盤活利用低效工業(yè)用地
——鄞江鎮(zhèn)主要做法與思考

所謂低效工業(yè)用地，是指部分企業(yè)利用率或者產出率不高的土地，如企業(yè)倒閉或破產或者其他原因導致閑置或部分閑置的土地或廠房等。在國家供給側結構性改革持續(xù)推進的新常態(tài)下，盤活利用低效工業(yè)用地，充分挖掘存量工業(yè)用地潛在價值，不僅是破解土地供需缺口，實現土地資源效益最大化的重要措施，也是倒逼企業(yè)發(fā)展，推動經濟發(fā)展方式轉型升級和實現高質量發(fā)展的重要途徑。近期，我們通過對鄞江、橫街、古林和區(qū)經信局等鎮(zhèn)和部門的調查走訪，并結合鄞江鎮(zhèn)有效盤活利用低效工業(yè)用地的做法，對全區(qū)低效工業(yè)用地的再開發(fā)提出一些看法和建議，供領導科學決策參考。

鄞江鎮(zhèn)有效盤活利用低效工業(yè)用地的主要做法

2016年行政區(qū)劃調整以來，針對土地資源供需矛盾日益突出的客觀實際，鄞江鎮(zhèn)把有效盤活利用低效工業(yè)用地作為解決工業(yè)用地缺口、促進經濟發(fā)展方式轉型升級的重要抓手，通過“一企一策”主動服務、分類施策，并綜合運用法律、經濟、行政等手段，先后處置和盤活低效工業(yè)用地232畝，升級低效企業(yè)31家，畝均稅收從不足1萬元提升到10萬元以上。通過低效工業(yè)用地“二次開發(fā)”，使鄞江鎮(zhèn)的工業(yè)產業(yè)層次和產出率得到了有效提升，近三年工業(yè)產值和稅收年均分別增長11.2%和10%，并在海曙區(qū)對鎮(zhèn)雙底線考核中連年保持第一。歸納梳理鄞江鎮(zhèn)有效盤活利用低效工業(yè)用地的模式，主要有以下幾種：

（一）引導轉讓型。針對產業(yè)層次低、產出率低、經濟效益不明顯的企業(yè)，通過政府牽線搭橋，實施股權轉讓，變更企業(yè)法人，由新的經營者來投資經營，提高土地利用價值。如上世紀90年代落戶的寧波太平洋電纜有限公司，有占地面積66畝的廠房，但2016年產值僅0.2億元、稅收僅66萬元，2017年由生產高端裝備的寧波中天海德液壓有限公司成功兼并后，企業(yè)產銷兩旺，連續(xù)三年以產值年均增長30%速度快速發(fā)展，2019年產值達到1.9億元、稅收達到964萬元。又如寧波譽力冶金礦山機械有限公司，2019年3月將占地10畝近1萬平方米的閑置廠房轉讓給專業(yè)生產廚房設備的寧波市甬欣廚房工程有限公司，當年產值增加0.3億元。

（二）股份合作型。針對有廠房基礎、發(fā)展空間，但缺技術、缺資金的企業(yè)，通過政府宣傳推介和招商對接，成功找到合作伙伴，以土地、廠房作為資本投資入股，利用外來合作方的資金、設備和技術共同投資經營企業(yè)。如寧波格榮利磁業(yè)有限公司是一家專業(yè)生產釹鐵硼產品的公司，有占地面積8.7畝5700平方米的廠房，但因產品、市場等因素影響經營一直不是很好，后來經鎮(zhèn)政府牽線搭橋，成功引入位于江蘇連云港的行業(yè)龍頭企業(yè)——寧波雷利磁業(yè)有限公司，2017年6月投資2000萬元成功落戶，當年產值從原來的不到0.2億元增加到0.7億元，2019年產值達到1.3億元。

（三）廠房租賃型。針對自身有閑置廠房或低效廠房但沒有考慮投入的企業(yè)，通過政府協調對接，推介出租給想發(fā)展但缺少場地的企業(yè)。如寧波市海曙佳蒙車輛配件廠，將4500平方米閑置廠房租賃給寧波吉象塑膠科技股份有限公司，既解決了對方生產發(fā)展擴張需要，又盤活了自身的閑置資源。又如2017年遷址的寧波中天海德液壓有限公司，將占地10畝廠房租賃給寧波市更美電器科技有限公司，使對方當年成功升為規(guī)上企業(yè)，2019年產值達到0.8億元。

（四）技改升級型。針對有一定廠房基礎，但由于經濟形勢、產品、市場等因素導致經營不好的企業(yè)，通過政府引導培育，自身加大投入，產品升級換代，擴大市場銷售，促進企業(yè)轉型升級。如寧波嶓特嬰童用品有限公司，不斷加大資金投入開發(fā)新產品，近三年累計投放近1000萬元，產值年均增長率保持在30%以上，從低效企業(yè)一躍成為高質量企業(yè)。

（五）空間改造型。針對發(fā)展勢頭良好急需擴大發(fā)展空間且現有廠房容積率較低的企業(yè)，通過政府幫助指導，在本企業(yè)內部合法合規(guī)改造或新建廠房，節(jié)約集約利用低效工業(yè)用地。如寧波拓鐵機械有限公司，因生產規(guī)模擴大，急需擴建企業(yè)空間，在鎮(zhèn)政府牽線和區(qū)級有關部門共同幫助下，利用本企業(yè)內的土地擴建了2000平方米車間，2019年產值由改造前的1億元增加到1.5億元，稅收由480萬元增加到600萬元。

（六）綜合整治型。針對村級工業(yè)集聚區(qū)內部分產業(yè)層次低、管理粗放、經營不善、面臨破產的企業(yè)，結合“畝均論英雄”“三改一拆”、環(huán)境整治等工作，聯合市場監(jiān)管、環(huán)境、安監(jiān)等部門加強執(zhí)法，加大對散亂污企業(yè)整治提升力度。如東興村工業(yè)集聚區(qū)是2007年村集體利用宕山、垃圾場等廢棄土地建造而成，園區(qū)占地面積27畝，內有10家工業(yè)企業(yè)（個體戶），園區(qū)管理粗放、產業(yè)低效，近幾年通過不斷加大產業(yè)監(jiān)管、安全生產監(jiān)管、消防安全隱患排查與督查、市場監(jiān)管執(zhí)法和環(huán)境整治，強勢倒逼企業(yè)加快轉型升級，使園區(qū)面貌大有改善，園內企業(yè)質效明顯提高，畝均稅收由2016年不到4萬元提升到2019年的9萬元。

推動海曙區(qū)低效工業(yè)用地再開發(fā)的思考

海曙區(qū)作為土地資源十分緊缺的中心城區(qū)，一方面土地問題已成為制約產業(yè)發(fā)展最嚴重的瓶頸，另一方面又存在著大量可挖掘的閑置和低效工業(yè)用地。根據區(qū)經信局提供的相關資料顯示，假如以規(guī)上工業(yè)企業(yè)畝均稅收低于（含）10萬元/畝和規(guī)下工業(yè)企業(yè)畝均稅收低于（含）2萬元/畝作為低效工業(yè)企業(yè)劃分標準，則2018年全區(qū)630家規(guī)上工業(yè)企業(yè)中有低效企業(yè)62家、占地2693畝，1028家用地面積3畝（含）以上的規(guī)下工業(yè)企業(yè)中有低效企業(yè)397家、占地3907畝，共計低效企業(yè)459家，占全區(qū)工業(yè)企業(yè)1658家（不包括用地面積3畝以下的規(guī)下工業(yè)企業(yè)）的27.7%；共計低效用地6600畝，占全區(qū)現有工業(yè)用地19167畝（不包括用地面積3畝以下的規(guī)下企業(yè)用地）的34.4%。

這些低效企業(yè)和低效工業(yè)用地主要分布在近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村級工業(yè)集聚區(qū)。分析產生這些低效工業(yè)用地的原因，既有歷史原因，也有宏觀原因，既有客觀因素，又有主觀因素，總體來說，多數低效工業(yè)用地形成時間較為長久，存在權利主體復雜，企業(yè)自身問題較多，以及存在司法訴訟等問題，甚至存在一定法律程序上的限制，牽扯面較廣，因此要全面盤活利用好低效工業(yè)用地難度較大。結合鄞江鎮(zhèn)的經驗做法，現對全區(qū)低效工業(yè)用地的再開發(fā)提以下五點建議：

1.出臺低效工業(yè)用地評定標準并摸清底數。由于低效工業(yè)用地再開發(fā)關系到經濟社會發(fā)展的大局，涉及面廣，情況復雜，政策性強，處理難度大，因此建議區(qū)級層面建立相關部門共同組成的強有力工作協調機制，負責協調統(tǒng)籌和解決重大問題，并結合全區(qū)低效工業(yè)用地再開發(fā)目標，以畝均稅收和畝均產值等為主要參考指標出臺低效用地認定標準。根據認定標準，對全區(qū)閑置廠房、空置用地、低效用地進行一次全面排摸，結合土地性質、物業(yè)面積、業(yè)主意向、發(fā)展計劃、產業(yè)特點等要素，記錄地塊紅線圖、土地證（不動產證）、出讓合同、現狀及存在問題等資料，按閑置廠房、空置用地、低效用地、村級閑置物業(yè)等類別貼上“身份標簽”，建立低效工業(yè)用地數據庫。

2.創(chuàng)新低效工業(yè)用地再開發(fā)方式。在詳實調查基礎上，根據相關規(guī)劃要求和政策文件，結合“十四五”規(guī)劃和國土空間規(guī)劃編制，科學制定全區(qū)低效工業(yè)用地再開發(fā)專項規(guī)劃，明確工業(yè)用地再開發(fā)利用效益標準、開發(fā)強度、產業(yè)重點等問題，確保存量土地的合理、有序、滾動開發(fā)。本著“因地施策、分類盤活、利益共享”的原則，綜合考慮每一宗低效工業(yè)用地的土地屬性及權屬、土地規(guī)模、土地利用現狀、規(guī)劃用途、改造方向等因素，針對不同企業(yè)低效土地利用的特點，分別采用不同再開發(fā)利用方式。一是土地購置收儲或轉讓。對低效工業(yè)用地的企業(yè)，如企業(yè)決定不再使用該塊土地，由區(qū)政府有償回購土地使用權，在優(yōu)先保障各自轄區(qū)內的工業(yè)項目后，可作為土地儲備進行再出讓，但這種方式需要較高的成本；或鼓勵并協助企業(yè)將全部土地或部分土地轉讓給新的項目使用。二是土地置換或者企業(yè)兼并。鼓勵和引導有實力的企業(yè)兼并因技術落后、經營管理不善而陷入困境的企業(yè)。對未被兼并的低效工業(yè)用地企業(yè)，可通過協商進行土地置換；對于企業(yè)內部低效用地面積大且無再開發(fā)利用相關計劃的未利用土地，可以鼓勵企業(yè)通過出租或者分割轉讓該部分土地給其他企業(yè)利用。三是鼓勵企業(yè)轉型升級。對低效工業(yè)用地的企業(yè)不能一味“推出去”，還需要對有能力的企業(yè)“拉起來”。如企業(yè)希望繼續(xù)使用土地，可在規(guī)定時間內增加投入和改進技術，提高土地的利用效益。尤其是在國家營改增稅收政策下，企業(yè)增加固定資產投入可抵消部分稅費；在符合規(guī)劃、環(huán)保、消防安全等條件下，鼓勵企業(yè)提高建筑系數和容積率，擴大生產和轉型升級。

3.統(tǒng)籌集中對村級工業(yè)集聚區(qū)進行改造提升。全區(qū)村級工業(yè)集聚區(qū)布局散、數量多、面積大，且大多產業(yè)形態(tài)低效、土地利用效益低，經濟形態(tài)單一、管理粗放，是低效工業(yè)用地最集中的地方。把傳統(tǒng)村級工業(yè)集聚區(qū)綜合改造為高標準小微企業(yè)園，既能緩解土地資源緊缺問題，又能提升土地開發(fā)利用效益。借鑒廣東順德“政府引領、市場主導、拆建并舉、專業(yè)運營”的村級工業(yè)園改造做法，一要堅持因地因園施策，允許改造模式多種化、建設主體多樣化、投資主體多元化；二要因園明確改造后每個小微企業(yè)園的產業(yè)方向、投資強度、建設強度和納稅強度等，建立產業(yè)用地和物業(yè)入市、轉讓、退出約束機制，確保改造后小微企業(yè)園企業(yè)質量；三要統(tǒng)籌利益均衡，充分保障村集體、農民、廠房業(yè)主、企業(yè)者等權益主體的合法權益；四要力爭上級政府和有關部門有力支持，特別是國土規(guī)劃等方面的政策突破，破解土地利用規(guī)劃調整、歷史遺留問題等一批制度性難題；五要建立與任務相適應的強有力工作專班，強化部門協同、鎮(zhèn)村企聯動。

4.完善和落實工業(yè)用地機制。改革工業(yè)土地供給制度，要嚴格執(zhí)行新增工業(yè)用地按照“標準地”制度進行項目審查，并對利用存量用地（廠房）引進項目也要視同新增項目，防止出現“退低進低”。同時，可借鑒上海等地做法，改革和調整工業(yè)用地供給方式，推行土地供給年租制，縮短出讓年限，優(yōu)化用地出讓方式，探索“彈性出讓”。因為，低效工業(yè)用地的產生，很多是由于企業(yè)的資金周轉能力不足或是企業(yè)的生命周期較短，可通過減少土地出讓年限（以10年或者20年的短期使用期限出讓土地使用權），或者通過“先租用、后出讓”的方式減輕企業(yè)前期負擔，以避免或減少低效工業(yè)用地的產生。另外，要建立綜合性低效工業(yè)用地退出機制，對于落后產能和用地粗放的生產方式，建議抓住國家用地、用能等差異化政策改革機遇，深化畝均效益評價機制，綜合運用行政、法律、技術和經濟手段強勢倒逼退出，以此來提高工業(yè)用地效率及單位土地產能，促進土地集約科學利用。

5.出臺扶持激勵政策。建議出臺低效工業(yè)用地再開發(fā)政策，重點對低效工業(yè)用地再開發(fā)進行扶持，也包括倒閉企業(yè)資產重組、閑置廠房出租、股權轉讓、股份合作等扶持政策措施，既要對低效工業(yè)用地企業(yè)在土地、政府各類補助、稅收優(yōu)惠等方面給予限制，又要對低效工業(yè)用地企業(yè)轉型升級后進行支持。同時，針對部分已建企業(yè)投資強度、產出水平，土地利用率相對較低的狀況，允許合理調整規(guī)劃技術指標，免費審批企業(yè)廠房“上天、入地、加密”等擴建項目，并給以一定政策傾斜?！?/p>