大國(guó)宏圖：五年規(guī)劃與中國(guó)發(fā)展奇跡

李蘇洋

鄢一龍：

清華大學(xué)國(guó)情研究院副院長(zhǎng)、清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授

兼任中信改革發(fā)展研究院研究員、中央社會(huì)主義學(xué)院高端智庫(kù)特邀研究員、中國(guó)電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院學(xué)術(shù)委員會(huì)委員、中國(guó)青少年研究會(huì)青年學(xué)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)委員、北京團(tuán)市委思想引導(dǎo)和網(wǎng)絡(luò)引導(dǎo)工作委員會(huì)委員。

從1953年至今，中國(guó)已經(jīng)制定和實(shí)施了十三個(gè)五年計(jì)劃（規(guī)劃），“十四五”規(guī)劃也在前期規(guī)劃制定過(guò)程中。中國(guó)的五年規(guī)劃可以說(shuō)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“指南針”，是引導(dǎo)各項(xiàng)具體經(jīng)濟(jì)、社會(huì)政策的綱領(lǐng)。為更深層次理解國(guó)家規(guī)劃的歷史定位與發(fā)展格局，以及中國(guó)規(guī)劃對(duì)于國(guó)家發(fā)展的意義，中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊記者采訪了資深規(guī)劃研究人——清華大學(xué)國(guó)情研究院副院長(zhǎng)鄢一龍。

問(wèn)：如何認(rèn)識(shí)中國(guó)的發(fā)展成就，在不同的歷史時(shí)期，國(guó)家發(fā)展規(guī)劃起的作用是什么？

答：新中國(guó)發(fā)展取得了巨大的成就，短短70年里完成了發(fā)達(dá)國(guó)家兩百多年走過(guò)的歷程。1952年到1978年間年增長(zhǎng)率達(dá)到了6.1%，1979—2018年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率達(dá)到了9.5%，創(chuàng)造了人類(lèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)史上規(guī)模最大、速度最快與持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)的高速增長(zhǎng)奇跡。同時(shí)，中國(guó)實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治文化生態(tài)的全方位發(fā)展，人口預(yù)期壽命從35歲提高到77歲，從70多年前的“東亞病夫”變成了屹立世界東方的世界強(qiáng)國(guó)。

國(guó)家發(fā)展規(guī)劃在中國(guó)發(fā)展奇跡中扮演了重要的角色。二次世界大戰(zhàn)以后，發(fā)展中國(guó)家普遍采用國(guó)家發(fā)展規(guī)劃作為推動(dòng)工業(yè)化的手段，但是大部分國(guó)家沒(méi)有堅(jiān)持下來(lái)，而中國(guó)在其70年發(fā)展歷程中，始終堅(jiān)持國(guó)家計(jì)劃（規(guī)劃）制度，并持續(xù)地進(jìn)行轉(zhuǎn)型，從而成為推動(dòng)國(guó)家發(fā)展的重要手段，當(dāng)然不同時(shí)期國(guó)家規(guī)劃發(fā)揮作用的方式不同。

第一階段，建設(shè)時(shí)期的五年計(jì)劃對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了大推動(dòng)作用。新中國(guó)的工業(yè)化是從“一窮二白”起步的，中國(guó)的人均GDP只有119元，工業(yè)比重很低，資本極度匱乏，1952年人均儲(chǔ)蓄只有1.5元，中國(guó)不可能走西方發(fā)達(dá)國(guó)家走過(guò)的通過(guò)殖民、掠奪等方式來(lái)完成工業(yè)化原始積累的老路，只能依靠計(jì)劃體制來(lái)集中全社會(huì)的有限資金來(lái)發(fā)動(dòng)與推進(jìn)工業(yè)化，使得中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展突破低水平均衡陷阱。這一時(shí)期我們保持了很高的積累率，大量資金投入到增長(zhǎng)的基礎(chǔ)部門(mén)，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、工廠建設(shè)進(jìn)行大規(guī)模投資，國(guó)家大約投入了7000多億元資金，建設(shè)了3000多個(gè)大中型項(xiàng)目，這消除了增長(zhǎng)瓶頸，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)起飛;超越了簡(jiǎn)單的比較優(yōu)勢(shì)發(fā)展模式，在西方經(jīng)濟(jì)封鎖的條件下，將重工業(yè)作為優(yōu)先發(fā)展部門(mén)，建立了具有自主能力的獨(dú)立完整的工業(yè)體系。 推動(dòng)了工業(yè)化快速發(fā)展，1953年到1978年間，工業(yè)年增長(zhǎng)率達(dá)到了11.4%，工業(yè)比重每年平均提高1個(gè)百分點(diǎn)。最后，計(jì)劃體制是“損有余補(bǔ)不足”的反向配置機(jī)制，能夠引導(dǎo)有限的社會(huì)資源向弱勢(shì)群體流動(dòng)，通過(guò)糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)、農(nóng)村合作醫(yī)療、普及初級(jí)教育等方式，在收入水平較低的情況下，很大程度解決了幾億人民的基本民生問(wèn)題。

第二個(gè)階段是改革開(kāi)放初期的國(guó)家計(jì)劃為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提供了穩(wěn)定機(jī)制。改革開(kāi)放后，與蘇聯(lián)東歐的前社會(huì)主義國(guó)家的“休克療法”不同，中國(guó)走了一條漸進(jìn)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型道路。通過(guò)指令性計(jì)劃、指導(dǎo)性計(jì)劃、市場(chǎng)調(diào)控三條軌道并行，并逐步縮減指令性計(jì)劃與指導(dǎo)性計(jì)劃的范圍，擴(kuò)大市場(chǎng)調(diào)控的范圍，逐步減少計(jì)劃對(duì)于微觀經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)，逐步向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡。計(jì)劃軌道為經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型提供了穩(wěn)定的機(jī)制，保障了關(guān)系國(guó)計(jì)民生的經(jīng)濟(jì)部門(mén)的穩(wěn)定，避免了轉(zhuǎn)軌國(guó)家普遍出現(xiàn)的惡性通貨膨脹、商品短缺、國(guó)有資產(chǎn)大規(guī)模流失，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)出現(xiàn)漫長(zhǎng)衰退期的“淚谷”。

第三階段是進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，五年規(guī)劃起到了發(fā)展調(diào)控的功能。五年規(guī)劃不是凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的宏觀調(diào)控工具，而是對(duì)于宏觀調(diào)控起到戰(zhàn)略導(dǎo)向功能的發(fā)展調(diào)控工具，為國(guó)家發(fā)展提供指引與調(diào)控的宏觀框架。宏觀調(diào)控主要針對(duì)的是成熟經(jīng)濟(jì)體的周期性波動(dòng)，進(jìn)行相機(jī)抉擇的財(cái)政政策與貨幣政策調(diào)整，而發(fā)展調(diào)控則是綜合運(yùn)用目標(biāo)治理、項(xiàng)目制、政策籃子等一攬子綜合手段，對(duì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展方向、速度與模式進(jìn)行調(diào)控，以實(shí)現(xiàn)特定時(shí)期的發(fā)展目標(biāo)。

五年規(guī)劃的發(fā)展調(diào)控功能主要表現(xiàn)為以下三方面：第一，通過(guò)制定與貫徹發(fā)展理念來(lái)引領(lǐng)發(fā)展方向;第二，通過(guò)制定促進(jìn)性發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展政策與發(fā)展項(xiàng)目，來(lái)推動(dòng)發(fā)展;第三，通過(guò)制定限制性發(fā)展目標(biāo)，發(fā)展布局，劃定發(fā)展底線來(lái)管理發(fā)展模式。

問(wèn)：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，規(guī)劃?rùn)C(jī)制如何與市場(chǎng)機(jī)制結(jié)合共同促進(jìn)發(fā)展？

答：國(guó)家規(guī)劃與市場(chǎng)機(jī)制一樣，既是信息運(yùn)用機(jī)制，也是資源配置手段。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下主要發(fā)揮三個(gè)方面的功能：

第一，規(guī)劃對(duì)于公共資源配置具有約束性功能。國(guó)家規(guī)劃有約束性指標(biāo)是政府履行職責(zé)的依據(jù)，規(guī)劃制定的目標(biāo)，任務(wù)與工程需要國(guó)家使用公共資源去推動(dòng)完成。約束性規(guī)劃使得政府能夠優(yōu)化公共資源的配置。

第二，規(guī)劃對(duì)于關(guān)系公共利益的混合性資源配置具有引導(dǎo)功能?；旌闲援a(chǎn)品雖然企業(yè)、個(gè)體是生產(chǎn)主體，但是具有國(guó)家戰(zhàn)略意義，需要國(guó)家戰(zhàn)略引導(dǎo)。例如通過(guò)規(guī)劃引導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施投資，人力資本開(kāi)發(fā)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等。制造業(yè)發(fā)展的主體當(dāng)然是企業(yè)，但是規(guī)劃制定了國(guó)家制造強(qiáng)國(guó)的路線圖，并配置了相關(guān)資源，這將有力地引導(dǎo)企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)與個(gè)體的行為，形成戰(zhàn)略合力。

第三，規(guī)劃對(duì)于社會(huì)資源配置具有信號(hào)功能。五年規(guī)劃的信號(hào)功能穩(wěn)定了社會(huì)的預(yù)期，例如“十三五”規(guī)劃出臺(tái)之前，社會(huì)對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期增長(zhǎng)前景看法很不明朗，規(guī)劃一公布不低于6.5%的年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，就很大程度穩(wěn)定了市場(chǎng)信心，因?yàn)楦母镩_(kāi)放以來(lái)，中國(guó)政府制定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)沒(méi)有未實(shí)現(xiàn)的。

“十三五”規(guī)劃將規(guī)劃的定位規(guī)定為三個(gè)方面：一是市場(chǎng)主體的行為導(dǎo)向，二是政府履行職責(zé)的重要依據(jù)，三是全國(guó)各族人民的共同愿景。這大體等同于我們說(shuō)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下規(guī)劃的三個(gè)功能。

問(wèn)：規(guī)劃干預(yù)會(huì)不會(huì)影響市場(chǎng)自發(fā)均衡呢？

答：市場(chǎng)均衡是有嚴(yán)格前提的，將時(shí)間變量、社會(huì)公平、自然環(huán)境、外部不確定性等因素加入之后，市場(chǎng)往往是不均衡的，同時(shí)均衡與不均衡又是動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)化、波浪性前進(jìn)的，中國(guó)有國(guó)家發(fā)展規(guī)劃能夠彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，推動(dòng)發(fā)展的更高水平的動(dòng)態(tài)均衡。

綜合平衡是國(guó)家計(jì)劃的重要指導(dǎo)思想，陳云曾經(jīng)提出國(guó)家計(jì)劃需要財(cái)政、信貸、外匯和物資各種平衡又統(tǒng)一平衡的“四大平衡”思想。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)家規(guī)劃不再進(jìn)行綜合平衡，但是仍需要考慮市場(chǎng)在宏觀層面的失衡問(wèn)題，引導(dǎo)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)更高水平的均衡，主要包括供需、時(shí)間、空間、生態(tài)、內(nèi)外五大均衡，我們正在制定“十四五”規(guī)劃，市場(chǎng)對(duì)于資源配置起決定性作用，規(guī)劃要更好起作用，主要也是要把握好這五大均衡。

第一，供需均衡。市場(chǎng)并不能自發(fā)地實(shí)現(xiàn)總供給與總需求的均衡，這也是資本主義經(jīng)濟(jì)周期性危機(jī)的根源。規(guī)劃通過(guò)發(fā)展戰(zhàn)略選擇能夠促進(jìn)總供給與總需求的平衡，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)波動(dòng)性。改革開(kāi)放初期，我國(guó)處于消費(fèi)品短缺經(jīng)濟(jì)階段，頭幾個(gè)五年計(jì)劃大力發(fā)展農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)，滿(mǎn)足了人民的消費(fèi)需求。上世紀(jì)90年代末以后出現(xiàn)了消費(fèi)品過(guò)剩，通過(guò)擴(kuò)大投資，發(fā)展重工業(yè)，推動(dòng)了新一輪的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)?！笆濉睍r(shí)期，通過(guò)推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，削減了無(wú)效供給，提升了有效供給，促進(jìn)了市場(chǎng)出清?！笆奈濉睍r(shí)期，中國(guó)有效需求不足成為突出挑戰(zhàn)，需要通過(guò)積極政策擴(kuò)大有效需求，以實(shí)現(xiàn)新的均衡。

第二，時(shí)間均衡。短期理性的事情，長(zhǎng)期未必理性，反之亦然，短期的消費(fèi)者利益最大化不等于長(zhǎng)期的人民福祉最大化。與市場(chǎng)只關(guān)注短期不同，規(guī)劃能夠兼顧短期長(zhǎng)期，實(shí)現(xiàn)時(shí)間均衡。規(guī)劃體制使得中國(guó)政策能夠長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃、長(zhǎng)遠(yuǎn)布局，例如，改革開(kāi)放前30年的一代人通過(guò)節(jié)衣縮食，艱苦奮斗共同去建設(shè)一個(gè)強(qiáng)大的國(guó)防體系、獨(dú)立完整的工業(yè)體系與國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系，這為改革開(kāi)放后40年的中國(guó)成為世界工廠奠定了基礎(chǔ)。“十四五”規(guī)劃是強(qiáng)國(guó)階段與邁向第二個(gè)百年目標(biāo)的開(kāi)局規(guī)劃，需要前瞻性謀劃一批為實(shí)現(xiàn)2050強(qiáng)國(guó)目標(biāo)奠定基礎(chǔ)的重大工程與制度安排。

第三，空間均衡。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家計(jì)劃就需要考慮人口、產(chǎn)業(yè)布局與資源空間分布的均衡，而主體功能區(qū)規(guī)劃則在更大范圍內(nèi)考慮人口、產(chǎn)業(yè)、資源、生態(tài)等要素在空間上分布的均衡，將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)與禁止開(kāi)發(fā)?！笆奈濉笨臻g均衡核心是要充分實(shí)現(xiàn)空間規(guī)劃的基礎(chǔ)作用，真正將不同類(lèi)型規(guī)劃的空間布局整合到統(tǒng)一藍(lán)圖中，實(shí)現(xiàn)有序的空間治理。

第四，生態(tài)均衡。自然生態(tài)系統(tǒng)的均衡經(jīng)常被破壞，這主要由于人類(lèi)的過(guò)度開(kāi)發(fā)活動(dòng)造成的，同時(shí)也有自然因素自身的作用，在恢復(fù)生態(tài)平衡上，市場(chǎng)機(jī)制是失靈的，需要用規(guī)劃之手，積極加以引導(dǎo)。開(kāi)發(fā)活動(dòng)不能超越自然資源的承載力，逐步由以需定供轉(zhuǎn)向以供定需，根據(jù)水、環(huán)境容量等自然要素供給能力來(lái)確定開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。從擴(kuò)大生態(tài)赤字轉(zhuǎn)向積極推動(dòng)生態(tài)反哺，通過(guò)生態(tài)投資，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)、生態(tài)修復(fù)與生態(tài)建設(shè)。推動(dòng)不同生態(tài)要素的均衡，構(gòu)建山水林田湖草生命共同體。

第五，內(nèi)外均衡。發(fā)展不但是國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的小循環(huán)，同時(shí)還有國(guó)內(nèi)與國(guó)際的大循環(huán)，需要在全球范圍內(nèi)考慮供需均衡，外部宏觀條件經(jīng)常是不確定的，不能只依靠市場(chǎng)的力量，而是需要規(guī)劃進(jìn)行前瞻性地謀篇布局。例如“九五”計(jì)劃以后我國(guó)就出現(xiàn)了國(guó)內(nèi)資源短缺的約束，由資源凈出口國(guó)變?yōu)閮暨M(jìn)口國(guó)，2000年就明確提出了充分運(yùn)用國(guó)內(nèi)國(guó)際“兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)”。今天，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)已經(jīng)面臨著嚴(yán)重的有效需求不足的問(wèn)題，需要通過(guò)布局國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)生產(chǎn)、兩個(gè)市場(chǎng)，推動(dòng)國(guó)內(nèi)國(guó)際全球經(jīng)濟(jì)大循環(huán)：資源品——制造業(yè)的大循環(huán)，制造業(yè)——建設(shè)項(xiàng)目大循環(huán)，農(nóng)產(chǎn)品、輕工業(yè)品——消費(fèi)市場(chǎng)的大循環(huán)，生產(chǎn)服務(wù)業(yè)——投資貿(mào)易的大循環(huán)。

問(wèn)：2020年我國(guó)將制定“十四五”規(guī)劃，對(duì)于“十四五”規(guī)劃的發(fā)展思路，您有什么建議？

答：“十四五”規(guī)劃是我國(guó)邁向強(qiáng)國(guó)階段、邁向高收入階段、邁向第二個(gè)百年目標(biāo)的開(kāi)局規(guī)劃。發(fā)展是規(guī)劃的永恒主題，而全面高質(zhì)量發(fā)展則應(yīng)是“十四五”規(guī)劃的主題，要圍繞著這一主題構(gòu)思一篇新時(shí)代中國(guó)發(fā)展的大文章。

發(fā)展主題是全面高質(zhì)量發(fā)展。不但經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，社會(huì)、生態(tài)、文化、國(guó)家治理體系都進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，不但宏觀層面需要高質(zhì)量發(fā)展，中觀、微觀層面也都需要推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，由規(guī)模擴(kuò)張的發(fā)展模式全面轉(zhuǎn)向更加注重質(zhì)量、效率、效益的發(fā)展。

發(fā)展主體是以“人民為中心”。高質(zhì)量發(fā)展前提在于人民的高質(zhì)量供給與日俱增的需求，動(dòng)力在于調(diào)動(dòng)人民推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的積極性、主動(dòng)性與創(chuàng)造性，落腳點(diǎn)在于促進(jìn)人的全面發(fā)展。

發(fā)展主線是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與創(chuàng)造有效需求相結(jié)合。高質(zhì)量發(fā)展需要供給與需求兩側(cè)同步發(fā)力，從供給側(cè)提升供給質(zhì)量，同時(shí)，需要采取更積極政策擴(kuò)大需求側(cè)空間，以持續(xù)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

發(fā)展理念在以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享五大發(fā)展理念基礎(chǔ)上，進(jìn)一步貫徹高質(zhì)量發(fā)展主題。

發(fā)展項(xiàng)目重點(diǎn)要圍繞強(qiáng)筋骨、破瓶頸、補(bǔ)短板、育優(yōu)勢(shì)進(jìn)行布局。作為強(qiáng)國(guó)階段的開(kāi)局規(guī)劃“十四五”項(xiàng)目布局重點(diǎn)要強(qiáng)三大筋骨：經(jīng)濟(jì)發(fā)展筋骨、文化軟實(shí)力筋骨、現(xiàn)代化治理體系筋骨。補(bǔ)三大短板：重大風(fēng)險(xiǎn)短板、民生短板、生態(tài)短板。破三大瓶頸：新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換瓶頸、自主創(chuàng)新瓶頸、走出去瓶頸。創(chuàng)四大新優(yōu)勢(shì)：世界一流企業(yè)和品牌、世界一流大學(xué)和一流學(xué)科、世界一流人力資源與人才隊(duì)伍、世界一流科技創(chuàng)新體系。