技術(shù)治理的風(fēng)險(xiǎn)及其演化邏輯
——以農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧為分析對(duì)象

袁方成， 李思航

(華中師范大學(xué) 中國(guó)農(nóng)村綜合改革協(xié)同創(chuàng)新研究中心，湖北 武漢 430079)

現(xiàn)代科技的發(fā)展為國(guó)家治理提供了理性思維和技術(shù)工具的支撐。技術(shù)對(duì)行政組織的嵌入推動(dòng)了國(guó)家治理的技術(shù)化治理傾向。從20世紀(jì)下半葉開(kāi)始，技術(shù)化治理方式成為全球治理和政治活動(dòng)中的重要趨勢(shì)。各國(guó)政府都在探索運(yùn)用現(xiàn)代科技增強(qiáng)國(guó)家治理能力、提升國(guó)家治理績(jī)效的方式。自21世紀(jì)以來(lái)，技術(shù)尤其是信息技術(shù)的發(fā)展成為我國(guó)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的驅(qū)動(dòng)性力量。在國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，技術(shù)的廣泛應(yīng)用構(gòu)成一整套“精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧”技術(shù)化的治理體系。

自從1994年實(shí)施《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃(1994-2000年)》以來(lái)，我國(guó)先后制定并實(shí)施了三個(gè)中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)計(jì)劃。我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作取得了較好的成績(jī)，基本上解決了幾億人口的溫飽問(wèn)題，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和科教文化事業(yè)快速發(fā)展并逐步完善。這一階段以項(xiàng)目制為扶貧形式的區(qū)域扶貧，呈現(xiàn)出“大水漫灌”的特征，造成了扶貧對(duì)象偏離和精英俘獲等現(xiàn)象。為解決這些問(wèn)題，中央政府相繼提出“精準(zhǔn)扶貧”和“精準(zhǔn)脫貧”的指導(dǎo)方針，一整套以技術(shù)工具為手段、構(gòu)建精準(zhǔn)機(jī)制為理念的扶貧開(kāi)發(fā)工作使得中國(guó)貧困人口從2012年的9899萬(wàn)人減少到2018年的1660萬(wàn)人。

精準(zhǔn)扶貧運(yùn)作機(jī)制的背后，“精準(zhǔn)”理念誘發(fā)的一些問(wèn)題也潛藏著國(guó)家治理的風(fēng)險(xiǎn)，而這些風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上反映了行政驅(qū)動(dòng)下技術(shù)化的治理方式與當(dāng)前科層制的治理體系之間內(nèi)在的結(jié)構(gòu)性張力。行動(dòng)主體孤立分散對(duì)技術(shù)治理能力提升的制約、治理體系蛻化出現(xiàn)的技術(shù)治理行為“內(nèi)卷化”現(xiàn)象、對(duì)外部機(jī)制的排斥導(dǎo)致治理規(guī)則的虛化、資源投入巨大而治理功效不顯著。本文嘗試從上述農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中的技術(shù)治理問(wèn)題出發(fā)，通過(guò)對(duì)典型案例的深入剖析，理解“精準(zhǔn)”機(jī)制失靈背后技術(shù)治理的風(fēng)險(xiǎn)及其演化邏輯，試圖從中發(fā)現(xiàn)驅(qū)動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)演化的動(dòng)力機(jī)制，化解風(fēng)險(xiǎn)并推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的可能路徑。

一、國(guó)家治理的技術(shù)面向

較為確切的技術(shù)治理的概念和觀(guān)點(diǎn)，最早可以追溯到經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)期將人類(lèi)有知識(shí)的活動(dòng)作為政府治理的主要因素[1]11，并將技術(shù)視為專(zhuān)業(yè)人員有組織有計(jì)劃參與政府行為的過(guò)程。[2]279

西方學(xué)者對(duì)于技術(shù)治理的討論集中在如何通過(guò)政治科學(xué)化重構(gòu)技術(shù)與政府、社會(huì)的關(guān)系[3]，尤其在美國(guó)政治生活中長(zhǎng)期存在著實(shí)用主義思想，影響著技術(shù)治理和專(zhuān)家治國(guó)[4]30理念的擴(kuò)散，推動(dòng)全球范圍內(nèi)政府行政活動(dòng)逐步向著技術(shù)化方向發(fā)展。傳統(tǒng)中國(guó)“數(shù)目字管理”的缺失導(dǎo)致國(guó)家財(cái)稅體制不健全，對(duì)社會(huì)資源的汲取能力不強(qiáng)[5]230-235。技術(shù)手段的匱乏是造成“數(shù)目字管理”缺失的重要原因。

我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立，國(guó)家政權(quán)對(duì)于社會(huì)資源整體控制與分配的體制性力量在不斷后退，而社會(huì)對(duì)于國(guó)家治理的績(jī)效需求卻在不斷提高。這種供需矛盾，尤其在社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)導(dǎo)致了國(guó)家統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)不斷遞增、社會(huì)治理難度愈發(fā)加大、政府治理成本持續(xù)增長(zhǎng)、政府組織內(nèi)部治理困難重重，急需以技術(shù)化的治理方式和技術(shù)理念來(lái)彌補(bǔ)國(guó)家基礎(chǔ)制度成長(zhǎng)期治理能力的不足，扭轉(zhuǎn)國(guó)家治理面臨風(fēng)險(xiǎn)失衡的窘境，提升國(guó)家治理的績(jī)效水平。技術(shù)的工具效率優(yōu)勢(shì)和內(nèi)在的標(biāo)準(zhǔn)化、精準(zhǔn)化特質(zhì)，共同產(chǎn)生了國(guó)家治理的技術(shù)需求導(dǎo)向。

(一)國(guó)家治理的技術(shù)需求

在傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)，由于國(guó)家基礎(chǔ)性制度體系建設(shè)不充分不完善，技術(shù)手段的匱乏又導(dǎo)致“數(shù)目字管理”的缺失，不得不依靠封建官僚體制控制社會(huì)、汲取資源、維系統(tǒng)治。

新中國(guó)成立之后，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系處于總體性支配階段，國(guó)家對(duì)社會(huì)全部資源和社會(huì)需求統(tǒng)一管理、統(tǒng)一分配[6]。在總體性社會(huì)下，國(guó)家治理依托強(qiáng)大的政治體制力量，通過(guò)單位制管理和大規(guī)模政治動(dòng)員等政治吸納行政的方式，主導(dǎo)國(guó)家治理和控制社會(huì)發(fā)展?？傮w性支配是新中國(guó)建立后特殊歷史階段的國(guó)家治理方式，現(xiàn)代國(guó)家治理制度和治理方式的供給缺失，使得在特定的社會(huì)背景下不得不以政治控制社會(huì)代替行政制度和行政技術(shù)，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的穩(wěn)定性與有效性。

隨著改革開(kāi)放的深入發(fā)展，為控制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度與方向，確保發(fā)展過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)可控性和操作性，形成了自上而下的垂直管理體系和“條塊分割”的組織結(jié)構(gòu)，使得國(guó)家治理不得不委托各級(jí)政府組織以“項(xiàng)目制”“行政發(fā)包”“政治錦標(biāo)賽”等形式進(jìn)行。上下分級(jí)與多重目標(biāo)約束下的國(guó)家治理出現(xiàn)治理目標(biāo)沖突、治理過(guò)程模糊、治理形式粗放等問(wèn)題。新的“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”關(guān)系尚未建立健全，國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行空間與政治規(guī)則還未能走向常態(tài)化。在涉及到了國(guó)家治理的宏觀(guān)領(lǐng)域和重大問(wèn)題都因?yàn)閲?guó)家制度供給水平不足造成基礎(chǔ)能力的弱化，從而出現(xiàn)了“法治缺失”“規(guī)則模糊”“政策沖突”等治理異化現(xiàn)象。為了化解這種基礎(chǔ)治理能力欠缺引發(fā)的治理風(fēng)險(xiǎn)，政府加強(qiáng)行政組織對(duì)社會(huì)事務(wù)干預(yù)的力度與范圍，以行政組織的力量約束各類(lèi)行動(dòng)主體的行為，引導(dǎo)國(guó)家治理目標(biāo)的達(dá)成。

進(jìn)入新世紀(jì)，隨著以信息技術(shù)為代表的現(xiàn)代科技的迅猛發(fā)展，技術(shù)化治理的思維與治理方式開(kāi)始大規(guī)模應(yīng)用于國(guó)家治理的實(shí)踐中，并嵌入國(guó)家治理體制之中，驅(qū)動(dòng)組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制變革。技術(shù)對(duì)于組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化、工作流程再造、精細(xì)化操作、降低治理風(fēng)險(xiǎn)、提升治理績(jī)效的促進(jìn)作用，驅(qū)使以技術(shù)手段的標(biāo)準(zhǔn)化、精確性特質(zhì)彌補(bǔ)國(guó)家治理的制度不足，開(kāi)始成為各級(jí)政府的治理選擇。

(二)精準(zhǔn)扶貧：技術(shù)治理的當(dāng)代樣本

為了更好地推動(dòng)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作的進(jìn)程，2011年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011-2020年)》，提出要建立健全扶貧對(duì)象識(shí)別機(jī)制，做好建檔立卡工作，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，確保扶貧對(duì)象得到有效扶持。這里已經(jīng)隱含了扶貧開(kāi)發(fā)的精準(zhǔn)化思想，為農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作中的技術(shù)應(yīng)用和技術(shù)治理提供了政策指引。

2013年11月和2014年12月，習(xí)近平總書(shū)記先后提出“精準(zhǔn)扶貧”和“精準(zhǔn)脫貧”的指導(dǎo)要求，一整套以“精準(zhǔn)”為理念的技術(shù)手段與治理方式成為扶貧開(kāi)發(fā)工作的根本指引。2014年中央政府制定精準(zhǔn)扶貧的重大戰(zhàn)略并在《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》中明確指出要建立“精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核”(1)精準(zhǔn)識(shí)別是指通過(guò)申請(qǐng)?jiān)u議、公示公告、抽檢核查、信息錄入等步驟，將貧困戶(hù)和貧困村有效識(shí)別出來(lái)，并建檔立卡。精準(zhǔn)幫扶是指對(duì)識(shí)別出來(lái)的貧困戶(hù)和貧困村，深入分析致貧原因，落實(shí)幫扶責(zé)任人，逐村逐戶(hù)制定幫扶計(jì)劃，集中力量予以扶持。精準(zhǔn)管理是指對(duì)扶貧對(duì)象全方位、全過(guò)程地監(jiān)測(cè)，建立全國(guó)扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實(shí)時(shí)反映幫扶情況，實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象的有進(jìn)有出，動(dòng)態(tài)管理，為扶貧開(kāi)發(fā)工作提供決策支持。精準(zhǔn)考核是指對(duì)貧困戶(hù)和貧困村識(shí)別、幫扶、管理的成效以及對(duì)貧困縣開(kāi)展扶貧工作情況的量化考核，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，保證各項(xiàng)扶貧政策落到實(shí)處。參見(jiàn)國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)〈建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案〉的通知》(中辦發(fā)〔2013〕25號(hào))。的精準(zhǔn)扶貧機(jī)制。2015年11月發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》再次提出“六個(gè)精準(zhǔn)”的基本要求，即“扶貧對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶(hù)精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)”。

“精準(zhǔn)扶貧，精準(zhǔn)脫貧，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”，習(xí)近平總書(shū)記一系列有關(guān)“精準(zhǔn)”論述的提出，表明國(guó)家試圖尋找基于現(xiàn)代技術(shù)“精準(zhǔn)”特質(zhì)與反貧困治理行為的“技術(shù)—制度”銜接點(diǎn)，解決扶貧工作中出現(xiàn)的貧困戶(hù)信息識(shí)別、貧困戶(hù)資格認(rèn)證、貧困戶(hù)數(shù)據(jù)采集、完成幫扶任務(wù)和妥善分配資源、扶貧過(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)管和脫貧成效考核等關(guān)鍵問(wèn)題(參見(jiàn)表1)。

表1 精準(zhǔn)扶貧的技術(shù)過(guò)程

以往“項(xiàng)目制”為主要載體的扶貧方式[7]，通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃、專(zhuān)項(xiàng)資金來(lái)針對(duì)專(zhuān)項(xiàng)地區(qū)實(shí)施專(zhuān)項(xiàng)扶貧工作。在扶貧實(shí)踐中，由于多元力量的互動(dòng)合力、農(nóng)村社會(huì)分化和信息不對(duì)稱(chēng)等多重原因，這種扶貧方式產(chǎn)生精英俘獲現(xiàn)象[8]，并且在連片的區(qū)域性扶貧活動(dòng)中，固定化的貧困線(xiàn)與受到多重因素制約的實(shí)際生活水準(zhǔn)之間存在巨大張力，扶貧對(duì)象認(rèn)證易產(chǎn)生偏差。各級(jí)政府權(quán)責(zé)界定模糊，項(xiàng)目審批涉及多個(gè)管理部門(mén)之間權(quán)責(zé)不清晰。僅僅是中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的使用、管理、監(jiān)督就涉及7個(gè)主管部門(mén)(2)《關(guān)于印發(fā)〈中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金管理辦法〉的通知》，來(lái)自于國(guó)家扶貧辦網(wǎng)站，2017-03-27。，宏觀(guān)管理體制的確切性期望與基層政策運(yùn)轉(zhuǎn)的復(fù)雜環(huán)境之間的矛盾，導(dǎo)致扶貧資源的項(xiàng)目化運(yùn)作并沒(méi)有完全達(dá)到預(yù)期的項(xiàng)目過(guò)程簡(jiǎn)約化、項(xiàng)目運(yùn)作高效化、項(xiàng)目資源使用最大化等要求，項(xiàng)目制的精準(zhǔn)扶貧運(yùn)作方式，在地方的政策實(shí)踐背離了項(xiàng)目制的初衷。

行政區(qū)域分割、部門(mén)本位主義、農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)失衡、村民的階層分化與原子化等使“項(xiàng)目進(jìn)村”的整體機(jī)制與資源體系破裂開(kāi)來(lái)，陷入碎片化困境，項(xiàng)目制在精準(zhǔn)扶貧中難以充分發(fā)揮作用[9]。而且由于經(jīng)過(guò)大規(guī)模的扶貧開(kāi)發(fā)，地方政府積累了一系列扶貧經(jīng)驗(yàn)和策略來(lái)應(yīng)對(duì)自上而下目標(biāo)考核的政治壓，并以迂回手段回應(yīng)社會(huì)的關(guān)注。當(dāng)扶貧工作難以實(shí)現(xiàn)階段性或者長(zhǎng)遠(yuǎn)性目標(biāo)時(shí)，采用選擇性扶貧、機(jī)會(huì)主義和策略主義行為消除短期的貧困表象成為地方政府必然的選擇[10]。以技術(shù)手段的標(biāo)準(zhǔn)化、制度化、客觀(guān)性等特質(zhì)提升扶貧效果，就成為了彌補(bǔ)制度不健全下扶貧開(kāi)發(fā)行為的重要選擇。

為此“精準(zhǔn)扶貧”以一整套數(shù)字技術(shù)手段為機(jī)制支撐，力圖實(shí)現(xiàn)“六個(gè)精準(zhǔn)”。這一數(shù)字技術(shù)包括三個(gè)維度，即數(shù)字在地化、數(shù)字系統(tǒng)化和數(shù)字邏輯化[11]。數(shù)字在地化是通過(guò)建檔立卡(3)“建檔”，就是為貧困村和貧困戶(hù)建立關(guān)于生產(chǎn)生活的紙質(zhì)版和電子版的信息檔案，主要是人口、土地及收入等明細(xì)信息?！傲⒖ā笔墙⒉l(fā)放貧困村和貧困戶(hù)的幫扶卡冊(cè)，所有幫扶措施、幫扶績(jī)效都必須呈現(xiàn)在幫扶卡冊(cè)中。將精準(zhǔn)扶貧對(duì)象與精準(zhǔn)扶貧區(qū)域的貧困概況、貧困成因、貧困特點(diǎn)、脫貧難易程度等當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)情境以數(shù)據(jù)描述出來(lái)，并通過(guò)數(shù)字的對(duì)比顯示其中的特點(diǎn)，以此為政府脫貧攻堅(jiān)的安排做好信息基礎(chǔ)工作。數(shù)字系統(tǒng)化是指在建檔立卡的基礎(chǔ)上，以三年為考核期，將所有的幫扶信息錄入扶貧信息系統(tǒng)中，以電子政務(wù)的方式將扶貧對(duì)象的脫貧情況、扶貧者的行動(dòng)以數(shù)字化的方式呈現(xiàn)在各級(jí)政府和部門(mén)的數(shù)據(jù)庫(kù)。數(shù)字形態(tài)不僅呈現(xiàn)扶貧目標(biāo)和考核指標(biāo)，責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，監(jiān)督扶貧者即不同的扶貧部門(mén)的工作，還有助于防止出現(xiàn)農(nóng)村扶貧領(lǐng)域考核的形式化問(wèn)題，準(zhǔn)確掌握貧困戶(hù)的信息，實(shí)現(xiàn)對(duì)扶貧對(duì)象的精準(zhǔn)幫扶。數(shù)字邏輯化是指數(shù)字信息的產(chǎn)生、變更必須具有符合事實(shí)邏輯的材料佐證，包括貧困線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的地方材料、貧困戶(hù)認(rèn)證的財(cái)產(chǎn)收入材料、扶貧行動(dòng)中的資源投入材料，貧困戶(hù)脫貧過(guò)程中的收入變動(dòng)佐證、脫貧成效的事實(shí)證明等，以事實(shí)的邏輯豐富和支撐數(shù)字化的扶貧系統(tǒng)。

扶貧工作在技術(shù)驅(qū)動(dòng)的“精準(zhǔn)”機(jī)制運(yùn)行中取得了一定成效。數(shù)字在地化提高扶貧對(duì)象精確度，解決“扶持誰(shuí)”問(wèn)題；數(shù)字系統(tǒng)化借助技術(shù)工具，加強(qiáng)對(duì)扶貧過(guò)程的監(jiān)督，為“誰(shuí)來(lái)扶”問(wèn)題提供解決之道；數(shù)字邏輯化使得扶貧目標(biāo)不與實(shí)施脫節(jié)，有跡可循，有據(jù)可依。從客觀(guān)的扶貧數(shù)據(jù)看，6000多萬(wàn)貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率從10.2%下降到4%以下；從2014年開(kāi)始，每年減貧率分別高達(dá)14.9%、20.6%、22.2%；全國(guó)28個(gè)貧困縣摘帽，國(guó)家設(shè)定貧困縣31年來(lái)，貧困縣數(shù)量第一次凈減少。

二、“精準(zhǔn)”機(jī)制的運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)

“精準(zhǔn)”機(jī)制是從中央政府到地方政府，再?gòu)幕鶎诱交鶎臃鲐毟刹亢突鶎尤罕姷膯蜗虻臄?shù)字生產(chǎn)鏈條，試圖通過(guò)“數(shù)字化”精準(zhǔn)描述扶貧對(duì)象信息、精確分配扶貧資源、精細(xì)政府部門(mén)權(quán)責(zé)[12]，其本質(zhì)是“扶貧數(shù)字”在科層制中運(yùn)作，包含數(shù)字生產(chǎn)、指標(biāo)分配、資源投放三個(gè)過(guò)程。數(shù)字生產(chǎn)過(guò)程是貧困對(duì)象信息自下而上的錄入過(guò)程，指標(biāo)分配過(guò)程是依據(jù)生產(chǎn)數(shù)字進(jìn)行任務(wù)分解和目標(biāo)定制，而資源投放則是點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的扶貧行為過(guò)程。這種運(yùn)行機(jī)制要求對(duì)復(fù)雜社會(huì)事實(shí)進(jìn)行數(shù)據(jù)化治理，將其納入對(duì)政府組織的剛性運(yùn)作邊界之內(nèi)，背后蘊(yùn)含了“精準(zhǔn)”機(jī)制的運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)。

貧困信息的不對(duì)稱(chēng)分布和扶貧主體的多層級(jí)注意力分配，導(dǎo)致上級(jí)扶貧行動(dòng)主體必須依靠行政組織的上下分層鏈條來(lái)推進(jìn)信息識(shí)別和數(shù)據(jù)采集過(guò)程。扶貧信息資源的不對(duì)稱(chēng)性導(dǎo)致控制過(guò)程中的模糊性，整個(gè)國(guó)家的“精準(zhǔn)脫貧”總目標(biāo)被“條塊分割”的體制細(xì)化分割。在各級(jí)政府部門(mén)治理能力、治理資源以及治理對(duì)象都存在較大差異情況下，各級(jí)政府和部門(mén)的治理目標(biāo)次序排列困難，治理行動(dòng)難以協(xié)調(diào)。

“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略和“精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”的規(guī)劃與實(shí)施、行動(dòng)和策略、步驟和目標(biāo)，都是在各級(jí)黨和政府的統(tǒng)一安排下確定、完成，其內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)缺乏外部監(jiān)督與評(píng)估，行動(dòng)過(guò)程也在行政力量主導(dǎo)下缺乏市場(chǎng)機(jī)制的參與和社會(huì)力量的協(xié)同。不透明的規(guī)則和運(yùn)行機(jī)制直接接入到農(nóng)村鄉(xiāng)土社會(huì)中，后果難以預(yù)料。在中央和各級(jí)黨委、政府的監(jiān)督考核壓力下，各級(jí)地方投入大量財(cái)政資金以確保打贏“精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”，在以“精準(zhǔn)”為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過(guò)程中“不精準(zhǔn)”地耗費(fèi)大量社會(huì)資源，如何維系貧困治理績(jī)效也成為一個(gè)重要問(wèn)題。這些“精準(zhǔn)”機(jī)制產(chǎn)生的問(wèn)題引發(fā)了一系列治理風(fēng)險(xiǎn)(參看圖1)。

圖1 “精準(zhǔn)”機(jī)制的運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)

(一)主體“孤立”與治理能力的弱化

“條塊分割”是我國(guó)政府之間關(guān)系及結(jié)構(gòu)的特征，各職能部門(mén)之間以部門(mén)利益為邏輯基礎(chǔ)，按各自目標(biāo)行動(dòng)，形成實(shí)際上主體“孤立”的狀態(tài)。而各級(jí)政府在上下分層的體制安排中，也存在著信息不對(duì)稱(chēng)的模糊控制問(wèn)題，只能以上下分治來(lái)應(yīng)對(duì)治理目標(biāo)的結(jié)構(gòu)問(wèn)題[13]。在“精準(zhǔn)”機(jī)制下，這種結(jié)構(gòu)特征主要表現(xiàn)為每個(gè)扶貧單元僅僅關(guān)注本部門(mén)治理任務(wù)的最優(yōu)配置，不關(guān)注跨任務(wù)、跨系統(tǒng)之間的橫向和縱向?qū)印！熬珳?zhǔn)”機(jī)制的數(shù)字生產(chǎn)和資源分配過(guò)程是由各個(gè)政府單元完成的。

省級(jí)政府依據(jù)國(guó)家扶貧規(guī)劃來(lái)確定重點(diǎn)扶貧開(kāi)發(fā)區(qū)域，然后依據(jù)本級(jí)政府的財(cái)力和國(guó)家統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，將扶貧指標(biāo)與配套資源打包成任務(wù)并“發(fā)包”給市縣兩級(jí)政府。然后，市縣兩級(jí)政府依靠轉(zhuǎn)移財(cái)政支付和本級(jí)剩余資金來(lái)分解扶貧任務(wù)，分別下派扶貧工作隊(duì)進(jìn)駐貧困村。駐村干部在當(dāng)?shù)馗刹康呐浜现С窒?，下鄉(xiāng)、進(jìn)村、入戶(hù)，采集加工貧困信息，確定幫扶對(duì)象。駐村干部將采集到的數(shù)據(jù)信息分類(lèi)上傳到市縣兩級(jí)政府，由此進(jìn)行貧困戶(hù)的信息認(rèn)證和登記，再將信息數(shù)據(jù)匯總到省一級(jí)政府，省級(jí)政府重點(diǎn)任務(wù)是建立貧困檔案的數(shù)字系統(tǒng)，并根據(jù)扶貧過(guò)程中的信息變化，動(dòng)態(tài)調(diào)整分配扶貧資源，其主要工作要求是扶貧數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)、完整、有效?？h市級(jí)政府負(fù)責(zé)信息的錄入和貧困戶(hù)的確認(rèn)，與省級(jí)政府對(duì)數(shù)據(jù)精準(zhǔn)和完整的要求不同，他們更關(guān)心脫貧“數(shù)字”是否符合考核標(biāo)準(zhǔn)，是否符合省級(jí)政府的要求。駐村干部和部分基層干部負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)收集，受考核機(jī)制的影響，他們更在意能夠完成市縣政府下派的任務(wù)?；鶎诱疄榱恕熬珳?zhǔn)脫貧”迎接檢查，捏造數(shù)據(jù)，反而隱蔽了真實(shí)的貧困數(shù)據(jù)，“數(shù)據(jù)脫貧”隱藏了“精準(zhǔn)”機(jī)制失效[14]。

“精準(zhǔn)扶貧”運(yùn)作機(jī)制“失準(zhǔn)”是因?yàn)?，整個(gè)“精準(zhǔn)”運(yùn)作各個(gè)環(huán)節(jié)依賴(lài)不同政府單元對(duì)扶貧信息處理的利益選擇和行動(dòng)效果。換言之，被利益目標(biāo)切割的不同層級(jí)政府本質(zhì)相互“孤立”，并且為了實(shí)現(xiàn)各個(gè)目標(biāo)，往往有限度地選取信息。比如，在對(duì)內(nèi)蒙古“精準(zhǔn)扶貧”的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有些地方為了向檢查組交差，在產(chǎn)業(yè)扶貧手冊(cè)上，按照扶貧目標(biāo)填寫(xiě)“假數(shù)據(jù)”。扶貧欄上寫(xiě)“幫扶購(gòu)買(mǎi)兩頭基礎(chǔ)母牛、協(xié)調(diào)金融扶貧貸款5萬(wàn)元、種植青貯10畝”(4)源自經(jīng)濟(jì)參考報(bào)網(wǎng)站，2017-12-06。，但實(shí)際上該貧困戶(hù)并沒(méi)有得到幫扶。也就是說(shuō)，數(shù)字指標(biāo)的“精準(zhǔn)”驅(qū)使扶貧主體更加注重“精準(zhǔn)”理念下對(duì)完成數(shù)據(jù)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，而脫離治理貧困的現(xiàn)實(shí)要求。而在湖北巴東縣則出現(xiàn)了農(nóng)戶(hù)財(cái)產(chǎn)狀況識(shí)別困難，貧困戶(hù)資格評(píng)選認(rèn)定困難，被扶貧對(duì)象爭(zhēng)當(dāng)貧困戶(hù)，導(dǎo)致扶貧認(rèn)證困難的局面(5)源自2016年11月7日微信公眾號(hào)巴東電視臺(tái)(bdtvwxh)報(bào)道的時(shí)任湖北省巴東縣委書(shū)記陳行甲的文章。。上級(jí)政府對(duì)基層社會(huì)貧困問(wèn)題的認(rèn)識(shí)不足，需要由基層政府與干部以數(shù)據(jù)的形式，將貧困對(duì)象的真實(shí)需求呈現(xiàn)出來(lái)以擬定扶貧行動(dòng)策略與規(guī)則，而在數(shù)據(jù)精準(zhǔn)的剛性約束下，模糊的社會(huì)信息只能以某種標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)字展示出來(lái)。上下級(jí)政府權(quán)力地位的不對(duì)等，促使“委托—代理”結(jié)構(gòu)下的基層行為在數(shù)據(jù)約束下異化，主體間的相對(duì)孤立不僅沒(méi)有因信息技術(shù)的應(yīng)用擴(kuò)大對(duì)話(huà)空間，反而制約了基層行為的靈活性與適應(yīng)性。

(二)行動(dòng)“內(nèi)卷”與治理體系的蛻化

在扶貧工作中，各級(jí)政府下派的扶貧工作隊(duì)是治理貧困問(wèn)題的一線(xiàn)主力軍。他們?cè)谶M(jìn)村入戶(hù)幫扶貧困戶(hù)的過(guò)程中既是貧困戶(hù)、貧困村的利益代言人，又是國(guó)家政策的委托代理人，兩種身份約束下的目標(biāo)理論上應(yīng)當(dāng)具有一致性，其既要完成國(guó)家指定的工作任務(wù)，又要實(shí)現(xiàn)貧困戶(hù)“精準(zhǔn)脫貧”的訴求。

在扶貧實(shí)踐中由上級(jí)派駐的扶貧工作隊(duì)員，要面臨各級(jí)扶貧辦的扶貧考核指標(biāo)要求，又要應(yīng)對(duì)本級(jí)派駐單位的績(jī)效目標(biāo)，同時(shí)還要受到農(nóng)村基層社會(huì)的封閉秩序和社會(huì)規(guī)則的干擾[15]。多重壓力和目標(biāo)制約下，扶貧工作隊(duì)的行動(dòng)導(dǎo)向更易受到體制內(nèi)規(guī)則的束縛；優(yōu)先完成精準(zhǔn)扶貧工作中的程序性任務(wù)，無(wú)論是代表作為國(guó)家資源輸入與分配的委托代理人，還是作為貧困戶(hù)和貧困村的幫扶者，這都是他們首先要考慮的問(wèn)題。扶貧工作隊(duì)在國(guó)家“精準(zhǔn)”理念的數(shù)據(jù)精準(zhǔn)要求下，依據(jù)貧困戶(hù)信息識(shí)別和資格認(rèn)證的公平性維度，以及依靠信息數(shù)據(jù)的避責(zé)心理[16]，都使得優(yōu)先把注意力分配給了“精準(zhǔn)”機(jī)制下的信息收集、資料整理、數(shù)據(jù)錄入?！熬珳?zhǔn)扶貧”首要工作變成“精準(zhǔn)填表”成為一些地方的工作常態(tài)[17]，“精準(zhǔn)脫貧”首要目標(biāo)變成了“精準(zhǔn)數(shù)據(jù)”。為了佐證數(shù)字的“精準(zhǔn)”，一些地方要求各個(gè)環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，層層簽字認(rèn)定。一些地方每戶(hù)的扶貧統(tǒng)計(jì)表均為一式4份，每份表格扶貧干部需要在4個(gè)不同地方簽上大名，僅填寫(xiě)一遍他就需要簽2080個(gè)名字[18]。

過(guò)分強(qiáng)調(diào)“留痕”，致使設(shè)計(jì)內(nèi)容繁多，如分類(lèi)細(xì)化的扶貧表格，僅貧困戶(hù)收入一項(xiàng)，就列出了“工資性收入”“政策性收入”“產(chǎn)業(yè)收入”等多項(xiàng)內(nèi)容。由于填報(bào)材料繁多，駐村干部每天需要花大量時(shí)間填寫(xiě)項(xiàng)目報(bào)表或者數(shù)據(jù)材料?；鶎臃鲐毟刹繒r(shí)間和精力的消耗是扶貧行動(dòng)“內(nèi)卷”的重要表現(xiàn)，加重基層扶貧干部負(fù)擔(dān)同時(shí)也使“精準(zhǔn)”效果大打折扣，滋長(zhǎng)了“形式主義”和“官僚主義”作風(fēng)。而為了加強(qiáng)行業(yè)部門(mén)橫向之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，盡量消除扶貧工作的“數(shù)據(jù)壁壘”以及“信息孤島”現(xiàn)象[19]，各級(jí)扶貧工作隊(duì)員還要配合職能部門(mén)采集數(shù)據(jù)并更新。他們要與教育部門(mén)比對(duì)貧困對(duì)象就學(xué)及“獎(jiǎng)、貸、助、補(bǔ)、減”情況，以便精準(zhǔn)鎖定因?qū)W致貧的貧困家庭；與民政部門(mén)比對(duì)貧困對(duì)象重特大疾病救助等情況，以便精準(zhǔn)鎖定因病致貧的貧困家庭；與銀行部門(mén)核實(shí)貧困對(duì)象的家庭收入與債務(wù)，以便精準(zhǔn)確定“金融扶貧”的貸款發(fā)放。在基礎(chǔ)信息有效的前提下，駐村的貧困戶(hù)數(shù)據(jù)與行業(yè)部門(mén)進(jìn)行比對(duì)，為上級(jí)政府決策提供科學(xué)、準(zhǔn)確的依據(jù)。

作為被本單位派駐的扶貧工作隊(duì)員，在缺乏地方性知識(shí)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的情況下，為了確保在各級(jí)考核中優(yōu)先通過(guò)，巨大壓力下的扶貧行為就會(huì)異化為“自利行為”。在上級(jí)的“數(shù)據(jù)精準(zhǔn)”壓力下，一些扶貧工作隊(duì)成員以形式主義、痕跡主義來(lái)應(yīng)對(duì)上級(jí)考核，搶先將臺(tái)賬、表格、數(shù)據(jù)等工作做完，以“數(shù)據(jù)精準(zhǔn)”展示精準(zhǔn)扶貧的工作成績(jī)；扶貧時(shí)間限制下選擇目標(biāo)替代的行動(dòng)策略，優(yōu)先完成扶貧難度較低的貧困戶(hù)工作，將“扶貧”轉(zhuǎn)化為“幫富”，為下一輪考核贏得準(zhǔn)備時(shí)間；在貧困戶(hù)的利益訴求壓力下，以“輸血”替代“造血”，通過(guò)身處扶貧一線(xiàn)的便利條件，加工數(shù)據(jù)來(lái)獲取更多的上級(jí)資金項(xiàng)目扶持，靠資源大規(guī)模投送在短時(shí)間制造脫貧假象，或者擴(kuò)大政策性兜底的目標(biāo)范圍，把尚具有勞動(dòng)能力的扶貧對(duì)象納入兜底保障范圍。

信息數(shù)據(jù)的失真和上下級(jí)信息化權(quán)的不協(xié)調(diào)，加劇了體制內(nèi)協(xié)調(diào)扶貧行動(dòng)的難度。形式脫貧代替實(shí)質(zhì)脫貧，回應(yīng)上級(jí)扶貧的政治需要代替了扶貧對(duì)象的真實(shí)需求，真正的精準(zhǔn)扶貧工作陷入了基層“內(nèi)卷化”的境況[20]，治理體系的功能不僅沒(méi)有被“精準(zhǔn)”機(jī)制所提高，反而容易陷入蛻化的風(fēng)險(xiǎn)中。行政主導(dǎo)下的運(yùn)作機(jī)制迫使扶貧工作隊(duì)將更多的精力用來(lái)應(yīng)對(duì)上級(jí)考核壓力和“精準(zhǔn)”理念訴求；為此不惜以目標(biāo)代替來(lái)掩蓋貧困治理中難度差異大的真相，以資源投放來(lái)滿(mǎn)足貧困戶(hù)的短期需要，以此減輕自身面對(duì)的多重壓力。

(三)機(jī)制排斥與治理規(guī)則虛化

“精準(zhǔn)脫貧”是根據(jù)政府組織內(nèi)部不同層級(jí)數(shù)字化運(yùn)作方式，由行政力量驅(qū)動(dòng)的從貧困數(shù)據(jù)生產(chǎn)、貧困數(shù)據(jù)錄入、脫貧指標(biāo)制定、脫貧指標(biāo)分配的全封閉過(guò)程，最后的第三方評(píng)估與脫貧結(jié)果也是在政府組織內(nèi)部進(jìn)行反饋?！熬珳?zhǔn)”機(jī)制本身是政府內(nèi)部以政治任務(wù)為問(wèn)題導(dǎo)向的治理過(guò)程，缺乏市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)和公民參與；“一把尺子量到底”的標(biāo)準(zhǔn)化邏輯下[21]，基層政府與干部對(duì)于貧困問(wèn)題的彈性治理空間也日趨萎縮，技術(shù)加劇了自上而下的制度剛性。

從貧困數(shù)據(jù)生產(chǎn)過(guò)程看，由國(guó)家力量主導(dǎo)的扶貧開(kāi)發(fā)，優(yōu)先依據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)劃分貧困線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)。貧困線(xiàn)之下的民眾才具有獲得貧困幫扶的機(jī)會(huì)和資源。貧困數(shù)據(jù)錄入過(guò)程則是駐村工作隊(duì)在當(dāng)?shù)厥占碇笊辖唤o縣市兩級(jí)政府的，脫貧指標(biāo)制定則在層層壓力考核下以軍令狀的形式下發(fā)，最后與脫貧指標(biāo)對(duì)應(yīng)的人、財(cái)、物則隨之下?lián)苁褂?。該過(guò)程僅有各級(jí)政府參與，由行政命令驅(qū)動(dòng)。依據(jù)數(shù)據(jù)制定的行動(dòng)計(jì)劃究竟是否能真實(shí)地反映貧困事實(shí)，缺乏社會(huì)的回應(yīng)；而依據(jù)數(shù)據(jù)鏈條產(chǎn)生的技術(shù)治理邏輯能否適應(yīng)農(nóng)村基層社會(huì)的封閉秩序和社會(huì)人情關(guān)系也缺乏應(yīng)有的社會(huì)規(guī)則介入。

據(jù)2019年9月的調(diào)查，河南省長(zhǎng)垣市農(nóng)業(yè)部門(mén)在2015年以來(lái)的扶貧工作中發(fā)現(xiàn)，以該縣的經(jīng)濟(jì)生活水準(zhǔn)，農(nóng)民在外打工掙3000元其實(shí)遠(yuǎn)不如在家掙2000元，在大城市打工的生活成本要比在家中務(wù)工務(wù)農(nóng)的生活成本高得多，掙3000元的農(nóng)民實(shí)際上比掙2000元的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)更困難、生活水平差，但是由于國(guó)家精準(zhǔn)扶貧數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)只看收入水平，日常生活開(kāi)銷(xiāo)難以計(jì)算，所以實(shí)際上生活困難的村民反而享受不到貧困戶(hù)政策待遇，該單位派出的扶貧隊(duì)員陷入扶貧配額分配的窘境(6)來(lái)源于筆者2019年9月的調(diào)查。。

那么貧困數(shù)據(jù)生產(chǎn)過(guò)程中因?yàn)槿狈?duì)基層社會(huì)運(yùn)行秩序的了解，尤其是缺乏地方性經(jīng)驗(yàn)型知識(shí)，組織的“精準(zhǔn)化”運(yùn)作機(jī)制只能有限吸納技術(shù)過(guò)程中的顯性數(shù)據(jù)[22],實(shí)際深層次的有關(guān)真實(shí)生活一手?jǐn)?shù)據(jù)出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性失真，無(wú)法反映客觀(guān)貧困問(wèn)題的精確情況。

而在脫貧指標(biāo)制定和分配的過(guò)程中，上級(jí)政府嚴(yán)重依賴(lài)下級(jí)的貧困數(shù)據(jù)生產(chǎn)與錄入工作，才能進(jìn)一步制定和分配脫貧指標(biāo)，并隨之調(diào)撥資源支持。由于各地資源稟賦和生活生產(chǎn)水平不盡相同，貧困成因也迥然相異，標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)字掩蓋了現(xiàn)實(shí)社會(huì)的復(fù)雜性。甘肅一些地區(qū)報(bào)道，某些貧困村實(shí)施的整村推進(jìn)扶貧項(xiàng)目資金總量約150萬(wàn)元，投入本來(lái)有限，然而項(xiàng)目還未實(shí)施，整村推進(jìn)的不少子項(xiàng)目已由上級(jí)統(tǒng)籌安排好了：地膜補(bǔ)貼、梯田建設(shè)、互助資金、貸款貼息、林果產(chǎn)業(yè)、勞動(dòng)力培訓(xùn)等等。最終，群眾有發(fā)言權(quán)的資金額度只有7萬(wàn)元。還有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干旱缺水，僅有的水資源因?yàn)楹V量高僅適合養(yǎng)羊，然而，上級(jí)在確定整村推進(jìn)項(xiàng)目前，通過(guò)牛肉緊俏的宏觀(guān)行情和信息分析，已敲定肉牛養(yǎng)殖為產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。有的農(nóng)戶(hù)為了養(yǎng)牛，還得再打集雨水窖[23]。

各級(jí)地方政府為了率先贏得“精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”的勝利，以軍令狀的方式下派任務(wù)、分解目標(biāo)、層層施壓，進(jìn)一步強(qiáng)化了行政力量的驅(qū)動(dòng)機(jī)制，愈發(fā)排斥社會(huì)力量和市場(chǎng)主體的參與?！熬珳?zhǔn)脫貧”本應(yīng)是由政府、社會(huì)和市場(chǎng)共同參與的貧困治理過(guò)程，可是技術(shù)在治理中的應(yīng)用不僅未能較好協(xié)調(diào)三者之間的關(guān)系，反而因?yàn)榧夹g(shù)嵌入行政組織使得彼此力量愈發(fā)失衡。治理的規(guī)則被技術(shù)的規(guī)則所替代，“精準(zhǔn)”機(jī)制下的數(shù)字鏈條裹挾了貧困治理機(jī)制，并以技術(shù)嵌入的形式滲透進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)中，增強(qiáng)了政府的控制力，社會(huì)自主性和市場(chǎng)發(fā)育進(jìn)一步被遏制。

(四)資源耗散與治理功能的退化

在政府組織的行政鏈條中，通過(guò)數(shù)字信息的傳遞，一級(jí)一級(jí)往下輸入扶貧資源需要自下而上建立海量的數(shù)據(jù)庫(kù)和確切的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)中央《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》要用建檔立卡和信息化建設(shè)來(lái)為“精準(zhǔn)扶貧”奠定基礎(chǔ)。

其中國(guó)務(wù)院印發(fā)的《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》規(guī)定：國(guó)務(wù)院扶貧辦制定《扶貧開(kāi)發(fā)建檔立卡工作方案》，明確貧困戶(hù)、貧困村識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、方法和程序，負(fù)責(zé)省級(jí)相關(guān)人員培訓(xùn)、督促檢查、考核評(píng)估等工作；省級(jí)政府要按照《扶貧開(kāi)發(fā)建檔立卡工作方案》中確定的貧困人口、貧困村規(guī)模分解和控制辦法，負(fù)責(zé)將貧困人口、貧困村規(guī)模逐級(jí)向下分解到村到戶(hù)，并負(fù)責(zé)市縣兩級(jí)相關(guān)人員培訓(xùn)、專(zhuān)項(xiàng)督查等工作；縣負(fù)責(zé)貧困戶(hù)、貧困村確定，并組織鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村兩級(jí)做好建檔立卡工作?！跋嚓P(guān)數(shù)據(jù)錄入電腦，聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行，并實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理，每年更新”。而在信息化建設(shè)過(guò)程中，國(guó)務(wù)院需要整合舊的信息系統(tǒng)并建設(shè)統(tǒng)一的應(yīng)用軟件，各省(區(qū)、市)、市(區(qū))、縣(區(qū))負(fù)責(zé)設(shè)備購(gòu)置、人員配備、數(shù)據(jù)采集和更新等工作。

技術(shù)引入扶貧領(lǐng)域并沒(méi)有減少政府管理的層級(jí)鏈條，基于貧困信息識(shí)別和數(shù)據(jù)生產(chǎn)的環(huán)節(jié)增加了各級(jí)政府尤其是最末梢的扶貧工作隊(duì)的任務(wù)。扶貧一線(xiàn)干部陷入信息數(shù)據(jù)的采集、更新和動(dòng)態(tài)識(shí)別的繁瑣程序性工作中，反而消耗了精準(zhǔn)扶貧實(shí)質(zhì)性工作的時(shí)間和資源。湖北省紀(jì)委監(jiān)委曾通報(bào)在2013至2016年，湖北省陽(yáng)新縣半壁山農(nóng)場(chǎng)危房改造工作中就出現(xiàn)因?yàn)闆](méi)有及時(shí)對(duì)戶(hù)主調(diào)查摸底和動(dòng)態(tài)識(shí)別，將24戶(hù)居民重復(fù)申報(bào)為危房改造對(duì)象的案例(7)來(lái)自湖北省紀(jì)委監(jiān)委網(wǎng)站，2018-07-23。。而為了加大對(duì)干部在信息識(shí)別、數(shù)據(jù)采集和動(dòng)態(tài)更新工作的監(jiān)管力度，還要再投入各種資源維系技術(shù)監(jiān)督。

圍繞數(shù)據(jù)采集、加工、維護(hù)的物質(zhì)消耗給財(cái)政本不充裕又要投入脫貧資金的欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府帶來(lái)了沉重的負(fù)擔(dān)。在“精準(zhǔn)”機(jī)制的運(yùn)作中，從國(guó)務(wù)院到村一級(jí)扶貧工作都要以建檔立卡的形式來(lái)為信息化建設(shè)作準(zhǔn)備，由此產(chǎn)生的海量信息甄別、數(shù)據(jù)錄入以及數(shù)據(jù)更新需要巨大的技術(shù)開(kāi)發(fā)和技術(shù)維護(hù)成本投入。扶貧信息原本是為了更好地服務(wù)于“精準(zhǔn)脫貧”戰(zhàn)略實(shí)施，而在科層制的管理體制下和過(guò)長(zhǎng)的行政鏈條層級(jí)作用下，并沒(méi)能從制度層級(jí)上解決信息的傳遞效率和信息爆炸的問(wèn)題。行政驅(qū)動(dòng)技術(shù)的邏輯使得付出極高成本換來(lái)的信息資源被無(wú)效使用，導(dǎo)致治理功能呈現(xiàn)退化現(xiàn)象。據(jù)報(bào)導(dǎo)，2017年，內(nèi)蒙古自治區(qū)一個(gè)旗半年時(shí)間內(nèi)除了要接受2次全區(qū)“大檢”，還要接受專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)、巡視、盟市抽查3次“小檢”。一次迎檢花20萬(wàn)元(8)來(lái)自經(jīng)濟(jì)參考報(bào)網(wǎng)站，2017-12-06。。頻繁的檢查和考核內(nèi)容完全依靠上級(jí)行政命令來(lái)決定，很多具有長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展意義的扶貧規(guī)劃不得不為了應(yīng)對(duì)檢查改成短平快的項(xiàng)目操作，契合當(dāng)?shù)刭Y源稟賦的發(fā)展模式和發(fā)展規(guī)律也不得不服從有利于行政考核指標(biāo)和考核內(nèi)容的上級(jí)扶貧規(guī)劃。

三、技術(shù)治理的風(fēng)險(xiǎn)邏輯

技術(shù)對(duì)行政組織的嵌入和在治理中的應(yīng)用，產(chǎn)生多維效應(yīng)的同時(shí)，也引發(fā)了諸多治理風(fēng)險(xiǎn)。這些治理風(fēng)險(xiǎn)的演化邏輯，表現(xiàn)為技術(shù)自身諸多剛性特質(zhì)與社會(huì)治理的復(fù)雜動(dòng)態(tài)性之間的結(jié)構(gòu)性差異產(chǎn)生的內(nèi)在張力，驅(qū)動(dòng)著技術(shù)體系與既有治理體系之間相互對(duì)抗和調(diào)適(參見(jiàn)圖2)。把握由此衍生的治理風(fēng)險(xiǎn)及其演化邏輯，是深刻理解技術(shù)治理帶來(lái)的變革挑戰(zhàn)和尋求風(fēng)險(xiǎn)化解之道的有效途徑。

圖2 治理風(fēng)險(xiǎn)的演化邏輯

(一)技術(shù)目標(biāo)與社會(huì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)性

技術(shù)治理是以對(duì)社會(huì)事實(shí)“清晰化”為主要特征的治理范式。社會(huì)事實(shí)往往以一種碎片化、隨機(jī)性、隱蔽性的方式和多種形態(tài)存在于社會(huì)發(fā)展的整個(gè)過(guò)程。社會(huì)事實(shí)“清晰化”要做的就是以現(xiàn)代技術(shù)將多種形態(tài)掩蓋下的社會(huì)事實(shí)，以視頻、圖表、文字等形式“精準(zhǔn)”記錄下來(lái)，用標(biāo)準(zhǔn)化的程序加以量化，規(guī)定其性質(zhì)，以達(dá)到清晰識(shí)別的效果。技術(shù)治理的本質(zhì)特征將所有社會(huì)信息清晰地記錄和整合成為一種“數(shù)字化”資源進(jìn)行處理，社會(huì)實(shí)施的復(fù)雜性、多樣化、動(dòng)態(tài)性使得難以用固定的標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)程序來(lái)對(duì)所有社會(huì)事實(shí)進(jìn)行“數(shù)據(jù)加工”。社會(huì)事實(shí)發(fā)展的必然性和技術(shù)治理目標(biāo)固化之間產(chǎn)生了巨大矛盾。目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)之間偏離的矛盾，導(dǎo)致的必然結(jié)果是技術(shù)失靈。

架通國(guó)家治理現(xiàn)實(shí)與治理目標(biāo)之間的橋梁是可視化的治理信息[24]。通過(guò)識(shí)別源源不斷的社會(huì)信息和處理層出不窮的社會(huì)問(wèn)題，可將實(shí)際運(yùn)行著的社會(huì)呈現(xiàn)在國(guó)家面前[25]。社會(huì)信息模糊度越高，國(guó)家治理失效的可能性就會(huì)越高，清晰化的社會(huì)信息卻能夠顯著提高國(guó)家治理的精準(zhǔn)性，從而提升國(guó)家治理能力[26]。信息在國(guó)家治理中的狀態(tài)直接影響治理效果。作為以將信息精準(zhǔn)化為核心的技術(shù)治理，其主要行動(dòng)邏輯在于把分散、零散和不確定的治理信息精確定量，然后以技術(shù)的規(guī)范化程序運(yùn)轉(zhuǎn)。這種技術(shù)治理的簡(jiǎn)約化和通用性的內(nèi)在要求與社會(huì)環(huán)境復(fù)雜多樣的現(xiàn)實(shí)狀況之間產(chǎn)生了不可調(diào)和的矛盾[27]。從科學(xué)決策的角度來(lái)看，政府是根據(jù)所掌控的信息制定相關(guān)政策，以簡(jiǎn)單化的數(shù)字描述復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，本身就存在信息的過(guò)濾和缺失，這極容易導(dǎo)致決策“失靈”。

另一方面，社會(huì)的動(dòng)態(tài)發(fā)展又增加軟信息彈性空間擴(kuò)大的可能性。技術(shù)目標(biāo)的量化使信息在某一階段內(nèi)呈現(xiàn)靜止的狀態(tài)，尤其是軟信息的靜態(tài)化。在該時(shí)間段之內(nèi)，這些標(biāo)準(zhǔn)是靜止的。社會(huì)是發(fā)展的，信息也在發(fā)生變化，這種變化不是突然性的，而是連續(xù)不斷的，靜止的、量化的信息在這種連續(xù)不斷的變化中使得國(guó)家治理向模糊化發(fā)展。這種量化的標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)實(shí)的信息逐漸出現(xiàn)偏差，直至無(wú)法容納信息的變化。一旦現(xiàn)實(shí)信息超過(guò)量化的規(guī)定范圍，那么國(guó)家治理所依據(jù)的信息基礎(chǔ)則產(chǎn)生偏差。

總的來(lái)說(shuō)，社會(huì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)性與技術(shù)目標(biāo)的靜態(tài)化指向之間的必然矛盾，影響國(guó)家治理的效能。而為了克服這一矛盾，國(guó)家不得不加強(qiáng)對(duì)社會(huì)事務(wù)的干預(yù)，強(qiáng)化對(duì)社會(huì)整體結(jié)構(gòu)的控制，尤其是以治理結(jié)構(gòu)的相對(duì)穩(wěn)定特質(zhì)制約社會(huì)信息的動(dòng)態(tài)變化。信息是國(guó)家資源調(diào)控的手段，背后是資源的分配。國(guó)家通過(guò)各種技術(shù)手段收集信息，利用信息調(diào)控資源的分配方向，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)發(fā)展方向、速度和進(jìn)程的控制[28]。最終，這些信息越來(lái)越集中在技術(shù)官僚手中，而由于技術(shù)官僚壟斷了信息，不僅對(duì)技術(shù)官僚的權(quán)力難以實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)監(jiān)督，更使得社會(huì)不得不依靠行政組織獲得信息，引發(fā)削弱社會(huì)自主性的風(fēng)險(xiǎn)。以固化的目標(biāo)為主要內(nèi)容的技術(shù)治理潛藏著影響國(guó)家治理的風(fēng)險(xiǎn)，更是具有壓縮社會(huì)空間、降低社會(huì)自主性的負(fù)面作用。

(二)技術(shù)應(yīng)用與組織體系的分割性

技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)化、通用性特征要求各級(jí)政府和部門(mén)之間應(yīng)當(dāng)建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范，確保基礎(chǔ)信息實(shí)時(shí)更新與數(shù)據(jù)資源開(kāi)放共享。基于專(zhuān)業(yè)知識(shí)、目標(biāo)定位、認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的不同，從社會(huì)事實(shí)中抽取的信息并不能完全精確反映客觀(guān)事實(shí)；基于信息加工而形成的數(shù)據(jù)更是無(wú)法在各級(jí)政府與部門(mén)之中實(shí)現(xiàn)互通共用。由于我國(guó)“條塊分割”的體制結(jié)構(gòu)，各級(jí)政府與職能部門(mén)存在著各自為政和權(quán)責(zé)不清情形[29]。技術(shù)應(yīng)用的完整性、貫通性在分割的組織體系下難以有效地形成統(tǒng)一的、整體性的治理方案。而治理技術(shù)在治理過(guò)程中的應(yīng)用又加速了權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)移，在分割化的組織體系下，必然產(chǎn)生權(quán)力摩擦。

“條塊分割”對(duì)治理的一個(gè)重要影響在于出現(xiàn)了多重目標(biāo)沖突的現(xiàn)象，這是導(dǎo)致整體性政府治理乏力的原因[30]。技術(shù)治理的前提基礎(chǔ)是信息資源整合與數(shù)據(jù)庫(kù)儲(chǔ)存的統(tǒng)一；而技術(shù)治理的過(guò)程則是數(shù)字化分解總體的治理目標(biāo)，將組織人力資源與階段性任務(wù)匹配。這種治理過(guò)程的碎片化必然導(dǎo)致各級(jí)政府和不同部門(mén)以考核指標(biāo)為行動(dòng)邏輯起點(diǎn)，那么國(guó)家治理的總體目標(biāo)被不斷切割為各種符合部門(mén)需求的亞目標(biāo)。當(dāng)出現(xiàn)“目標(biāo)沖突”導(dǎo)致不同層級(jí)政府和部門(mén)之間處于競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系時(shí)，他們往往選擇信息“私有化”的競(jìng)爭(zhēng)行為，那么技術(shù)應(yīng)用的信息基礎(chǔ)被動(dòng)搖。技術(shù)應(yīng)用的整體性在分裂的組織關(guān)系中被破壞，從而達(dá)不到技術(shù)治理的效果。

權(quán)責(zé)不清是我國(guó)政府組織“條塊分割”格局的衍生效應(yīng)。權(quán)責(zé)劃分清晰是各級(jí)政府各部門(mén)之間行動(dòng)關(guān)系的基礎(chǔ)，技術(shù)治理帶來(lái)的政府組織內(nèi)部權(quán)責(zé)轉(zhuǎn)變的新契機(jī)容易產(chǎn)生爭(zhēng)奪權(quán)力歸屬的糾紛。在治理過(guò)程中，技術(shù)衍生的信息識(shí)別和認(rèn)證、數(shù)據(jù)采集和整理、標(biāo)準(zhǔn)確立和指標(biāo)分配等權(quán)力更容易被不同的職能部門(mén)爭(zhēng)奪?？傮w而言，這種分割化在技術(shù)應(yīng)用中主要表現(xiàn)在各部門(mén)按照各自的目標(biāo)和運(yùn)行邏輯應(yīng)用技術(shù)，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化和通用化內(nèi)在具有完整性和系統(tǒng)性的特征，這種特征表現(xiàn)為技術(shù)是貫穿整個(gè)治理體系的線(xiàn)，將各個(gè)部門(mén)聯(lián)系在一起，形成新的權(quán)力秩序。技術(shù)應(yīng)用的風(fēng)險(xiǎn)在于技術(shù)治理形成新的權(quán)力秩序，對(duì)固有的權(quán)力秩序形成了沖擊。

(三)技術(shù)嵌入與政社銜接的缺失

技術(shù)內(nèi)在的貫通性特征推動(dòng)技術(shù)嵌入組織向下延伸。而我國(guó)政府與社會(huì)關(guān)系呈現(xiàn)出政社銜接缺失的特點(diǎn)，基層社會(huì)強(qiáng)調(diào)自治，政府組織強(qiáng)調(diào)管理。這種特點(diǎn)使得技術(shù)在嵌入基層治理結(jié)構(gòu)時(shí)懸浮于基層治理結(jié)構(gòu)邊界上[31]，在政社銜接缺失的現(xiàn)狀下，技術(shù)治理的邊界在政府組織內(nèi)部。也正是由于政社缺乏有效的銜接機(jī)制和架通橋梁，當(dāng)國(guó)家權(quán)力以技術(shù)嵌入的方式向基層社會(huì)延伸時(shí)，以數(shù)字化方式轉(zhuǎn)向直接控制基層社會(huì)資源與秩序，從而導(dǎo)致技術(shù)剛性使得基層自治治理體系和社會(huì)自主性蛻化。

我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)村基層社會(huì)的內(nèi)在秩序是基于鄉(xiāng)土社會(huì)的非正式規(guī)則運(yùn)行。[32]這種根源于道德規(guī)范、人情關(guān)系與風(fēng)俗習(xí)慣內(nèi)生演化的治理方式，在農(nóng)村基層群眾自治制度的框架下規(guī)定制約著自治機(jī)制的運(yùn)行軌跡和運(yùn)行效果，和新中國(guó)成立以來(lái)自上而下的行政管理體制一起構(gòu)成農(nóng)村基層社會(huì)制度的兩大基石。農(nóng)村基層自治保留著一定的自上而下的行政管理色彩，基層社會(huì)呈現(xiàn)出雙重秩序結(jié)構(gòu)——基層社會(huì)內(nèi)生秩序和國(guó)家權(quán)力塑造的秩序。技術(shù)治理以嵌入的方式進(jìn)入基層社會(huì)，通過(guò)外部權(quán)力以行政化手段強(qiáng)制介入基層。以風(fēng)俗習(xí)慣、人情關(guān)系等非正式制度塑造的基層社會(huì)內(nèi)生秩序，具有相對(duì)的獨(dú)立性和封閉性特點(diǎn)。一般而言，工具理性推動(dòng)的技術(shù)治理缺乏根植于基層社會(huì)的制度環(huán)境基礎(chǔ)，難以適應(yīng)基層社會(huì)的規(guī)則秩序。這些特征使國(guó)家權(quán)力秩序在嵌入的過(guò)程中產(chǎn)生排斥反應(yīng)，導(dǎo)致行政力量推行的國(guó)家權(quán)力秩序與基層社會(huì)的內(nèi)在秩序之間發(fā)生負(fù)面作用。這種秩序的張力會(huì)造成三種結(jié)果：國(guó)家權(quán)力秩序蠶食基層社會(huì)的內(nèi)在秩序；后者排斥前者，技術(shù)懸浮于基層社會(huì)之上；內(nèi)在秩序引起技術(shù)治理的變革[33]。在目前政社分離現(xiàn)狀下，技術(shù)嵌入容易產(chǎn)生壓縮社會(huì)內(nèi)在秩序空間和懸浮于基層社會(huì)之上的風(fēng)險(xiǎn)。

同時(shí)，正是由于國(guó)家角色轉(zhuǎn)變，意味著國(guó)家強(qiáng)制性權(quán)力逐漸退出農(nóng)村基層社會(huì)，基層政府對(duì)于民眾的組織動(dòng)員能力、社會(huì)資源汲取能力和基層社會(huì)的治理能力不斷被削弱。而國(guó)家、基層政府組織和農(nóng)民之間的聯(lián)結(jié)與制衡關(guān)系紐帶被割裂，出現(xiàn)政社銜接性的缺失。技術(shù)治理依靠技術(shù)嵌入政府組織結(jié)構(gòu)，滲透到農(nóng)村基層社會(huì)，以體制內(nèi)目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)培育出來(lái)的是國(guó)家的干預(yù)能力，而非培育社會(huì)內(nèi)生性動(dòng)力。技術(shù)治理生產(chǎn)并賦予了政府組織強(qiáng)大的治理能力[34]，將社會(huì)自發(fā)秩序排除在治理規(guī)則之外，以治理技術(shù)為手段加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的滲透和控制，社會(huì)的自主性被行政力量限制?；鶎又卫硗晟频膬?nèi)在動(dòng)力在于基層社會(huì)的自我完善，國(guó)家以行政技術(shù)滲透社會(huì)自我發(fā)展空間，憑借技術(shù)手段以自身的邏輯去代替社會(huì)運(yùn)行的邏輯，社會(huì)運(yùn)行空間不足，使得社會(huì)發(fā)展越來(lái)越依賴(lài)于行政技術(shù)，在基層治理中社會(huì)處于輔助地位而非主體地位，社會(huì)自主性被削弱。這是國(guó)家試圖以治理技術(shù)為工具嵌入基層社會(huì)、構(gòu)建技術(shù)性權(quán)力支撐基層社會(huì)治理的政策嘗試。然而行政力量驅(qū)動(dòng)的技術(shù)性權(quán)力無(wú)法代替基層內(nèi)生秩序的自治能力，也無(wú)法扭轉(zhuǎn)國(guó)家治理能力的不足，兩者無(wú)法共進(jìn)退，在實(shí)際中，兩者處于弱化的狀態(tài)[35]。

(四)技術(shù)下沉與治理成本的擴(kuò)張性

技術(shù)對(duì)政府組織的嵌入，驅(qū)動(dòng)組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整的技術(shù)化、人力和資源調(diào)度向技術(shù)部門(mén)傾斜。技術(shù)治理是自上而下由外力推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域尤其是基層社會(huì)治理領(lǐng)域的行政延伸，技術(shù)下沉是它的基本特征[36]。中國(guó)共產(chǎn)黨十九大報(bào)告指出，要“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”。這就要求將治理的關(guān)口前移，將資源、服務(wù)下沉到基層，處理好自治與共治的關(guān)系等。也就是說(shuō)，技術(shù)治理得以實(shí)現(xiàn)的重要條件在于自上而下的政府層級(jí)之間有效的技術(shù)對(duì)接，這是技術(shù)治理的條件支撐。這種條件支撐主要包括技術(shù)、制度和專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)等方面，這是技術(shù)系統(tǒng)化的設(shè)計(jì)導(dǎo)致治理成本的擴(kuò)張。

伴隨技術(shù)投入的成本擴(kuò)張，本應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)的彈性調(diào)整組織框架，優(yōu)化資源配置方向和使用效度，以技術(shù)的下沉和治理資源的擴(kuò)張，構(gòu)建與之對(duì)應(yīng)的技術(shù)治理的組織體系，實(shí)現(xiàn)以技術(shù)資源投入增強(qiáng)組織制度體系變革和治理能力的提升。然而各級(jí)各部門(mén)資源投入的非對(duì)稱(chēng)性，難以實(shí)現(xiàn)治理成本投入的目標(biāo)。

財(cái)政是國(guó)家治理的資源基礎(chǔ)和重要支柱，不同層級(jí)政府之間財(cái)政調(diào)度和支出存在顯著差異性[37]。由此，不同政府治理能力也存在差異性。這種差異化在技術(shù)治理中具體表現(xiàn)為下級(jí)政府缺乏承接上級(jí)政府的現(xiàn)實(shí)技術(shù)基礎(chǔ)和財(cái)政基礎(chǔ)。而為了實(shí)現(xiàn)有效的承接，必然依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)維持下級(jí)政府技術(shù)配置的治理成本投入。治理技術(shù)的運(yùn)行依托科層制的層層下移過(guò)程，實(shí)質(zhì)是治理成本存量持續(xù)消耗、增量不斷增加的過(guò)程，各級(jí)政府作為技術(shù)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)都需要投入大量的治理成本。技術(shù)治理的大規(guī)模應(yīng)用其前提在于技術(shù)的使用節(jié)省了時(shí)間成本、人力資源和縮短了行政流程。為了配套技術(shù)下沉而進(jìn)行的組織投入不斷削弱了技術(shù)本來(lái)的工具效率。

在技術(shù)應(yīng)用和維護(hù)上，國(guó)家必須投入固定的資源予以支持，治理成本中其中一部分必須轉(zhuǎn)移到技術(shù)投入中，這使得治理成本分配鏈增加了一環(huán)。單純的技術(shù)傳遞無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)技術(shù)治理，技術(shù)下沉還必須具有良好的制度環(huán)境和傳輸機(jī)制。為實(shí)現(xiàn)有效傳遞，這就需要制度化改革以匹配技術(shù)治理。一項(xiàng)改革的推行，必然需要成本，那么，技術(shù)下沉增加了制度成本。技術(shù)需要專(zhuān)業(yè)人才，各級(jí)政府都需要專(zhuān)業(yè)的技術(shù)人才隊(duì)伍建設(shè)，人才的培養(yǎng)和應(yīng)用都是成本的擴(kuò)張。這就使得技術(shù)條件支撐與治理成本之間產(chǎn)生巨大的張力，完備的技術(shù)系統(tǒng)意味著高昂的治理成本。

而實(shí)際上，技術(shù)治理是政策設(shè)計(jì)者不斷嚴(yán)密數(shù)字指標(biāo)體系和技術(shù)操作程序的過(guò)程，這種過(guò)程只是增加了數(shù)字形式合理性，而不是治理績(jī)效合理性，國(guó)家治理成本的增加并不代表著治理效能的提高，當(dāng)投入的成本沒(méi)有發(fā)揮足夠的作用，就產(chǎn)生治理“內(nèi)卷化”危機(jī)。這意味著技術(shù)治理思維，從根本上還是國(guó)家習(xí)慣以技術(shù)層面的創(chuàng)新與應(yīng)用來(lái)延續(xù)舊有制度體系的生命力與原始路徑，避免因?yàn)樯鐣?huì)環(huán)境的變更來(lái)回應(yīng)變化的社會(huì)壓力與訴求，導(dǎo)致治理的技術(shù)化沿革難以推進(jìn)體制性變遷，只能不斷依靠技術(shù)組織的延伸支撐治理績(jī)效。技術(shù)治理成本的投入只是用來(lái)呈現(xiàn)技術(shù)下沉的深度和廣度，而不能反映治理體系的優(yōu)化和治理效能的提升。

四、技術(shù)治理的反思與超越

回顧中國(guó)國(guó)家治理的實(shí)踐圖景與理論經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)社會(huì)由于技術(shù)手段匱乏而產(chǎn)生治理效能低下的弊端；現(xiàn)代社會(huì)愈發(fā)依賴(lài)技術(shù)手段來(lái)應(yīng)對(duì)國(guó)家治理中出現(xiàn)的問(wèn)題，依靠技術(shù)工具彌補(bǔ)治理體系和治理能力不足的缺陷，將技術(shù)的工具邏輯當(dāng)成治理的價(jià)值邏輯，推動(dòng)國(guó)家治理的實(shí)踐朝著“精準(zhǔn)”運(yùn)作的目標(biāo)方向邁進(jìn)。

而在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略中技術(shù)治理的濫觴引發(fā)出治理風(fēng)險(xiǎn)，迫使國(guó)家不得不反思行政驅(qū)動(dòng)下“精準(zhǔn)”機(jī)制失靈的內(nèi)在缺陷及其背后的邏輯。出于對(duì)改革風(fēng)險(xiǎn)的可控性考慮，國(guó)家在應(yīng)對(duì)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)變遷時(shí)，偏好以技術(shù)層面的應(yīng)用改革來(lái)解決治理難題，強(qiáng)調(diào)策略技術(shù)的執(zhí)行和應(yīng)用[38]67來(lái)暢通行政機(jī)制為行政技術(shù)的運(yùn)行釋放制度空間，通過(guò)構(gòu)建與技術(shù)治理機(jī)制相適應(yīng)的組織運(yùn)作機(jī)制來(lái)推進(jìn)國(guó)家治理效能的提升。技術(shù)創(chuàng)新對(duì)治理形態(tài)的重塑為調(diào)節(jié)行動(dòng)主體之間的互動(dòng)關(guān)系和秩序提供了較為穩(wěn)定的技術(shù)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)技術(shù)與權(quán)力主體融合[39]11，而技術(shù)功能分布與政府組織結(jié)構(gòu)的重合使得技術(shù)也愈加科層制化。在加速了政治權(quán)力的生產(chǎn)過(guò)程、增強(qiáng)了自上而下的控制力與行政主導(dǎo)的分配秩序的同時(shí)，也進(jìn)一步強(qiáng)化、固化了原始制度結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性和發(fā)展路徑，技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)化轉(zhuǎn)化為維護(hù)既有制度安排的剛性手段，從而侵蝕了技術(shù)進(jìn)步帶來(lái)的治理水平提升。

(一)背離抑或回歸：制度建設(shè)與技術(shù)發(fā)展

技術(shù)治理引發(fā)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，是技術(shù)發(fā)展與組織制度發(fā)展不同步的產(chǎn)物；從技術(shù)與制度的關(guān)系尋求二者的有效契合，是反思技術(shù)治理風(fēng)險(xiǎn)及其演化邏輯，有效推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然途徑。傳統(tǒng)社會(huì)由于制度建設(shè)不足和技術(shù)手段匱乏，國(guó)家不得不加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的整體控制，以政治力量強(qiáng)制介入社會(huì)秩序，用科層組織運(yùn)作方式貫穿社會(huì)結(jié)構(gòu)，依靠行政技術(shù)來(lái)維護(hù)治理結(jié)構(gòu)。而現(xiàn)代社會(huì)科技的迅猛發(fā)展使得人們偏向于依賴(lài)技術(shù)治理，而忽視了制度建設(shè)對(duì)國(guó)家治理的基礎(chǔ)性作用。以技術(shù)替代行政控制的治理方式，背后隱藏的始終是行政權(quán)力主導(dǎo)的運(yùn)作邏輯?；厮菸鞣降募夹g(shù)治理實(shí)踐，這種“泛技術(shù)主義”思潮過(guò)分推崇技術(shù)的直接應(yīng)用對(duì)公共領(lǐng)域的促進(jìn)作用，而忽視了技術(shù)對(duì)于組織體系的優(yōu)化和組織運(yùn)行機(jī)制的完善[2]270-280，引發(fā)了國(guó)家治理的結(jié)構(gòu)失衡，制度治理和技術(shù)治理始終處于某種秩序力量對(duì)比失衡的狀態(tài)?！拔夹g(shù)論”是西方國(guó)家治理中技術(shù)與制度失衡的重要原因。

中國(guó)共產(chǎn)黨十九屆四中全會(huì)提出要堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，把制度建設(shè)作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)性工程。如何推進(jìn)制度建設(shè)需要平衡處理制度建設(shè)和技術(shù)發(fā)展的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)制度治理和技術(shù)治理平行驅(qū)動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化，回應(yīng)國(guó)家治理對(duì)于鞏固基礎(chǔ)性制度的訴求。國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，要求必須加強(qiáng)國(guó)家制度建設(shè)，發(fā)揮制度體系在國(guó)家治理體系中的基礎(chǔ)性作用，為治理主體的能力提升加固制度載體，夯實(shí)制度基石。

技術(shù)作為治理的一種工具，其功能發(fā)揮需要與技術(shù)特質(zhì)耦合的制度環(huán)境，技術(shù)目標(biāo)的固化與社會(huì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)性矛盾需要良好的制度環(huán)境促進(jìn)技術(shù)的自我發(fā)展與完善，而社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的更廣泛的變革，更是深刻引導(dǎo)著技術(shù)的應(yīng)用。技術(shù)與制度具備平衡發(fā)展的可能性渠道。要平衡好制度與技術(shù)的關(guān)系，把技術(shù)對(duì)組織的嵌入機(jī)制納入制度變革的建設(shè)中，推動(dòng)技術(shù)運(yùn)行對(duì)組織結(jié)構(gòu)的吸納。[40]77利用技術(shù)的二重性和結(jié)構(gòu)的二重性及其相互關(guān)系，以行動(dòng)為中介，進(jìn)行制度和結(jié)構(gòu)的再生產(chǎn)，有利于把技術(shù)變成實(shí)現(xiàn)制度變革的有力杠桿[41]。應(yīng)通過(guò)塑造適合技術(shù)效用的組織體系和制度框架，實(shí)現(xiàn)在治理過(guò)程中以政治的邏輯約束技術(shù)工具的自主性擴(kuò)張，以此確保形成與科層制組織運(yùn)行同構(gòu)的技術(shù)運(yùn)行框架，規(guī)避技術(shù)變革對(duì)組織結(jié)構(gòu)和行動(dòng)規(guī)則的沖擊，消解技術(shù)應(yīng)用的負(fù)面效應(yīng)。

(二)超越“數(shù)目字管理”

“數(shù)目字管理”究其本質(zhì)是在利用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化、清晰化特質(zhì)進(jìn)行指標(biāo)治理，它是在行政主導(dǎo)、對(duì)上負(fù)責(zé)的體制中，以技術(shù)賦權(quán)強(qiáng)化自上而下的垂直控制體系，解決代理人監(jiān)督和激勵(lì)問(wèn)題，保障政策執(zhí)行而產(chǎn)生的一種機(jī)制[42]。在這種體制中，通過(guò)自上而下的分配方式將治理任務(wù)生成一個(gè)或多個(gè)可測(cè)量的指標(biāo)，將指標(biāo)下壓給地方和基層政府，通過(guò)技術(shù)手段監(jiān)測(cè)和考核指標(biāo)的完成情況，保障下級(jí)對(duì)任務(wù)和政策的執(zhí)行。將社會(huì)事務(wù)的內(nèi)容和種類(lèi)以量化指標(biāo)囊括進(jìn)政治職能之中，指標(biāo)的權(quán)重隨形勢(shì)變動(dòng)。上級(jí)指標(biāo)越考越多、越考越細(xì)與下級(jí)指標(biāo)繁雜、壓力超載和無(wú)所適從的循環(huán)不斷加強(qiáng)[43]。此背景下“數(shù)目字管理”思想對(duì)于信息識(shí)別、數(shù)據(jù)精確、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一等技術(shù)特質(zhì)的內(nèi)在要求與治理組織結(jié)構(gòu)之間張力衍生而來(lái)的矛盾，加速了技術(shù)治理過(guò)程中技術(shù)對(duì)科層組織的剛性吸納，誘發(fā)了技術(shù)治理體系下新的風(fēng)險(xiǎn)。

為超越“數(shù)目字管理”的內(nèi)在弊端，應(yīng)剖析技術(shù)在政府組織中的應(yīng)用過(guò)程和運(yùn)作機(jī)制，從組織內(nèi)部核心行動(dòng)者的認(rèn)知及其策略性互動(dòng)的視角出發(fā)[44]。技術(shù)在應(yīng)用初始期對(duì)于治理效率的提升是技術(shù)治理發(fā)展的關(guān)鍵。我國(guó)政府組織體系的“條塊分割”降低了技術(shù)貫通性的運(yùn)用效率，政府組織鏈條使得信息傳送速度大打折扣。不過(guò)從選擇性的技術(shù)應(yīng)用，依然可以看出這樣一種技術(shù)運(yùn)用方式恰恰側(cè)面映射出現(xiàn)有治理體系的制度特征和選擇偏好[45]1。作為技術(shù)“硬件”的信息技術(shù)工具和作為配套“軟件”的技術(shù)流程相互嵌入，滲透進(jìn)國(guó)家治理的特定場(chǎng)域之中，構(gòu)成一整套技術(shù)治理程序化的復(fù)雜組合。技術(shù)鏈條的使用對(duì)政府組織鏈條進(jìn)行結(jié)構(gòu)優(yōu)化，對(duì)于改善科層制的既有弊端，提高政府運(yùn)轉(zhuǎn)效率，用技術(shù)治理增強(qiáng)組織效能，是推動(dòng)治理制度體系發(fā)展的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。[46]

超越“數(shù)目字管理”并非排斥技術(shù)的應(yīng)用，而是要回歸治理的價(jià)值關(guān)懷，以治理有效性為根本追求[47]149。要合理安排政府結(jié)構(gòu)與職責(zé)，確保技術(shù)賦予政府組織更高效的生產(chǎn)與運(yùn)作機(jī)制，以及內(nèi)部融合機(jī)制[48]17-32，吸納社會(huì)主體與市場(chǎng)機(jī)制參與設(shè)定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、制定技術(shù)流程、構(gòu)建技術(shù)運(yùn)作機(jī)制來(lái)確保技術(shù)合理性。要切實(shí)推動(dòng)整體性政府改革，完善與政府體系相適應(yīng)的技術(shù)體系的政治環(huán)境。應(yīng)通過(guò)合理確定信息的識(shí)別、認(rèn)證、采集的標(biāo)準(zhǔn)與步驟，以信息通訊技術(shù)、數(shù)據(jù)庫(kù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)、云計(jì)算和人工智能等手段規(guī)范工作流程。另外，要以技術(shù)的虛擬化功能打破“條塊分割”，共建政府組織內(nèi)部的信息共享平臺(tái)，降低治理成本，優(yōu)化治理功能，完善治理體系。