項(xiàng)目從“頻進(jìn)村”到“后資助”的實(shí)踐邏輯
——D縣石漠化治理的經(jīng)驗(yàn)研究

王 婧

一、導(dǎo) 論

2005年后，從取消全國(guó)各省市農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，到全面振興鄉(xiāng)村，國(guó)家層面一直在持續(xù)解決社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的“三農(nóng)”問(wèn)題。以中國(guó)云貴高原的喀斯特地區(qū)為例，生態(tài)治理和扶貧工作非常復(fù)雜、困難。這里原始森林幾乎毀壞殆盡，耕地的石漠化面積仍呈現(xiàn)擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)，年均增加72.38平方千米，占石漠化土地總面積的22.9%。滇黔石漠化片區(qū)涉及8個(gè)地（市、州）、56個(gè)縣（市、區(qū)），又是全國(guó)14個(gè)片區(qū)中扶貧對(duì)象最多、少數(shù)民族人口最多的片區(qū)。針對(duì)這些問(wèn)題，政府已做出了快速反應(yīng)，輸出了頗多的生態(tài)治理項(xiàng)目，但這些項(xiàng)目輸送的效率卻有待提高。D縣S村的石漠化綜合治理，從2011年開(kāi)始，經(jīng)歷了初種柳杉、藏柏失敗，又種金銀花失敗，再種核桃樹(shù)失敗的探索經(jīng)歷，石漠化治理項(xiàng)目中種植經(jīng)果林、中藥材的措施，本意是希望成為村民的“賺錢(qián)樹(shù)”，結(jié)果成了村民的“傷心樹(shù)”。類(lèi)似的案例也發(fā)生在周邊其他區(qū)域。對(duì)此，需要反思一下，生態(tài)治理所依托的項(xiàng)目制在實(shí)際操作過(guò)程中，思路或策略上出了什么問(wèn)題。

如果把項(xiàng)目制放置在歷史背景中看，早期它是有特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)的。20世紀(jì)90年代開(kāi)始，中央實(shí)行分稅制改革，財(cái)政資源上移，基層政府只能在項(xiàng)目運(yùn)作中接受?chē)?guó)家支付轉(zhuǎn)移。有學(xué)者提出項(xiàng)目制是單位制①曹錦清、陳中亞：《走出“理想”城堡——中國(guó)“單位”現(xiàn)象研究》，深圳：海天出版社，1997年，第59-63頁(yè)。的一種替代，通過(guò)項(xiàng)目，中央政令直接傳達(dá)基層，快速建構(gòu)起一張巨大的民眾公共服務(wù)大網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)了較好的社會(huì)整合功能。項(xiàng)目制的優(yōu)勢(shì)在于，增強(qiáng)了中央“條線(xiàn)”管理，防止政策在執(zhí)行過(guò)程中走樣，以及加強(qiáng)“塊塊”競(jìng)爭(zhēng)，地方政府和官員在政治晉升和財(cái)政資源的誘惑下，競(jìng)相申請(qǐng)各類(lèi)項(xiàng)目，努力為公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)①?gòu)堈裱螅骸懂?dāng)代中國(guó)項(xiàng)目制的核心機(jī)制和邏輯困境——兼論整體性公共政策困境的消解》，《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2017年第1期。。在科層官僚體制逐層運(yùn)作之外，國(guó)家尋找到另一種“條塊統(tǒng)合”的運(yùn)作方式②張良：《“項(xiàng)目治國(guó)”的成效與限度——以國(guó)家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)（項(xiàng)目）為分析對(duì)象》，《人文雜志》2013年第1期。，這樣的管理模式與常規(guī)行政相比，具有資金下達(dá)渠道直接、人事安排特殊、動(dòng)員程序集中高效等特點(diǎn)③陳家建：《 項(xiàng)目制與基層政府動(dòng)員——對(duì)社會(huì)管理項(xiàng)目化運(yùn)作的社會(huì)學(xué)考察》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2013年第2期。。

然而這并不意味著項(xiàng)目制執(zhí)行就一帆風(fēng)順。近年來(lái)，不少學(xué)者開(kāi)始紛紛質(zhì)疑項(xiàng)目制的運(yùn)作機(jī)制和效果，項(xiàng)目制在實(shí)際操作過(guò)程困難重重，甚至偏離了公共服務(wù)輸送的初衷。有學(xué)者基于全國(guó)40縣的面板數(shù)據(jù)得出，政府主導(dǎo)的“項(xiàng)目進(jìn)村”目標(biāo)與結(jié)果存在較明顯的“執(zhí)行差距”④袁方成、陳澤華：《“項(xiàng)目進(jìn)村”中的執(zhí)行差距與組織自主性研究——基于全國(guó)40縣面板數(shù)據(jù)的實(shí)證分析》 ，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2015年第4期。，也不乏案例開(kāi)始審視“項(xiàng)目進(jìn)村”的意外后果，如集體債務(wù)⑤周雪光、程宇：《通往集體債務(wù)之路：政府組織、社會(huì)制度與鄉(xiāng)村中國(guó)的公共產(chǎn)品供給》，《公共行政評(píng)論》2012年第1期。、項(xiàng)目試點(diǎn)區(qū)與普通地區(qū)的不平等加?、拗茱w舟：《財(cái)政資金的專(zhuān)項(xiàng)化及其問(wèn)題——兼論“項(xiàng)目治國(guó)”》，《社會(huì)》2012年第1期。、鄉(xiāng)村治理權(quán)力錯(cuò)位及功能失調(diào)等情況⑦李祖佩：《項(xiàng)目進(jìn)村與鄉(xiāng)村治理重構(gòu)——一項(xiàng)基于村莊本位的考察》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2013年第4期。。關(guān)于原因探討，有研究歸因于項(xiàng)目制的邏輯困境，事本主義邏輯與公共服務(wù)彌散性的張力，變通式執(zhí)行與精細(xì)化要求的張力，公眾對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的真實(shí)需求與目標(biāo)管理責(zé)任制的張力⑧張振洋：《當(dāng)代中國(guó)項(xiàng)目制的核心機(jī)制和邏輯困境——兼論整體性公共政策困境的消解》，《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2017年第1期。；也有研究歸因于“國(guó)家的視角”⑨[美]詹姆斯·C﹒斯科特：《國(guó)家的視角——那些試圖改善人類(lèi)狀況的項(xiàng)目是如何失敗的》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004年，第1-9頁(yè)。，或是項(xiàng)目運(yùn)作所遵循的國(guó)家主導(dǎo)、政績(jī)至上的邏輯，陋于通盤(pán)權(quán)衡與整體治理⑩應(yīng)小麗、錢(qián)凌燕：《“項(xiàng)目進(jìn)村”中的技術(shù)治理邏輯及困境分析》，《行政論壇》2015年第3期。，忽視公眾參與，導(dǎo)致項(xiàng)目制出現(xiàn)中央政府強(qiáng)控制，地方政府弱應(yīng)對(duì)，及民眾無(wú)反饋的困境?陳水生：《項(xiàng)目制的執(zhí)行過(guò)程與運(yùn)作邏輯——對(duì)文化惠民工程的政策學(xué)考察》，《公共行政評(píng)論》 2014年第3期。。

如何改進(jìn)項(xiàng)目制？早有學(xué)者一語(yǔ)中的：當(dāng)前項(xiàng)目管理多是自建自營(yíng)的甲方項(xiàng)目制，由此帶來(lái)管理效率低。項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)是基層的農(nóng)戶(hù)或利益直接相關(guān)者，如集體企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)主、農(nóng)戶(hù)聯(lián)戶(hù)等組織,不宜是政府部門(mén)、“準(zhǔn)政府”組織，國(guó)有企業(yè)作為項(xiàng)目業(yè)主必須獨(dú)立于政府部門(mén)，但應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況靈活設(shè)置?陳阿江：《農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目中的機(jī)構(gòu)設(shè)置——以中國(guó)水產(chǎn)發(fā)展項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)研究為例》，《河海大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2005年第3期。。這一提法點(diǎn)到項(xiàng)目問(wèn)題的核心，一些和基層密切相關(guān)的項(xiàng)目，參與項(xiàng)目的主體尤為需要注意。但目前學(xué)界相關(guān)建設(shè)性意見(jiàn)討論還不夠多。因此，本研究擬以滇黔地區(qū)的D縣石漠化治理項(xiàng)目模式為案例，采用深度訪談和參與觀察的方法，分析項(xiàng)目“頻進(jìn)村”的邏輯及問(wèn)題，以及在解決問(wèn)題和危機(jī)應(yīng)對(duì)過(guò)程中，縣有關(guān)政府部門(mén)由實(shí)踐促成的項(xiàng)目“后資助”模式，主要探討項(xiàng)目制可能的制度創(chuàng)新。2018-2019年，筆者及課題組成員著手國(guó)家社會(huì)科學(xué)“西部石漠化地區(qū)生態(tài)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型問(wèn)題研究”調(diào)查，發(fā)現(xiàn)了較多的生態(tài)治理項(xiàng)目失敗的案例。2019年9-10月，D縣“后資助”模式引起課題組關(guān)注，這一模式很有意義，較為前沿。于是研究者繼續(xù)前往D縣對(duì)前石漠化綜合防治辦主任進(jìn)行了深度訪談，經(jīng)過(guò)系統(tǒng)梳理與分析，結(jié)合相關(guān)資料，最終形成本研究。

D縣為滇黔地區(qū)的一個(gè)農(nóng)業(yè)縣，以喀斯特地貌為主?？h域面積為3500多平方公里，轄105萬(wàn)人，有彝族、白族、苗族等三十多個(gè)民族分布，為國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)扶貧重點(diǎn)縣。根據(jù)第二次巖溶地區(qū)石漠化監(jiān)測(cè)，D縣不同程度的石漠化面積13.7萬(wàn)公頃，占全縣國(guó)土面積的43%，中度以上石漠化面積共計(jì)10.8萬(wàn)公頃，占石漠化比重高達(dá)79%，是區(qū)域內(nèi)石漠化面積最大，等級(jí)最深，危害最重的縣份之一。2008年國(guó)務(wù)院就批復(fù)《巖溶地區(qū)石漠化綜合治理規(guī)劃大綱(2006-2015)》，D縣隨即被納入國(guó)家石漠化綜合治理工程試點(diǎn)縣范疇，成為首個(gè)實(shí)驗(yàn)省中的第一批試點(diǎn)縣之一，并于2011年成立石漠化綜合防治辦公室（下文簡(jiǎn)稱(chēng)石漠化防治辦）。

D縣石漠化治理項(xiàng)目模式大致經(jīng)歷了這樣的轉(zhuǎn)變過(guò)程：2011-2013年，項(xiàng)目“頻進(jìn)村、頻失敗”；2014年至今項(xiàng)目“后資助、建成功”。項(xiàng)目治理轉(zhuǎn)型中，“設(shè)計(jì)搞突擊、行政定苗木、部門(mén)包市場(chǎng)、資金乏管護(hù)、機(jī)構(gòu)越權(quán)責(zé)”等問(wèn)題被規(guī)避，成功轉(zhuǎn)型為“政府重調(diào)查、村民選樹(shù)苗、融市場(chǎng)、自管護(hù)，政府后資助”模式。村民作為項(xiàng)目的責(zé)任方、實(shí)施方，縣政府作為項(xiàng)目“打包”方，圍繞著項(xiàng)目進(jìn)行一系列超越科層制度的安排。為更好地分析問(wèn)題，筆者按照事件的演繹過(guò)程，先分析D縣項(xiàng)目“頻進(jìn)村”的現(xiàn)象及背后行政運(yùn)作的問(wèn)題，再描述為解決問(wèn)題進(jìn)行項(xiàng)目“后資助”制度性調(diào)整的實(shí)踐過(guò)程。

二、項(xiàng)目“頻進(jìn)村”的邏輯及問(wèn)題分析

項(xiàng)目“頻進(jìn)村”有兩層含義，其一指的是近年來(lái)針對(duì)滇黔地區(qū)兩個(gè)棘手的問(wèn)題——“經(jīng)濟(jì)”和“生態(tài)”，國(guó)家的支持力度大，輸入的項(xiàng)目種類(lèi)多，包括脫貧攻堅(jiān)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、鄉(xiāng)村振興、林下經(jīng)濟(jì)、生態(tài)治理等。項(xiàng)目進(jìn)村過(guò)程中，部分項(xiàng)目沒(méi)有很好地統(tǒng)籌起來(lái)，有重復(fù)進(jìn)村的傾向。其二指的是項(xiàng)目進(jìn)村的效率漸低，“項(xiàng)目進(jìn)村，失敗，再進(jìn)村，再失敗……”反反復(fù)復(fù)，公共服務(wù)輸送的“最后一公里”陷入困境，項(xiàng)目越來(lái)越難完成，部分項(xiàng)目甚至遭到公眾的抵觸/破壞。治理下來(lái)，不僅沒(méi)有達(dá)到生態(tài)建設(shè)的目標(biāo)，還使得村民對(duì)項(xiàng)目/基層政府表現(xiàn)出強(qiáng)烈的不滿(mǎn)和不信任感。

項(xiàng)目“頻進(jìn)村”的邏輯還是要返回來(lái)考察科層制治理的特點(diǎn)。設(shè)置項(xiàng)目制初衷有反科層化的傾向，如之前提到的壓縮“條線(xiàn)”管理，項(xiàng)目直達(dá)、集中動(dòng)員的意圖，但項(xiàng)目制還是陷入了科層化程序中。從立項(xiàng)、申報(bào)、審核、監(jiān)管、驗(yàn)收、評(píng)估等都有一套嚴(yán)密的、程序繁瑣的技術(shù)系統(tǒng)，全部需要提托行政體系中的專(zhuān)業(yè)化人才去應(yīng)對(duì)。和其他項(xiàng)目類(lèi)似，石漠化治理項(xiàng)目的一般流程大致分為5個(gè)方面，包括項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目申請(qǐng)、項(xiàng)目撥款、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目驗(yàn)收。為了方便表述，筆者擬用縣石漠化防治辦為第一人稱(chēng)。

1.項(xiàng)目設(shè)計(jì)。每年經(jīng)費(fèi)下?lián)芮昂?，需要提供兩份?jiǎn)單的設(shè)計(jì)方案，作為國(guó)家、地方劃分經(jīng)費(fèi)的依據(jù)。任務(wù)下達(dá)后，一月內(nèi)需提供詳細(xì)的年度石漠化防治投資計(jì)劃及設(shè)計(jì)方案文本。

2.項(xiàng)目申請(qǐng)。項(xiàng)目申請(qǐng)都是在走流程，提交年度投資計(jì)劃實(shí)施方案后，縣政府組織相關(guān)部門(mén)審查、上報(bào)，批準(zhǔn)后，省、縣相關(guān)部門(mén)逐一行文下達(dá)。

3.項(xiàng)目撥款。石漠化防治辦的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)來(lái)源于中央直撥資金和地方自配資金，地方自配資金按中央直撥資金的10%配套。經(jīng)費(fèi)逐層下達(dá)，由中央到省再到縣發(fā)改委。D縣石漠化防治辦每年收到的經(jīng)費(fèi)總額在800-1400萬(wàn)之間。

4.項(xiàng)目實(shí)施。項(xiàng)目的設(shè)施全部由石漠化防治辦及委托招標(biāo)公司進(jìn)行招標(biāo)實(shí)施。實(shí)施的內(nèi)容包括封山育林、人工造林、坡改梯、水土保持設(shè)施建設(shè)、草地建設(shè)、棚圈修建等。其中，人工造林中的經(jīng)果林種植是難點(diǎn)。

5.項(xiàng)目驗(yàn)收。在實(shí)際驗(yàn)收前，如遭遇問(wèn)題，需及時(shí)向上級(jí)申報(bào)備案。一般驗(yàn)收包括防治辦的自查驗(yàn)收、行署組織相關(guān)部門(mén)地級(jí)復(fù)驗(yàn)、省發(fā)改委組織相關(guān)部門(mén)省級(jí)聯(lián)合復(fù)驗(yàn)，和國(guó)家發(fā)改委督查組織相關(guān)部門(mén)國(guó)家核查驗(yàn)收。

根據(jù)D縣2011-2013年的相關(guān)案例，從科層體系的邏輯來(lái)分析項(xiàng)目“頻進(jìn)村”現(xiàn)象及后果，分為5個(gè)方面：

（一）設(shè)計(jì)搞突擊

項(xiàng)目設(shè)計(jì)文本直接關(guān)系到項(xiàng)目推進(jìn)的效果。以石漠化治理《設(shè)計(jì)實(shí)施方案》的操作過(guò)程為例，主要有兩方面的問(wèn)題：一是時(shí)間緊迫和錯(cuò)位。項(xiàng)目任務(wù)下達(dá)后，僅一個(gè)月的時(shí)間編寫(xiě)設(shè)計(jì)文本。突擊編制的文本被批復(fù)下來(lái)，時(shí)間又滯后于苗木生產(chǎn)季節(jié)，嚴(yán)重制約工程建設(shè)實(shí)施進(jìn)度和質(zhì)量。二是項(xiàng)目文本和實(shí)際脫節(jié)。多數(shù)單位的項(xiàng)目文本不結(jié)合實(shí)際調(diào)查，后續(xù)實(shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)文本不合理，無(wú)法更改，導(dǎo)致項(xiàng)目難以推進(jìn)。“設(shè)計(jì)搞突擊”直指項(xiàng)目操作為“形式化的任務(wù)”，在規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)就表現(xiàn)出一種應(yīng)付主義、模式主義、政績(jī)主義。

石漠化防治辦接受到上級(jí)下達(dá)的項(xiàng)目，一個(gè)月的時(shí)間完成不了，將所有的設(shè)計(jì)委托給X市林業(yè)局下屬的林業(yè)勘測(cè)設(shè)計(jì)院編制。地方政府和設(shè)計(jì)院都不去做調(diào)查，不了解地方情況，年年做的文本都是一些脫離實(shí)際的模板。

（二）行政定苗木

石漠化治理常常因?yàn)槊缒酒贩N不當(dāng)、質(zhì)量劣質(zhì)等導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。原因主要是三方面：第一，苗木限價(jià)制度干預(yù)。2015年前當(dāng)?shù)厮械牧謽I(yè)系統(tǒng)實(shí)行常用造林樹(shù)種苗木最高限價(jià)（簡(jiǎn)稱(chēng)苗木限價(jià)制度），不分具體品種、質(zhì)量地限制價(jià)格。防護(hù)林、生態(tài)林這塊，只能選擇便宜的樹(shù)種，苗木單價(jià)過(guò)低，中標(biāo)的供應(yīng)商只能供應(yīng)差苗、壞苗，甚至不是這個(gè)品種的苗。優(yōu)質(zhì)的、新研發(fā)的品種，苗木限價(jià)不讓用。經(jīng)濟(jì)林這塊，損失慘重，一旦種植，3-5年才能出效益，苗又出問(wèn)題，村民怨聲載道。2015年后，苗木限價(jià)制度取消，情況有所好轉(zhuǎn)。第二，行政干預(yù)苗木品種的現(xiàn)象普遍存在。苗木選擇權(quán)在行政部門(mén)，部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)憑借自己的喜好或經(jīng)驗(yàn)來(lái)定苗木，有時(shí)會(huì)出問(wèn)題。第三，苗木鑒定在技術(shù)上的困難。苗木的生產(chǎn)過(guò)程難以監(jiān)管，采購(gòu)的苗木又難以鑒定，唯一的辦法就是進(jìn)行3-5年的試種，行政部門(mén)難以試種，最后只能由村民來(lái)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

2013年，D縣石漠化治理工程中，本想探索使用縣發(fā)掘出的新種、良種——3年生早實(shí)核桃（該苗木具有抗逆性強(qiáng)、早實(shí)、殼薄、產(chǎn)量高、出油率高、容易繁殖等優(yōu)良品質(zhì)），參照苗木限價(jià)制度，評(píng)審專(zhuān)家建議不予使用。

2011年至今，石漠化治理的苗木選擇，經(jīng)常受到不同領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)在不了解苗木和當(dāng)?shù)赝临|(zhì)的情況下，就作出使用某一類(lèi)苗木的指令。凡此種種，導(dǎo)致經(jīng)果林的樹(shù)苗從設(shè)計(jì)到實(shí)施狀況頻出。

（三）部門(mén)包市場(chǎng)

在石漠化治理中，地方政府有時(shí)承諾全包采購(gòu)/銷(xiāo)售，“包辦市場(chǎng)”卻容易“好心辦壞事”。政府作為中間的“媒人”，一頭是企業(yè)/加工廠，另一頭是分散的村民。西部多數(shù)縣的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)薄弱，沒(méi)有形成良好的產(chǎn)供銷(xiāo)鏈條，政府只好尋找外地企業(yè)。外地企業(yè)常常又因?yàn)楦鞣N原因，到了農(nóng)產(chǎn)品收獲季節(jié)，不前來(lái)收購(gòu)，毀了政府的約。分散的村民，意見(jiàn)難以統(tǒng)一，經(jīng)常不配合政府的收購(gòu)。而果林、中藥材價(jià)格市場(chǎng)波動(dòng)厲害，當(dāng)價(jià)格被壓低的時(shí)候，他們都抱怨政府辦事不利。這樣的“包辦市場(chǎng)”，村民和企業(yè)沒(méi)有聯(lián)系，也沒(méi)有培育好村民融入市場(chǎng)的能力。再看看縣石漠化防治辦，一般就是4-5人，人手有限，很難也無(wú)暇監(jiān)管市場(chǎng)，所以政府在種植前承諾的“收購(gòu)、銷(xiāo)售”往往落空。

2012年，D縣石漠化防治辦購(gòu)買(mǎi)了X公司的金銀花、錢(qián)復(fù)，讓Z村村民們?cè)谑狡律戏N植，并承諾統(tǒng)一收購(gòu)、銷(xiāo)售。防治辦和X、Y兩家公司簽訂了收購(gòu)協(xié)議。在藥材成熟的季節(jié)，Y公司毀約不來(lái)收購(gòu)，X公司帶來(lái)加工機(jī)械延遲收購(gòu)。因?yàn)槭召?gòu)延誤，村民們覺(jué)得金銀花曬得太干，錢(qián)復(fù)生了苔蘚，價(jià)值貶低，賣(mài)給X公司不合算，紛紛抱怨，并約定來(lái)年都不再種任何中藥材。

（四）部門(mén)乏管護(hù)

石漠化治理項(xiàng)目存在重建輕管的現(xiàn)象，首要原因在于資金問(wèn)題。先算種植費(fèi)用，按照2015-2019年實(shí)地調(diào)查的數(shù)據(jù)來(lái)看，每畝經(jīng)果林的投入費(fèi)用在706-2805元，中藥材的投入費(fèi)用每畝943-2340元①根據(jù)省發(fā)改委要求，營(yíng)造經(jīng)濟(jì)林，包括中藥材種植，最高不超過(guò)500元/畝。然而對(duì)D縣周邊種植經(jīng)果林和中藥材成功的相關(guān)企業(yè)進(jìn)行考察發(fā)現(xiàn)，其經(jīng)果林最低投入標(biāo)準(zhǔn)為706元/畝，是石漠化工程最高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的1﹒41倍；中藥材最低投入標(biāo)準(zhǔn)為943元/畝，是石漠化工程最高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的1﹒89倍。，經(jīng)果林中藥材都按照中間數(shù)值每畝1200元算，治理一平方公里成本為180萬(wàn)元。每年每縣的治理任務(wù)大約在10-15平方公里，全部種植費(fèi)用在1800-2700萬(wàn)。此外，因石漠化地區(qū)缺土少水，需要配套相應(yīng)的水利水保設(shè)施，這部分的投入大且不占面積，費(fèi)用又得提高到2700-4590萬(wàn)。石漠化地區(qū)縣級(jí)單位每年收到中央和地方配套治理資金800-1400萬(wàn)元，種植成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出中央預(yù)算撥款。再來(lái)核算管護(hù)費(fèi)用。按照委托承包者的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，管護(hù)費(fèi)用（監(jiān)管人補(bǔ)貼+苗木支出）每年每畝210元，管護(hù)一平方公里的費(fèi)用為31.5萬(wàn)元，一個(gè)縣一年的管護(hù)成本大概在315-472.5萬(wàn)。“勞民傷財(cái)”種植下去的苗木常常遭受破壞，邊破壞邊管護(hù)，效率低下。如此高額的監(jiān)管成本對(duì)于任何一個(gè)行政機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，都是無(wú)力支付的。

D縣2013年石漠化綜合治理工程總投資1039萬(wàn)元。全縣不同程度的石漠化總面積為13.7萬(wàn)平方公里，急需治理小流域石漠化面積為131平方公里。按目前的投資標(biāo)準(zhǔn)和治理速度，每年治理石漠化面積12平方公里，需11415年才能完成全部的治理面積，10年才能治理小流域石漠化面積。在必須保證治理面積的情況下，只能采用已淘汰的苗木品種進(jìn)行低密度種植。惡性循環(huán)，治理成果難鞏固。到2020年，無(wú)法完成“三位一體”規(guī)劃的建設(shè)內(nèi)容。

（五）部門(mén)越權(quán)責(zé)

增設(shè)部門(mén)是科層制回應(yīng)新問(wèn)題、新變化的“橫向擴(kuò)張”。2008年后，全國(guó)8省涉及石漠化的縣先后設(shè)置了石漠化防治辦，從其他部門(mén)調(diào)配編制組建新部門(mén)。石漠化綜合治理工作，涉及面廣，需要財(cái)政、林業(yè)、水利、水保、中藥辦、國(guó)土、農(nóng)牧等多個(gè)部門(mén)，實(shí)際中，這些“塊塊”常常發(fā)生越權(quán)責(zé)現(xiàn)象。新成立的石漠化防治辦，至少會(huì)遇到以下兩個(gè)方面的問(wèn)題：其一，遭遇其他部門(mén)的抵觸，新老部門(mén)權(quán)屬、職責(zé)不清、相互牽扯；其二，上級(jí)主管部門(mén)空缺或模糊，上級(jí)其他部門(mén)越權(quán)管理。為了方便論述，統(tǒng)稱(chēng)為“部門(mén)越權(quán)責(zé)”現(xiàn)象。

D縣的石漠化防治辦因?yàn)槟承┨厥獾男姓蚍磸?fù)調(diào)動(dòng)掛靠。2011-2014年掛靠在縣林業(yè)局，2015年又掛靠在縣發(fā)改委，后2016年又返回掛靠在縣林業(yè)局。幾經(jīng)折騰，才處理好石漠化管理中心和林業(yè)局的職責(zé)。同時(shí)，又因?yàn)椴块T(mén)之間對(duì)樹(shù)種、樹(shù)苗的采用意見(jiàn)不一致，導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)村頻繁失敗。

隨著項(xiàng)目制管理的泛化、指標(biāo)化、模式化，對(duì)地方靈活性和社會(huì)意愿的考慮卻變小了，所以看到了大量項(xiàng)目“頻進(jìn)村、頻失敗”現(xiàn)象。石漠化治理項(xiàng)目在實(shí)際運(yùn)行中，從項(xiàng)目設(shè)計(jì)、苗木選擇、搭建市場(chǎng)、種植管護(hù)全部由行政部門(mén)包辦，消耗了大量的社會(huì)資源，成效堪憂(yōu)。反思這一現(xiàn)象，其實(shí)是在思考科層制有效治理的邊界問(wèn)題。如何回應(yīng)社會(huì)的新變化、新問(wèn)題？社會(huì)力量能不能被調(diào)動(dòng)起來(lái)？項(xiàng)目“后資助”的意義也應(yīng)運(yùn)而生。

三、項(xiàng)目“后資助”的實(shí)踐及優(yōu)勢(shì)探討

項(xiàng)目“后資助”的大致含義是：人工造林中的“經(jīng)果林和中藥材建設(shè)”多“與民爭(zhēng)地”，和村民的關(guān)系密切，宜采用“后資助”模式。即先由農(nóng)民、承包大戶(hù)、專(zhuān)業(yè)合作組織、企業(yè)等各類(lèi)社會(huì)主體提出承建治理項(xiàng)目申請(qǐng)，由申請(qǐng)人按照工程設(shè)計(jì)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)先行籌資建設(shè)，縣級(jí)相關(guān)部門(mén)做好技術(shù)指導(dǎo)和市場(chǎng)服務(wù)。經(jīng)縣級(jí)驗(yàn)收達(dá)到合格標(biāo)準(zhǔn)后，按標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助。村民自選樹(shù)種、自建工程、自管林地、自主經(jīng)營(yíng)，避免過(guò)度依賴(lài)科層制。政府轉(zhuǎn)身變?yōu)椤耙龑?dǎo)者”“評(píng)估者”和“激勵(lì)者”，以建立石漠化試驗(yàn)示范基地為形式①2014年后，在部分上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)阻擾，評(píng)審專(zhuān)家否定的情況下，幾經(jīng)周折，D縣石漠化防治辦悄悄地進(jìn)行“改革”。他們提出“石漠化治理沒(méi)有現(xiàn)成的模式，需要試驗(yàn)示范區(qū)進(jìn)行探索”，試驗(yàn)示范基地實(shí)質(zhì)就是項(xiàng)目“后資助”的思路。策略轉(zhuǎn)變后，這一模式才得以延續(xù)。，利用群眾參與發(fā)展機(jī)制成功地解決了項(xiàng)目困境。

實(shí)行“項(xiàng)目后資助”的模式后，2013-2017年D縣石漠化治理區(qū)域效益明顯提高（圖1.圖2見(jiàn)下頁(yè)）。項(xiàng)目區(qū)的石漠化面積明顯減少②不含潛在石漠化面積。，狀況得到明顯改善，生態(tài)環(huán)境明顯變優(yōu)，土壤涵水能力提高③指土壤涵養(yǎng)水源的能力。，水土流失面積減少，村民收入明顯提高④2014年遭遇特大干旱，農(nóng)業(yè)種植快速減產(chǎn)，屬于突發(fā)特殊情況。。相關(guān)的治理成功案例不勝枚舉，還幫助周邊縣超額完成生態(tài)治理任務(wù)。截至2018年底，D縣石漠化防治辦共治理石漠化面積171.5平方千米，有力改觀了嚴(yán)重石漠化地區(qū)的生態(tài)環(huán)境和生產(chǎn)生活條件。

圖1 D縣石漠化綜合治理區(qū)域生態(tài)變化情況調(diào)查圖表

圖2 D縣石漠化綜合治理區(qū)域經(jīng)濟(jì)變化情況調(diào)查圖表

D縣石漠化治理項(xiàng)目“后資助”的流程大致分為5個(gè)方面，包括：內(nèi)生“項(xiàng)目”、發(fā)現(xiàn)“項(xiàng)目”、打包“項(xiàng)目”、驗(yàn)收“項(xiàng)目”以及資助“項(xiàng)目”：

1.內(nèi)生“項(xiàng)目”。在滇黔石漠化地區(qū)，依然保留一定的生態(tài)智慧。村民自發(fā)地探索如何在石漠化地區(qū)種植經(jīng)果林、中藥材，并初步形成良好的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。這些都是“潛在項(xiàng)目”的來(lái)源。

2.發(fā)現(xiàn)“項(xiàng)目”。石漠化防治辦的工作人員和基層保持較為密切的聯(lián)系，經(jīng)常下鄉(xiāng)調(diào)查，熟知地方生態(tài)，捕捉村民動(dòng)態(tài)。工作人員發(fā)現(xiàn)“潛在項(xiàng)目”后，隨即現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)。如果村民達(dá)到申請(qǐng)要求，就把設(shè)計(jì)文本給他。

3.打包“項(xiàng)目”。 對(duì)于在石漠化土地上種植成功、治理效果比較好的農(nóng)戶(hù)，鼓勵(lì)其帶動(dòng)村民成立合作社，以合作社的名義申請(qǐng)項(xiàng)目。政府對(duì)合作社進(jìn)行“打包”，在技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施方面給予支持，使其成為規(guī)范的團(tuán)體。在市場(chǎng)方面，幫助搭建“公司+合作社+農(nóng)戶(hù)”產(chǎn)供銷(xiāo)一體化模式。

4.驗(yàn)收“項(xiàng)目”。帶頭人代表合作社向上申請(qǐng)項(xiàng)目，石漠化防治辦按照標(biāo)準(zhǔn)驗(yàn)收項(xiàng)目。驗(yàn)收內(nèi)容包括種植密度、成活率等。驗(yàn)收過(guò)程包括自查驗(yàn)收、縣級(jí)驗(yàn)收、省級(jí)級(jí)驗(yàn)收和國(guó)家核查驗(yàn)收。驗(yàn)收通過(guò)后，即可發(fā)放資金。

5.資助“項(xiàng)目”。按照800元/畝-1200元/畝的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助給專(zhuān)業(yè)合作社，按“622”的比例發(fā)放資金三年。合作社與農(nóng)戶(hù)分別按照5%、95%的比例分成。

項(xiàng)目“后資助”的具體操作過(guò)程，有效地回應(yīng)并解決了項(xiàng)目“頻進(jìn)村”的問(wèn)題。下文結(jié)合相關(guān)案例進(jìn)行分析，也分為5個(gè)方面：

（一）政府重調(diào)查

石漠化治理項(xiàng)目能否順利推進(jìn)、如期實(shí)施、做出成效，關(guān)鍵在政府重不重視調(diào)查，走不走群眾路線(xiàn)。項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段，“后資助”模式不打“突擊戰(zhàn)”，至少提前半年做，做好充分的準(zhǔn)備工作，保證工程建設(shè)進(jìn)度和苗木生產(chǎn)季節(jié)相適應(yīng)。編制文本基于大量的實(shí)地調(diào)查，深度了解當(dāng)?shù)氐馁Y源構(gòu)成、老百姓的種植方向、可能的成功經(jīng)驗(yàn)、基層社會(huì)的需求。鼓勵(lì)合作社/種養(yǎng)殖大戶(hù)、普通村民參與工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)，積極承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)，保證項(xiàng)目的社會(huì)融入度。項(xiàng)目實(shí)施階段，組織種養(yǎng)殖大戶(hù)、種養(yǎng)殖專(zhuān)業(yè)合作社、藥業(yè)企業(yè)、果業(yè)公司、群眾代表集體討論，聽(tīng)取反饋意見(jiàn)，把群眾意見(jiàn)和工程實(shí)施結(jié)合起來(lái)，保證項(xiàng)目發(fā)揮持續(xù)而穩(wěn)定的效益。

2011-2014年，空閑的時(shí)候，D縣石漠化防治辦職工必須下到基層去調(diào)研。先把全縣的資源了解清楚，畫(huà)好圖，把老百姓心里想什么琢磨清楚，再編寫(xiě)好資料。這樣一來(lái)，只要上面派項(xiàng)目下來(lái)，打開(kāi)這個(gè)“工具箱”，就可以在短期之內(nèi)提供方案。2014年，石漠化治理項(xiàng)目批復(fù)下來(lái)，防治辦僅用15天時(shí)間就完成了石漠化綜合治理工程項(xiàng)目《初步設(shè)計(jì)》方案的編制，并順利通過(guò)了省級(jí)評(píng)審，方案批復(fù)后僅用了一個(gè)半月的時(shí)間，就全面完成了工程建設(shè)任務(wù)。工程進(jìn)度快、苗木質(zhì)量好、栽植規(guī)范化、品種多元化，工程建設(shè)實(shí)施進(jìn)度和質(zhì)量明顯優(yōu)于往年。

（二）村民選樹(shù)苗

“項(xiàng)目后資助”模式關(guān)鍵之二，將苗木的選擇權(quán)全部交給村民，不受行政限價(jià)干預(yù)。村民自己選擇樹(shù)苗，會(huì)千方百計(jì)利用熟人社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)引進(jìn)可信賴(lài)的苗木品種，或是經(jīng)過(guò)幾年的試種實(shí)驗(yàn)來(lái)培育優(yōu)質(zhì)品種，客觀上避規(guī)了行政末端監(jiān)管苗木質(zhì)量的技術(shù)困境，也防止行政采購(gòu)苗木中充斥大量差苗、假苗現(xiàn)象的發(fā)生。良種是保證經(jīng)果林、中藥材優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)的基礎(chǔ)，占據(jù)著極其重要的地位，一旦種植成功，可以成為治理石漠化的長(zhǎng)效經(jīng)濟(jì)樹(shù)種。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，這樣的項(xiàng)目預(yù)算可控、質(zhì)量可控、風(fēng)險(xiǎn)降低，可謂兩全其美。

項(xiàng)目后資助把苗木的品種選擇權(quán)交給老百姓，核心要領(lǐng)是讓老百姓參與進(jìn)來(lái)，把“要我做”變?yōu)椤拔乙觥?。他投入進(jìn)來(lái)，有了風(fēng)險(xiǎn)，所以必須努力去做，項(xiàng)目才能見(jiàn)效。D縣不少村民熟知石漠化地區(qū)需優(yōu)先考慮耐旱、耐瘠薄品種，盡量不要使用需要大肥大水的品種。經(jīng)果林種植成功后，他們?yōu)榱藬U(kuò)大經(jīng)濟(jì)效益，自發(fā)探索喬灌草立體種植模式，效益翻番。

（三）村民融市場(chǎng)

“項(xiàng)目后資助”模式關(guān)鍵之三，培育村民自主融入市場(chǎng)的能力。首先，打包項(xiàng)目，鼓勵(lì)村民組成合作社，變“單打獨(dú)斗”轉(zhuǎn)為“抱團(tuán)發(fā)展”。依托專(zhuān)業(yè)合作組織的技術(shù)優(yōu)勢(shì)、管理優(yōu)勢(shì)、市場(chǎng)資訊和連接優(yōu)勢(shì)，外結(jié)市場(chǎng)，內(nèi)聯(lián)農(nóng)戶(hù)，解決了小生產(chǎn)與大市場(chǎng)這對(duì)矛盾。其次，改單聯(lián)式溝通方式為互聯(lián)式溝通?；ヂ?lián)式溝通中，政府、企業(yè)、村民形成三角關(guān)系，各溝通點(diǎn)都可以和其他點(diǎn)互通信息，成員的參與率高。具體的做法是，政府不再包辦，提供市場(chǎng)信息和解決技術(shù)難題，鼓勵(lì)專(zhuān)業(yè)合作社、果業(yè)公司、林業(yè)公司、藥業(yè)企業(yè)走上聯(lián)合道路，形成“公司+合作社+農(nóng)戶(hù)”產(chǎn)供銷(xiāo)一條龍、貿(mào)工農(nóng)一體化的發(fā)展模式，合力同心，同舟共濟(jì)，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，有效合作的經(jīng)營(yíng)格局。

在種植品種上，公司和合作社盡量選擇適宜當(dāng)?shù)?、市?chǎng)前景好、經(jīng)濟(jì)效益高的優(yōu)良品種；在生產(chǎn)管理上，合作社積極聘請(qǐng)專(zhuān)家、種植骨干、大戶(hù)進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)培訓(xùn)，保證各個(gè)環(huán)節(jié)有序開(kāi)展；在市場(chǎng)銷(xiāo)售上，合作社組織精英農(nóng)戶(hù)參與市場(chǎng)考察，并和企業(yè)及時(shí)溝通，了解市場(chǎng)需求，根據(jù)品種特性進(jìn)行初步分類(lèi)/加工，提高產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)附加值。這樣的模式，既提高了項(xiàng)目承擔(dān)單位的綜合實(shí)力，壯大了石漠化治理建設(shè)隊(duì)伍，也確保了項(xiàng)目的順利實(shí)施。

D縣朝某帶領(lǐng)的種植合作社已初具成效。他們申請(qǐng)到石漠化綜合治理項(xiàng)目后，自行與昆明X有限公司開(kāi)展股份合作，實(shí)施了“公司+專(zhuān)業(yè)合作社+農(nóng)戶(hù)”模式。采取農(nóng)戶(hù)以荒山和土地入股，公司和專(zhuān)業(yè)合作社投入種苗、肥料、種植和管護(hù)勞務(wù)等，以股份合作方式，帶領(lǐng)161戶(hù)農(nóng)戶(hù)種植黃皮方竹7000畝。經(jīng)濟(jì)效益可觀，畝產(chǎn)值達(dá)6500元以上，農(nóng)戶(hù)每畝純收入將在3000元左右。通過(guò)發(fā)展深加工，解決了50余人的就業(yè)問(wèn)題。同時(shí)，治理石漠化面積達(dá)4.67平方公里，真正達(dá)到了固土保水、改善生態(tài)、助農(nóng)增收的目的。

（四）村民自管護(hù)

“項(xiàng)目后資助”模式關(guān)鍵之四，將苗木的管護(hù)權(quán)全部交給村民。在內(nèi)生項(xiàng)目、發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目、打包項(xiàng)目的過(guò)程中，村民已經(jīng)形成一套生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益兼容的生產(chǎn)體系，良性循環(huán)模式一旦形成，村民自會(huì)持續(xù)進(jìn)行管護(hù)，無(wú)需國(guó)家再支付高昂的“管護(hù)”成本。

在實(shí)際的操作中，D縣石漠化防治辦還有3個(gè)創(chuàng)新措施。其一，對(duì)見(jiàn)效慢、管護(hù)難的經(jīng)果林建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行“村委+農(nóng)戶(hù)”或“合作社+農(nóng)戶(hù)”的管理模式；對(duì)投資大、風(fēng)險(xiǎn)高、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的中藥材種植實(shí)行“公司（或?qū)I(yè)合作社）+基地+農(nóng)戶(hù)”的管理模式。其二，經(jīng)果林、中藥材，實(shí)行災(zāi)害應(yīng)急保障機(jī)制。每年按資金總額的20%提取工程建設(shè)救災(zāi)資金，專(zhuān)項(xiàng)用于突發(fā)遭受重大自然災(zāi)害影響的項(xiàng)目，對(duì)其予以苗木補(bǔ)植和勞務(wù)補(bǔ)助。其三，同科研院所開(kāi)展科技合作與交流，對(duì)治理的樹(shù)種選擇、管護(hù)機(jī)制、產(chǎn)業(yè)培育等開(kāi)展科學(xué)實(shí)驗(yàn)。

長(zhǎng)期以來(lái)，村民們對(duì)石漠化治理的品種不感興趣，對(duì)其所能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益持懷疑態(tài)度。但現(xiàn)在的項(xiàng)目后資助模式，前期投入資金較大，申請(qǐng)者必須具有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，認(rèn)真參與、誠(chéng)實(shí)守信，進(jìn)一步提高了他們的建管積極性和責(zé)任感。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，則省下了一大筆管護(hù)費(fèi)用（D縣每年治理12平方公里，每公里管護(hù)費(fèi)用31.5萬(wàn)元，每年管護(hù)費(fèi)至少378萬(wàn)元），堪稱(chēng)低廉高效的石漠化治理模式。

（五）政府后資助

項(xiàng)目“后資助”模式只加了一個(gè)“后”字，卻包含了“無(wú)為而治”的大智慧。首先，激發(fā)底層力量，以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式符合中國(guó)農(nóng)村的文化習(xí)慣，村民受到激勵(lì)，會(huì)積極爭(zhēng)取完成項(xiàng)目，收獲良好的社會(huì)影響力。其次，“后資助”實(shí)現(xiàn)了管理學(xué)的跳板原理，抓住了管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，繞開(kāi)了繁冗的行政干預(yù)，減少了不必要的行政過(guò)程，大大降低了管理成本。最后，“后資助”較好地回應(yīng)了基層社會(huì)需求。村民建設(shè)經(jīng)果林、中藥材已經(jīng)初具成效，此時(shí)可按照項(xiàng)目承擔(dān)者的需求、問(wèn)題適時(shí)給予支持，更有針對(duì)性。在與村民密切關(guān)聯(lián)的事務(wù)上，這一模式能更為靈活地處理新問(wèn)題。

項(xiàng)目后資助的案例：2016年7月中旬，石漠化防治辦的人員下鄉(xiāng)考察，看見(jiàn)W村石漠化山坡上長(zhǎng)出一大片桃樹(shù)，大為驚喜。入村了解到，X村陳某2014年開(kāi)始在石漠化山坡上試種艷紅桃，2016年種植成功。并摸索出一套不整地、不開(kāi)穴，找到土壤肥沃的凹洞定植桃苗的功夫。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)效益好，每畝艷紅桃產(chǎn)值達(dá)5000元以上，村里人開(kāi)始效仿。當(dāng)年，防治辦建議陳某組織經(jīng)果林合作社，并以合作社的名義向上申請(qǐng)石漠化治理項(xiàng)目。申請(qǐng)到項(xiàng)目，并完成驗(yàn)收工作后，石漠化防治辦給合作社發(fā)放資助資金。

合作社申請(qǐng)到了第一筆石漠化綜合治理資金，開(kāi)始新的探索，有兩種方式：第一，采取“喬灌藤”結(jié)合的治理模式，即經(jīng)果林與灌木、藤蔓類(lèi)藥材復(fù)層混合種植，進(jìn)一步提高水土保持能力和經(jīng)濟(jì)效益。其二，實(shí)行種養(yǎng)結(jié)合。牛羊糞便可以盤(pán)樹(shù)，增加經(jīng)果林的綠色價(jià)值，改善石漠化地區(qū)貧瘠的土壤。綜上，項(xiàng)目“后資助”成功撬動(dòng)社會(huì)力量參與項(xiàng)目治理，將有限的資金放大10倍以上，將項(xiàng)目做成了產(chǎn)業(yè)。

D縣項(xiàng)目“后資助”模式，村民、合作社為項(xiàng)目承建單位，由他們先投資建設(shè)，建成后再由各級(jí)政府部門(mén)驗(yàn)收，驗(yàn)收不合格的不予補(bǔ)貼，這必然大大提高項(xiàng)目資金的運(yùn)用效率。因其在前期投入的資金占比相對(duì)較大，項(xiàng)目補(bǔ)助資金占比相對(duì)較小，村民們?yōu)樽非缶C合效益，會(huì)千方百計(jì)進(jìn)行集約化、規(guī)?；⒁?guī)范化、深度化建設(shè)。為了盡快結(jié)項(xiàng)，他們還會(huì)加快投產(chǎn)達(dá)效，保證項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，順利完成審計(jì)和驗(yàn)收。同時(shí)，在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、實(shí)施過(guò)程中，政府高度重視調(diào)查，集思廣益，使得項(xiàng)目具備更好的社會(huì)嵌入性。這一模式和鳥(niǎo)越皓之的“生活環(huán)境主義”①[日]鳥(niǎo)越皓之：《環(huán)境社會(huì)學(xué)——站在生活者的角度思考》，宋金之譯，北京：中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2009年，第1-25頁(yè)。和生態(tài)人類(lèi)學(xué)的“本土知識(shí)”有共通性，都強(qiáng)調(diào)社會(huì)中人的因素，不僅適用于生態(tài)治理工程，對(duì)其他一般性項(xiàng)目亦有啟發(fā)。

四、余 論

項(xiàng)目“頻進(jìn)村”的問(wèn)題及原因，很大程度上在于在處理事務(wù)的時(shí)候，過(guò)多地依賴(lài)科層體系，對(duì)現(xiàn)代科學(xué)和專(zhuān)業(yè)技術(shù)化力量有種執(zhí)念和信仰，而對(duì)底層大眾的智慧表現(xiàn)出一種不信任，項(xiàng)目落地過(guò)程中與基層社會(huì)脫節(jié)，反反復(fù)復(fù)，造成了資源的巨大浪費(fèi)，偏離了公共服務(wù)輸送的初衷。因此，“項(xiàng)目進(jìn)村”的過(guò)程中，應(yīng)提倡這樣一種精神：深耕基層，回應(yīng)群眾，實(shí)事求是地回到基層社會(huì)發(fā)展的需求，讓鄉(xiāng)村基層社會(huì)、村民生活經(jīng)驗(yàn)本身，獲得一定的話(huà)語(yǔ)權(quán)，修正完善現(xiàn)行制度，以此來(lái)平衡科層制內(nèi)項(xiàng)目制治理驅(qū)動(dòng)力單一和激勵(lì)不足等問(wèn)題，這是項(xiàng)目制改革的核心所在。

從上往下看，項(xiàng)目“后資助”包含了行政組織的智慧，其是一次低成本、高效率的制度創(chuàng)新。一方面，大大提高了群眾參與項(xiàng)目建設(shè)的積極性；另一方面，使得項(xiàng)目建設(shè)更符合基層社會(huì)需求，更有助于通過(guò)項(xiàng)目建設(shè)發(fā)展社會(huì)。同時(shí)，這一模式強(qiáng)調(diào)公共事務(wù)治理中多主體之間的有效合作，有行政力量和社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)了政府、社會(huì)組織與公眾共同治理社會(huì)。在運(yùn)行過(guò)程中，還可進(jìn)一步強(qiáng)化縣鄉(xiāng)政府的動(dòng)員能力和村級(jí)組織的自治能力，維護(hù)了基層組織和群眾之間的良好關(guān)系，激發(fā)了基層社會(huì)內(nèi)在的活力，轉(zhuǎn)化為建設(shè)和改革持續(xù)不斷的源動(dòng)力。因地制宜的制度創(chuàng)新，可更全面、科學(xué)、人本地拓展項(xiàng)目制治理效能，實(shí)現(xiàn)行政組織治理能力和體系的現(xiàn)代化。

從下往上看，項(xiàng)目“后資助”肯定了廣大群眾的智慧。事實(shí)上，農(nóng)民在長(zhǎng)期的生產(chǎn)實(shí)踐中，已經(jīng)能動(dòng)地發(fā)展出世所罕見(jiàn)的發(fā)達(dá)的農(nóng)耕文化。如云南少數(shù)民族的農(nóng)林牧復(fù)合型生計(jì)，善利用“火”化“石”、“林”為養(yǎng)料，尋找最佳立樹(shù)之地，循環(huán)往復(fù)利用并修復(fù)森林①[日]鳥(niǎo)越皓之：《環(huán)境社會(huì)學(xué)——站在生活者的角度思考》，宋金之譯，北京：中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2009年，第1-25頁(yè)?！麄兊闹腔凼菬o(wú)窮的。項(xiàng)目本身是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，滿(mǎn)足居民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要設(shè)計(jì)的，以他們?yōu)橹黧w發(fā)展項(xiàng)目，才能讓項(xiàng)目在村落社會(huì)生根發(fā)芽，才能真正推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)振興。后資助模式告訴人們，提高公眾的參與并不是一件難事。在近40年的市場(chǎng)浪潮中，村民們也獲得了一定的訓(xùn)練，懂得市場(chǎng)規(guī)則和效益的最大化，時(shí)不時(shí)地或許會(huì)探尋到傳統(tǒng)和現(xiàn)代交融的中間技術(shù)、合作組織、適宜制度②尹紹亭：《一個(gè)充滿(mǎn)爭(zhēng)議的文化生態(tài)體系——云南刀耕火種研究》，昆明：云南人民出版社，第100-127頁(yè)。。這要求項(xiàng)目制度必須改善，始終立足于人的需求和實(shí)踐生活，才能推進(jìn)社會(huì)的發(fā)展，謀求更大的福祉。（感謝陳阿江教授在論文撰寫(xiě)過(guò)程中給予的非常有建設(shè)性的意見(jiàn)和指導(dǎo)?。?/p>