技術(shù)賦能與科層規(guī)制
——技術(shù)治理中的政治邏輯

吳曉林

(南開(kāi)大學(xué) 周恩來(lái)政府管理學(xué)院,天津 300350)

一、問(wèn)題的提出

在過(guò)去幾十年中，技術(shù)變革在重塑政府過(guò)程方面發(fā)揮了重要作用，成為影響公共服務(wù)、國(guó)家與公民關(guān)系的重要因素。因而，技術(shù)被一些學(xué)者當(dāng)成解釋公共政策的關(guān)鍵因素[1][2]，一個(gè)技術(shù)治理的概念應(yīng)時(shí)而生。在中國(guó)，有學(xué)者在分析1978年后三十年改革的過(guò)程時(shí)，提出“改革前的總體性支配權(quán)力被一種技術(shù)化的治理權(quán)力所替代”[3]。此后，技術(shù)治理雖然沒(méi)有形成一種引領(lǐng)性的研究高潮，但是仍然時(shí)不時(shí)地被拿來(lái)作為概念標(biāo)簽，用以分析不同主題。

從既有的研究來(lái)看，技術(shù)治理存在概念上的模糊性，容易引起歧義。學(xué)界對(duì)“技術(shù)治理”的認(rèn)識(shí)，大致可以分為兩類：一種是泛化的用法，實(shí)質(zhì)為技術(shù)主義治理。國(guó)內(nèi)學(xué)者最初只是為了提煉一種區(qū)分改革開(kāi)放之前的模式，因而提出了技術(shù)治理的概念；因?yàn)樽砸婚_(kāi)始它就被塑造成一種與“體制化改革”相對(duì)的模式，缺乏系統(tǒng)化成為技術(shù)治理與生俱來(lái)的“原罪”，此后幾乎每一篇此類文章都會(huì)例行化地如此評(píng)價(jià)之。另一種是專業(yè)化的用法，特指技術(shù)在治理中的應(yīng)用，英語(yǔ)世界中的技術(shù)治理，大多指的是信息技術(shù)的治理[4]，特別是信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用背景下的治理[5]，探討的是新技術(shù)與治理、民主的關(guān)系[6]?？梢钥吹?，基于不同的視角，技術(shù)治理這個(gè)概念含混不清。本文所使用的技術(shù)治理概念，就是回到概念的本源，特指信息技術(shù)在治理中的應(yīng)用。

梳理過(guò)去的技術(shù)治理研究，可以發(fā)現(xiàn)學(xué)界主要關(guān)注兩個(gè)議題：一是，技術(shù)如何改造治理過(guò)程？一些研究認(rèn)為，電子化治理推動(dòng)利用新信息和通信技術(shù)作為重新創(chuàng)造善政的工具[7]，既增加公民進(jìn)入政府的機(jī)會(huì)，減少政府官僚主義[8]、增強(qiáng)機(jī)構(gòu)的回應(yīng)性[9]，又加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)上的親政權(quán)行動(dòng)，提高經(jīng)濟(jì)效益使其合法化[10]，還增加體制的韌性和載荷，有利于公民參與社會(huì)治理使之達(dá)到有序和可控的狀態(tài)[11]，對(duì)地方公務(wù)員官僚機(jī)構(gòu)施加更大的政治控制[12]，更好地控制相互依賴的官僚活動(dòng)[13]。還有學(xué)者將技術(shù)治理總結(jié)為“一增一減命題”，“削減命題”強(qiáng)調(diào)一線政策自由裁量權(quán)的減少或消失，“增強(qiáng)命題”強(qiáng)調(diào)技術(shù)為一線網(wǎng)絡(luò)工作者和公民提供額外的行動(dòng)資源[14]。二是，技術(shù)如何嵌入治理結(jié)構(gòu)？社會(huì)學(xué)學(xué)者將“宏觀政策的模糊性”視為技術(shù)治理的重要導(dǎo)因[15]，在具體過(guò)程上，有學(xué)者指出技術(shù)治理在整個(gè)治理結(jié)構(gòu)中的“單向性”[16]，凸顯出“事本主義”邏輯[17]。還有學(xué)者質(zhì)疑技術(shù)引入與治理價(jià)值之間的“非匹配性”，指出“中國(guó)的技術(shù)治理的工具意義被過(guò)度開(kāi)發(fā)和利用，目的價(jià)值被弱化”[18]。

既有的研究大多將技術(shù)治理視為治理結(jié)構(gòu)的一種因變量，學(xué)者們一方面肯定其對(duì)治理結(jié)構(gòu)的積極作用，一方面批評(píng)過(guò)于重視單一目標(biāo)、沒(méi)有從根本上解決問(wèn)題[19]。雖然有研究關(guān)注到，互聯(lián)網(wǎng)提高了電子公民與政府互動(dòng)的能力，承認(rèn)一些從街道層次到系統(tǒng)層次的官僚機(jī)構(gòu)的初步移動(dòng)[20]，但是，既有研究仍然沒(méi)有提供足夠清晰的電子政務(wù)和科層制相互影響的問(wèn)題[21]，結(jié)構(gòu)如何影響或限制技術(shù)治理則沒(méi)有得到回響。實(shí)際上，必須把科層結(jié)構(gòu)、制度和過(guò)程納入研究議程，考慮到不同的政府行為者的偏好[22]，側(cè)重于從不同層級(jí)行為者和結(jié)構(gòu)的關(guān)系來(lái)解釋公共政策，檢查“國(guó)家能力”和“治理結(jié)構(gòu)”的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和過(guò)程。

本文借鑒芳汀提出的技術(shù)執(zhí)行理論(technology enactment theory)框架[23]，考察信息技術(shù)與科層組織之間的關(guān)系，“得益于信息技術(shù)的深度應(yīng)用和廣泛普及，政務(wù)服務(wù)的許多方面都發(fā)生了深刻的變化”[24]，同時(shí)，信息技術(shù)的使用也受到組織環(huán)境和制度環(huán)境的影響。為此，作者擬深度分析G市“馬上辦”的技術(shù)治理案例。

二、案例引入與研究方法

G市是世界著名的風(fēng)景旅游勝地，是A省東北部地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技中心。2013年A省政府發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展清理審批事項(xiàng)和優(yōu)化辦事流程工作的通知》，要求各級(jí)行政機(jī)關(guān)創(chuàng)新審批手段、優(yōu)化辦事流程、全面提升機(jī)關(guān)行政效能。2014年6月30日，G市人民政府辦公室印發(fā)了《G市行政審批“馬上辦”作風(fēng)效能建設(shè)實(shí)施方案的通知》，要求各部門(mén)清理規(guī)范與行政審批相關(guān)聯(lián)的服務(wù)行為，樹(shù)立行政審批“馬上辦”的工作理念，優(yōu)化行政審批程序、簡(jiǎn)化行政環(huán)節(jié)，最大限度地提高了審批效率。

從2014年7月30日開(kāi)始，G市將行政審批劃分為兩類，實(shí)現(xiàn)“即辦件馬上辦結(jié)、承諾件馬上受理”，對(duì)重大工程項(xiàng)目統(tǒng)一受理，辦事人員在登記完基本信息后，材料通過(guò)電子政務(wù)平臺(tái)錄入電腦，由相關(guān)部門(mén)并聯(lián)審批，這種改革大大提升了行政審批的速度。例如，固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能審查-節(jié)能登記表備案，建設(shè)工程預(yù)繳散裝水泥專項(xiàng)資金的確認(rèn)等事項(xiàng)法律規(guī)定20個(gè)工作日，該市均為當(dāng)場(chǎng)辦結(jié)。

截至當(dāng)年年底，G市本級(jí)審批事項(xiàng)辦理平均提速66.8%。工商局從2014年7月至2015年5月，“馬上辦結(jié)”事項(xiàng)辦件量共8 165項(xiàng)，平均提速率達(dá)88.3%；人社局行政審批提速了64.3%；交通運(yùn)輸局所有審批事項(xiàng)在法定辦結(jié)時(shí)限要求的基礎(chǔ)上，平均提速61%，部分事項(xiàng)提速80%以上。一位財(cái)稅系統(tǒng)的負(fù)責(zé)人表示：“有些審批事項(xiàng)，國(guó)家規(guī)定辦結(jié)時(shí)間15天，省里要求10天，我們現(xiàn)在要求7天?！?GCS)

但是，技術(shù)治理并非只有單維的正面意義，還受到諸多制約。例如，G市的改革對(duì)于整個(gè)科層組織和政府過(guò)程的再造，并沒(méi)有獲得理論上的預(yù)期。技術(shù)治理仍然運(yùn)行在既有的科層體制以內(nèi)，并且越到后期越要接受科層組織的規(guī)制。

G市引入信息技術(shù)的行政審批改革，是一個(gè)典型的技術(shù)治理案例。本文就要分析，何種因素/機(jī)制促成G市技術(shù)治理改革的成效，何種因素造成對(duì)技術(shù)治理的制約。為回答前述問(wèn)題，作者將采用CPO(causal-process observation)的案例分析路徑，關(guān)注“一個(gè)單案例內(nèi)部的所有重要特征和事實(shí)，揭示這個(gè)案例內(nèi)部的因果機(jī)制(causal mechanism)起作用所必需的因素/條件”[25][26]。

作者于2013年至2017年三次到G市實(shí)地調(diào)研, 對(duì)涉及“辦證”“辦照”兩條線的G市改革辦、發(fā)改委、旅發(fā)委、國(guó)土局、安監(jiān)局、稅務(wù)局、統(tǒng)計(jì)局、政務(wù)中心、民政局、公安局、人社局、城市管理委員會(huì)、規(guī)劃局、編辦、信息中心、交通運(yùn)輸局、工商局、商務(wù)局等負(fù)責(zé)人進(jìn)行深度訪談。此外，作者還查閱G市行政審批改革的政策文件和以往改革資料，全面分析其改革過(guò)程。依據(jù)學(xué)術(shù)原則, 文中出現(xiàn)的地名、組織名及人名均作匿名化處理和編碼。

三、技術(shù)賦能科層：行政組織程序的重新設(shè)計(jì)

地方政府行政過(guò)程的改變，得益于現(xiàn)代信息技術(shù)的引入。由于電子政務(wù)的推行，過(guò)去分散在各部門(mén)的作業(yè)，被集中起來(lái)并聯(lián)作業(yè)，行政程序被重新設(shè)計(jì)了，這大大提升了科層體制的能力。單從行政組織特性來(lái)看，與傳統(tǒng)的行政組織相比，G市的行政審批改革形成了新的組織特征，表現(xiàn)在信息采集過(guò)程、信息技術(shù)應(yīng)用、行政組織與相對(duì)人接觸方式、決策機(jī)制和組織邊界等方面的不同(見(jiàn)表1)。

表1 傳統(tǒng)行政組織與G市行政審批后的組織比較

(一)公民從全程接觸行政組織到有限接觸

在沒(méi)有統(tǒng)一的電子政務(wù)平臺(tái)之前，公民辦證、法人辦照等事項(xiàng)，均要根據(jù)政府部門(mén)的規(guī)定，到具體對(duì)應(yīng)的各個(gè)部門(mén)辦事。例如，一個(gè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，就涉及國(guó)土部門(mén)(用地報(bào)批)、發(fā)改委(備案或立項(xiàng))、規(guī)劃部門(mén)(用地許可)、民政部門(mén)(地名申報(bào))、住建部門(mén)(市政、園林、環(huán)衛(wèi)、建設(shè)監(jiān)管)、消防部門(mén)(消防審核)等等，按照往常，這都需要辦事人員一項(xiàng)一項(xiàng)地到相應(yīng)部門(mén)去辦，需要與行政組織“面對(duì)面接觸”。群眾辦事存在“部門(mén)多頭跑，材料反復(fù)送”的狀況。

由于依靠電子信息傳輸手段，公民與行政組織的接觸從原來(lái)每個(gè)環(huán)節(jié)的“面對(duì)面接觸”，轉(zhuǎn)換為“只跑兩次”——最初的業(yè)務(wù)申請(qǐng)與最后的證照取件，符合要求的資料被提交之后，一套由計(jì)算機(jī)操控的程序，便在各個(gè)行政部門(mén)同時(shí)展開(kāi)。整個(gè)過(guò)程的作業(yè)空間被從辦公室轉(zhuǎn)移到電子平臺(tái)，一些作業(yè)程序不必非得依靠專業(yè)的行政人員，更多的中介機(jī)構(gòu)、信息人員成為這套系統(tǒng)的工作者。以開(kāi)辦企業(yè)為例， G市辦理企業(yè)開(kāi)辦業(yè)務(wù)，原來(lái)在多個(gè)窗口至少跑6次，經(jīng)過(guò)改革，變?yōu)橹慌?次，受理材料也由原來(lái)的3套變?yōu)?套，辦理結(jié)辦期限由原來(lái)的8天縮減至1天。

(二)決策機(jī)制從“科室分管”到“集中統(tǒng)管”

傳統(tǒng)的行政業(yè)務(wù)流程往往分散在不同的部門(mén)，不同的部門(mén)又分散在不同的科室，受不同的分管領(lǐng)導(dǎo)管轄，一項(xiàng)審批業(yè)務(wù)往往在同一個(gè)部門(mén)內(nèi)就涉及不同的科室。G市推行“馬上辦”之后，大多數(shù)審批業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)了“集中統(tǒng)管”。發(fā)改委、規(guī)劃局、國(guó)土局、住建局、環(huán)保局等部門(mén)成立了審批科室。例如，發(fā)改委于2014年7月成立了行政審批辦，將分布在各個(gè)業(yè)務(wù)科室的69項(xiàng)審批事項(xiàng)全部集中在了行政審批辦審批；審批辦成立后，工作人員全部進(jìn)入市政務(wù)中心辦公，發(fā)改委主要領(lǐng)導(dǎo)直接管理，充分授權(quán)審批辦。窗口負(fù)責(zé)人簽字后，直接送領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)，無(wú)須再回到各個(gè)科室流轉(zhuǎn)會(huì)簽，極大縮短了審批環(huán)節(jié)，提高了審批效率。發(fā)改委負(fù)責(zé)人表示：“審批辦成立后，我委將常規(guī)性項(xiàng)目7個(gè)工作日完成審批提速到3個(gè)工作日完成，審批辦成立10個(gè)月以來(lái)，共完成審批文件658件，無(wú)一例超時(shí)審批?！?GFGW)

(三)行政組織邊界從“分割”到“整合”

在傳統(tǒng)的行政組織中，按照業(yè)務(wù)分工的各個(gè)部門(mén)容易形成條塊分割，資源分散、信息不暢是通病。經(jīng)由改革，特別是經(jīng)過(guò)電子政務(wù)的引入，各個(gè)行政組織之間的界限變得靈活，信息流動(dòng)在電子平臺(tái)上更加通暢，各種行政業(yè)務(wù)規(guī)范已經(jīng)整合成一個(gè)統(tǒng)一的框架，政務(wù)中心前臺(tái)接收的資料信息在各個(gè)部門(mén)之間來(lái)回流動(dòng)、共同使用。這一方面減少了公民重復(fù)遞交材料的麻煩，又提高了行政效率。例如，規(guī)劃、環(huán)保、土地和發(fā)改部門(mén)，能夠把串聯(lián)審批變?yōu)椴⒙?lián)審批，打破了之前嚴(yán)格的組織界限。經(jīng)過(guò)改革，G市的行政審批速度有了大幅提升。一位負(fù)責(zé)人表示：“現(xiàn)在我們平均提速大幅提高，本來(lái)是10天的行政審批，我們現(xiàn)在只有3、5天，收、出都是在政務(wù)中心辦理?！?GZWZ)

四、科層規(guī)制：技術(shù)治理的約束條件

大多技術(shù)治理的改革源于自上而下的推動(dòng)，這對(duì)于工作創(chuàng)新和優(yōu)化機(jī)制具有獨(dú)特的效率，但是技術(shù)治理也必須接受科層制的各種制約。

(一)“自上而下”的啟動(dòng)與集中約束

“國(guó)務(wù)院-省-市”自上而下推動(dòng)審批改革，是G市相關(guān)改革的重要背景。行政審批制度改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變是中國(guó)共產(chǎn)黨十八大和十八屆二中、三中全會(huì)部署的重要改革，是十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議批準(zhǔn)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》確定的重要任務(wù)。2013年5月，國(guó)務(wù)院取消了行政審批項(xiàng)目71項(xiàng)，下放管理層級(jí)行政審批項(xiàng)目20項(xiàng)。2013年12月10日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目的決定》，再次取消和下放68項(xiàng)行政審批項(xiàng)目。2015年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《取消非行政許可審批事項(xiàng)的決定》《國(guó)務(wù)院關(guān)于第一批取消62項(xiàng)中央指定地方實(shí)施行政審批事項(xiàng)的決定》，提出“要嚴(yán)格落實(shí)行政許可法關(guān)于設(shè)定行政許可的有關(guān)規(guī)定，對(duì)以部門(mén)規(guī)章、規(guī)范性文件等形式設(shè)定的具有行政許可性質(zhì)的審批事項(xiàng)進(jìn)行清理，原則上2015年底前全部取消”。2015年6月，G市所在的省發(fā)布《省人民政府關(guān)于取消下放和調(diào)整一批行政審批項(xiàng)目的決定》，要求地方政府按照深化行政體制改革、加快轉(zhuǎn)變政府職能的規(guī)定，繼續(xù)堅(jiān)定不移推進(jìn)行政審批制度改革，清理行政審批項(xiàng)目。

由于“中國(guó)獨(dú)特的壓力型體制、府際事權(quán)劃分上的特點(diǎn)、獨(dú)特的干部人事制度，高層次制度決定著低層次制度及其改進(jìn)空間”，“高指標(biāo)基礎(chǔ)上的層層加碼也就順理成章”[27]。G市根據(jù)上級(jí)要求，往往加碼執(zhí)行，推動(dòng)行政審批的快速化，加快行政審批制度改革的步伐。在G市，“審批提速”成為市直機(jī)關(guān)的普遍口號(hào)，2005年平均提速30%，2012年提速50%。2015年，G市超過(guò)省政府規(guī)定的審批事項(xiàng)原則上“在原來(lái)平均承諾提速50%基礎(chǔ)上再提速到62.5%”，要求本級(jí)審批事項(xiàng)平均承諾提速63.35%。

G市還將具有審批職能的部門(mén)和審批事項(xiàng)，全部納入政務(wù)服務(wù)電子監(jiān)察軟件系統(tǒng)，嚴(yán)格執(zhí)行首問(wèn)負(fù)責(zé)制度，各部門(mén)制定了審批事項(xiàng)的審查工作細(xì)則、操作規(guī)范和流程圖，推進(jìn)行政審批規(guī)范化。政務(wù)中心考評(píng)各個(gè)部門(mén)，每天巡查2次，每個(gè)月考評(píng)1次，每年、每個(gè)季度都進(jìn)行評(píng)比，對(duì)超時(shí)辦結(jié)的部門(mén)通報(bào)批評(píng)。此外，政務(wù)中心還引入了第三方的監(jiān)督評(píng)估，組成暗訪小組，對(duì)涉及重點(diǎn)項(xiàng)目的18個(gè)部門(mén)進(jìn)行暗訪，政務(wù)中心對(duì)于存在問(wèn)題的部門(mén)都會(huì)下發(fā)整改通知書(shū)。

(二)技術(shù)治理的科層規(guī)制

除了自上而下和集中監(jiān)管的壓力以外，技術(shù)治理還面臨來(lái)自科層制的制約。

1.上級(jí)意志的制約。相比于本省的其他地區(qū)，G市的改革較為積極，且自我加壓，改革速度比省里的要求還要快，但還是要受到省政府的制約。例如，從2014年起，G市清理出34項(xiàng)該市不應(yīng)該再審批的事項(xiàng)，但是上報(bào)之后，省政府卻以“全省無(wú)差異化推行為由”擱置了G市的相關(guān)改革。由此，市級(jí)政府難以結(jié)合自身實(shí)際做出改革方案和計(jì)劃。一位參與審批改革的負(fù)責(zé)人講到：“因?yàn)槟壳笆∫患?jí)還沒(méi)有做，我們往前推的話確實(shí)是怕拿不準(zhǔn)，就像我們前面審批制度改革跑得快了一點(diǎn)，省里就讓你放慢點(diǎn)，但全國(guó)有的省市已經(jīng)做了，我們卻不能做，這的的確確也是個(gè)矛盾?！?GYLD)

2.受到法律制度的制約。科層體制下的改革往往是自上而下的，但是往往又要回應(yīng)自下而上的訴求。在還沒(méi)有調(diào)整法律制度的情況下，基層的改革往往要面臨“觸碰舊有法律紅線”的窘?jīng)r。按照上級(jí)改革的意圖，必須要最大化簡(jiǎn)政放權(quán)，但是，現(xiàn)有的部分審批事項(xiàng)設(shè)置，還有一些是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下法律法規(guī)所規(guī)定的，已經(jīng)不符合社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)，也不符合群眾需求。此外，一味地要求行政審批提速，還往往觸及法律的紅線，例如，規(guī)劃?rùn)?quán)在市一級(jí)，G市要下放到區(qū)一級(jí)、縣一級(jí)，則明顯缺乏法律法規(guī)支持。一位負(fù)責(zé)人就表示：“我們這里該提的都提完了，不能再提了，再提就違反法律了，法律規(guī)定我們是30天，現(xiàn)在已經(jīng)到10天、7天了，沒(méi)有空間再提了，因?yàn)橛幸恍〇|西是一定要好好去審的，還有一些要得到部門(mén)的支持?！?GZSW)

再如，一些審批環(huán)節(jié)必須要有前置條件、公示、現(xiàn)場(chǎng)勘查等環(huán)節(jié)，審批提速一定要依法進(jìn)行，這為行政審批的提速改革設(shè)置了剛性約束條件。比如，從規(guī)劃的角度來(lái)講，在做并聯(lián)審批的工作中，如果土地確權(quán)還沒(méi)有拿到，即使規(guī)劃工作全部做完了，根據(jù)法律規(guī)定到最后仍然拿不到土地。

3.信息壁壘的制約。截至2015年2月25日，G市本級(jí)具有行政審批職能的單位共有62個(gè)，行政審批事項(xiàng)共計(jì)573件，通過(guò)網(wǎng)上審批事項(xiàng)42件，聯(lián)網(wǎng)辦結(jié)事項(xiàng)73件，沒(méi)有在網(wǎng)上辦件的比例高達(dá)79.9%。這說(shuō)明G市的審批改革還沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)“電子化”，大多數(shù)行政部門(mén)還沒(méi)有運(yùn)用信息技術(shù)手段辦理審批業(yè)務(wù)。

市直部門(mén)的幾十個(gè)網(wǎng)站，大多存在“對(duì)上擺設(shè)”的問(wèn)題，欄目設(shè)計(jì)主要是為了應(yīng)付上級(jí)檢查的要求，而不是為了服務(wù)市民，咨詢投訴欄目存在“有人投訴，沒(méi)人回復(fù)”的空設(shè)現(xiàn)象。在這種情況下，群眾辦事只能親自到服務(wù)窗口辦理，實(shí)際的受理工作有增無(wú)減，既增加政府部門(mén)工作量，也增加政府和百姓辦事的成本。當(dāng)各個(gè)部門(mén)不能將各種事項(xiàng)轉(zhuǎn)化為網(wǎng)上辦理，網(wǎng)站后臺(tái)就不能存儲(chǔ)數(shù)據(jù)、不能信息共享。

與此相應(yīng)，各部門(mén)在現(xiàn)實(shí)工作中，不理解數(shù)據(jù)共享的巨大效益，為了維護(hù)自身利益，不愿將數(shù)據(jù)貢獻(xiàn)出來(lái)，導(dǎo)致網(wǎng)上辦事的范圍仍然有限，加大了智慧城市建設(shè)的難度。由于科層體制內(nèi)條塊分割，一些信息技術(shù)問(wèn)題單靠地方難以處理。例如，G市信息平臺(tái)自有一套軟件，各個(gè)部門(mén)的工作有省里甚至國(guó)家部委自上而下的軟件，有些上級(jí)要求使用的軟件不符合基層工作要求，有些與G市電子平臺(tái)無(wú)法兼容，這就很容易造成重復(fù)工作。

4.“職責(zé)不清”的制約。G市的行政審批改革是在上級(jí)(包括市政府)命令下開(kāi)展的，哪些權(quán)力下放、哪些不能放是由上級(jí)決策的，各職能部門(mén)以及下級(jí)政府只能負(fù)責(zé)執(zhí)行。上級(jí)命令下達(dá)以后，能否執(zhí)行、執(zhí)行是否有困難，則是執(zhí)行主體要處理的事情。在具體的執(zhí)行過(guò)程中，執(zhí)行者往往面臨政府間權(quán)責(zé)關(guān)系不清、執(zhí)行主體職責(zé)不清、人員不足和能力素質(zhì)不匹配的難題。一些市級(jí)部門(mén)找不到對(duì)應(yīng)的權(quán)力承接主體，縣政府各部門(mén)難以轉(zhuǎn)變觀念，市縣兩級(jí)政府在權(quán)力的下放與承接問(wèn)題上陷入困境，直接導(dǎo)致辦事人兩頭跑。

例如，全市只有一個(gè)質(zhì)監(jiān)局，各個(gè)區(qū)縣沒(méi)有腿腳，整個(gè)局人員編制只有40個(gè)人，相關(guān)工作又往往要現(xiàn)場(chǎng)勘察，人員編制缺乏和專業(yè)水平不夠制約了相關(guān)工作的開(kāi)展。再如，上級(jí)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”要將權(quán)力下放，商務(wù)局在各個(gè)區(qū)縣沒(méi)有對(duì)口的單位，權(quán)力下放后，區(qū)縣政府將下方的權(quán)力可能分配給“工信局”，也可能分配給“招商投資局”，承接單位往往不穩(wěn)定且不懂業(yè)務(wù)，最后又要回到市局里來(lái)。商務(wù)局的負(fù)責(zé)人反映：“我們現(xiàn)在面對(duì)的有工信局、發(fā)改局、招商局，雖然有些區(qū)縣新成立了商務(wù)局，但是，原來(lái)主管的局也不把具體業(yè)務(wù)交到商務(wù)局……把事情搞得很復(fù)雜，給我們?cè)鎏砹寺闊┦??！?GSWJ)

5.人員結(jié)構(gòu)的制約。G市行政審批改革的推動(dòng)力在于市政府和上級(jí)政府，往往是政府的命令一下來(lái)，各個(gè)部門(mén)就得“照章辦事”。上級(jí)在出臺(tái)改革措施時(shí)，忽視下級(jí)部門(mén)執(zhí)行的條件，技術(shù)治理被引入進(jìn)來(lái)后，辦事人員的技術(shù)運(yùn)用能力和素質(zhì)還跟不上。同時(shí)，行政審批提速后，特定時(shí)間內(nèi)辦理的業(yè)務(wù)就會(huì)增多，相對(duì)而言，人力資源就跟不上，辦事人員的壓力就上升。

比如，國(guó)土部門(mén)下放了13項(xiàng)審批業(yè)務(wù)到區(qū)縣，但是每個(gè)區(qū)縣才有兩三個(gè)人來(lái)辦理。再如，政務(wù)中心要求各部門(mén)在編在職人員進(jìn)入，但是，有的部門(mén)人員本身不足，加上有大量外出勘察現(xiàn)場(chǎng)、檢查認(rèn)定的業(yè)務(wù)，很難達(dá)到這個(gè)要求。還有的部門(mén)習(xí)慣了當(dāng)面辦事，辦事人員素質(zhì)不夠高，還不會(huì)使用電子平臺(tái)和自助業(yè)務(wù)。在人事配置方面，各部門(mén)的編制和招聘人才的權(quán)力由市政府相關(guān)部門(mén)統(tǒng)一掌握，一些需要專業(yè)技術(shù)人才的部門(mén)由人力資源部門(mén)統(tǒng)一招聘，難以招到所需的技術(shù)人才。由此，各個(gè)部門(mén)不斷地施壓給一線的工作人員，導(dǎo)致工作人員不堪重負(fù)，為了提速將許多必要的程序形式化，嚴(yán)重影響了審批質(zhì)量。

五、結(jié)論與討論

本文在分析技術(shù)治理概念的基礎(chǔ)上，分析了一個(gè)技術(shù)治理的典型案例，探討了“技術(shù)與科層的關(guān)系”。研究顯示，科層制內(nèi)的技術(shù)治理，更多地取決于政治邏輯而非單純的技術(shù)邏輯。

(一)技術(shù)治理具有“刻意二分法”的固有缺陷，技術(shù)治理往往是科層改革的一部分

國(guó)內(nèi)最初的論者將改革開(kāi)放后的微觀管理冠名為“技術(shù)治理”，這個(gè)概念自一開(kāi)始就沒(méi)有得到明確的界定，相關(guān)區(qū)分是否立得住腳還有爭(zhēng)議，隨后的類似運(yùn)用止步于“概念借用”卻不深究其背后意涵，容易引起概念混用。與之相應(yīng)，一些學(xué)者特別是國(guó)外學(xué)者則堅(jiān)持信息技術(shù)核心，堅(jiān)持認(rèn)為技術(shù)治理就是電子政務(wù)、信息化技術(shù)等在治理中的應(yīng)用。

總體而言，技術(shù)治理的兩類用法均拒絕“技術(shù)與系統(tǒng)改革”互動(dòng)關(guān)系的假設(shè)，一刀切斷了二者的聯(lián)系，這種對(duì)執(zhí)行者的單向觀察，當(dāng)然會(huì)得出“去系統(tǒng)化”的結(jié)論。實(shí)際上，科層體制內(nèi)的技術(shù)治理是否具有系統(tǒng)性，往往取決于上級(jí)意志而非執(zhí)行者本身，要判斷技術(shù)治理是否具有整體性，就要引入“上級(jí)決策者與具體執(zhí)行者”的完整鏈條。完整地看待技術(shù)治理，則可能得出兩個(gè)不同結(jié)論：第一，技術(shù)治理可能是系統(tǒng)改革的一環(huán)，它是上級(jí)政府系統(tǒng)改革的一部分或者工具；第二，如果上級(jí)及更高級(jí)政府沒(méi)有系統(tǒng)化改革的意志，那么，技術(shù)治理很難成為系統(tǒng)改革的一部分。

本文所應(yīng)用的案例顯示，技術(shù)治理是科層制應(yīng)對(duì)信息化挑戰(zhàn)的改革的一部分，盡管執(zhí)行者對(duì)“系統(tǒng)化改革”無(wú)意識(shí)，其行動(dòng)卻是中國(guó)行政體制改革的一部分。如果再放大，中國(guó)近年來(lái)的“放管服改革”既是“國(guó)家治理體系與能力現(xiàn)代化”的一部分，也觸碰“政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)”的關(guān)系調(diào)整問(wèn)題，這不能就一味地說(shuō)與系統(tǒng)改革無(wú)關(guān)。

(二)技術(shù)治理不可避免地受系統(tǒng)規(guī)定和制約，技術(shù)治理與科層制的關(guān)系具有“雙向性”

首先，技術(shù)賦能科層。研究表明，科層制內(nèi)的技術(shù)治理，上級(jí)政府是推動(dòng)者，同時(shí)，技術(shù)治理形成了不同于傳統(tǒng)行政組織的新特性，實(shí)現(xiàn)了科層主義電子化的結(jié)果，使得科層制的運(yùn)行更加高效、能力得到提升，并且有助于加強(qiáng)官僚控制，減少政策執(zhí)行模糊性。這在一些國(guó)外研究者看來(lái)，技術(shù)成為支持行政職能的工具[13][28]，成為維持官僚體制的一種手段。其次，科層規(guī)制技術(shù)治理。民主友好的科層制是技術(shù)治理的政治來(lái)源，技術(shù)治理也會(huì)發(fā)揮優(yōu)化和加持科層制的作用。由于執(zhí)行者和公民不是最終治理者和掌控者，技術(shù)治理往往受到科層制的諸多限制。官僚們傾向于自上而下地朝向電子政務(wù)的實(shí)施方向[29]，同時(shí)技術(shù)治理的目標(biāo)和過(guò)程由上級(jí)決定，由此，技術(shù)治理的執(zhí)行壓力往往由下級(jí)執(zhí)行者來(lái)承擔(dān)。上級(jí)發(fā)布命令的同時(shí)，卻并沒(méi)有與之相配套的機(jī)制來(lái)促進(jìn)目標(biāo)的達(dá)成，完成目標(biāo)的壓力則被傳導(dǎo)給執(zhí)行者。

(三)技術(shù)治理若受“短期行政程序改善”的預(yù)期驅(qū)動(dòng)，容易止于“內(nèi)卷化”的科層同構(gòu)

新技術(shù)改變了政府過(guò)程的基本參數(shù)(服務(wù)信息的接入、規(guī)則確定、服務(wù)遞送)，圍繞信息時(shí)代的挑戰(zhàn)，上級(jí)政府力圖引入并馴服技術(shù)，使其成為優(yōu)化科層制的工具，并且設(shè)定其改革邊界。

如前所述，技術(shù)治理是由官僚機(jī)構(gòu)通過(guò)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)范和角色來(lái)制定的，這減少了公務(wù)員在執(zhí)行任務(wù)時(shí)必須面對(duì)的復(fù)雜性。但是，也要看到，技術(shù)治理將一線工作者轉(zhuǎn)變成機(jī)械的執(zhí)行人，缺失了對(duì)服務(wù)對(duì)象的體驗(yàn)和回應(yīng)。由此，科層制采用技術(shù)的功能不是簡(jiǎn)單的創(chuàng)新過(guò)程，緊急地實(shí)施“制度內(nèi)卷化”過(guò)程，極易形成受短期改善行政程序預(yù)期驅(qū)動(dòng)的“制度同構(gòu)”[30]，這實(shí)際上延遲了對(duì)公民與政府關(guān)系這個(gè)核心的觸碰。在信息化時(shí)代，技術(shù)不能作為延遲系統(tǒng)改革的幫手，治理的成功和贏得公民的信任取決于公民持續(xù)高水平的參與[31]。

從普遍意義來(lái)講，技術(shù)治理的引入確實(shí)在局部有利于提升科層組織的效率、改善行政過(guò)程，政策制定者既可以利用信息和通信技術(shù)賦能公共行政體系，也可以通過(guò)重組政府機(jī)構(gòu)、程序，來(lái)調(diào)整與非政府組織、公民之間的關(guān)系。技術(shù)治理的制約性除了來(lái)自科層組織以外，還面臨資源約束，需要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和技術(shù)能力的提升。需要說(shuō)明的是，本文是依據(jù)單個(gè)案例開(kāi)展的研究，本身有個(gè)案研究的局限性，比如G市的改革發(fā)生在西部地區(qū)的科層體系內(nèi)，相比而言，在治理理念和技術(shù)相對(duì)進(jìn)步的東部發(fā)達(dá)地區(qū)，此類改革可能會(huì)更深化一些。不管如何，技術(shù)治理總是有限度的，只是程度不同，這一點(diǎn)是確定無(wú)疑的。

要克服科層組織對(duì)技術(shù)治理的制約，充分發(fā)揮技術(shù)治理的作用，可能首先要有一個(gè)從上到下的統(tǒng)一理念，勇于打破原有的組織邊界和部門(mén)利益限制，從全局角度設(shè)計(jì)完整統(tǒng)一的技術(shù)治理體系。要做到這一點(diǎn)，恐怕還有很長(zhǎng)的一段路要走。