循證決策的城市衛(wèi)生規(guī)劃是否可行？
——來自三個亞洲城市定性評估的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn) *

托里伯·米爾佐夫

內(nèi)容提要 ｜ 在城市化快速發(fā)展的背景下，本文分析了三個亞洲城市（達(dá)卡、河內(nèi)和博卡拉）利用數(shù)據(jù)指導(dǎo)城市衛(wèi)生規(guī)劃的實(shí)踐情況。本文理論框架來自對循證決策、衛(wèi)生規(guī)劃和政策分析的概念化，包括：（1）關(guān)鍵參與者；（2）制定與實(shí)施城市衛(wèi)生規(guī)劃的方法；（3）數(shù)據(jù)本身的特征。本文收集了2017年8月—2018年10月之間的定性數(shù)據(jù)，采用的方法有與關(guān)鍵參與者深度訪談、文獻(xiàn)回顧及觀察規(guī)劃行為等。研究發(fā)現(xiàn)，各城市利用自上而下、自下而上和分散等規(guī)劃方法制定了多種規(guī)劃方案，規(guī)劃通常使用來自政府信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)。影響數(shù)據(jù)使用的共同因素主要是資源受限和現(xiàn)有規(guī)劃方法的局限性。本文結(jié)論部分強(qiáng)調(diào)了該現(xiàn)狀引發(fā)的緊張局勢，與其他部門優(yōu)先事項(xiàng)相比，衛(wèi)生部門受到的關(guān)注較少。一個關(guān)鍵的新問題是，我們在很大程度上無法獲取那些邊緣化的窮人和移民的數(shù)據(jù)。

一、研究背景和方法

亞洲的城市化進(jìn)程發(fā)展迅速，對衛(wèi)生系統(tǒng)有效解決城市人口的衛(wèi)生需求提出了挑戰(zhàn)。但是，城市衛(wèi)生問題尚未受到全球和各國的關(guān)注。盡管城市的優(yōu)勢一直被認(rèn)為值得推崇，但現(xiàn)實(shí)中城市在衛(wèi)生領(lǐng)域的不平等現(xiàn)象卻日益嚴(yán)重和加劇，尤其是對于那些處于弱勢地位的移民人口和城市貧民來說。在許多中低收入國家，市級政府具有相對自主性和部門間協(xié)作性，并制定了衛(wèi)生保健方面的規(guī)定，它們有充分的條件有效應(yīng)對這一充滿挑戰(zhàn)和動態(tài)變化的局勢。然而，關(guān)于市級政府如何做出規(guī)劃，以應(yīng)對城市衛(wèi)生相關(guān)問題，以及市級政府在何種程度利用現(xiàn)有證據(jù)來指導(dǎo)規(guī)劃決策，這方面的相關(guān)學(xué)術(shù)和政策成果都極為有限。

有效應(yīng)對衛(wèi)生需求需要借助及時和高質(zhì)量的證據(jù)。大量文獻(xiàn)已經(jīng)幫助解釋、評估和強(qiáng)化了證據(jù)在衛(wèi)生政策制定中的作用。還有一些借助各種方法和模型，并關(guān)注了關(guān)鍵參與者之間就以證據(jù)為依據(jù)的衛(wèi)生政策制定而進(jìn)行的交流過程。還有許多學(xué)者將證據(jù)基本等同于研究，利用嚴(yán)格的方法論把證據(jù)分為了不同層級。此外還有其他一些概念化方法，比如研究數(shù)據(jù)的不同形式和非正式證據(jù)的類型，如參與者的經(jīng)歷等。但是，大多數(shù)研究探索的都是研究型證據(jù)在衛(wèi)生政策制定中的作用，很少有研究強(qiáng)調(diào)那些來自政府常規(guī)信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)的作用。

對于衛(wèi)生規(guī)劃流程的指導(dǎo)框架，有些研究采用的是詳細(xì)的六步法，即初始情況分析、優(yōu)先級設(shè)定、選項(xiàng)評估、正式編制規(guī)劃、實(shí)施與監(jiān)控以及評估；有些則采用簡單的兩步法，即開發(fā)和實(shí)施，當(dāng)然同時也強(qiáng)調(diào)進(jìn)行規(guī)劃所需要的能力以及影響衛(wèi)生規(guī)劃的關(guān)鍵因素。還有一些研究越來越多地考察某個特定步驟，如優(yōu)先級設(shè)定等。雖然我們對城市語境下包括城市衛(wèi)生環(huán)境等總體規(guī)劃的認(rèn)識越來越多，但對城市衛(wèi)生規(guī)劃進(jìn)行評估的研究仍很少。

盡管很多研究都聚焦以證據(jù)為依據(jù)的衛(wèi)生政策制定或總體城市規(guī)劃，但專門針對非研究型證據(jù)在中低收入國家城市衛(wèi)生規(guī)劃中的作用的研究卻很有限。有鑒于此，本文將對三個亞洲城市進(jìn)行分析，探究它們?nèi)绾问褂脭?shù)據(jù)信息指導(dǎo)城市衛(wèi)生規(guī)劃。

本文將聚焦三個亞洲城市：達(dá)卡（孟加拉國首都）、河內(nèi)（越南首都）和博卡拉（尼泊爾6個大型城市之一）。這些城市的政府在初級衛(wèi)生保健方面有著明確規(guī)定。選取這三個城市的原因是：

1.本文想要比較不同語境下的情況，如資源可用性的不同（河內(nèi)資源更為豐富）；

2.政治和財(cái)政的自治程度不同（尼泊爾處于聯(lián)邦化初期，權(quán)力更加分散；越南的權(quán)力更加集中）；

3.衛(wèi)生體系的機(jī)構(gòu)特點(diǎn)不同（越南為公共主導(dǎo)型，孟加拉國為多元化體系）;

4.流行病學(xué)轉(zhuǎn)變比率不同（關(guān)于非傳染性疾病致死人數(shù)占所有死亡人數(shù)的比例，越南為77%，孟加拉國為67%，尼泊爾為66%）。

本文的分析重點(diǎn)是，在最低級別市級政府（達(dá)卡城市公司、河內(nèi)龍邊區(qū)衛(wèi)生局和博卡拉市）制定的年度城市規(guī)劃中，那些來自官方主流信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)在城市規(guī)劃中所起的作用。這是因?yàn)楣俜街髁飨到y(tǒng)可以提供定期且穩(wěn)定的信息源，而年度規(guī)劃通常會實(shí)施多種政策和策略來指導(dǎo)活動。此處有必要作出兩點(diǎn)說明。首先，我們承認(rèn)其他形式的證據(jù)可以為規(guī)劃決策提供信息，比如研究等。其次，我們承認(rèn)數(shù)據(jù)（以及其他形式的證據(jù)）可以為國家和地方各級政府制定城市政策和規(guī)劃提供信息。但是，本文的首要重點(diǎn)仍然是年度城市規(guī)劃中那些來自主流信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)。不過，為了幫助理解城市衛(wèi)生規(guī)劃的背景，本文在報告結(jié)果時也同時強(qiáng)調(diào)了城市衛(wèi)生規(guī)劃的范圍并明確了規(guī)劃參與者，還探討了在地方和國家層面對以數(shù)據(jù)為依據(jù)的規(guī)劃產(chǎn)生影響的關(guān)鍵因素。

本文的理論框架（見圖1）源于對循證決策、衛(wèi)生規(guī)劃及衛(wèi)生政策三角的概念化。

圖1.循證決策的城市衛(wèi)生規(guī)劃的框架

進(jìn)行城市衛(wèi)生規(guī)劃時在何種程度上以數(shù)據(jù)為依據(jù)，取決于4 個關(guān)鍵問題：

1.關(guān)鍵參與者（例如衛(wèi)生規(guī)劃者、服務(wù)提供者和社區(qū)代表等），包括他們在整個計(jì)劃過程中生成、傳播和使用數(shù)據(jù)時的作用；

2.制定、實(shí)施城市規(guī)劃過程中采取的方法和流程；

3.可用數(shù)據(jù)的特征，例如時效性、質(zhì)量和可用性；

4.促進(jìn)或抑制以數(shù)據(jù)為依據(jù)的規(guī)劃的背景因素，包括但不限于政治因素、個人價值觀、社會事項(xiàng)的優(yōu)先級、循證決策的傳統(tǒng)和文化，以及那些用于生成和傳播數(shù)據(jù)的資源的可用性。

這4 個方面是相互關(guān)聯(lián)的。例如，參與者關(guān)于是什么構(gòu)成了用于規(guī)劃決策的可靠數(shù)據(jù)這一問題的看法，會影響他們的決策。具體來說就是，在規(guī)劃決策中應(yīng)該評估、優(yōu)先排序和最終使用（或不使用）哪些數(shù)據(jù)。另外，國家的政治環(huán)境和治理方法也會產(chǎn)生自上而下或自下而上等不同的規(guī)劃方法，而這些方法會決定特定數(shù)據(jù)類型（例如本地可用的數(shù)據(jù)集）的使用機(jī)會和過程。

關(guān)鍵參與者可以利用數(shù)據(jù)為制定或?qū)嵤┮?guī)劃提供信息。例如，數(shù)據(jù)可以在規(guī)劃制定過程中為情況分析和優(yōu)先級提供依據(jù)，此外，在實(shí)施過程中也需要借助數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)控和評估。

本研究所有定性數(shù)據(jù)均取自2017 年8 月—2018 年10 月期間，采取的方法包括與關(guān)鍵參與者深度訪談、文獻(xiàn)回顧和觀察（見表1）。

表1.數(shù)據(jù)的收集方法

本文有針對性地挑選了32 位參與者進(jìn)行深度訪談，來了解他們的觀點(diǎn)和經(jīng)歷。這些參與者在城市衛(wèi)生政策的制定與規(guī)劃及數(shù)據(jù)管理中，發(fā)揮著關(guān)鍵作用。深度訪談借助提問指南進(jìn)行引導(dǎo)，并遵循本文建立的理論框架。其中包含以下5 個方面的問題：規(guī)劃方法和流程、數(shù)據(jù)系統(tǒng)、參與者及其角色、數(shù)據(jù)使用以及背景知識。三個城市的研究人員通過舉行多次面對面會議和電子郵件交流，對匯總結(jié)果進(jìn)行了廣泛討論和同行評審，并為最終整合跨城市比較的結(jié)果提供了依據(jù)。

本次研究通過回顧78 份關(guān)鍵性文件來了解當(dāng)前的制度和政策環(huán)境。選取文件的來源包括來自公共平臺（部委網(wǎng)站）的檢索、政策和規(guī)劃文件的參考文獻(xiàn)、深度訪談參與者提供的建議以及研究人員本身的知識儲備。本文還研究了非衛(wèi)生城市規(guī)劃對衛(wèi)生事業(yè)的重視程度。本文采取半結(jié)構(gòu)化形式表格從各文件中提取相關(guān)信息，信息填寫完整后用于對深度訪談的結(jié)果進(jìn)行交叉驗(yàn)證。

本研究曾計(jì)劃對城市衛(wèi)生規(guī)劃關(guān)鍵事件進(jìn)行非參與式觀察，以更好地了解規(guī)劃過程中使用以數(shù)據(jù)為依據(jù)的方法的程度。但只有博卡拉的研究人員獲取并最終觀察到了兩次此類事件。我們最后采用了非結(jié)構(gòu)化的格式記錄反思內(nèi)容，因?yàn)檫@樣可以更加靈活地利用這些事件的交互過程進(jìn)行反思。這些非結(jié)構(gòu)化注釋用于對深度訪談及文獻(xiàn)的結(jié)果進(jìn)行交叉驗(yàn)證。

二、研究結(jié)果

每個國家語境下都制定了影響城市衛(wèi)生的多級規(guī)劃（見表2）。一般是五年政策和策略，分別在相應(yīng)預(yù)算周期內(nèi)通過年度規(guī)劃來落實(shí)。

在孟加拉國和尼泊爾，衛(wèi)生系統(tǒng)有各自特有的城市衛(wèi)生政策（分別為2014 年的《國家城市衛(wèi)生戰(zhàn)略》和2017 年的《城市衛(wèi)生政策》），越南則是通過用于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策框架來解決城市衛(wèi)生問題，該框架來自非衛(wèi)生部門，由一項(xiàng)決議發(fā)展而來。

在每個語境下，城市衛(wèi)生問題都主要通過多個垂直衛(wèi)生規(guī)劃和更廣泛的城市規(guī)劃來解決。但是，其他部門的政策和計(jì)劃中也有一些涉及衛(wèi)生問題。例如，達(dá)卡的廢物管理、衛(wèi)生和飲水供給，博卡拉的道路開發(fā)和飲用水，河內(nèi)的人口發(fā)展政策議程和健康保險等都涉及衛(wèi)生議題。

下面，我們將根據(jù)研究框架的組成部分呈現(xiàn)研究結(jié)果，即規(guī)劃參與者、方法和流程、數(shù)據(jù)及其特征、數(shù)據(jù)使用程度，以及以數(shù)據(jù)為依據(jù)的規(guī)劃的關(guān)鍵影響因素。

表2.不同語境下的城市衛(wèi)生政策與規(guī)劃

表3.不同語境下城市衛(wèi)生規(guī)劃的關(guān)鍵參與者

（一）規(guī)劃的關(guān)鍵參與者和結(jié)構(gòu)

城市衛(wèi)生規(guī)劃涉及來自國家、省和地方等各級參與者（見表3）。孟加拉國采取多元化衛(wèi)生系統(tǒng)，城鄉(xiāng)衛(wèi)生的結(jié)構(gòu)獨(dú)立。在尼泊爾，三個層級的政府有類似的權(quán)力。越南在垂直結(jié)構(gòu)上有強(qiáng)有力的問責(zé)制。

在孟加拉國，衛(wèi)生和家庭福利部（Ministry of Health and Family Welfare）和地方政府和農(nóng)村發(fā)展與合作部（Ministry of Local Government,Rural Development and Cooperatives）分別負(fù)責(zé)農(nóng)村和城市衛(wèi)生。這種多元化的衛(wèi)生系統(tǒng)包括一個由營利性機(jī)構(gòu)（私營醫(yī)院、診所、藥房）和非營利性組織（非政府組織和傳統(tǒng)從業(yè)者）組成的龐大的私營部門，兩者都會受到英國國際發(fā)展署和世界銀行等國際機(jī)構(gòu)通過衛(wèi)生領(lǐng)域全部門范圍方法（Sector Wide Approach）帶來的實(shí)質(zhì)影響。城市的地方政府為單級制，而農(nóng)村的地方政府有三級：齊拉（Zila）、烏帕齊拉（Upazila）和聯(lián)合委員會（Union Parishads），前兩者的地位約等同于縣和鄉(xiāng)。小一些的城市有自治政府，達(dá)卡市有兩大市政公司：北部城市公司和南部城市公司。這些自治機(jī)構(gòu)由當(dāng)選的市長領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)審批行政和財(cái)務(wù)事務(wù)，并主持議員會議。城市公司的首席執(zhí)行官由政府任命，向市長匯報，是市議員的執(zhí)行主管，監(jiān)督所有部門的活動。衛(wèi)生部是市政當(dāng)局和城市公司的11 個部門之一，由首席衛(wèi)生官領(lǐng)導(dǎo)。首席衛(wèi)生官在達(dá)卡負(fù)責(zé)監(jiān)督5 個地區(qū)辦事處，與56 位區(qū)議員共事。

城市衛(wèi)生服務(wù)的提供遵循基于項(xiàng)目的方法，包括連續(xù)開展了5 年的城市初級衛(wèi)生保健服務(wù)提供工程（Urban Primary Health Care Service Delivery Projects）和孟加拉國微笑太陽特許計(jì)劃（The Bangladesh Smiling Sun Franchise Program）。城市初級衛(wèi)生保健服務(wù)提供工程是一種公私合營的伙伴關(guān)系，由城市公司下轄的衛(wèi)生部和指定的市政府共同實(shí)施，得到了來自亞洲開發(fā)銀行、瑞典國際開發(fā)合作署和聯(lián)合國人口基金的財(cái)政支持。孟加拉國微笑太陽特許計(jì)劃由美國國際開發(fā)署援助孟加拉國事務(wù)中心（USAID/Bangladesh）進(jìn)行資助，并通過當(dāng)?shù)胤钦M織提供必要的衛(wèi)生保健服務(wù)。

尼泊爾近期實(shí)施的政治權(quán)力下放舉措形成了類似權(quán)力分立的三級政府：聯(lián)邦、省和地方政府。在聯(lián)邦一級，城鄉(xiāng)衛(wèi)生工作是衛(wèi)生和人口部（Ministry of Health and Population）的優(yōu)先事項(xiàng)。在省一級，它是社會發(fā)展部（Ministry of Social Development，涵蓋衛(wèi)生和教育領(lǐng)域）的優(yōu)先事項(xiàng)。另外還有753 個地方政府，均設(shè)有衛(wèi)生部、衛(wèi)生科或衛(wèi)生司，負(fù)責(zé)提供基本的衛(wèi)生服務(wù)。三級政府制定自己的計(jì)劃，通過適當(dāng)調(diào)整聯(lián)邦政府制定的規(guī)劃來適應(yīng)本地情況。聯(lián)邦政府把衛(wèi)生預(yù)算作為對地方政府的專項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼，外加省級和地方級衛(wèi)生預(yù)算進(jìn)行補(bǔ)充。此外還有大量的私營部門，大部分在城市地區(qū)占據(jù)主導(dǎo)地位。國際組織的影響主要體現(xiàn)在聯(lián)邦一級，例如政府要和捐助方（英國國際發(fā)展署、世界銀行、全球疫苗免疫聯(lián)盟和德國復(fù)興信貸銀行）就資源分配這一全部門范圍方法進(jìn)行談判。

在博卡拉，城市衛(wèi)生規(guī)劃的主要制定者包括市級政府執(zhí)行委員會及部門委員會（衛(wèi)生部是六大部委之一）和衛(wèi)生設(shè)施運(yùn)營管理委員會（Health Facility Operational Management Committee），委員會由當(dāng)選的區(qū)主席領(lǐng)導(dǎo)，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人擔(dān)任常務(wù)理事。

越南采取了由公共主導(dǎo)的4 級制衛(wèi)生體系，其中國家衛(wèi)生部通過省衛(wèi)生局和地區(qū)衛(wèi)生中心等在省、區(qū)及公社層面就衛(wèi)生相關(guān)問題建立了嚴(yán)格的問責(zé)制度。這些機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)城市和農(nóng)村衛(wèi)生工作，近期實(shí)施的權(quán)力下放舉措更是賦予了省衛(wèi)生局最大的自主權(quán)。各級人民委員會通過自己的衛(wèi)生部門對衛(wèi)生相關(guān)活動進(jìn)行監(jiān)督，并經(jīng)常為其提供資金，但衛(wèi)生服務(wù)由衛(wèi)生部下屬的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)來提供。國際組織也發(fā)揮了一些作用，盡管影響不大。另外，河內(nèi)在地區(qū)人民委員會內(nèi)部還設(shè)有專門的評估部門。

圖2.關(guān)于達(dá)卡、河內(nèi)和博卡拉的年度規(guī)劃的可視化呈現(xiàn)

（二）規(guī)劃過程和方法

雖然這三個城市在年度規(guī)劃上都采用了結(jié)構(gòu)化的流程（見圖2），但各自方法不同，具有自己的優(yōu)勢和局限性。達(dá)卡采用的是項(xiàng)目驅(qū)動型的規(guī)劃方法，能夠?qū)崿F(xiàn)有針對性的干預(yù)，但也會導(dǎo)致分散的問題；河內(nèi)主要采取的是自上而下的規(guī)劃方法，有利于增強(qiáng)一致性，但本地居民很少有機(jī)會參與其中。博卡拉主要采取的是自下而上的規(guī)劃方法，能夠更好地識別本地需求，但也可能會導(dǎo)致人們對衛(wèi)生問題重視不足。

達(dá)卡城市公司制定年度規(guī)劃的時間與政府財(cái)年（每年7 月至次年6 月）一致，其中包括主要用于協(xié)調(diào)活動預(yù)算的階段。規(guī)劃始于每年3月中旬，市長辦公室下設(shè)的會計(jì)部會給所有部門發(fā)布指導(dǎo)文件，供制定年度預(yù)算使用。在接下來的兩個月，衛(wèi)生部會匯總來自所有區(qū)的預(yù)算。這個做法可以鼓勵區(qū)議員與社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人一起合作來確定優(yōu)先需求。但是從數(shù)據(jù)中并無法清楚看出當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)（尤其是城市貧困人口）的參與程度。然后，議員要與區(qū)域行政官員合作起草預(yù)算方案，并于5 月15 日之前提交給金融機(jī)構(gòu)常設(shè)委員會（Financial Establishment Standing Committee）進(jìn)行審查和轉(zhuǎn)遞，以供市長在5 月30 日之前批準(zhǔn)，并隨后轉(zhuǎn)遞給地方政府和農(nóng)村發(fā)展與合作部的首席衛(wèi)生官及所有區(qū)議員。達(dá)卡采取的是多元化和基于項(xiàng)目的城市衛(wèi)生體系，擁有多個并行和項(xiàng)目驅(qū)動型規(guī)劃流程，受到了來自發(fā)展伙伴和非政府組織的實(shí)質(zhì)影響。

在河內(nèi)，大多數(shù)自上而下的年度規(guī)劃的實(shí)施時間都與財(cái)年（12 月至次年1 月）吻合。通常在8 月，地區(qū)衛(wèi)生局規(guī)劃部門會收到用于指導(dǎo)“社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展評估”數(shù)據(jù)收集的省級指令，然后根據(jù)這個指令和省級規(guī)劃為初級衛(wèi)生保健計(jì)劃提供信息。10 月左右，在初級衛(wèi)生保健計(jì)劃得到區(qū)級人民委員會的批準(zhǔn)后，會用于指導(dǎo)制定經(jīng)區(qū)級衛(wèi)生局批準(zhǔn)的縱向計(jì)劃。其他那些需要籌集資金的規(guī)劃（例如基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)和人力資源等）將于12 月經(jīng)由人民委員會批準(zhǔn)。通常在2 月會收到年度預(yù)算，也就是說規(guī)劃將在2 月—3 月開始實(shí)施。省級指導(dǎo)意見很詳細(xì)，這就意味著城市大多會實(shí)施國家和省級的優(yōu)先事項(xiàng)，而很少再去解決本地識別的需求。此外，漫長的過程和嚴(yán)格的審批期限也未能給各級參與者留出足夠的時間來充分參與。

在尼泊爾，年度規(guī)劃和財(cái)年都始于7 月中旬，首先是國家規(guī)劃委員會提供預(yù)算上限和戰(zhàn)略規(guī)劃指南。在博卡拉，聯(lián)邦專項(xiàng)撥款的份額約占衛(wèi)生事業(yè)總體預(yù)算的一半。過程一開始是由街道或社區(qū)各利益相關(guān)者舉辦會議，讓消費(fèi)者、衛(wèi)生志愿者、衛(wèi)生工作者和當(dāng)?shù)貙W(xué)校教師等在會議上明確自己的優(yōu)先事項(xiàng)。然后這些信息為衛(wèi)生機(jī)構(gòu)召開會議提供參考，供衛(wèi)生機(jī)構(gòu)運(yùn)營管理委員會制定詳細(xì)的衛(wèi)生規(guī)劃，并在聯(lián)邦政府制定框架的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整。這些規(guī)劃由市衛(wèi)生部一起匯總并納入市政總體發(fā)展規(guī)劃，最終交由市議會批準(zhǔn)，另外還將進(jìn)行每6 個月一次的進(jìn)度審查來監(jiān)督落實(shí)的情況。

一位決策者反映，將地方層面與聯(lián)邦和省層面相結(jié)合，“有助于在衛(wèi)生保健領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)長遠(yuǎn)目標(biāo)，從而幫助促進(jìn)發(fā)展”。但也有其他參與者認(rèn)為，這種自下而上的方法可能會導(dǎo)致對衛(wèi)生相關(guān)問題認(rèn)識不足。此外還有一些參與者給出了負(fù)面反饋，稱市一級的規(guī)劃過程太漫長，部門委員會花了一個多月的時間整理機(jī)構(gòu)規(guī)劃。

（三）數(shù)據(jù)及其特征

本文研究的三個市政府都主要生成和使用量化數(shù)據(jù)。在河內(nèi)和博卡拉，政府衛(wèi)生管理信息系 統(tǒng)（Health Management Information System）為制定規(guī)劃提供了主要信息來源，其他來源還包括定期調(diào)查以及來自垂直項(xiàng)目的監(jiān)測和評估數(shù)據(jù)。相比之下，孟加拉國的衛(wèi)生管理信息系統(tǒng)僅涵蓋農(nóng)村地區(qū)，免疫和結(jié)核病控制方面的數(shù)據(jù)除外。達(dá)卡城市公司建立了一個電子數(shù)據(jù)存儲庫，據(jù)參與人員稱，該數(shù)據(jù)庫不包括來自非政府組織和國際組織進(jìn)行的不協(xié)調(diào)的調(diào)查數(shù)據(jù)，也不包括基于項(xiàng)目的監(jiān)測和評估數(shù)據(jù)。

博卡拉面對的主要問題是無法獲得關(guān)于城市衛(wèi)生規(guī)劃的相關(guān)數(shù)據(jù)，尤其是關(guān)于城市貧困人口和私營部門等人口群體的數(shù)據(jù)。此外，文獻(xiàn)回顧顯示，收集的大多數(shù)數(shù)據(jù)都是關(guān)于政府優(yōu)先項(xiàng)目的，例如產(chǎn)婦保健和疫苗接種，而關(guān)于重要的非傳染性疾病例如糖尿病、心血管疾病和精神健康等的相關(guān)數(shù)據(jù)卻好像被忽略了。但是有些參與者開始“對沒有涵蓋心理健康方面的話題感到內(nèi)疚”。

訪談和文獻(xiàn)都表明準(zhǔn)確的人口數(shù)據(jù)經(jīng)常處于缺乏狀態(tài)。所以，由此得到的人口數(shù)量這一分母也是不完整的，而這對于目標(biāo)設(shè)定和規(guī)劃資源分配至關(guān)重要。例如，在達(dá)卡，規(guī)劃人員一直使用的是2011 年人口普查數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上按人口增長率遞增的人口數(shù)據(jù)；博卡拉沒有關(guān)于城市貧困人口和移民的可用數(shù)據(jù)。達(dá)卡和河內(nèi)會進(jìn)行有針對性的調(diào)查，使用調(diào)查結(jié)果來識別最貧困的人，從而幫助他們獲得基本的醫(yī)療保健服務(wù)。不過目前尚不清楚這些調(diào)查是否會定期更新數(shù)據(jù)。河內(nèi)有一套結(jié)構(gòu)化的貧困評估程序，能夠?yàn)檎腿绾畏峙涿赓M(fèi)的健康保險提供信息。但是，該體系忽略了迅速增長的農(nóng)村移民人口。正如一位衛(wèi)生事業(yè)規(guī)劃人員所反映的，由于這些群體只有臨時居民身份，所以他們沒有資格獲得政府提供的免費(fèi)健康保險。

在這所有三種語境下，服務(wù)于規(guī)劃的數(shù)據(jù)共享主要通過會議進(jìn)行，例如，博卡拉會進(jìn)行一年兩次的審查。河內(nèi)的參與者報告說，數(shù)據(jù)通常以Microsoft Word 或Excel 文件的形式作為電子郵件的附件來共享，因此引發(fā)了對數(shù)據(jù)機(jī)密性的擔(dān)憂。在達(dá)卡，主辦方邀請不同參與者在規(guī)劃會議上展示數(shù)據(jù)，不過很少有人利用圖表形式呈現(xiàn)數(shù)據(jù)。

在達(dá)卡和河內(nèi)，訪問官方數(shù)據(jù)都需要獲得政府部門（分別為孟加拉國統(tǒng)計(jì)局和越南國家統(tǒng)計(jì)局）的批準(zhǔn)。這種方式為政府部門提供了一種針對數(shù)據(jù)質(zhì)量的有用的控制機(jī)制。但我們發(fā)現(xiàn)，在達(dá)卡，這種做法會導(dǎo)致大量來自非政府組織和項(xiàng)目的未獲批準(zhǔn)的數(shù)據(jù)集被排除在外，無法用于指導(dǎo)規(guī)劃決策。在河內(nèi)，這種做法甚至可能會導(dǎo)致數(shù)據(jù)在規(guī)劃過程中被刪除。因此，經(jīng)常有報道反映數(shù)據(jù)重復(fù)、不完整和不一致。不過，河內(nèi)和達(dá)卡的參與者認(rèn)為，統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)會對數(shù)據(jù)進(jìn)行質(zhì)量管理，所以數(shù)據(jù)質(zhì)量總體來說是好的。

當(dāng)繼續(xù)追問他們所認(rèn)為的可靠數(shù)據(jù)時，只有達(dá)卡的參與者能夠明確指出具體的數(shù)據(jù)屬性，例如準(zhǔn)確性、時效性以及按性別分類等，并強(qiáng)調(diào)了定性數(shù)據(jù)和定量測量的重要性。

決策者對信息技術(shù)越來越感興趣，因?yàn)檫@可以減少在數(shù)據(jù)記錄、存儲和共享過程中出現(xiàn)的碎片化現(xiàn)象。在博卡拉，引入地區(qū)衛(wèi)生信息系 統(tǒng)（District Health Information System） 成為關(guān)鍵優(yōu)先事項(xiàng)，受到聯(lián)邦衛(wèi)生和人口部以及國際組織的支持。在河內(nèi)，衛(wèi)生部門采用不同軟件處理諸如艾滋病毒或健康保險等特定問題，而且為了解決這些問題，從2017 年開始就試行了跨部門電子系統(tǒng)管理器（Electrical System Administration Manager）。其中包括在公社、地區(qū)和省、市級提供的所有公共服務(wù)領(lǐng)域的個人數(shù)據(jù)。這個工具還創(chuàng)建了當(dāng)?shù)厝丝诘膫€人健康記錄，包括個體經(jīng)營者和非正式員工，為開展年度健康檢查的活動提供了信息。但是，這個工具忽略了農(nóng)村移民人口的數(shù)據(jù)。

由于技術(shù)的作用越來越重要，三個城市也開始越來越多地使用電子方式共享聚合數(shù)據(jù)，盡管它們各自已經(jīng)建立了集中的數(shù)據(jù)儲存庫。

（四）數(shù)據(jù)在規(guī)劃中的作用

所有這三個城市的參與者都聲稱，他們的城市衛(wèi)生計(jì)劃總體上都是以數(shù)據(jù)為依據(jù)的。但我們發(fā)現(xiàn)，他們所認(rèn)為的與規(guī)劃過程中對數(shù)據(jù)的實(shí)際使用程度之間存在差異。例如，在河內(nèi)，43 項(xiàng)規(guī)劃中只有5 項(xiàng)明確引用了對其有指導(dǎo)作用的數(shù)據(jù)。進(jìn)一步探究特定案例，那么博卡拉的情況可以更清晰地說明問題，當(dāng)?shù)貐⑴c人員特別強(qiáng)調(diào)了在衛(wèi)生機(jī)構(gòu)運(yùn)營管理委員會會議和半年度審查期間使用數(shù)據(jù)的情況。

達(dá)卡在衛(wèi)生規(guī)劃數(shù)據(jù)使用方面的機(jī)制特別不明確。參與者將這個問題歸因于政府結(jié)構(gòu)的分散和存在多個不協(xié)調(diào)的規(guī)劃等。在河內(nèi)，除了使用衛(wèi)生管理信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)外，這種以數(shù)據(jù)為依據(jù)的規(guī)劃方式還體現(xiàn)在對監(jiān)測和評估數(shù)據(jù)的使用。

在訪談中，參與者就如何改進(jìn)以數(shù)據(jù)為依據(jù)的規(guī)劃進(jìn)行了思考。三個城市都明顯希望所有規(guī)劃者能夠輕松訪問綜合電子數(shù)據(jù)存儲庫。這種做法可以解決達(dá)卡和河內(nèi)存在的數(shù)據(jù)重復(fù)和訪問受限的問題。在達(dá)卡，人們明確希望可以加強(qiáng)與私營部門之間的協(xié)調(diào)。另外，盡管沒有明確提及，但人們也表現(xiàn)出了對項(xiàng)目規(guī)劃時限性的可能需求，希望充分記錄這些項(xiàng)目的學(xué)習(xí)心得并保持制度的穩(wěn)固性。

河內(nèi)和博卡拉的參與者沒有明確指出具體的改進(jìn)方向，這可能也反映出越南這種自上而下的規(guī)劃方法的局限性，以及尼泊爾當(dāng)前由于權(quán)力下放而造成的角色和職責(zé)不明確的問題。

（五）促進(jìn)和制約以數(shù)據(jù)為依據(jù)的規(guī)劃的關(guān)鍵影響因素

本文發(fā)現(xiàn)，有兩類常見因素對以數(shù)據(jù)為依據(jù)的城市衛(wèi)生規(guī)劃存在影響，即人力和財(cái)力的短缺以及當(dāng)前規(guī)劃方法的局限性。以數(shù)據(jù)為依據(jù)的規(guī)劃在特定語境下面臨的主要障礙是：達(dá)卡存在數(shù)據(jù)分散的現(xiàn)象；河內(nèi)自上而下的城市衛(wèi)生規(guī)劃引起的問題；在博卡拉，數(shù)據(jù)不可得、不完整和不準(zhǔn)確。影響數(shù)據(jù)使用的決定因素在河內(nèi)和博卡拉的組織和體系層面表現(xiàn)得更加清晰；達(dá)卡面臨的障礙更為具體。

資源的可及性已經(jīng)成為一個主要影響因素，尤其是在達(dá)卡和博卡拉。其中原因包括地方政府缺乏專門的數(shù)據(jù)分析人員，在數(shù)據(jù)收集和分析方面的專業(yè)知識和資源有限。所有這些都會導(dǎo)致難以獲得數(shù)據(jù)或獲得的數(shù)據(jù)質(zhì)量不佳。除了以上這些，指導(dǎo)原則的不明確也限制了數(shù)據(jù)使用。此外，缺乏專項(xiàng)資源也限制了規(guī)劃流程。達(dá)卡的參與者強(qiáng)調(diào)說，國家各部委具有技術(shù)能力，但是這種專門知識并沒有滲透到城市公司。

規(guī)劃方法會決定數(shù)據(jù)使用的程度。例如，在河內(nèi)，自上而下的規(guī)劃方法會阻礙對本地優(yōu)先事項(xiàng)的識別。達(dá)卡和河內(nèi)依賴來自政府批準(zhǔn)的數(shù)據(jù)，這可能會對數(shù)據(jù)的選擇和訪問權(quán)限帶來限制。與之對比，通過文獻(xiàn)回顧看到，博卡拉采取的是每6 個月一次的進(jìn)度審查，這種做法似乎為實(shí)施監(jiān)測過程中數(shù)據(jù)的使用提供了有效的結(jié)構(gòu)和流程，不過還是存在無法獲得私人部門數(shù)據(jù)的制約。

達(dá)卡面臨的主要障礙在于收集、分析和使用數(shù)據(jù)的流程不夠協(xié)調(diào)，這個流程和規(guī)劃流程之間存在明顯脫節(jié)。達(dá)卡有多個數(shù)據(jù)集，這導(dǎo)致城市衛(wèi)生規(guī)劃人員對這些不同的數(shù)據(jù)集的范圍和可靠性缺乏明確認(rèn)識。在特定語境下，以數(shù)據(jù)為依據(jù)的規(guī)劃面臨的其他障礙還包括：人員流失率高，缺乏城市衛(wèi)生管理信息系統(tǒng)，缺乏來自大型私營部門和國際組織的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)流程和規(guī)劃流程不一致，以及對被委任的首席衛(wèi)生官員的管理培訓(xùn)有限等。

三、討論和結(jié)論

本文研究了三個亞洲城市采用以數(shù)據(jù)為依據(jù)的方式進(jìn)行城市衛(wèi)生規(guī)劃的程度。每個語境都制定了多種規(guī)劃。在越南，規(guī)劃工作主要采取自上而下的方法；尼泊爾有更多的社區(qū)參與其中；在孟加拉國的規(guī)劃比較分散。研究發(fā)現(xiàn)，規(guī)劃的制定借助了來自主流信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，盡管在規(guī)劃過程中對數(shù)據(jù)的使用程度似乎有限。雖然這些數(shù)據(jù)通常被認(rèn)為是高質(zhì)量的，但它們并未提供關(guān)于城市貧困人口和移民人口的詳細(xì)信息，而且也無法獲得私營部門的相關(guān)數(shù)據(jù)。影響以數(shù)據(jù)為依據(jù)的城市衛(wèi)生規(guī)劃的主要共同因素包括資源短缺（包括財(cái)政和人力資源）和當(dāng)前規(guī)劃方法的局限性（例如，在越南，自上而下的規(guī)劃方式限制了對本地優(yōu)先事項(xiàng)的識別，甚至?xí)?dǎo)致出現(xiàn)通過改動數(shù)據(jù)來適應(yīng)國家城市規(guī)劃的情況）。

有實(shí)證研究從不同角度對衛(wèi)生規(guī)劃進(jìn)行過探究，例如，有些研究了尼日利亞權(quán)力下放背景下初級衛(wèi)生保健的規(guī)劃情況；有些研究了肯尼亞縣級醫(yī)院業(yè)務(wù)規(guī)劃與預(yù)算和優(yōu)先級設(shè)定之間的一致性；還有的從理論角度分析了循證醫(yī)學(xué)實(shí)踐和以證據(jù)為依據(jù)的城市政策及規(guī)劃決策之間的聯(lián)系。雖然關(guān)于衛(wèi)生規(guī)劃的相關(guān)知識體系得到不斷豐富，但仍然有限。本文通過聚焦城市政府在城市規(guī)劃過程中對數(shù)據(jù)的使用程度，對該話題進(jìn)行了補(bǔ)充和擴(kuò)展。

市級政府可以充當(dāng)推動多部門行動的樞紐。對于城市衛(wèi)生政策在更廣泛的城市政策框架中的地位，本文研究結(jié)果強(qiáng)調(diào)，衛(wèi)生政策所處地位會造成一種緊張氣氛，在此氣氛下，解決衛(wèi)生相關(guān)問題成了市級政府的一個競爭優(yōu)先權(quán)。由此出現(xiàn)的一個關(guān)鍵問題是，衛(wèi)生問題成為競爭優(yōu)先權(quán)會不會妨礙我們采用綜合方法和專門資源去解決衛(wèi)生相關(guān)問題，或者說是不是采用整合的方法才能最好地處理各種對衛(wèi)生事業(yè)有影響的社會決定因素。休·巴頓（Hugh Barton）和馬庫斯·格蘭特（Marcus Grant）提出了這種整合過程的三個層次。他們指出，第一層是城市規(guī)劃中那些基本的與衛(wèi)生相關(guān)的考慮因素；第二層主要是應(yīng)對城市環(huán)境規(guī)劃的“下游”影響；第三層，也是最少見的一點(diǎn)，是將衛(wèi)生工作全面整合到城市規(guī)劃當(dāng)中，讓兩者相互促進(jìn)。達(dá)卡、河內(nèi)和博卡拉的城市衛(wèi)生規(guī)劃都反映了這種整合過程的第一和第二層，突出了把針對性方法和綜合性方法相結(jié)合來解決城市衛(wèi)生問題的價值，可能也挑戰(zhàn)了巴頓和格蘭特把衛(wèi)生問題全面整合到城市規(guī)劃的這個論點(diǎn)。

很重要的一點(diǎn)是，城市規(guī)劃人員必須能夠有效地定位最弱勢群體的需求，例如城市貧困人口和移民人口的需求。由于種種原因，這些群體的數(shù)據(jù)在官方統(tǒng)計(jì)中被省略，繼而引發(fā)了相關(guān)問題，比如關(guān)于人口數(shù)據(jù)這個分母的可靠性問題，以及由此開展的規(guī)劃活動如何有效觸及最弱勢的群體。這反映出當(dāng)前一個重要問題，那些為應(yīng)對城市衛(wèi)生挑戰(zhàn)而收集的數(shù)據(jù)，其可用性和準(zhǔn)確性很有限；而另一方面，那些已經(jīng)獲取到的數(shù)據(jù)似乎卻沒有得到有效地傳播和利用。例如，在達(dá)卡，我們發(fā)現(xiàn)很少有人借助圖表進(jìn)行數(shù)據(jù)呈現(xiàn)，而且也沒有找到采取進(jìn)一步手段共享有效數(shù)據(jù)的證據(jù)，如通過數(shù)據(jù)中控臺或媒體報道來共享數(shù)據(jù)等方式。隨著對衛(wèi)生公平和“絕不落下一個人”等議程理念的關(guān)注日益加深，本研究得出的一個關(guān)鍵結(jié)論是，應(yīng)該在現(xiàn)有的信息系統(tǒng)中加入那些強(qiáng)調(diào)最邊緣化城市貧困人口和移民人口的需求的數(shù)據(jù)。

有一點(diǎn)也許不足為奇，城市規(guī)劃者并未在概念上劃分規(guī)劃過程的各個詳細(xì)階段，例如情況分析、優(yōu)先級確定和選擇性評估等，盡管這些內(nèi)容在尼泊爾的衛(wèi)生和人口部的規(guī)劃和預(yù)算指南中有所涵蓋。相反，參與者往往只強(qiáng)調(diào)開發(fā)和實(shí)施這兩個階段。這種做法更為實(shí)用，類似于一種兩階段框架。但是，可能存在的一個缺點(diǎn)是，它可能很少能在整個規(guī)劃過程中發(fā)現(xiàn)使用數(shù)據(jù)的機(jī)會，例如，數(shù)據(jù)可以用于在項(xiàng)目評估期間對不同方案作出評估。另一個問題是，關(guān)于情況分析的階段也很缺乏，這一點(diǎn)表明，制定的規(guī)劃也許并不總能準(zhǔn)確定位到城市語境下快速變化的疾病模式和風(fēng)險因素。

規(guī)劃過程和數(shù)據(jù)過程之間的脫節(jié)在達(dá)卡尤為明顯。這跟越南等其他中低收入國家中發(fā)現(xiàn)的政策流程（即制定、實(shí)施和評估）和證據(jù)流程（即生成、傳播和使用）之間的關(guān)系類似。該發(fā)現(xiàn)或許也能夠解釋在博卡拉明顯存在的問題，那就是在“正確”的規(guī)劃階段缺乏可用的數(shù)據(jù)。保持?jǐn)?shù)據(jù)生成和傳播與相關(guān)規(guī)劃步驟的一致性，或許有助于準(zhǔn)確識別數(shù)據(jù)使用機(jī)會，從而加強(qiáng)循證決策的城市衛(wèi)生規(guī)劃。

我們發(fā)現(xiàn)，在這所有三個城市中，規(guī)劃基本上都遵循年度預(yù)算周期。這一發(fā)現(xiàn)與肯尼亞一項(xiàng)研究結(jié)果相矛盾，其研究結(jié)果指出規(guī)劃與預(yù)算之間存在脫節(jié)現(xiàn)象。也許我們的結(jié)果反映了年度規(guī)劃的本質(zhì)，即年度規(guī)劃與預(yù)算承諾和日常資源之間更加密切吻合。另一方面，較長期的戰(zhàn)略計(jì)劃和政策背后可能并不總有堅(jiān)定的財(cái)務(wù)承諾，因此可能并不需要與預(yù)算之間存在明確的關(guān)聯(lián)。

我們發(fā)現(xiàn)，越南和孟加拉國依賴的是經(jīng)過政府批準(zhǔn)的數(shù)據(jù)，這可以看作是一種優(yōu)勢，因?yàn)槟軌蚴褂矛F(xiàn)有的一致的主流數(shù)據(jù)集。但是，這種做法可能會排除掉其他數(shù)據(jù)集，例如來自非政府組織和各高校的調(diào)查數(shù)據(jù)。此外，在越南，官僚作風(fēng)拖延了數(shù)據(jù)訪問的申請流程，可能會抑制規(guī)劃者在決策中對數(shù)據(jù)使用的積極性。期望國家統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)更改規(guī)則是不現(xiàn)實(shí)的。相反，也許更可行的政策方案是，針對孟加拉國的問題，要尋求更快審批調(diào)查數(shù)據(jù)的方式；針對越南的問題，要減少官僚作風(fēng)，提高數(shù)據(jù)訪問效率。這三個城市對信息技術(shù)的興趣都與日俱增，這一點(diǎn)對解決上述問題提供了可能途徑，比如通過建立電子數(shù)據(jù)存儲庫，可以實(shí)時輕松訪問批準(zhǔn)的數(shù)據(jù)。

河內(nèi)和達(dá)卡沒有明確提及當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)在城市衛(wèi)生規(guī)劃過程中的作用，這表明在這兩種語境下當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的作用受到了限制。而另一方面，我們發(fā)現(xiàn)博卡拉的城市衛(wèi)生規(guī)劃包括了與社區(qū)代表的協(xié)商過程。不同的實(shí)證研究都強(qiáng)調(diào)，在印度、尼日利亞和坦桑尼亞等分權(quán)語境下讓社區(qū)參與衛(wèi)生規(guī)劃工作，具有重要意義。本文結(jié)果表明，加強(qiáng)社區(qū)尤其是最弱勢群體的作用，有助于城市衛(wèi)生規(guī)劃更快速地響應(yīng)那些處于邊緣化的城市貧困人口和移民人口的需求。

研究發(fā)現(xiàn)，每個語境在城市衛(wèi)生規(guī)劃過程中對數(shù)據(jù)使用產(chǎn)生影響的關(guān)鍵因素不同，其中很多與現(xiàn)有文獻(xiàn)的發(fā)現(xiàn)一致。這些文獻(xiàn)強(qiáng)調(diào)了來自調(diào)查等其他來源的數(shù)據(jù)的獲取和呈現(xiàn)問題、工作人員對證據(jù)使用的專業(yè)知識有限、財(cái)務(wù)制約以及農(nóng)村衛(wèi)生工作在發(fā)展議程中長期占據(jù)主導(dǎo)地位等。盡管河內(nèi)的參與者并沒有強(qiáng)調(diào)，但是，實(shí)現(xiàn)國家目標(biāo)的潛在壓力或會導(dǎo)致相關(guān)人員偏向于報告不符實(shí)的積極成果。孟加拉國和尼泊爾有大量的國際組織，這可能是彌合資源缺口的一種方式，例如對于提升人員的專業(yè)知識等。但本文分析同時表明，這種現(xiàn)象在達(dá)卡會造成數(shù)據(jù)的分散。在尼泊爾，國際機(jī)構(gòu)在地方一級并不是很活躍。

影響以數(shù)據(jù)為依據(jù)的規(guī)劃的主要因素反映在中觀（組織）和宏觀（體系）層面，而微觀（個人）層面的因素，例如個人價值觀、興趣等，在本次研究中并不十分突出。但這些因素對循證決策同樣重要，比如對于構(gòu)建循證決策的文化等。本文沒有涉及微觀層面的因素，這一點(diǎn)可能反映了本文所采取的采訪方法的特點(diǎn)以及城市規(guī)劃師的本質(zhì)，兩者都更具外向性，也很少自我反省。微觀影響因素的缺乏，可能也與關(guān)鍵利益相關(guān)者對可靠數(shù)據(jù)屬性的認(rèn)識相對有限有關(guān)，這一領(lǐng)域值得進(jìn)一步研究。

在方法論上，本研究基于循證決策的城市衛(wèi)生規(guī)劃的框架，該框架區(qū)分了4 個相互關(guān)聯(lián)的關(guān)鍵組成部分：參與者、規(guī)劃方法、數(shù)據(jù)特征和更廣泛的語境。研究結(jié)果大多是按照本文框架的各個組成部分來呈現(xiàn)的。但這4 個部分之間的相互關(guān)系也很明顯。這種相互關(guān)系包括：（1）現(xiàn)有數(shù)據(jù)集里缺少關(guān)鍵人群的數(shù)據(jù)對規(guī)劃決策如何有效地觸及最弱勢群體的影響；（2）參與者對規(guī)劃流程的概念化和對可靠證據(jù)的理解，所有這些都可以說明對以數(shù)據(jù)為依據(jù)的城市衛(wèi)生規(guī)劃的運(yùn)用程度；（3）資源短缺、專業(yè)知識有限以及其他背景因素對衛(wèi)生規(guī)劃決策中相關(guān)證據(jù)的產(chǎn)生及使用的影響。盡管這個框架初看起來是描述性的，但了解框架不同組成部分之間的聯(lián)系，有助于深入分析城市衛(wèi)生規(guī)劃這種循證決策的本質(zhì)。

本文研究結(jié)果就如何加強(qiáng)循證決策的城市衛(wèi)生規(guī)劃提出了4 個政策建議。首先，通過提升數(shù)據(jù)的可用性和質(zhì)量，尤其是來自公共部門和私營部門的關(guān)于城市貧困人口和移民的相關(guān)數(shù)據(jù)，以改善用于應(yīng)對城市衛(wèi)生挑戰(zhàn)的規(guī)劃方案，使其更具針對性。其次，協(xié)調(diào)不同的規(guī)劃流程，并在不同的規(guī)劃階段引入特定數(shù)據(jù)使用機(jī)制，可以提高實(shí)現(xiàn)循證決策的規(guī)劃的可能性。再次，增強(qiáng)信息技術(shù)的作用，這有助于解決數(shù)據(jù)碎片化問題和改善對可用數(shù)據(jù)集的訪問效率。最后，提高所有人口群體在規(guī)劃制定過程中的參與度，特別是邊緣化和脆弱的當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，有助于促進(jìn)參與性決策并使規(guī)劃更加適應(yīng)當(dāng)?shù)匦枨蟆．?dāng)然，任何改進(jìn)都要認(rèn)識并利用好當(dāng)前的體系優(yōu)勢，例如，越南自上而下的規(guī)劃體系可以實(shí)現(xiàn)更好的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)；尼泊爾自下而上的規(guī)劃體系有助于制定更具本地響應(yīng)能力的規(guī)劃，并讓社區(qū)更多地參與其中；孟加拉國多元化的衛(wèi)生體系有助于獲取大量的專業(yè)知識。

我們承認(rèn)，本次研究存在三個局限。首先，我們只關(guān)注了每個國家的一個城市，所以無法比較每個國家內(nèi)部的差異。河內(nèi)和達(dá)卡都是國家首都，可能與國家決策距離更近，是非典型例子。其次，本研究基于參與者的自我感知，研究人員自己并沒有對數(shù)據(jù)使用或數(shù)據(jù)質(zhì)量的實(shí)際情況進(jìn)行評估。我們通過對訪談數(shù)據(jù)和觀察結(jié)果及文獻(xiàn)回顧進(jìn)行了交叉驗(yàn)證，盡可能減少誤差。最后，本文只考察了數(shù)據(jù)在年度城市規(guī)劃中的作用。盡管本文認(rèn)為已經(jīng)對當(dāng)前有限的文獻(xiàn)作了補(bǔ)充，但未來研究可以進(jìn)一步推進(jìn)對這個主題的認(rèn)識，比如比較參與者的看法和研究人員對數(shù)據(jù)質(zhì)量所作的評估，或者比較不同類型的證據(jù)在不同部門的多種規(guī)劃中所起的作用。

綜上所述，市級政府擁有優(yōu)勢地位，能夠依靠部門間職權(quán)有效地解決城市衛(wèi)生問題。城市衛(wèi)生規(guī)劃是有效應(yīng)對城市衛(wèi)生問題的基礎(chǔ)，需要借助及時和高質(zhì)量的數(shù)據(jù)。盡管很多系統(tǒng)都可以提供與衛(wèi)生相關(guān)的數(shù)據(jù)，但每個系統(tǒng)在規(guī)劃過程中的作用似乎有限。要改進(jìn)循證決策的城市衛(wèi)生規(guī)劃，切實(shí)可行的方法有：提升數(shù)據(jù)可及性和質(zhì)量，特別是關(guān)于城市貧困人口和移民的相關(guān)數(shù)據(jù)；協(xié)調(diào)不同規(guī)劃流程，引入更清晰的數(shù)據(jù)使用機(jī)制；增強(qiáng)信息技術(shù)的作用，以及提高社區(qū)在城市衛(wèi)生規(guī)劃過程中的參與度。