提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警有效性的制度思考
——基于食品安全治理的經(jīng)驗借鑒

羅連發(fā)，劉俊俊

（武漢大學(xué) 質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略研究院、宏觀質(zhì)量管理湖北省協(xié)同創(chuàng)新中心，湖北 武漢430072）

我國新型冠狀病毒肺炎疫情發(fā)生以來，人們對于疫情信息發(fā)布及其預(yù)警制度進行了廣泛討論。據(jù)鐘南山院士團隊的研究，如果武漢的封城措施提早5天實施，則實際感染人數(shù)將減少2／3以上［1］。一些醫(yī)務(wù)工作者因在2019年12月底發(fā)布過與疫情相關(guān)的信息，而被部分媒體賦予“吹哨人”稱號。一時間，社會公眾對于建立吹哨人制度的呼聲一度高漲，如任澤平在2020年3月2日的文章中提出應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的建議之一就是要盡快建立《吹哨人保護法案》①。在更早的時期，也有學(xué)者提出在我國質(zhì)量治理體系中，引入吹哨人法案［2］。危機在帶來重大損失的同時，也驅(qū)動我們進一步地反思當(dāng)前存在的問題。本文希望結(jié)合國際上吹哨人保護制度的一般性規(guī)律，以及我國既有的制度經(jīng)驗，來研究我國在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理中引入吹哨人保護制度的必要性及其努力方向。實際上，我國經(jīng)歷數(shù)次影響深遠的食品安全事件之后，引入了吹哨人保護的治理理念，對于食品安全治理水平的提升起到了重要推動作用。我國在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警的有關(guān)政策中可以參考食品安全治理的相關(guān)經(jīng)驗，建立吹哨人保護制度，以彌補現(xiàn)有預(yù)警機制的不足，降低重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件帶來的損失。圍繞這一研究目標(biāo)，本文首先結(jié)合國際吹哨人制度的一般經(jīng)驗，分析吹哨人制度的治理邏輯，然后簡要地回顧我國食品安全領(lǐng)域的有關(guān)制度探索，最后提出我國公共衛(wèi)生領(lǐng)域建立吹哨人保護制度的幾點建議。

一、吹哨人保護制度的治理邏輯——基于國際經(jīng)驗的回顧性分析

（一）吹哨人保護制度是對司法成本高昂的一種制度反映

“吹哨人”（Whistleblower）在不同的情境下有著不同的定義。例如：國際勞工組織（ILO）將吹哨界定為“雇員或前雇員對雇主違法違規(guī)、危險或不端行為的舉報”；經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）則將吹哨定義為“公共部門或私營部門雇員基于善意和合理根據(jù)向相關(guān)部門舉報的行為”。對吹哨人的一個更為一般性的界定是，將所發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)、危險或不正確的信息或者行為向組織內(nèi)或組織外進行披露從而拉響警報的人［3］。隨著經(jīng)濟發(fā)展、技術(shù)進步以及立法的完善，社會的治理日趨精細化。但是，與精細化規(guī)則相伴隨的是治理成本的快速增長，政府部門和執(zhí)法機構(gòu)的人員和預(yù)算不可能隨著社會問題的增長而保持同步增長。特別是在反腐敗、內(nèi)幕交易、職場歧視、公共安全等領(lǐng)域，極其森嚴(yán)的信息壁壘、復(fù)雜的技術(shù)、組織的威權(quán)等條件的約束，導(dǎo)致執(zhí)法機構(gòu)獲得有效信息的成本極高，以至于難以及時地阻止?jié)撛谖：Φ陌l(fā)生，或懲罰違法行為主體。正是因為如此，世界各國普遍加強了吹哨人保護的立法，最早的專門立法是美國于1989年通過的《吹哨人保護法案》，之后英國、日本、加拿大、韓國等國家也相繼頒布了吹哨人保護法律。同時，部分發(fā)達國家還將吹哨人的保護與激勵措施充分體現(xiàn)在各個不同領(lǐng)域的法律中，如美國的吹哨人保護制度重點在六個領(lǐng)域：虛假索賠、證券欺詐、商品交易欺詐、稅務(wù)欺詐、機動車安全、國家虛假報銷行為。據(jù)美國吹哨人公益組織——納稅人反欺詐教育基金會（Taxpayer Against Fraud Education Fund）的統(tǒng)計，1987—2019年間美國判決了以上六個方面的欺詐案件共計18590件，其中被認定為吹哨人舉報的有13281件，占71.4%，由吹哨人提出的訴訟比例自法案頒布的1989年之后呈現(xiàn)明顯的增長，近年來一直保持在80%以上的水平（圖1）。

圖1 1987—2019年間美國判決的欺詐案件中吹哨人舉報比例

（二）吹哨人需要法律給予充分的保護和激勵

吹哨是為了個人或社會公眾利益所進行的舉報或預(yù)警行為，這種行為與崗位或法律要求所必須完成的義務(wù)有著完全不同的性質(zhì)。例如：檢察機關(guān)依法查處公私機構(gòu)的違法行為，并向社會公眾發(fā)布，并不是吹哨行為；各級各類醫(yī)療機構(gòu)承擔(dān)責(zé)任范圍內(nèi)的傳染病調(diào)查、檢驗、隔離治療等任務(wù)，將已知的傳染病風(fēng)險上報或發(fā)布，也不是吹哨行為。這些機構(gòu)或個人如果不發(fā)布相關(guān)的信息，就存在失職或瀆職的可能［4］。筆者認為在新冠肺炎疫情大規(guī)模暴發(fā)之前，醫(yī)務(wù)工作者在一定范圍內(nèi)向公眾發(fā)布疫情信息是基于公眾利益而采取的行為，從某種意義上具備吹哨的性質(zhì)。②需要特別強調(diào)的是，筆者認為這些行為從某種程度上具有“吹哨性質(zhì)”，而不是真正的吹哨行為。正是因為吹哨行為存在很大的正外部性但又并非吹哨人義務(wù)，這就需要法律對這種行為進行保護與激勵。在保護方面，有吹哨人立法的國家大都允許匿名的舉報行為，且對于吹哨人個人信息的保密可以一直延續(xù)到相關(guān)訴訟結(jié)束以后。美國“水門事件”中的吹哨人——原聯(lián)邦調(diào)查局副局長費爾特，在案件調(diào)查過程中和結(jié)束后都被嚴(yán)格保密，其身份一直到事件發(fā)生后的33年才被外界所知道。與此同時，對于吹哨人的保護也應(yīng)注重適度，以防止吹哨人權(quán)利被濫用。如日本的吹哨人保護法強調(diào)吹哨人應(yīng)首先選擇在機構(gòu)內(nèi)部吹哨，如果有機構(gòu)外的第三方加入，則需要有足夠證據(jù)證明其必要性［5］。在激勵方面，需要給吹哨人豐厚的經(jīng)濟回報。美國的吹哨人保護法案《多德-弗蘭克法案》授權(quán)向成功披露原始信息的吹哨人提供所追回資金10%～30%的獎勵。在經(jīng)濟激勵之外，還需要對吹哨人合法權(quán)益進行有效保護，以防止其在未來遭到報復(fù)或其他不公平待遇。美國的吹哨人法案還規(guī)定，對于合法的吹哨訴訟，司法部將在一定期限內(nèi)接管吹哨人的原告地位，且保留吹哨人的知情權(quán)，即便吹哨人在訴訟中敗訴，也不用支付任何訴訟費用。

（三）吹哨行為對程序性規(guī)則形成重要補充

普通法、規(guī)制政策、行政規(guī)章等正式制度是確保社會正常運行的重要制度基礎(chǔ)。然而，這些正式制度的運行在實踐中卻可能遇到多重問題。一方面，制度的實施有成本，沒有哪一個國家能夠承擔(dān)無限的成本來保證法律和規(guī)制政策完全實施到位。正式制度講求程序的合法性，而確保這些程序合法性也需要時間和資金成本。任何規(guī)則的制定與實施，都必須在公平和效率（即成本）之間進行衡量。另一方面，正式制度的執(zhí)行機構(gòu)不可避免地具有官僚主義問題。大多數(shù)的行政機構(gòu)是科層制的官僚機構(gòu)，其最突出的特征就是上級通過對下級的命令來實現(xiàn)管理目標(biāo)。每一個層級的機構(gòu)都有其自身利益目標(biāo)，導(dǎo)致信息在傳遞時可能發(fā)生失真的情況。更為重要的是，官僚機構(gòu)會有利益內(nèi)卷化風(fēng)險，其行為可能偏離社會公眾福利目標(biāo)。大多數(shù)情況下，官僚機構(gòu)的行為雖可以滿足所有法律、規(guī)章條件，但最后的結(jié)果卻是帶來公共利益的損失，即導(dǎo)致對公共利益的“合法性傷害”問題［6］。官僚主義的問題不僅存在于公共部門，也存在于私人機構(gòu)，即一些部門為了自己的利益而犧牲企業(yè)整體的利益。因此，在科層制的治理體制外，軟治理或混合治理在配置國家、市場和社會關(guān)系中具有不可替代的地位［7］。吹哨人制度正是在這些常規(guī)性制度之外的一種混合治理補救性設(shè)計，是軟治理的重要內(nèi)容。任何一個知情人，不管其身份和地位的高低，只要他們掌握了一些可能對公眾造成傷害的風(fēng)險信息，無需通過層層上報，直接進行吹哨就可以觸發(fā)補救機制。吹哨人可以是利益相關(guān)的內(nèi)部人，但很多時候并不是利益相關(guān)方，他們在合適的保護和有效的激勵之下，就可以采取有利于社會公共利益的行為。美國學(xué)者梳理了1996—2004年美國大公司發(fā)生的230個財務(wù)詐騙案，發(fā)現(xiàn)由公司員工舉報是最有效的監(jiān)督渠道。這些財務(wù)詐騙案的19%由公司員工發(fā)現(xiàn)，這一比例分別是行業(yè)監(jiān)管、外部審計的1.2倍和3.2倍［8］。因而，吹哨人制度是常規(guī)制度之外的“非常規(guī)”制度設(shè)計，其對于降低官僚主義風(fēng)險，特別是對于減少各種程序正當(dāng)性帶來的公共利益損失，具有不可替代的重要價值。

二、我國吹哨人保護的制度探索——基于食品安全舉報制度的現(xiàn)實分析

（一）吹哨人保護制度的幾個關(guān)鍵界定

在第一部分中，我們介紹了吹哨人保護制度的一般性定義。從這一定義以及世界各國經(jīng)典的吹哨實踐案例來看，筆者認為吹哨人保護制度有幾個方面的關(guān)鍵特征：（1）吹哨人的動機是善意的，既不是惡意的誹謗，也不是對公私機構(gòu)機密的泄漏。判定善意與否的主要標(biāo)準(zhǔn)就在于，其是否有利于挽回或減少公共利益的損失。這就將吹哨行為與非法誹謗行為區(qū)分開來。在一定情境下，吹哨的行為雖為善意，但卻不符合現(xiàn)有法律或政策，這就需要有專門的吹哨法案對其行為可能產(chǎn)生的違法后果進行豁免。（2）吹哨行為具有正外部性。吹哨行為不僅僅能夠減少吹哨人自身的利益損失或帶來新的收益，甚至有時與自身利益無關(guān)，而更多的是能夠減少他人的損失。這就將吹哨行為與基于個人利益的舉報、投訴、訴訟等行為區(qū)分開來。（3）吹哨行為主體具有獨立法律地位，與執(zhí)法部門是合作執(zhí)法的關(guān)系①楊先德.建立吹哨人制度道阻且長［R／OL］.經(jīng)濟觀察網(wǎng)，2019.09.22。。在美國，吹哨人需要對其吹哨的行為負責(zé)，因而在一定時期內(nèi)，其是獨立的原告主體，而不僅僅是協(xié)助執(zhí)法機構(gòu)的主體。正是這一機制設(shè)計，使得吹哨行為具有較強的獨立性，能夠減少行政機構(gòu)對于吹哨人提供的信息進行隱瞞或延滯。吹哨人發(fā)起訴訟之后，其獨立原告地位可最多保留60天［9］。這就將吹哨行為與執(zhí)法機構(gòu)基于執(zhí)法目的而進行的公開或秘密調(diào)查行為區(qū)別開來。吹哨人往往需要在事件尚未公布之前從事大量的信息收集和不公開的調(diào)查工作。例如，美國安然事件中的吹哨人沃特金斯在對當(dāng)時的安然首席執(zhí)行官肯尼思·萊關(guān)于財務(wù)報表中會計違規(guī)行為的警告之前，進行了大量的調(diào)查，并用于未來的法庭證詞［10］。

我國當(dāng)前并沒有專門的吹哨人保護立法［3］，但在多個領(lǐng)域的法律和政策中，尤其是反腐敗、食品安全等領(lǐng)域中引入了吹哨人保護條款。這些條款多以“舉報人獎勵”或“舉報人保護”的名稱出現(xiàn)。參照上述吹哨人保護制度的三個關(guān)鍵性特征，目前我國的內(nèi)部人舉報或舉報獎勵制度符合前兩點，即行為的善意性和收益的外部性。其與正式的吹哨人保護法案的差別主要就在于第三點，即吹哨人法律地位的相對獨立性。雖然在立法中未得以明確，但在實踐中我國已經(jīng)進行了吹哨人保護的探索。在本文中出現(xiàn)的關(guān)于我國的“吹哨人保護制度”這一概念并非指吹哨人保護的專門立法，而是按吹哨人保護理念建立的相關(guān)制度。

（二）食品安全治理領(lǐng)域的吹哨人保護實踐

由于食品安全治理中面臨著監(jiān)管對象多、信息不對稱性強且查處難度大等問題，在數(shù)次重大食品安全事件發(fā)生以后，我國主管食品安全的政府部門在制度建設(shè)中逐步引入國外的吹哨人保護相關(guān)條款，鼓勵業(yè)內(nèi)人士舉報企業(yè)內(nèi)部危害食品安全的行為。食品安全治理是我國吹哨人保護制度探索較為完善也較具有代表性的一個領(lǐng)域。在這一領(lǐng)域中制度演進歷程大致如下：2007年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》，提出任何組織或個人都有權(quán)利對違反產(chǎn)品安全規(guī)定的行為進行舉報且舉報信息獲得保密，若舉報屬實，舉報人應(yīng)獲得受理部門的獎勵。2011年《國務(wù)院關(guān)于建立食品質(zhì)量安全有獎舉報制度的指導(dǎo)意見》進一步明確了食品安全有獎舉報的意義、工作機制、獎勵來源、獎勵范圍等功能模塊，要求各省結(jié)合本地實際制定具體舉報獎勵方法。2015年，修訂的《中華人民共和國食品安全法》第一百一十五條和一百三十三條規(guī)定，我國在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域建立有獎舉報制度，并且實施對吹哨人的權(quán)利保護，提出給予舉報人獎勵、保密舉報人信息、保護舉報人合法權(quán)益等一系列要求。這些要求在2019年12月修訂的《中華人民共和國食品安全法實施條例中》得到進一步強化。《食品安全法實施條例》明確提出我國實行食品安全質(zhì)量違法行為舉報獎勵制度，加大對舉報人特別是對違法企業(yè)內(nèi)部舉報人的獎勵力度，并且將舉報金獎勵納入了各級人民政府的預(yù)算，這些規(guī)定使得吹哨人的權(quán)利及激勵得到進一步保障。2017年8月，國家食藥監(jiān)局與財政部聯(lián)合發(fā)布新修訂的《食品藥品違法行為舉報獎勵辦法》，提升了最低獎勵額度和獎勵上限，并且規(guī)定內(nèi)部人員舉報可以加倍計算獎勵金額，細化了匿名舉報流程以加強對舉報人的合法權(quán)益保護。2019年9月，《國務(wù)院關(guān)于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》提出“吹哨人”、內(nèi)部舉報人等制度并將其作為社會監(jiān)督的重要形式，這是“吹哨人”制度第一次在官方文件得以明確。以上條款的具體內(nèi)容，如表1所示。

表1 我國食品安全領(lǐng)域的代表性吹哨人保護條款

各地區(qū)也在食品安全治理中進行吹哨人保護的制度探索。安徽省是國內(nèi)最早在食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域推動這一制度建設(shè)的省份。2014年9月，安徽省食品藥品監(jiān)督管理局在省內(nèi)所有食品生產(chǎn)及餐飲企業(yè)的顯著位置張貼《告全省食品生產(chǎn)、餐飲企業(yè)員工通知書》和《食品安全違法行為有獎舉報提示》，鼓勵企業(yè)內(nèi)部員工舉報企業(yè)違法行為。相關(guān)激勵措施的依據(jù)為《安徽省食品安全違法行為舉報獎勵暫行方法》（2012年發(fā)布），舉報人有獲得舉報信息保密的權(quán)利，并且可以根據(jù)企業(yè)罰沒款入庫金額的大小獲得不超過20萬元的一次性獎勵。此外，深圳食品安全治理中的吹哨人保護條款也較具有代表性。2016年8月，深圳市修訂《深圳市食品安全舉報獎勵辦法》，通過設(shè)置物質(zhì)獎勵和精神獎勵的方式鼓勵企業(yè)正式員工進行內(nèi)部食品安全問題舉報。根據(jù)《辦法》，一級企業(yè)員工舉報者可以獲得實際入庫罰沒款的30%（最高不超過60萬元）作為物質(zhì)獎勵，而對于沒有罰沒款實際入庫的舉報人進行表揚信形式的精神獎勵。山東省的食品安全監(jiān)管部門在2015年推行了“食安山東吹哨人行動”①見搜狐網(wǎng)：https：／／www.sohu.com／a／19301225＿199465。，首次在官方的行動文件中明確提出了吹哨人的概念。

（三）吹哨人保護條款在我國食品安全治理中的作用

吹哨人制度作為一種“自下而上”的監(jiān)管模式，是對傳統(tǒng)的“自上而下”的監(jiān)管模式的一種有力突破與有效補充。一方面，有力地震懾了食品經(jīng)營企業(yè)的違法行為。在食品生產(chǎn)中信息不對稱性較大，特別是對于非法添加等技術(shù)性較強的領(lǐng)域，行政管理部門的監(jiān)管行為往往力不從心，激發(fā)掌握相關(guān)信息的內(nèi)部人舉報行為能夠很大程度上緩解這一信息不對稱問題，同時也能夠震懾生產(chǎn)經(jīng)營者的僥幸心理。另一方面，極大推動了政府精準(zhǔn)科學(xué)監(jiān)管，提升政府在食品安全領(lǐng)域的監(jiān)管效能。企業(yè)內(nèi)部人員是企業(yè)活動的具體參與者，能夠最大限度地掌握企業(yè)內(nèi)部運行情況，因而是最了解企業(yè)的群體之一。吹哨人保護制度的引入有助于挖掘食品企業(yè)內(nèi)部的監(jiān)管資源，從而可以為政府提供更為精準(zhǔn)的違規(guī)信息，降低政府監(jiān)管成本，提升預(yù)防重大突發(fā)公共安全事件的能力［11-12］。

有數(shù)據(jù)表明，全球揭露的食品安全案例中，由政府查出的很少，大部分是企業(yè)內(nèi)部員工、競爭對手或維權(quán)組織揭露出來的②詳見西安日報：http：／／epaper.xiancn.com／xarb／html／2016-05／19／content＿426900.htm。。在我國食品安全治理的實踐中，有大量由內(nèi)部人舉報而破獲的食品安全違法事件。例如：2014年上海福喜食品有限公司員工舉報該企業(yè)使用過期劣質(zhì)肉而被媒體曝光，企業(yè)受到政府執(zhí)法部門的懲罰，其市場聲譽也陡然下降；2018年丁香醫(yī)生公開揭露了權(quán)健集團的組織傳銷和虛假廣告等違法行為，經(jīng)核實后權(quán)健集團被罰處人民幣1億元，該案還推動了社會保健品亂象的專項整治行動；2017年上海網(wǎng)紅面包品牌“Farine”被內(nèi)部員工舉報使用過期面粉，經(jīng)調(diào)查核實后被處以260萬元罰金，6名犯罪嫌疑人被判有期徒刑。有鑒于此，2019年3月，福建省福州市在全國范圍內(nèi)率先建立了外賣領(lǐng)域的內(nèi)部舉報人制度，《福州市網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)從業(yè)人員食品安全違法行為舉報獎勵辦法》實施半年內(nèi)受理了24起線索舉報，有11起得到核實并立案查處③詳見中國質(zhì)量新聞網(wǎng)：http：／／www.cqn.com.cn／pp／content／2019-10／24／content＿7683392.htm。。

三、構(gòu)建公共衛(wèi)生領(lǐng)域吹哨人保護制度的建議——基于新冠疫情的案例分析

我國在食品安全治理中引入吹哨人保護條款的實踐，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理提供了有益啟示。建議我國基于食品安全治理內(nèi)部舉報人的制度經(jīng)驗，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理中引入吹哨人保護制度。

（一）在相關(guān)法律中增加吹哨人保護條款

參考《國務(wù)院關(guān)于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》第十六條，在公共衛(wèi)生領(lǐng)域建立吹哨人保護制度。由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的專業(yè)性，吹哨的主體應(yīng)主要限制在一線醫(yī)務(wù)人員、傳染病控制機構(gòu)、科學(xué)研究機構(gòu)等單位的工作人員，此外，一些從事傳染病預(yù)防的社會組織、具備相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)知識的新聞記者等也可以成為吹哨人。要給予吹哨人角色的合法性［13］，明確吹哨人信息發(fā)布的內(nèi)容規(guī)范、流程以及保護措施，明確吹哨的禁止性事項（如涉及機密、涉及隱私保護等方面），在這些事項之外均適用吹哨條款。在公共衛(wèi)生行政主管部門中，應(yīng)增設(shè)接收并處理吹哨信息的職能。我國現(xiàn)有《傳染病防治法》規(guī)定單位和個人應(yīng)按屬地原則上報其所了解的傳染病信息。問題在于，各級行政管理部門在處置這些信息時往往需要兼顧經(jīng)濟、社會等多方目標(biāo)，而不能基于傳染病本身進行獨立、客觀的風(fēng)險判斷，使得信息在每一級上報的過程中可能出現(xiàn)延遲甚至失真。在信息發(fā)布層面，雖然法律規(guī)定按屬地原則，地方政府可以發(fā)布預(yù)警，但在實際操作過程中，卻需要上級行政管理部門的層層授權(quán)，使得信息發(fā)布不及時的現(xiàn)象時有發(fā)生。吹哨人保護機制則能夠在一定程度上解決現(xiàn)有行政管理體系中的這一問題。掌握相關(guān)信息的吹哨人，能夠?qū)残l(wèi)生領(lǐng)域所發(fā)生事件的潛在風(fēng)險做出相對獨立的判斷，這就使得信息產(chǎn)生的渠道更為多元。接收信息的機構(gòu)如果能夠?qū)@些信息進行及時地分析，就有可能更早地提出有效的預(yù)警。有文章指出，我國在SARS之后已經(jīng)建立了從一線醫(yī)療機構(gòu)到中央疾控部門的傳染病信息直報系統(tǒng)，規(guī)定了所有醫(yī)療機構(gòu)、疾控部門的信息上報義務(wù)與時限，且法律已經(jīng)明確任何單位和個人可依一定渠道上報其信息，根本沒有必要再建立吹哨人制度，并認為此次新冠肺炎疫情中早期信息發(fā)布的人的行為是不當(dāng)?shù)模蚱湫袨橛秀Ｓ诂F(xiàn)行的管理制度而可能造成社會恐慌①董文勇.堅持并完善政府疫情信息發(fā)布制度［R／OL］.中國小康網(wǎng)，2020.02.29。，持類似觀點的人不在少數(shù)。筆者認為，這一論點的主要問題是原教旨主義思維模式。他們認為制度是完善的，只不過制度的執(zhí)行過程出了問題，并基于制度沒有問題的前提假設(shè)，認定違背制度的行為是失當(dāng)?shù)?。如果封閉在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)，不去思考制度本身存在的缺陷，類似的問題將會繼續(xù)重演。本次疫情中，當(dāng)然要追究相關(guān)部門和工作人員的責(zé)任，但更重要的是如何進行制度的補救，才能夠“亡羊補牢，未為遲也”。世界上任何一個國家都無法從根本上解決行政管理體制中的官僚主義和效率不高的問題，才激發(fā)了行政管理體系之外的協(xié)作機制和補救措施。我們也應(yīng)從此次新冠肺炎疫情中反思現(xiàn)有制度框架的問題，采取有效措施對現(xiàn)有制度的缺陷進行補救。

（二）對公共衛(wèi)生領(lǐng)域的吹哨人進行獎勵

參照《食品安全法》《食品藥品違法行為舉報獎勵辦法》的有關(guān)規(guī)定，對于各類吹哨人進行經(jīng)濟獎勵，并參照《深圳市食品安全舉報獎勵辦法》的做法對吹哨人進行精神獎勵。我國現(xiàn)有的《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等雖然規(guī)定了關(guān)于責(zé)任個人和責(zé)任單位在信息上報、職責(zé)履行上的舉報權(quán)利，但并未規(guī)定對于舉報人的具體保護和獎勵措施。這些既無義務(wù)，又無獎勵，而且還具有風(fēng)險的行為，難以有效地被激發(fā)出來。在食品安全事件中，一般能夠找到違法生產(chǎn)的經(jīng)營主體，并讓舉報人分享罰沒金額，從而產(chǎn)生較強的經(jīng)濟激勵。但公共衛(wèi)生領(lǐng)域的吹哨行為，往往沒有經(jīng)濟處罰行為發(fā)生，吹哨人難以從民事訴訟中獲得直接經(jīng)濟補償，這使得吹哨行為變得“吃力不討好”。建議有關(guān)部門設(shè)立公共獎勵基金，其標(biāo)準(zhǔn)可參照現(xiàn)有《食品藥品違法行為舉報獎勵辦法》，按其貢獻大小，將金額設(shè)置在10萬元-50萬元之間，并根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平適時調(diào)整。更重要的是，對于實名的吹哨人，要進行充分的精神獎勵，鼓勵各類專業(yè)人士對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件進行吹哨。反觀此次疫情事件，一些早期的信息發(fā)布者在發(fā)布時不僅沒有被獎勵，反而還受到來自于單位的警告和管理部門的懲罰，造成了一定的負面輿情。按照現(xiàn)有的法律制度，這些信息的發(fā)布行為確有不當(dāng)之處，但客觀上可能有利于公眾采取防范行為，減少傳播風(fēng)險。這促使我們需要更進一步地思考如何突破和完善現(xiàn)有的制度，讓有關(guān)機構(gòu)能夠聽到這些聲音，并對行為人進行激勵和保護。

（三）建立行政管理部門對吹哨行為的后處理機制

吹哨行為并不意味著改變我國現(xiàn)有突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布的一元化機制，而是對現(xiàn)有行政管理體制中可能存在的滯后、遺漏事項進行補救，充分地利用吹哨人掌握的信息來克服科層制管理體系中可能存在的問題。提升吹哨行為的有效性，需要有關(guān)行政主管部門對吹哨行為進行及時銜接和后續(xù)處理。也就是說，在我們的衛(wèi)生行政管理部門中，應(yīng)有專門的力量來收集、研判吹哨信息，并及時督促下一級有關(guān)職能部門的應(yīng)對。實踐中，非官方的個人或機構(gòu)發(fā)布信息的一個重要障礙，就是地方政府及管理部門基于社會穩(wěn)定考慮，以及可能引發(fā)的上級問責(zé)，特別是當(dāng)吹哨的信息與地方發(fā)布的信息不一致時，會導(dǎo)致社會對其信任感下降。此次新冠肺炎疫情中，基層衛(wèi)生行政管理部門在早期采取“謹慎上報”和“內(nèi)緊外松”的防控思想，疫情直報系統(tǒng)沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。在現(xiàn)有法律規(guī)定下，不及時上報信息會有瀆職、失職風(fēng)險，及時準(zhǔn)確上報信息雖符合法定要求卻可能影響社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展，在“穩(wěn)定壓倒一切”的重壓之下，基層管理部門往往更多地顧慮后者。類似問題在2003年的SARS疫情中同樣發(fā)生過。由此可見，疫情信息發(fā)布不及時并不是某個地區(qū)、某個領(lǐng)導(dǎo)的問題，而是制度設(shè)計還存在缺陷。吹哨人保護制度，有助于從外部打破這種不利于公共利益的行為邏輯。如果能夠在法律上明確吹哨人的信息，并且將其作為行政管理部門用于預(yù)警的信息，不僅不會帶來問責(zé)風(fēng)險，而且還有助于提升其權(quán)威性。如在權(quán)健事件中，自媒體公眾號丁香醫(yī)生“吹哨”①即丁香醫(yī)生2018年12月25日在其微信公眾號中發(fā)布文章《百億保健帝國權(quán)健，和它陰影下的中國家庭》。的第二天，即2018年12月26日，權(quán)健總部注冊地天津市武清區(qū)市場監(jiān)管局即開始著手對事件進行調(diào)查，12月27日天津市委、市政府責(zé)成市場監(jiān)管委、衛(wèi)健委等部門成立聯(lián)合調(diào)查組，對權(quán)健進行調(diào)查。最終權(quán)健主要負責(zé)人以領(lǐng)導(dǎo)、組織傳銷活動等罪名入刑。在這一事件中，并沒有政府部門工作人員被問責(zé)，天津市以及全國的市場監(jiān)管、衛(wèi)健委等部門的及時應(yīng)對也得到了社會的認可。事實上，傳銷、保健品非法宣傳等違法行為長期存在，主要原因在于違法行為的隱蔽性，監(jiān)管部門以其有限的力量不可能做到根除。丁香醫(yī)生長期的證據(jù)收集和專業(yè)性的調(diào)查，對揭露權(quán)健的違法行為具有重要作用，從某種意義上彌補了監(jiān)管部門的力量不足。公共衛(wèi)生領(lǐng)域的突發(fā)事件預(yù)警機制也是如此，基層行政管理機構(gòu)不可能“無所不能”，只能按法定程序履行有限責(zé)任。一線醫(yī)務(wù)人員、科研研究人員、專家的獨立意見往往能夠?qū)πl(wèi)生行政管理部門信息起到補充性作用。在運行良好的吹哨人保護制度下，吹哨行為與行政管理機構(gòu)的工作并不是相斥的，而是互補的。

（四）給予吹哨人一定的容錯空間

提前預(yù)警對于減少損失至關(guān)重要，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警對于時效性有著更高的要求，加之突發(fā)公共衛(wèi)生事件往往要面臨未知的、不確定的信息，任何單位和個人都難以保證其在第一時間發(fā)布的信息是準(zhǔn)確無誤的。因此，建議在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的吹哨人保護制度設(shè)計中，應(yīng)給予吹哨人一定的容錯空間。事實證明，即便是擁有強大行政資源的衛(wèi)生主管部門，也不可能在任何時候保證其發(fā)布的信息完全準(zhǔn)確。因而，地方不應(yīng)以行政手段去急于制止來自于非官方的吹哨行為，可責(zé)成有關(guān)主管部門對吹哨人所提供的信息進行調(diào)查、核實與進一步的研判。如果經(jīng)調(diào)查，吹哨人的行為出于善意，且對于提前發(fā)出預(yù)警和減少公共利益的損失確有貢獻，則應(yīng)免除其發(fā)布某些不準(zhǔn)確信息行為的懲罰，還應(yīng)允許吹哨人經(jīng)過持續(xù)地調(diào)查，來更正和補充其提供的信息。由于吹哨人所提供的信息，在某些情況下可能成為行政機構(gòu)失職、瀆職的證據(jù)，也就可能導(dǎo)致行政機構(gòu)與吹哨人走向司法訴訟，因此，在立法中要充分保護吹哨人的辯護權(quán)，讓其和地方行政主管部門之間能夠在公平的條件下，對其行為是否違法進行充分辯護，而不應(yīng)讓行政權(quán)過早的對吹哨人的行為進行定性。要保證這一點，還需要通過有效的手段確保吹哨人能夠獲得相應(yīng)的法律支持，如提供公益性律師服務(wù)等。

（五）加強對公共衛(wèi)生領(lǐng)域吹哨行為的宣介

實施吹哨制度離不開社會公眾對于吹哨行為的意識與習(xí)慣的養(yǎng)成。在我國，居民經(jīng)過歷次重大食品安全事件的洗禮，對于食品安全的舉報意識顯著增強，一些專業(yè)化的社會組織開始成長起來。然而，公共衛(wèi)生領(lǐng)域的吹哨行為，目前既無法律的有效支持，也缺乏良好的群眾基礎(chǔ)。在此次疫情中出現(xiàn)醫(yī)務(wù)人員提前的信息傳播，并不是真正意義的“吹哨”，他們也許并不知吹哨為何物，更多是基于其職業(yè)道德和社會良知的自發(fā)行為。近日，李立明等16名專家學(xué)者聯(lián)名提議將1月23日設(shè)立為“國家公共衛(wèi)生日”②詳見新華報業(yè)網(wǎng)：http：／／www.xhby.net／zt／zzccfkyq／yw／202002／t20200228＿6535306.shtml。，其主要目的就是為了更好地普及公共衛(wèi)生教育，讓全社會深刻認識到公共衛(wèi)生對于社會的重大意義。筆者同樣支持這一提議，同時建議加強全社會對于公共衛(wèi)生事件吹哨行為的意識，并且要讓有關(guān)的醫(yī)務(wù)工作者和其他專業(yè)人士了解吹哨的主要內(nèi)容、反映途徑、法律責(zé)任、激勵機制等基本知識，特別是要讓他們知道吹哨人的保護計劃是如何運作的［14］，讓吹哨行為人免于后顧之憂。

值得注意的是，公共衛(wèi)生事件與食品安全治理兩者之間存在著一定差異：一方面，是專業(yè)化程度的差異，食品安全大多與日常生活直接相關(guān)，信息相對較為確定，而公共衛(wèi)生事件則涉及到醫(yī)學(xué)、流行病學(xué)等領(lǐng)域的專業(yè)知識，信息的不確定性程度較高；另一方面，是利益機制的差異，食品安全事件與每一位居民的生命健康息息相關(guān)，有明確的違法主體，而公共衛(wèi)生事件難以找到直接的責(zé)任主體，對這一事件的行動收益具有外部性。這些差異決定了公共衛(wèi)生領(lǐng)域的吹哨人保護制度設(shè)計需要更加注重其專業(yè)性，對于誰能夠吹哨、如何吹哨應(yīng)有更為嚴(yán)格的限定。即便有這些差異，兩者在機制的設(shè)計上可以有共通之處。吹哨人保護是世界各國在實踐中探索出來的重要治理經(jīng)驗，我們完全可以積極地借鑒這一經(jīng)驗，以提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警的有效性與及時性。