應(yīng)急管理中緣何出現(xiàn)“信息悖論”現(xiàn)象？

〔摘要〕 信息是國家治理的重要依據(jù)。中國國家治理常規(guī)機(jī)制與運動式治理機(jī)制間的矛盾深刻地體現(xiàn)在了日常管理與應(yīng)急管理的差異之中。當(dāng)下的治理邏輯必然地要求日常管理采取科層制的非人格化管理模式，對直接上級的負(fù)責(zé)制形塑了信息沿縱向逐級向上衰減的常規(guī)信息傳遞機(jī)制。但在應(yīng)急管理機(jī)制之下，上級應(yīng)對突發(fā)事件的精準(zhǔn)決策卻有賴于對真實信息的掌握，而常規(guī)機(jī)制所帶來的表象性避責(zé)策略則會削弱上級的決策準(zhǔn)確性，由此這一張力進(jìn)一步形塑了中國國家治理在應(yīng)急管理機(jī)制中的“信息悖論”現(xiàn)象。

〔關(guān)鍵詞〕 中國國家治理;信息悖論;科層制;應(yīng)急管理

〔中圖分類號〕D63 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1008-2689（2020）02-0051-04

一、 問題的提出：從信息出發(fā)

反思中國國家治理 ?“信息是國家治理的重要依據(jù)”，習(xí)近平總書記2016年在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會上的這一論斷深刻地指出了信息在國家治理中的重要性。國家治理的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等一系列過程都離不開信息的參與，而國家治理中最重要也是最核心的社會信息，來源于國家對其的搜集、加工、儲存[1]以及應(yīng)用。國家對信息的掌控，有“模糊”和“清晰”兩種典型樣態(tài)，國家治理所掌握的信息并非絕對“模糊”，抑或絕對“清晰”，而是在清晰與模糊之間擺動。國家所代表的公權(quán)力孜孜不倦的清晰化趨勢與社會事實不可避免的模糊性之間的矛盾，形塑了國家治理中最基本的信息邏輯[2]。

但這一基本關(guān)系應(yīng)用于中國國家治理的現(xiàn)實場景之中，仍然存在著有待進(jìn)一步深化之處。國家治理的信息邏輯絕非“清晰”與“模糊”這一對矛盾可以全面概括，尤其是在中國國家治理的情境下，仍有其它的重要變量值得進(jìn)一步考察。事實上，中國國家治理所具備的獨特的“三元互動結(jié)構(gòu)”[3]，為進(jìn)一步深入解析中國國家治理的信息邏輯提供了重要的分析視角。周雪光曾在其研究中指出，作為國家治理組織基礎(chǔ)的官僚機(jī)制一方面決定了中央和地方關(guān)系，另一方面也影響著國家和民眾關(guān)系[4]?？梢?，“地方”在“中央”和“民眾”之間所扮演的橋梁關(guān)系，深刻地影響到了國家治理中各主體間的互動。對中國國家治理而言，“國家—民眾”的二元分析視角向“中央—地方—民眾”三元分析視角的轉(zhuǎn)變，使得信息的清晰與模糊間的匹配關(guān)系在現(xiàn)實中更加復(fù)雜化。韓志明將央地之間的信息博弈概括為四種模式，即：“中央清晰—地方清晰”的理想類型、“中央模糊—地方清晰”的“地方中心”型、“中央清晰—地方模糊”的“中央驅(qū)動”型、以及“中央模糊—地方模糊”的“象征性政策”型[5]。這一類型學(xué)的探索為進(jìn)一步明晰信息在央地間的博弈提供了更加具體的分析框架。但究竟“信息”在中央和地方之間是如何博弈的，其內(nèi)在機(jī)制體現(xiàn)為怎樣的邏輯？這種信息博弈（或者說互動）在多大程度上影響到了國家治理？又在何種場域或條件下表現(xiàn)得最為突出？本文旨在對中國國家治理的一些基本邏輯進(jìn)行梳理和解析的基礎(chǔ)上，對上述問題做一初步考察，并在突發(fā)事件應(yīng)急管理的場域下對國家治理中的“信息悖論”現(xiàn)象做深入的探討，以此進(jìn)一步提出對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的若干思考。

二、 科層制與中國國家治理的兩大特征

馬克斯·韋伯在其經(jīng)典之作《經(jīng)濟(jì)與社會》中將權(quán)威劃分為三種基本類型，其中法理型權(quán)威是指“建立在相信統(tǒng)治者的章程所規(guī)定的制度和指令權(quán)力的合法性之上，他們是合法授命進(jìn)行統(tǒng)治的（合法型的統(tǒng)治）”[6]。在此基礎(chǔ)上所建立的科層制（或者說官僚制）由于其理性、可靠、穩(wěn)定、精確的特性，使得其在工業(yè)化大生產(chǎn)后逐步成為現(xiàn)代國家所普遍采用的管理體制。相比于傳統(tǒng)組織主觀、隨機(jī)、善變的特征，科層制的采用極大地降低了行政成本，并提升了行政效率。在中國古代的封建專制制度中，雖然未能建立如現(xiàn)代科層制下的相關(guān)體制。但中國古代發(fā)達(dá)的官吏制度同樣形塑了與科層制相似的管理秩序，因此從這個意義上而言，當(dāng)代中國的科層體制并非完全“向西方學(xué)習(xí)”的結(jié)果，而是同樣帶有深刻的本國歷史文化的烙印。事實上，自古以來中國國家治理的實踐中就逐步建構(gòu)了一套規(guī)范化、制度化、法制化的多級分權(quán)治理機(jī)制，這種長鏈條、低成本、低注意力分配的機(jī)制使得中央有能力進(jìn)一步擴(kuò)大其治理規(guī)模，從而維系“一統(tǒng)體制”下超大規(guī)模國家的有效治理。

這種“長鏈條、低成本、低注意力分配”的特性決定了其管理是依靠非人格化的規(guī)范加以進(jìn)行的，這也就意味著其政府管理具備可操作性以及可重復(fù)性。這種“標(biāo)準(zhǔn)化”的規(guī)章制度與管理流程，進(jìn)一步形塑了中國國家治理的兩大特征，即“直接上級負(fù)責(zé)制”與“差序政治責(zé)任”。

對于第一個特征——“直接上級負(fù)責(zé)制”而言，它意味著在多級分權(quán)的體系之下，下級官吏（特別是基層的街頭官僚）通過對其直接上級負(fù)責(zé)，從而間接地實現(xiàn)對中央負(fù)責(zé)。這一機(jī)制的技術(shù)有效性前提在于，中央的注意力是有限的，不可能實現(xiàn)對所有官員任免的有效管理。因此在中央力有不逮之處，必然要依靠中央任命的下級官員來實現(xiàn)對更下級官員的有效管理。相反地，正是由于下級官吏的任免權(quán)并非直接決定于中央，對其的選拔、任用、考核工作悉數(shù)取決于其直接上級，在這種情況下，下級官僚必然是通過對直接上級負(fù)責(zé)的方式，間接地實現(xiàn)對中央的忠誠與負(fù)責(zé)。所以“直接上級負(fù)責(zé)制”意味著各級官僚在縱向?qū)蛹壣隙枷蚱渲苯由霞壺?fù)責(zé)，通過層層負(fù)責(zé)的責(zé)任機(jī)制傳導(dǎo)而最終實現(xiàn)對中央的負(fù)責(zé)。

對于第二個特征——“差序政治責(zé)任”而言，它建立在“直接上級負(fù)責(zé)制”的基礎(chǔ)之上?！爸苯由霞壺?fù)責(zé)制”隱含著兩個同時存在的責(zé)任，一個是各級官員對直接上級的責(zé)任，而另一個則是各級官員對中央的責(zé)任。如果將這兩種責(zé)任進(jìn)行比較，不難看出，受制于“下管一級”的人事任免權(quán)，各級官員對直接上級的責(zé)任往往相對較強(qiáng)，而對中央的責(zé)任則呈現(xiàn)出彼此明顯不同的差異。如同費孝通先生描述鄉(xiāng)土中國的人際關(guān)系一樣，各級官員對中央的責(zé)任也呈現(xiàn)出了“差序格局”——愈靠近“委托—代理”鏈條末端的官員對中央的責(zé)任愈弱，而離中央愈近的官員對中央的責(zé)任愈強(qiáng)。因此，這種“差序政治責(zé)任”所帶來的結(jié)果便是信息不對稱與責(zé)任不對稱的疊加效應(yīng)，從而使地方官員特別是基層官員天然地存在著“隱瞞信息”“選擇性上報”與“信息造假”的沖動，而官僚集團(tuán)內(nèi)部，特別是基層官僚的“上下合謀”在邏輯上也成為了可能。

不難看出，“直接上級負(fù)責(zé)制”與“差序政治責(zé)任”都反映出了中國國家治理巨大規(guī)模之下，中央受制于信息獲取的困難性以及注意力不足，從而被迫采取的多級“委托—代理”機(jī)制下產(chǎn)生的副效應(yīng)。這兩種副效應(yīng)在“信息”這一中介的參與下，進(jìn)一步形塑了中國國家治理央地二者之間的互動邏輯。

三、 國家治理常規(guī)機(jī)制的信息邏輯

從生理學(xué)而言，人類在處理信息的機(jī)制當(dāng)中，首先需要對信息進(jìn)行采集、加工，其次才是對信息的進(jìn)一步處理。而人類對信息的采集和加工，在技術(shù)上首先需要引發(fā)人類對信息的“注意”（attention），因此“注意”是信息處理的前提。而人不同于機(jī)器甚至計算機(jī)的是，人的注意力是有限的，這就意味著對于管理者而言，需要在其有限的注意力之下處理其面臨的復(fù)雜行政事務(wù)。這一邏輯前提同樣適用于作為“國家機(jī)器”的中央政府，任何個人或組織都逃離不開有限注意力的客觀約束。在這樣的前提下，對于管理者而言，隨著管理規(guī)模的不斷擴(kuò)大，凡事必親力親為在現(xiàn)實當(dāng)中的可能性就愈來愈低，直到管理規(guī)模擴(kuò)大到一定的邊界（有限注意力處理事務(wù)的極限）時，“委托—代理”機(jī)制便自然產(chǎn)生了。管理學(xué)大師泰勒所推崇的“例外原則”——將管理常規(guī)性事務(wù)的權(quán)力分解給職能部門，而將更多的精力用于決策重要問題以及處理特殊的例外事項——正是科學(xué)管理原理對“有限注意力”約束條件的解決方案。

因此，對于中央而言，將有限的精力用于對“大政方針”以及國家重要事務(wù)的處理，而將一般程序性事務(wù)或地方性事務(wù)分解給“條塊”系統(tǒng)去落實，便成為了國家治理在現(xiàn)實中的必然選擇。但“委托—代理”機(jī)制所內(nèi)生的道德風(fēng)險（moral hazard）使得中央必須采取一定的措施對官僚集團(tuán)代理人加以約束，其中常見的約束機(jī)制如行政監(jiān)察，隨著歷史的不斷發(fā)展已經(jīng)形成了一整套系統(tǒng)的國家治理機(jī)制。監(jiān)察機(jī)制的作用在于通過讓彼此不同的官僚集團(tuán)之間加以制衡，從而削弱地方不忠誠于中央的道德風(fēng)險。除此之外，監(jiān)察機(jī)制的另一個作用在于，從道德風(fēng)險的產(chǎn)生機(jī)制出發(fā)，通過監(jiān)察官定時或不定時地向中央?yún)R報地方官員的動態(tài)，可以使中央在一定程度上解決信息不對稱的問題，從而在技術(shù)上降低道德風(fēng)險的產(chǎn)生概率。唐代的告密制度、明朝的東廠錦衣衛(wèi)制度、康熙皇帝的“風(fēng)聞言事”制度、雍正皇帝的“密折”制度等，都是中央為進(jìn)一步掌握地方代理人的動向而出臺的信息收集機(jī)制。

但與此同時，任何信息的獲取都是有成本的，上述制度在運行過程中都不例外，誣告陷害下的冤假錯案、查無實據(jù)的舉報信息，特別是海量的信息涌入，都在一定程度上消耗著國家治理的資源。而這些爆炸性的海量信息對中央而言往往是不堪重負(fù)，即使勤政如雍正皇帝，在位13年批閱30萬件奏本，并留下1000萬字以上的批注，卻仍然無法清晰地掌握天下所有的官員究竟是“朝乾夕惕”還是“夕惕朝乾”。因此，中央在實踐中必然面臨著兩難的困境，在形式上就體現(xiàn)為“集權(quán)—分權(quán)”悖論，而這在實質(zhì)上則源于中央有限注意力下的矛盾。如果向下分權(quán)，中央對地方官僚的情況一無所知，“一統(tǒng)體制”就面臨著失控的風(fēng)險（如唐朝的“安史之亂”）;如果向上集權(quán)，中央則不得不掌握更多的信息加以決策，更增加了實際治理的難度。與此同時，地方官僚由于激勵機(jī)制不足，導(dǎo)致其“舉凡大事必先請示定奪而后施行”，進(jìn)一步加重了中央的治理困難，使得中央在事實上無力應(yīng)對爆炸性的海量信息，從而使國家治理在實質(zhì)上流于形式，政策的執(zhí)行則成為空話。

因此，在這樣的緊張關(guān)系下，中央與地方代理人之間便形成了一種事實上的默契，即中央負(fù)責(zé)處理大政方針等宏觀性事務(wù)的決策，而地方則負(fù)責(zé)對中央決策以及常規(guī)機(jī)制的執(zhí)行。在常規(guī)機(jī)制的治理邏輯下，中央可以憑借對常規(guī)性事務(wù)的低注意力分配換來對國家治理重大問題的有效決策，從而在事實上實現(xiàn)了央地間對事權(quán)的分工。這種分工使得國家治理實現(xiàn)了有限注意力以及有限治理成本基礎(chǔ)上的績效最大化。但與此同時，這種治理機(jī)制卻仍然暗藏著新的風(fēng)險。

四、 “信息悖論”：應(yīng)急管理與

日常管理的深刻矛盾 ?對于突發(fā)事件應(yīng)急管理而言，日常的國家治理邏輯一般是依靠中央對整個國家的科層體制乃至對民眾的動員加以完成。但受制于中央集中領(lǐng)導(dǎo)的地方官員往往缺乏“擔(dān)當(dāng)作為”的積極性，而是傾向于采取信息“過濾”、“噪音”干擾、制造輿論、轉(zhuǎn)移矛盾等表象性避責(zé)策略[7]方式加以應(yīng)對。由此，中央對相關(guān)社會信息的收集常常處于被動、失真的狀態(tài)。但與此同時值得注意的是，央地之間形同“貓捉老鼠”式的信息博弈，本質(zhì)上是一種中央與地方間由多重均衡博弈而形成的一種“公共知識”（common knowledge）。因此，以“直接上級負(fù)責(zé)制”與“差序政治責(zé)任”所形塑的日常管理的官僚機(jī)制，決定了在突發(fā)事件應(yīng)急管理的過程中，日常管理所決定的信息邏輯無法發(fā)生實質(zhì)性的改變。地方官員在常規(guī)科層制管理的慣性下，加之缺乏對下級應(yīng)急管理的相應(yīng)授權(quán)，從而使其具有逐級向上請示，并將應(yīng)急管理的決策權(quán)“甩鍋”給更高層乃至中央領(lǐng)導(dǎo)的沖動。與此同時，更高層的領(lǐng)導(dǎo)受制于信息不對稱，其決策依據(jù)往往來源于下級的請示，特別是下級官員提供的“緩和性信息”乃至“假信息”，從而使得應(yīng)急管理的決策就陷入到了常規(guī)信息傳遞機(jī)制與應(yīng)急管理對信息要求之間的巨大張力之中。這一張力即表現(xiàn)為“信息悖論”，即應(yīng)急管理所要求的更加集中的決策權(quán)以及清晰全面的信息與日常管理機(jī)制中的責(zé)任上移以及信息失真之間的矛盾，這進(jìn)一步加劇了應(yīng)急管理中所面臨的困難。需要說明的是，隨著相關(guān)技術(shù)的不斷發(fā)展，信息在當(dāng)代中國國家治理中的重要性進(jìn)一步得到強(qiáng)化，中央與地方獲取信息的渠道和方式的能力也都在不斷的提升。因此相比于古代，當(dāng)代中國國家治理中的央地信息博弈在方式上顯得更加隱蔽，中央所面臨的信息爆炸式過載也進(jìn)一步降低了中央的注意力分配。從這個意義上說，當(dāng)代中國國家治理中的“信息悖論”現(xiàn)象具有更加深刻的內(nèi)在矛盾，也進(jìn)一步地壓縮了解決這一矛盾的可為空間。這也為進(jìn)一步為深刻反思并修正“分散燒鍋爐”假說[8]提供了可能。

黃仁宇曾在《萬歷十五年》中提出了“數(shù)目字管理”的概念，其核心思想在于對社會事務(wù)的精確化統(tǒng)計或精細(xì)化治理。這一思想也影響到了當(dāng)代的諸多學(xué)者，因此隨著大數(shù)據(jù)、云計算等“數(shù)目字管理”式行政技術(shù)的推陳出新，似乎“技術(shù)”已經(jīng)成為了解決現(xiàn)實治理問題的必然出路。但“信息悖論”現(xiàn)象則表明，公權(quán)力獲取信息的便利性并不意味著公權(quán)力對信息的有效處理?；氐健爸醒搿胤健癖姟钡娜咏Y(jié)構(gòu)當(dāng)中，作為與“民眾”相對的“國家”，其內(nèi)部縱向府際間的異質(zhì)性決定了中央與地方在信息收集、獲取與加工方面的不對稱性。因此，技術(shù)的進(jìn)步與在行政中的應(yīng)用，雖然能夠使相對于民眾觀點“國家”對社會事務(wù)更加清晰，但這種“清晰”顯然是不對稱的。而且地方官員對地方性事務(wù)的逐步清晰，可能也會成為地方官員進(jìn)一步對上隱瞞、過濾、制造噪音的強(qiáng)大動力。因此，“信息悖論”這一分析概念的意義便在于，它指出了信息等治理技術(shù)在國家治理中的“困境”，抑或是“限度”。對于“信息悖論”所導(dǎo)致的技術(shù)治理困境之解決，通過在應(yīng)急管理過程中重構(gòu)新的權(quán)力格局，特別是信息收集與傳遞的機(jī)制并科學(xué)進(jìn)行應(yīng)急決策，是未來應(yīng)急管理工作可供進(jìn)一步完善之處。

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（責(zé)任編輯：夏 雪）

Abstract： Information is an important basis for state governance. The contradiction between conventional governance mechanism and campaignstyle governance mechanism is deeply reflected in the differences between daily management and emergency management in China. Centralized bureaucratical governance logic inevitably requires the daily management to adopt a nonpersonalized management model of the bureaucracy. Responsibility for the direct superior shapes the conventional information transfer mechanism in which information gradually decays in the vertical direction. However， under the emergency management mechanism， accurate decisionmaking by superiors in responding to emergencies depends on the grasp of real information， while the representational blame avoidance caused by conventional mechanisms will weaken the accuracy of decisionmaking by superiors. Thus， it has shaped the “Information Paradox” phenomenon of Chinese state governance in the emergency management mechanism.

Key words： Chinese state governance; information paradox; bureaucracy; emergency management