著重要的角色[8]，中華飲食文化與動(dòng)物有密不可分的聯(lián)系;嗜吃野生動(dòng)物在某些地方仍然是歷史習(xí)俗的遺留;二是獵奇、炫耀、攀比心理;三是認(rèn)為食用野生動(dòng)物有益補(bǔ)充身體營(yíng)養(yǎng)[9]。

“十九大”報(bào)告指出，我國(guó)穩(wěn)定解決了十幾億人的溫飽問(wèn)題，總體上實(shí)現(xiàn)小康，不久將全面建成小康社會(huì)。因此，從總體上看，人們?cè)缫褯](méi)有必要以捕食野生動(dòng)物來(lái)滿足口腹之需。認(rèn)為食用野生動(dòng)物是“山珍海味”，可以增加營(yíng)養(yǎng)、有益身體的觀點(diǎn)毫無(wú)科學(xué)依據(jù);以獵奇炫耀心態(tài)獵食野生動(dòng)物違背社會(huì)主義核心價(jià)值觀，與敬畏生命的生態(tài)倫理觀、人與自然是生命共同體的生態(tài)文明理念格格不入，應(yīng)當(dāng)予以摒棄。從上述角度做價(jià)值判斷，全面禁止食用野生動(dòng)物有其正當(dāng)性。

3.2非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物：限制捕食還是“全面禁止食用”

前文述及，《野生動(dòng)物保護(hù)法》對(duì)地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物、“三有”野生動(dòng)物的限制捕食措施失之過(guò)寬，是造成此類野生動(dòng)物大量交易和食用的制度原因。那么，立法對(duì)這類動(dòng)物能否做出全面禁止食用的規(guī)定呢？

地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，是指有一定的種群數(shù)量、相對(duì)比較珍貴的野生動(dòng)物，雖然不屬于珍貴、瀕危物種，但也需要進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)。具有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的野生動(dòng)物，是在生態(tài)鏈條中不可或缺，對(duì)生物鏈條和生態(tài)系統(tǒng)平衡有重要價(jià)值，或在種群基因、生物進(jìn)化等科學(xué)研究中具有重要價(jià)值，或被民族心理所普遍認(rèn)同、帶有某種社會(huì)文化符號(hào)的有重要社會(huì)價(jià)值的野生動(dòng)物。按照“優(yōu)先保護(hù)”的原則，除特許情況外，應(yīng)當(dāng)全面禁止捕食。由于野生動(dòng)物保護(hù)法對(duì)非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的獵捕、出售、食用并沒(méi)有嚴(yán)格的禁止性規(guī)定，在取得狩獵許可證，或提供“合法來(lái)源證明”的前提下，允許進(jìn)行獵捕、出售和食用，本質(zhì)是一種限制性的捕食措施。由于立法本身留有余地，實(shí)踐中提供“合法來(lái)源證明”往往淪為以合法或以變相合法名義進(jìn)行獵捕、出售和食用的保護(hù)傘，野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法中面臨大量的“灰色地帶”，為濫捕、濫食與非法交易野生動(dòng)物，導(dǎo)致病毒感染引發(fā)疫情傳播留下了隱患。因此，全面禁止此類動(dòng)物的食用，既符合對(duì)野生動(dòng)物“優(yōu)先保護(hù)”的目的，又為解決屢禁不止的野生動(dòng)物非法交易提供了合法依據(jù)。

3.3人工繁育野生動(dòng)物：在保護(hù)與利用之間應(yīng)當(dāng)做出何種利益平衡

人工繁育野生動(dòng)物，是指野生動(dòng)物中經(jīng)人工飼養(yǎng)、繁育，已經(jīng)喪失了野外生存能力的動(dòng)物，是相對(duì)于“野外生存的野生動(dòng)物”的一個(gè)概念。我國(guó)人工繁育野生動(dòng)物事實(shí)上主要有兩個(gè)目標(biāo)，一是因物種保護(hù)目的人工繁育國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，通過(guò)人工養(yǎng)殖擴(kuò)增瀕危物種的種群，到達(dá)足夠數(shù)量時(shí)，在自然界為這些物種尋找適合的棲息地，將其放歸大自然，以期恢復(fù)自然種群。二是以經(jīng)濟(jì)利用為目的的人工繁育、養(yǎng)殖，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)以供應(yīng)食品、毛皮、藥用原料、科研試材為目的人工繁育野生動(dòng)物種類約100種，養(yǎng)殖企業(yè)及養(yǎng)殖戶約50萬(wàn)家（戶），從業(yè)人員超過(guò)100萬(wàn)人，年產(chǎn)值約500億元。新冠肺炎疫情發(fā)生后，有關(guān)主管部門(mén)停止了一切野生動(dòng)物有關(guān)的交易活動(dòng)，暫時(shí)關(guān)閉了野生動(dòng)物人工養(yǎng)殖場(chǎng)。人工繁育野生動(dòng)物面臨何種出路出現(xiàn)了不同的聲音。一種聲音主張全面禁止野生動(dòng)物交易和食用，包括取締人工養(yǎng)殖野生動(dòng)物，永久叫停“野味產(chǎn)業(yè)”，從根本上杜絕野生動(dòng)物交易和食用，保障人民群眾健康與生命安全。另外一種聲音認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立人工繁育野生動(dòng)物的分類管理制度，允許繁育技術(shù)成熟的人工種群在符合檢疫標(biāo)準(zhǔn)的前提下進(jìn)行交易和食用。爭(zhēng)議的背后實(shí)際上是公共安全利益與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)利益的平衡問(wèn)題?！胺墒且环N利益平衡，為保護(hù)一種利益損失另一種利益，在沒(méi)有做好平衡的情況下會(huì)引發(fā)新的問(wèn)題?！盵10]

筆者認(rèn)為，對(duì)人工繁育的野生動(dòng)物不宜采用“一刀切”的方式，而應(yīng)當(dāng)在進(jìn)行科學(xué)分類的基礎(chǔ)上實(shí)行分類施策。首先，區(qū)分“野外生存的野生動(dòng)物”和“人工繁育野生動(dòng)物”;其次，區(qū)分“人工繁育野生動(dòng)物”中以物種保護(hù)目的人工繁育和以經(jīng)濟(jì)利用為目的地繁育;再次，區(qū)分“以經(jīng)濟(jì)利用為目的地繁育”中繁育技術(shù)成熟的種群和技術(shù)不成熟的種群。其中，以經(jīng)濟(jì)利用為目的且繁育技術(shù)成熟的人工繁育種群，已經(jīng)不同于野外生存狀態(tài)的野生動(dòng)物。一方面，其生態(tài)價(jià)值已經(jīng)顯著降低，對(duì)此類動(dòng)物的經(jīng)濟(jì)性利用不會(huì)對(duì)生物多樣性和生態(tài)平衡帶來(lái)影響。另一方面，其用益物權(quán)屬性和經(jīng)濟(jì)價(jià)值得到彰顯。“野生動(dòng)物的所有權(quán)人屬于國(guó)家，但同時(shí)又存在用益物權(quán)人，人工馴養(yǎng)繁殖后出生的動(dòng)物就屬于用益物權(quán)人即馴養(yǎng)繁殖者?！盵11]在我國(guó)，很多地方將人工繁育野生動(dòng)物作為脫貧致富的重要產(chǎn)業(yè)。如果一刀切將其納入禁食范圍，既無(wú)必要，也不符合民法對(duì)權(quán)利人用益物權(quán)的保護(hù)。因此，除對(duì)這一類型的人工繁育野生動(dòng)物在符合檢疫防疫要求的前提下，可以允許食用以外，其他類型的人工繁育野生動(dòng)物均應(yīng)禁止食用。

4完善“禁止食用野生動(dòng)物”法律制度的思考

新冠肺炎疫情波及范圍廣、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)很大的沖擊和影響。在舉國(guó)上下應(yīng)對(duì)疫情的過(guò)程中，政府、社會(huì)和民眾承受了巨大的壓力，付出了很大的代價(jià)。這一重大公共衛(wèi)生事件也給環(huán)境治理的風(fēng)險(xiǎn)防范帶來(lái)了警示。在全國(guó)人大常委會(huì)禁食野生動(dòng)物決定的基礎(chǔ)上，盡快啟動(dòng)《野生動(dòng)物保護(hù)法》的修改程序，實(shí)現(xiàn)野生動(dòng)物風(fēng)險(xiǎn)防范的常態(tài)化機(jī)制，是立法機(jī)關(guān)面臨的迫切任務(wù)。根據(jù)上文分析，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)矯正《野生動(dòng)物保護(hù)法》的立法目的，擴(kuò)大野生動(dòng)物的保護(hù)對(duì)象，建立起以“全面禁食為原則，分類限制禁食為補(bǔ)充”的野生動(dòng)物風(fēng)險(xiǎn)防范制度。

4.1立法目的與基本原則的矯正

“以人為本，以自然為根，以人與自然和諧為魂”[12]，是生態(tài)環(huán)境法律應(yīng)當(dāng)秉持的基本理念。習(xí)近平總書(shū)記指出：要從保障人民健康、保障國(guó)家安全、維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安的高度，把生物安全納入國(guó)家安全體系。《野生動(dòng)物保護(hù)法》在保障生物安全、保障公眾健康、促進(jìn)人與自然和諧方面有其不可替代的作用。針對(duì)立法目的中未體現(xiàn)保障公眾健康和公共衛(wèi)生安全的內(nèi)容，以及由此引起的野生動(dòng)物病毒傳播源頭制度供給不足的問(wèn)題，建議將《野生動(dòng)物保護(hù)法》第一條修改為：為了保護(hù)野生動(dòng)物，拯救珍貴、瀕危野生動(dòng)物，維護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡，保障公眾健康安全，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，制定本法。

增加“保障公眾健康安全”的內(nèi)容后，立法目的仍然體現(xiàn)為一元目的。這是因?yàn)椋訌?qiáng)對(duì)野生動(dòng)物的保護(hù)，在客觀上會(huì)起到保障公眾健康安全的實(shí)際效果，二者是互為促進(jìn)而不是對(duì)立的關(guān)系。同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)保障公眾健康安全的目的，應(yīng)當(dāng)對(duì)第四條規(guī)定的“保護(hù)優(yōu)先、規(guī)范利用、嚴(yán)格監(jiān)管”原則做出相應(yīng)的調(diào)整，鑒于“規(guī)范利用”是合理開(kāi)發(fā)利用的另外一種表述，在保護(hù)與利用之間并不能體現(xiàn)出哪種價(jià)值更加優(yōu)先。建議將第四條規(guī)定的基本原則修改為：“國(guó)家對(duì)野生動(dòng)物實(shí)行保護(hù)優(yōu)先、限制利用、風(fēng)險(xiǎn)防范、嚴(yán)格監(jiān)管的原則”。一方面突出對(duì)野生動(dòng)物利用的“限制”，實(shí)現(xiàn)與保護(hù)優(yōu)先的統(tǒng)一;另一方面，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防功能，使“環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”真正落地生根[13]。

4.2全面禁止食用國(guó)家和地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物、“三有”野生動(dòng)物

《野生動(dòng)物保護(hù)法》對(duì)國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的獵捕、交易和利用采取全面禁止的態(tài)度，應(yīng)予堅(jiān)持。同時(shí)，建議對(duì)其中存在隱患的第三十條“禁止為食用非法購(gòu)買(mǎi)國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物及其制品”做出修改，刪除其中的“非法”二字。這也意味著，只要是國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物，無(wú)論購(gòu)買(mǎi)來(lái)源是否合法，一律禁止食用，堵塞以合法或變相合法名義食用國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其制品的漏洞。另外一個(gè)相關(guān)的問(wèn)題，對(duì)于利用國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其制品，也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格禁止，刪除可能引起擴(kuò)大化解釋的條款。

對(duì)非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物、“三有”野生動(dòng)物的獵捕，可以在現(xiàn)有狩獵許可的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步嚴(yán)格行政許可程序，提高審批標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)這類野生動(dòng)物的食用，應(yīng)當(dāng)改“限制食用”為“全面禁止食用”，徹底杜絕此類動(dòng)物病毒傳播的渠道，同時(shí)更好的實(shí)現(xiàn)保護(hù)野生動(dòng)物、維持生態(tài)系統(tǒng)平衡的目的。建議將第三十條中規(guī)定的“禁止使用沒(méi)有合法來(lái)源證明的非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其制品制作的食品”修改為“禁止食用非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其制品制作的食品”。刪除關(guān)于合法來(lái)源證明的內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)對(duì)非國(guó)家野生動(dòng)物及其制品的全面禁止食用。

4.3實(shí)現(xiàn)人工繁育的野生動(dòng)物的分類保護(hù)與利用

對(duì)于人工繁育的野生動(dòng)物，應(yīng)當(dāng)區(qū)分情況分別做出禁止食用、限制食用的規(guī)定。第一，因物種保護(hù)目的人工繁育野生動(dòng)物，應(yīng)視為“野外生存的野生動(dòng)物”，堅(jiān)持現(xiàn)有立法的規(guī)定，全面禁止捕食。第二，以經(jīng)濟(jì)利用目的為主，但繁育技術(shù)不成熟、經(jīng)長(zhǎng)時(shí)期馴養(yǎng)仍不能適應(yīng)養(yǎng)殖環(huán)境的人工種群，由于存在生物學(xué)上的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)將其納入“野外生存的野生動(dòng)物”的范圍，限制人工養(yǎng)殖和非食用目的的利用，全面禁止食用。第三，將經(jīng)濟(jì)利用為主、人工繁殖技術(shù)成熟、且已經(jīng)適應(yīng)人工養(yǎng)殖環(huán)境的野生動(dòng)物種群，可以考慮另行設(shè)置一個(gè)“特種養(yǎng)殖動(dòng)物”門(mén)類，移出野生動(dòng)物的范圍，采取類似于家畜家禽的管理方式進(jìn)行規(guī)范，在生產(chǎn)、銷售、食用等環(huán)節(jié)適當(dāng)放開(kāi)。建議在第二十九條“利用野生動(dòng)物及其制品的，應(yīng)當(dāng)以人工繁育種群為主”修改為：禁止食用繁育技術(shù)不成熟的人工繁育野生動(dòng)物;利用人工繁殖技術(shù)成熟的野生動(dòng)物，應(yīng)當(dāng)符合法律規(guī)定的動(dòng)物檢疫防疫標(biāo)準(zhǔn)。此外，如何判斷人工繁育技術(shù)是否成熟，國(guó)務(wù)院野生動(dòng)物保護(hù)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)組織研究和科學(xué)論證，適時(shí)更新名錄。同時(shí)，完善人工繁育野生動(dòng)物的生態(tài)安全制度，如安全標(biāo)準(zhǔn)制度、安全評(píng)價(jià)制度、安全等級(jí)和標(biāo)志制度、許可證制度等[14]，防止此類動(dòng)物病毒傳染造成疫情。

4.4把“野外生存的野生動(dòng)物”全面納入野生動(dòng)物的保護(hù)范圍，全面禁止食用

《野生動(dòng)物保護(hù)法》對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)范圍的不周延，是導(dǎo)致野生動(dòng)物病毒傳播的一個(gè)重要因素。針對(duì)這一問(wèn)題，在現(xiàn)有野生動(dòng)物保護(hù)范圍的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大野生動(dòng)物的保護(hù)范圍，把“野外生存的野生動(dòng)物”全面列入保護(hù)范圍，從而從源頭上防止因捕獵、出售、食用此類野生動(dòng)物而引發(fā)的疫病病毒傳播。對(duì)此，筆者建議《野生動(dòng)物保護(hù)法》第二條修改為：本法規(guī)定保護(hù)的野生動(dòng)物，是指珍貴、瀕危的陸生、水生野生動(dòng)物，有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物，以及其他在野外生存的陸生、水生野生動(dòng)物。擴(kuò)大保護(hù)范圍后，對(duì)野生動(dòng)物進(jìn)行重新分類：珍貴、瀕危的陸生、水生野生動(dòng)物;有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物;人工繁育的野生動(dòng)物;野外生存狀態(tài)的其他野生動(dòng)物。如前所述，對(duì)前兩類野生動(dòng)物全面禁止食用，對(duì)人工繁育的野生動(dòng)物實(shí)行分類保護(hù)與利用。而對(duì)野外生存狀態(tài)的其他野生動(dòng)物，因其種群數(shù)量相對(duì)豐富，可以在不損害生態(tài)平衡和生物多樣性的基礎(chǔ)上，通過(guò)狩獵許可，允許進(jìn)行一定限度的捕獵以及“非食用目的”的利用。由于很多野生動(dòng)物自身攜帶病毒，雖然病毒是否會(huì)引發(fā)疫病傳播涉及復(fù)雜的科學(xué)判斷，具有科學(xué)上的不確定性，但是，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的要求，為防范可能發(fā)生的疫情風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定全面禁止食用。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)增設(shè)相應(yīng)的責(zé)任規(guī)定。在“法律責(zé)任”部分增加一條：違反本法規(guī)定，非法購(gòu)買(mǎi)、食用其他在野外生存的野生動(dòng)物，情節(jié)輕微的，由野生動(dòng)物保護(hù)主管部門(mén)處以五百元以上五千元以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，由公安機(jī)關(guān)處以行政拘留;引發(fā)疫病傳播造成重大公共衛(wèi)生事件的，依法追究刑事責(zé)任。由此，全面建立嚴(yán)格的野生動(dòng)物禁食制度。

4.5實(shí)現(xiàn)《野生動(dòng)物法》與其他相關(guān)立法的充分銜接

動(dòng)物檢疫、防疫是預(yù)防動(dòng)物疫病傳播的重要風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度，是保護(hù)人體健康、保障公共衛(wèi)生安全的“安全閥”，任何漏洞都有可能引發(fā)嚴(yán)重后果。立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)《野生動(dòng)物法》《動(dòng)物防疫法》《傳染病防治法》《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》等相關(guān)法律啟動(dòng)一攬子修改程序，修改完善相關(guān)規(guī)定，實(shí)現(xiàn)野生動(dòng)物禁止食用、檢疫、防疫等方面規(guī)定的充分銜接。其中，《動(dòng)物防疫法》應(yīng)當(dāng)刪除“合法捕獲”的限制，把所有的與人類關(guān)系密切、可能對(duì)人體健康帶來(lái)?yè)p害風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)物均作為檢疫防疫的對(duì)象。建議該法第二條修改為：本法所稱動(dòng)物，是指家畜家禽、人工飼養(yǎng)動(dòng)物、野生動(dòng)物和其他動(dòng)物。把出售、交易野生動(dòng)物、流浪動(dòng)物的行為均納入檢疫范圍?！秱魅静》乐畏ā窇?yīng)當(dāng)規(guī)定對(duì)預(yù)防各類野生動(dòng)物疫病傳播的監(jiān)督管理部門(mén)及其職責(zé)分工、具體監(jiān)管措施做出規(guī)定?！哆M(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》對(duì)各類進(jìn)出口野生動(dòng)物及其制品的檢疫做出專門(mén)規(guī)定。通過(guò)相關(guān)立法分工負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)野生動(dòng)物從禁止食用、檢疫、防疫和疫情控制等各個(gè)環(huán)節(jié)的有效銜接，建立系統(tǒng)完整的野生動(dòng)物風(fēng)險(xiǎn)防范體系，實(shí)現(xiàn)保障生態(tài)安全和公眾健康的目標(biāo)。

（編輯：劉呈慶）

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