地方分權(quán)與教育醫(yī)療的大規(guī)模普及：基于中國計劃經(jīng)濟(jì)時期的實證研究1

白惠天 周黎安

0 引言

新中國成立之初，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平非常落后。即便是到了經(jīng)濟(jì)恢復(fù)工作已經(jīng)基本完成的1952年，中國仍然比1930年的蘇聯(lián)和日本更貧窮，工業(yè)化程度也低于后者，甚至還比不上印度。當(dāng)時印度的人均國民生產(chǎn)總值是中國的1.2倍，鋼鐵、化肥、水泥、電力等主要工業(yè)產(chǎn)出也遠(yuǎn)超中國(1)財政部外事財務(wù)司組織譯校，《中國：社會主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展——世界銀行經(jīng)濟(jì)考察團(tuán)對中國經(jīng)濟(jì)的考察報告》(主報告)，1982年版，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，第50頁。。然而經(jīng)過30年的時間，與包括印度在內(nèi)的發(fā)展中國家相比，中國在工業(yè)產(chǎn)量、基礎(chǔ)設(shè)施、公共衛(wèi)生、文化教育等領(lǐng)域均取得驚人的發(fā)展(2)以基本教育為例，據(jù)世界銀行統(tǒng)計，20世紀(jì)70年代中國小學(xué)入學(xué)率凈率、中學(xué)入學(xué)率總率、成人識字率分別為93%、51%、66%，而印度的數(shù)字為64%、28%、36%。更多數(shù)據(jù)可參考《1980年世界發(fā)展報告》。。特別是，中國在基礎(chǔ)教育和基本醫(yī)療的普及性方面令世人矚目，為改革開放后的經(jīng)濟(jì)騰飛奠定了重要的人力資本基礎(chǔ)。印度經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑪?shù)賮啞ど@樣評價：“改革開放前中國在教育、保健、土地改革和社會變化方面的成就，對改革開放后的成績作出了巨大的積極貢獻(xiàn)”，認(rèn)為中國高預(yù)期壽命和其他相關(guān)成就為基于市場改革的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)展提供了有力支持(3)阿瑪?shù)賮啞ど尅さ吕灼澲?，《印度：?jīng)濟(jì)發(fā)展與社會機(jī)會》，黃飛君譯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2006年版，第70頁。。Heckman等人也發(fā)現(xiàn)中國改革開放時期的高增長得益于改革開放之前就已經(jīng)形成的龐大的具備小學(xué)或初中學(xué)歷的中等技能人口(Heckman and Yi, 2014; Heckman and Feng, 2018)。Bramall (2007)的數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，1982年在控制了最初人均GDP、FDI等變量的前提下，識字率高的縣在20世紀(jì)90年代獲得了更高的經(jīng)濟(jì)增長率。

在計劃經(jīng)濟(jì)時期，中國超過80%的人口居住在農(nóng)村地區(qū)，中國在普及基礎(chǔ)教育和基本醫(yī)療方面取得的世人公認(rèn)的奇跡主要發(fā)生在農(nóng)村地區(qū)，特別是1965年以后，嬰兒死亡率、預(yù)期壽命、文盲率、小學(xué)和初中入學(xué)率在城鄉(xiāng)之間均呈現(xiàn)顯著的收斂趨勢。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，中國的平均預(yù)期壽命由1949年的32歲提升至1980年的67歲，這一數(shù)字比其他低收入國家高7歲，甚至超過了許多中等收入國家(Hipgrave, 2011)。這可謂全球有史以來最快且最持續(xù)的增長(Banister and Preston, 1981)，即便在“文革”時期中國的人均預(yù)期壽命也保持了年均1歲的增長速度(World Bank, 2009)，死亡率也持續(xù)下降(Banister and Hill, 2004)，特別是嬰兒死亡率改革開放之初已降至新中國成立時的五分之一(Jamison et al., 1984)。倘若區(qū)分城鄉(xiāng)來看，如圖1和圖2所示，新中國成立后農(nóng)村嬰兒死亡率的下降速度最快，且進(jìn)入20世紀(jì)60年代城鄉(xiāng)差距迅速縮小，農(nóng)村嬰兒死亡率與城市嬰兒死亡率之比由巔峰時期的2.5下降到1979年的1.4。

計劃經(jīng)濟(jì)時期基礎(chǔ)教育的普及發(fā)展也展現(xiàn)了類似的驚人變化。新中國成立之初，全國5.5億人里成人文盲率高達(dá)80%，而占全國人口絕大多數(shù)的廣大農(nóng)村地區(qū)文盲率更是超過95%；同時，全國學(xué)齡兒童入學(xué)率僅20%，初中入學(xué)率更是只有6%。而從1949年到1969年，短短20年的時間里，中國成功“掃”掉1億文盲，成人文盲率于1983年降至30%左右(4)數(shù)據(jù)引自國家教育委員會計劃建設(shè)司編《中國教育成就》，1991年版，人民教育出版社，第1頁。；而到2000年，中國的文盲率已經(jīng)降至6.72%。各個階段的入學(xué)率也有巨大提高：在小學(xué)這一級，20世紀(jì)80年代初期學(xué)齡兒童實際入學(xué)率是93%，比其他92個發(fā)展中國家的平均入學(xué)率高30個百分點；在中學(xué)這一級，總的入學(xué)率是46%，而其他發(fā)展中國家的這個比率只有26%(5)數(shù)據(jù)引自《中國：社會主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展》(世界銀行在1979年為中國做的第一個國家情況報告)，第3頁、第147頁，第152-153頁，第211頁；轉(zhuǎn)引自費(fèi)正清，麥克法夸爾主編《劍橋中國史》，上海人民出版社1996年版，第672頁。。教育的普及使得國民受教育年限顯著提高，1950年全體國民平均受教育年限為1.61年，僅為世界平均水平的54%，1980年則上升為5.31年，達(dá)到了世界平均水平的98%(Barro and Lee, 2013)。

圖1 城鄉(xiāng)嬰兒死亡率(1946—1987)(6)數(shù)據(jù)來源：中國社會科學(xué)院人口研究所中國人口年鑒編輯部編《中國人口年鑒 1991》，經(jīng)濟(jì)管理出版社1992年版，第537頁。圖2同。

圖2 城鄉(xiāng)嬰兒死亡率差距(1946—1987)

在圖3～圖6中，我們進(jìn)一步區(qū)分了城市和農(nóng)村的情況。與醫(yī)療領(lǐng)域的發(fā)展趨勢類似，新中國早期城鄉(xiāng)文盲率顯著下降，基礎(chǔ)教育入學(xué)率顯著提高。不過，進(jìn)入20世紀(jì)60年代中期，城市的發(fā)展速度明顯放緩，整體增長主要由農(nóng)村地區(qū)驅(qū)動，城鄉(xiāng)差距迅速縮小。而且這一趨勢僅存在于基礎(chǔ)教育領(lǐng)域(圖3～圖5)，在圖6中農(nóng)村高中入學(xué)率始終遠(yuǎn)低于城市，城鄉(xiāng)間并不存在收斂趨勢。

如何解釋改革開放前30年中國在人力資本(包括健康資本)積累上所取得的驚人成就？世界銀行的報告指出，初等和中等教育在數(shù)量上增長最迅猛的時期恰好是中國“激進(jìn)”政策占主導(dǎo)的時期，即“大躍進(jìn)”時期和之后的“文化大革命”時期。這似乎與我們的直觀印象相違背，因為這段時間的政治運(yùn)動給中國經(jīng)濟(jì)社會造成了嚴(yán)重的混亂和破壞(7)例如參見蔡昉、都陽：《“文化大革命”對物質(zhì)資本和人力資本的破壞》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)(季刊)》2003年第3期，第795-806頁。。但是，我們上面呈現(xiàn)的數(shù)據(jù)清楚地表明，正是在“大躍進(jìn)”和“文革”時期，基礎(chǔ)教育和基本醫(yī)療深入社會底層和廣大農(nóng)村地區(qū)，城鄉(xiāng)差距趨于縮小。Chen et al. (2018)基于微觀數(shù)據(jù)的實證分析提出了一個可能的解釋：歷時十年、規(guī)模高達(dá)兩千萬的下鄉(xiāng)知青對接受地的農(nóng)村小孩的基礎(chǔ)教育普及作出了重要貢獻(xiàn)，知青不僅提高了農(nóng)村小孩的教育年限，還改變了農(nóng)村小孩的認(rèn)知態(tài)度，增加了他們上高中的概率，甚至還增加了農(nóng)村受影響人群成為老師的概率。時磊和楊德(2018)的研究指出，“大躍進(jìn)”時期教育體制分權(quán)后學(xué)校建立數(shù)量和教師招募數(shù)量的擴(kuò)張將會推動在校學(xué)生數(shù)量的擴(kuò)張。時和楊二人的研究雖然提及分權(quán)，但沒有在實證上建立政府間分權(quán)與學(xué)生數(shù)量擴(kuò)張的關(guān)系。

圖3 十五歲及以上文盲半文盲人口率(8)數(shù)據(jù)來源:全國市、鎮(zhèn)、縣15 歲及15 歲以上分年齡的文盲半文盲人口數(shù)和全國總?cè)丝跀?shù)來自國家統(tǒng)計局人口統(tǒng)計局編《中國人口統(tǒng)計年鑒 1991》第63-66 頁、第44-47 頁,市鎮(zhèn)縣人口分布來自《中國人口統(tǒng)計年鑒 1995》第6-11 頁。

圖4 歷年城鄉(xiāng)適齡人口小學(xué)入學(xué)率(9)在圖4~圖6 中,我們的基準(zhǔn)假設(shè)是一個人7 歲開始上學(xué),小學(xué)、初中、高中的學(xué)制分別為5 年、2 年和2 年。據(jù)此基于2000 年人口普查微觀數(shù)據(jù)逆推出歷年適齡人口的小學(xué)、初中、高中入學(xué)率。

圖5 歷年城鄉(xiāng)適齡人口初中入學(xué)率

圖6 歷年城鄉(xiāng)適齡人口高中入學(xué)率

至于中國醫(yī)療衛(wèi)生方面的“奇跡”，也有許多研究者圍繞嬰兒死亡率下降、預(yù)期壽命提高的影響因素展開討論，他們依托制度描述、統(tǒng)計描述或者數(shù)據(jù)分析提出了各種各樣的假說。最主流的一種解釋是初級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的普及，特別是20世紀(jì)60年代中期以后流行的“赤腳醫(yī)生”制度(Sidel, 1972; Hipgrave, 2011)。其他常見的解釋包括覆蓋面廣泛的群眾衛(wèi)生運(yùn)動，水質(zhì)條件、衛(wèi)生條件和營養(yǎng)條件的改善以及受教育程度提高的情況下獲得的收益(Banister and Preston, 1981; Ashton et al., 1984; Coale, 1984; Jamison et al., 1984; Banister and Hill, 2004; Babiarz et al., 2015; Alvarez-Klee, 2019)。

上述這些研究文獻(xiàn)從各自的視角出發(fā)試圖解釋在計劃經(jīng)濟(jì)時期中國教育醫(yī)療的擴(kuò)張，除了極少數(shù)例外(如Chen et al.(2018))，絕大多數(shù)都是以描述性分析為主，缺乏系統(tǒng)性的實證證據(jù)，而且主要側(cè)重于國家層面的宏觀政策或政治運(yùn)動的影響。本文的視角與這些現(xiàn)有文獻(xiàn)不同，我們利用個體和地區(qū)層面的數(shù)據(jù)，實證考察計劃經(jīng)濟(jì)時期地方分權(quán)(包括經(jīng)濟(jì)分權(quán)和公共支出分權(quán))對教育醫(yī)療的大規(guī)模普及的影響，尤其是對農(nóng)村地區(qū)的影響。中國20世紀(jì)60年代以來出現(xiàn)的一系列教育醫(yī)療政策的變化，如上山下鄉(xiāng)運(yùn)動、教育資源向農(nóng)村傾斜政策、民辦教育的擴(kuò)張、愛國衛(wèi)生運(yùn)動、“赤腳醫(yī)生”制度等等，與地方分權(quán)是緊密交織在一起的。關(guān)于地方分權(quán)有兩個重要事實值得注意。首先是20世紀(jì)60年代公共服務(wù)領(lǐng)域深化了地方分權(quán)，基礎(chǔ)教育和基礎(chǔ)醫(yī)療開始由省、市向縣乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村拓展。1960年中央在體制大放權(quán)的背景下進(jìn)一步提出“條塊結(jié)合，以塊為主”的方針，地方教育、衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)先由省廳提出各地區(qū)(市)的分配基數(shù)，再由當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌安排和具體管理。經(jīng)過1961—1963年的短暫調(diào)整，自1965年起地方管理的教育、衛(wèi)生領(lǐng)域的基建投資也交由地方統(tǒng)籌，這一分權(quán)架構(gòu)延續(xù)至今。其次，1960年之后至1976年有三輪經(jīng)濟(jì)分權(quán)浪潮相繼推出，對地方政府分配資源的能力、地方工業(yè)的興起和M型結(jié)構(gòu)的形成產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響(白惠天和周黎安，2018)。由此，我們試圖提出的研究問題是，在20世紀(jì)60年代中期中央提出的教育醫(yī)療向農(nóng)村傾斜的政策背景下，地方分權(quán)對各地教育醫(yī)療機(jī)構(gòu)的大規(guī)模擴(kuò)張究竟帶來什么影響？這種影響在農(nóng)村和城市之間有何不同？回答這些問題不僅有助于我們理解地方分權(quán)與計劃經(jīng)濟(jì)時期教育醫(yī)療大規(guī)模的關(guān)系，還有助于理解計劃經(jīng)濟(jì)時期的地方分權(quán)浪潮為改革開放打下了怎樣的人力資本和健康資本的基礎(chǔ)。結(jié)合白惠天和周黎安(2018)關(guān)于地方經(jīng)濟(jì)分權(quán)對地方工業(yè)興起和M型結(jié)構(gòu)的影響，本文研究可以從實證分析的視角進(jìn)一步揭示中國改革開放前30年和后30年之間的內(nèi)在關(guān)系。

本文利用白惠天和周黎安(2018)構(gòu)造的地方分權(quán)指標(biāo)，結(jié)合人口普查等微觀數(shù)據(jù)以及地區(qū)層面的經(jīng)濟(jì)社會數(shù)據(jù)，實證考察了計劃經(jīng)濟(jì)時期地方分權(quán)對城鄉(xiāng)教育和醫(yī)療可及性的影響。我們區(qū)分了兩類地方分權(quán)——公共支出分權(quán)和經(jīng)濟(jì)分權(quán)不同的影響渠道，尤其區(qū)分了地方分權(quán)對農(nóng)村和城市帶來的不同影響。我們的回歸分析發(fā)現(xiàn)，省內(nèi)地方分權(quán)在1965年之后顯著促進(jìn)了農(nóng)村初中入學(xué)率的提升，但是對農(nóng)村小學(xué)和高中升學(xué)率的提升不產(chǎn)生顯著影響。地方分權(quán)對城市的小學(xué)和中學(xué)入學(xué)率的影響總體上不明顯，尤其是1965年之后，即使有影響在系數(shù)上也顯著低于對農(nóng)村的影響。這些結(jié)論對于公共支出分權(quán)和經(jīng)濟(jì)分權(quán)均成立。正如我們后面將詳細(xì)解釋的那樣，20世紀(jì)60年代中期之后，即使農(nóng)村的小學(xué)升學(xué)率也已經(jīng)達(dá)到了較高的水平，地方分權(quán)對此影響不大，而高中教育對于那個時期的農(nóng)村地區(qū)來說尚是“奢侈品”，因此初中教育恰好是那個時代農(nóng)村教育擴(kuò)張運(yùn)動的主要目標(biāo)。我們的回歸結(jié)果證實了這一點，更重要的是強(qiáng)調(diào)了地方分權(quán)作為初中教育普及放大器的作用。有趣的是，我們的分析結(jié)果也發(fā)現(xiàn)，在1965年之前，地方分權(quán)的影響其實有利于城市教育，而不利于農(nóng)村教育的改善。這說明地方分權(quán)對于城鄉(xiāng)教育不平衡的影響不是統(tǒng)一不變的，事實上，如果沒有中央面向農(nóng)村政策的干預(yù)，公共支出的分權(quán)反而導(dǎo)致教育資源向城市傾斜和集中，加劇了城鄉(xiāng)教育的不平等。只有當(dāng)中央層面發(fā)出教育醫(yī)療向農(nóng)村傾斜的倡導(dǎo)之后，地方分權(quán)所帶來的地方自由裁量權(quán)和經(jīng)濟(jì)資源的增加才惠及了廣大農(nóng)村地區(qū)，縮小了城鄉(xiāng)教育差距。

我們的分析也顯示，1965年之后地方分權(quán)促進(jìn)了每萬人新建醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)量的顯著增加，同時降低了農(nóng)村五歲以下兒童死亡率。我們回歸分析的數(shù)據(jù)無法精確識別新建醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)量在城鄉(xiāng)的分布，但根據(jù)全國和一些省份城鄉(xiāng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)量在樣本期間的變化(參見后面的介紹)，可以推斷這些醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)量的變化絕大多數(shù)出現(xiàn)在農(nóng)村地區(qū)。公共支出分權(quán)與經(jīng)濟(jì)分權(quán)的不同效應(yīng)體現(xiàn)在1965年之前：經(jīng)濟(jì)分權(quán)反而導(dǎo)致了新增醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)量的減少，也就是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的沖動擠出了地方醫(yī)療的投入，而公共支出分權(quán)不存在這個負(fù)面影響，但也沒有顯著增加。所以地方分權(quán)對醫(yī)療可及性的正面影響主要體現(xiàn)在1965年之后。

我們還特別分析了經(jīng)濟(jì)分權(quán)對地方公共(教科文衛(wèi))支出的影響，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)分權(quán)對地方公共支出在總預(yù)算支出的比例有一定的擠出效應(yīng)，這一擠出效應(yīng)在1965年之后進(jìn)一步加劇。與此同時，經(jīng)濟(jì)分權(quán)也促進(jìn)了地方工業(yè)的興起，使得地方有更多的可支配財力，雖然公共支出比例下降，但人均公共支出金額反而有可能增加?；貧w結(jié)果顯示，人均教科文衛(wèi)支出在經(jīng)濟(jì)分權(quán)程度越高的地區(qū)也是顯著增加的，1965年之后增加的幅度也越高。所以，地方經(jīng)濟(jì)分權(quán)對教育醫(yī)療等公共服務(wù)既有體現(xiàn)在支出比例上的擠出效應(yīng)，也有體現(xiàn)在人均支出水平的溢出效應(yīng)，但總體上促進(jìn)了農(nóng)村地區(qū)教育醫(yī)療的改善。

這些分析結(jié)果表明，20世紀(jì)60年代中后期國家層面強(qiáng)調(diào)的教育醫(yī)療資源向農(nóng)村傾斜的政策是農(nóng)村教育醫(yī)療可及性迅速擴(kuò)張的前提性條件，與此同時，這一全國性政策所產(chǎn)生的積極作用也是借助了地方分權(quán)的強(qiáng)力推動，特別是各級地方政府將新增的經(jīng)濟(jì)資源和社會管理權(quán)限用于了教育醫(yī)療的擴(kuò)張，尤其向農(nóng)村地區(qū)的大規(guī)模普及，兩者之間的正向交互作用是計劃經(jīng)濟(jì)時代農(nóng)村教育醫(yī)療擴(kuò)張的重要驅(qū)動力，這為改革開放之后中國經(jīng)濟(jì)騰飛儲備了龐大的人力資本和健康資本(10)本文關(guān)注的是教育醫(yī)療在農(nóng)村地區(qū)的可及性及其變化，因為數(shù)據(jù)局限，并不涉及教育醫(yī)療的質(zhì)量水平。隨著農(nóng)村的教育和醫(yī)療的普及性不斷提高，鑒于當(dāng)時農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)條件和大規(guī)模動員方式，其對應(yīng)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)有可能會打折扣。然而，對于這些農(nóng)村地區(qū)來說，現(xiàn)代教育和醫(yī)療設(shè)施的普及代表從無到有的飛躍，仍然具有極為重要的價值和意義。。

本文余下部分的結(jié)構(gòu)安排如下：第1部分是計劃經(jīng)濟(jì)時期中國的地方分權(quán)過程和教育、衛(wèi)生管理體制的演變；第2部分是地方分權(quán)的度量及其基本演化特征；第3部分是變量構(gòu)造方法、數(shù)據(jù)來源和計量模型；第4部分是實證檢驗結(jié)果，重點分析公共分權(quán)的直接影響以及經(jīng)濟(jì)分權(quán)對公共支出的擠出效應(yīng)和溢出效應(yīng)，并區(qū)分了地方分權(quán)對鄉(xiāng)村教育醫(yī)療普及性的不同影響；最后一部分是簡要的結(jié)論。

1 計劃經(jīng)濟(jì)時期教育衛(wèi)生管理體制的演變

中華人民共和國成立后，我國的計劃管理體制和財政管理體制幾經(jīng)改革，教育、衛(wèi)生管理體制與經(jīng)費(fèi)管理體制也隨之發(fā)生多次變化。在不同歷史時期，中央政府和地方政府之間，以及地方各級政府之間，在教育、衛(wèi)生領(lǐng)域的事權(quán)和財權(quán)的劃分呈現(xiàn)出不同的特點，但總的趨勢是走向地方分權(quán)，尤其是在基礎(chǔ)教育和基本醫(yī)療方面，預(yù)算、審批和管理權(quán)逐步基本下放給了地方政府。

新中國初期，財政體制實行高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支辦法，財權(quán)集中在中央。1950—1952年全國實行中央、大行政區(qū)和省三級財政。在國家實行財政統(tǒng)收統(tǒng)支的情況下，省教育經(jīng)費(fèi)、衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)均由大區(qū)核定，按照隸屬關(guān)系和業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行劃分。教育方面，高等學(xué)校一般為中央或大行政區(qū)直屬，統(tǒng)由國家撥款(11)1953年政務(wù)院第180次會議通過的《關(guān)于修訂高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的決定》規(guī)定，中央人民政府高等教育部根據(jù)國家的教育方針、政策與學(xué)制，遵照中央人民政府政務(wù)院關(guān)于全國高等教育的各項決定與指示，對全國高等學(xué)校(軍事學(xué)校除外)實施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。凡中央高教部頒布的有關(guān)全國高等教育建設(shè)計劃，包括高等學(xué)校的設(shè)立、停辦、院系專業(yè)設(shè)置、招生任務(wù)、基本建設(shè)任務(wù)、財務(wù)計劃、財務(wù)制度(包括預(yù)決算制度、經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)、教師學(xué)生待遇)、人事制度(包括人員任免、師資調(diào)配)、教學(xué)計劃、教學(xué)大綱、生產(chǎn)實習(xí)規(guī)程，以及其他重要法規(guī)、指示或命令，全國高等學(xué)校均應(yīng)執(zhí)行。這一規(guī)定從下達(dá)到1966年(除1958年“大躍進(jìn)”時期外)都一直被執(zhí)行。高等教育的財權(quán)在計劃經(jīng)濟(jì)時期，一直為中央財政所負(fù)責(zé)，各高等學(xué)校包括省屬地方高校的財政預(yù)算均列入中央財政預(yù)算，戴帽下達(dá)。；中等學(xué)校(主要為省屬中學(xué)，另外也包括縣屬省立中學(xué))教育經(jīng)費(fèi)列入省預(yù)算；初等教育(如一般小學(xué)、簡師)則由地方附加開支。衛(wèi)生方面，各地方政府消化整合了原有醫(yī)療事業(yè)資源，組建了隸屬于各級醫(yī)療行政機(jī)構(gòu)的公立醫(yī)院，包括省屬醫(yī)院、縣醫(yī)院或衛(wèi)生院，作為公立醫(yī)療事業(yè)的骨干組成部門。與此同時，各地開始設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)級醫(yī)療機(jī)構(gòu)，初步開展農(nóng)村基層和廠礦基層衛(wèi)生工作。這一階段基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)覆蓋率很低，設(shè)施也不完善。醫(yī)療資源偏重于城市。經(jīng)費(fèi)預(yù)算上強(qiáng)調(diào)“條條”部門的垂直管理，各省衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)由大行政區(qū)衛(wèi)生部垂直撥給省衛(wèi)生廳再轉(zhuǎn)撥給省屬及各地市衛(wèi)生機(jī)構(gòu)(12)除直接提供醫(yī)療服務(wù)的各級各類型醫(yī)療機(jī)構(gòu)外，隸屬于衛(wèi)生部門管理的醫(yī)療機(jī)構(gòu)還包括省到縣級的防疫站、婦幼保健站、藥檢所、消毒所等提供防疫等免費(fèi)醫(yī)療服務(wù)的公立機(jī)構(gòu)，衛(wèi)生院校和科研院所等不直接從事醫(yī)療工作的機(jī)構(gòu)。上述機(jī)構(gòu)在20世紀(jì)50年代就逐漸在各省建立起來，屬于公立機(jī)構(gòu)性質(zhì)，地方醫(yī)療財政負(fù)責(zé)全額撥款管理。。

1953年我國進(jìn)入第一個五年計劃時期。伴隨著大行政區(qū)機(jī)構(gòu)的撤銷，財政體制的集中程度有所降低，中央、省(自治區(qū)、直轄市)和縣(市)三級財政的框架得以確立，1954年起我國正式實行“劃分收支，分級管理”的預(yù)算管理體制。省教育/衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)由國家教育/衛(wèi)生部核定指標(biāo)，省財政廳撥給，即“條條分配，塊塊執(zhí)行”，省內(nèi)教育/衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)同樣改由全省各級地方財政支出。同期基礎(chǔ)教育特別是中等教育的管轄權(quán)開始出現(xiàn)下移趨勢，部分高中、完中歸地區(qū)(市)管轄，初中則逐步下沉到縣(市)一級。中等專業(yè)學(xué)校和中等師范學(xué)校則實行“誰舉辦誰負(fù)責(zé)”的財政管理原則，中央業(yè)務(wù)部門舉辦的中等專業(yè)學(xué)校的經(jīng)費(fèi)納入中央財政預(yù)算，省級政府舉辦的中等專業(yè)學(xué)校和中等師范學(xué)校的經(jīng)費(fèi)納入省級財政預(yù)算。衛(wèi)生方面，除各級公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)繼續(xù)發(fā)展外，以第三屆全國衛(wèi)生行政會議決議提出“開展工業(yè)衛(wèi)生工作”為起點，企事業(yè)單位舉辦的各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)開始建立。此外，本階段各地方在農(nóng)村基層和城市街道著手建立基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)(如衛(wèi)生所、保健站、保健所、醫(yī)務(wù)所等)，培養(yǎng)不脫產(chǎn)的衛(wèi)生員和接生員，并將原有鄉(xiāng)村醫(yī)務(wù)人員吸納進(jìn)集體所有制醫(yī)療機(jī)構(gòu)。雖然與新中國成立初期相比，這一時期中央的管控力度有所減弱，但地方政府的事權(quán)和財權(quán)仍非常有限，企事業(yè)單位和城鄉(xiāng)基層組織舉辦的中小學(xué)校和醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)量很少，農(nóng)村地區(qū)教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)的覆蓋率也很低。這一情況一直持續(xù)到1957年。

1958年，為了更好地發(fā)揮地方積極性，我國試行了“以收定支，五年不變”財政體制。在體制大放權(quán)的背景下，中央將教育、衛(wèi)生等領(lǐng)域的管理權(quán)限下放給地方政府。1957年國家首先對教育經(jīng)費(fèi)實行“總額控制、分級負(fù)責(zé)、歸口包干”，以增強(qiáng)地方政府對教育經(jīng)費(fèi)管理的決策權(quán)和責(zé)任感。1960年中央進(jìn)一步提出“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、條塊結(jié)合、以塊為主”的方針，省教育/衛(wèi)生廳對各地區(qū)(市)教育/衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)提出基數(shù)分配指標(biāo)，由當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌安排和管理。相較于此前省核定基數(shù)，地區(qū)(市)財政撥款的管理體制，省以下地方政府的權(quán)限大大提高了。

1958—1960年，各級各類學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)管理權(quán)力、建校審批權(quán)力均下放調(diào)整到下一級甚至是下兩級政府(13)在高校方面，除一些高校數(shù)量極少的省份，多數(shù)省份的部屬高校統(tǒng)一下放到省政府管轄。在中等學(xué)校方面，多數(shù)省份形成省教育管理部門只管重點高中完中，其他高中完中和初中下放調(diào)整到地區(qū)、市縣一級管轄。在小學(xué)方面，除重點學(xué)校外，城鄉(xiāng)公辦小學(xué)一般均下放至人民公社，在市縣教育管理部門指導(dǎo)下進(jìn)行管轄。隨后在1959年7月，中共中央宣傳部轉(zhuǎn)發(fā)中共廣東省委、省人民委員會《關(guān)于加強(qiáng)人民公社對教育工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理的幾項規(guī)定》，更進(jìn)一步明確，公辦全日制中等學(xué)校和縣的重點小學(xué)由縣直接管理；公辦的一般全日制小學(xué)、公社辦的和聯(lián)隊合辦的農(nóng)業(yè)中學(xué)、民辦中學(xué)由公社直接管理；民辦小學(xué)、大隊辦的農(nóng)業(yè)中學(xué)、農(nóng)村各種業(yè)余學(xué)校、掃盲和推廣普通話工作，由生產(chǎn)大隊直接管理(援引自中央教育科學(xué)研究所編《中華人民共和國教育大事記(1949—1982)》，教育科學(xué)出版社1983年版，第137頁)。。1958年9月，中央正式提出在教育發(fā)展中，必須堅持貫徹“兩條腿走路”的辦學(xué)方針(14)類似的提法在1958年之前也有，但沒有成為文教工作的指導(dǎo)方針。例如，1956年時任國務(wù)院文教辦主任林楓在全國文教工作會議上提出的建議：地區(qū)上合理部署，公私文教事業(yè)統(tǒng)籌安排。再如，1957年，全國人大常委會委員長劉少奇到河北視察，提出“群眾辦學(xué)”的方針，促進(jìn)民辦中學(xué)進(jìn)一步發(fā)展。，“既要有中央的積極性，又要有地方的積極性和廠礦、企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社、學(xué)校和廣大群眾的積極性，為此必須采取統(tǒng)一性與多樣性相結(jié)合，普及與提高相結(jié)合，全面規(guī)劃與地方分權(quán)相結(jié)合的原則”(15)1958年9月19日中共中央、國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于教育工作的指示》，援引自中共中央政策研究室《建國以來重要文獻(xiàn)選編》(第11冊)，中央文獻(xiàn)出版社1995年版，第493頁。。同期經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的分權(quán)化改革有力地推動了地方工業(yè)的發(fā)展，增強(qiáng)了地方政府、企業(yè)和社隊的財力。在這些因素的共同作用下，“大躍進(jìn)”時期的教育事業(yè)在學(xué)校數(shù)量、招生規(guī)模和在校生人數(shù)等方面全面擴(kuò)張。除原有學(xué)校擴(kuò)招、各級政府/教育主管部門新建學(xué)校外，這一時期的“增量”主要源自于城鄉(xiāng)基層自辦學(xué)校，如廠礦企業(yè)舉辦的子弟學(xué)校，城市街道舉辦的民辦中學(xué)，農(nóng)村社隊舉辦、社隊和縣共同管轄的農(nóng)村初中(民辦、公辦兼有)，社隊辦的和聯(lián)隊合辦的農(nóng)業(yè)中學(xué)以及由城鄉(xiāng)社隊舉辦并管轄的公辦全日制小學(xué)和民辦小學(xué)。這些學(xué)校建于城鄉(xiāng)基層，幾乎不占用預(yù)算內(nèi)財政資源。“兩條腿走路”的教育方針是基于中國國情提出的普及中小學(xué)教育的重要思想，其影響甚至延續(xù)到改革開放后。國家鼓勵地方多渠道籌集教育經(jīng)費(fèi)，倡導(dǎo)國家辦學(xué)與廠礦、企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社辦學(xué)并舉(16)“六個并舉”即國家與廠礦、企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作化辦學(xué)并舉，普通與職業(yè)教育并舉，成人與兒童教育并舉，全日制與半工半讀教育并舉，學(xué)校與自學(xué)教育并舉，免費(fèi)與收費(fèi)教育并舉。援引自彭小奇編著《毛澤東教育思想研究 卷4 毛澤東早期教育實踐與教育思想研究》，湘潭大學(xué)出版社2013年版, 第230-234頁。，并在經(jīng)費(fèi)上給予一定的補(bǔ)助和支持，由此形成的城鄉(xiāng)基層自辦學(xué)校作為教育事業(yè)發(fā)展的重要“增量”在此后的放權(quán)行動(如20世紀(jì)60年代中期和70年代初期)中又以不同的形式重新出現(xiàn)。

衛(wèi)生方面，“大躍進(jìn)”期間一方面繼續(xù)強(qiáng)調(diào)對縣級公立醫(yī)院的扶助發(fā)展，另一方面與教育領(lǐng)域的下放行動類似，部分省屬醫(yī)院下放到地區(qū)(市)一級，并且出現(xiàn)了公社、廠礦企業(yè)、街道舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的高潮。各省在公社一級普遍建立了公辦全民所有制或集體所有制性質(zhì)的衛(wèi)生院所或其他相應(yīng)機(jī)構(gòu)，廠礦企業(yè)舉辦的企事業(yè)單位醫(yī)院、療養(yǎng)院、醫(yī)務(wù)所、保健所等也大量出現(xiàn)，同時開始在農(nóng)村更基層的生產(chǎn)大隊一級大量培養(yǎng)不脫產(chǎn)衛(wèi)生員(17)以福建省為例，省志顯示，“大躍進(jìn)”期間福建省已逐步形成每個縣有一所縣醫(yī)院，每個公社有保健院/衛(wèi)生院(有全民所有制和集體所有制兩種性質(zhì))，生產(chǎn)大隊有保健站/室或衛(wèi)生所(集體所有制性質(zhì))的農(nóng)村基層醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)。農(nóng)村醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)以生產(chǎn)大隊的醫(yī)療站/衛(wèi)生所為基礎(chǔ)，以公社衛(wèi)生院/醫(yī)院為樞紐，以縣級醫(yī)院為中心構(gòu)成。同時期，在城市形成了以街道衛(wèi)生院所和廠礦學(xué)校衛(wèi)生/醫(yī)務(wù)室為基礎(chǔ)，區(qū)級綜合醫(yī)院和?？漆t(yī)院(兼有全民所有制和集體所有制)為樞紐，以地市級和省級公立醫(yī)院為中心的醫(yī)療體系。。

總之，1958—1960年的權(quán)力下放有利于促進(jìn)教育、醫(yī)療事業(yè)的發(fā)展普及。然而受冒進(jìn)思想的影響，各地均出現(xiàn)了權(quán)限下放過快、機(jī)構(gòu)過度擴(kuò)張、經(jīng)費(fèi)管理混亂等問題。例如下放到社隊的普通中學(xué)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)及幼兒園挪用教育經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。再如公社和廠礦企業(yè)、事業(yè)單位的衛(wèi)生所快速升級為醫(yī)院(集體所有制或全民所有制)，導(dǎo)致醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量下降、誤診誤用藥物等問題。與“大躍進(jìn)”運(yùn)動后經(jīng)濟(jì)全面調(diào)整的步調(diào)基本一致，教育、衛(wèi)生事業(yè)從1961年起便開始進(jìn)行適度調(diào)整，恢復(fù)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的體制。根據(jù)中央“調(diào)整、鞏固、充實、提高”的八字方針，教育方面，此前大量下放的學(xué)校管理權(quán)被重新上收，建立起高等教育國家辦，高中、完中一般由省管[也可以委托所在地區(qū)(市)或者縣(市)]，初中、小學(xué)由縣負(fù)責(zé)管理的基本格局(18)1963年，在中共中央轉(zhuǎn)發(fā)各地討論試行的《全日制中學(xué)暫行工作條例(草案)》中明確規(guī)定：全日制初級中學(xué)一般由縣、市教育行政部門管理。全日制高級中學(xué)和完全中學(xué)一般由省、市、自治區(qū)教育廳、局管理，也可以委托所在專區(qū)(市)或縣(市)教育行政部門管理。初級中學(xué)在新中國成立初期由省級政府負(fù)責(zé)管理，其后管理權(quán)逐步下放到縣。小學(xué)在新中國成立前一般就由縣級政府負(fù)責(zé)管理，新中國成立后仍然沿襲?；A(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)實行誰管理誰負(fù)責(zé)的原則，分別納入各級政府財政預(yù)算。自此確立了高等教育基本上由國家辦、基礎(chǔ)教育由地方分級管理的基本框架。；各級各類學(xué)校的辦學(xué)數(shù)量和招生規(guī)模也出現(xiàn)大幅度縮減，此外，中央還規(guī)定各省(自治區(qū)、直轄市)應(yīng)在農(nóng)業(yè)稅地方附加中劃出一定的款額，作為農(nóng)村公辦小學(xué)的重點修繕和民辦教育事業(yè)補(bǔ)助之用；衛(wèi)生方面，國家同樣采取了一系列精簡調(diào)整措施，如撤銷了不具備條件的醫(yī)院、學(xué)校和科研機(jī)構(gòu)，執(zhí)行“鼓勵集體辦醫(yī)，允許個體行醫(yī)”的方針，將農(nóng)村公社衛(wèi)生院絕大多數(shù)轉(zhuǎn)為集體舉辦等。

經(jīng)過1961—1962年的調(diào)整，隨著經(jīng)濟(jì)形勢逐漸好轉(zhuǎn)，中央決定再次放權(quán)，實行“條塊結(jié)合，以塊為主”的體制，并將教育、衛(wèi)生等19個非工業(yè)部門的投資計劃交由地方安排。于是自1965年起地方管理的教育、衛(wèi)生事業(yè)基建投資和事業(yè)費(fèi)均由地方統(tǒng)籌。受到毛澤東“六二六指示”和“文化大革命”的影響，這一時期教育、衛(wèi)生資源配置的重點是廣大農(nóng)村地區(qū)。其實在1965年以前針對城市和農(nóng)村資源分布不均的問題，中央高層也曾提出一些重要設(shè)想，例如毛澤東提出“依靠農(nóng)業(yè)合作組織發(fā)展農(nóng)村教育”，劉少奇提出“兩種教育思想，兩種教育體制”，中共中央1958年提出的“兩條腿走路”的辦學(xué)方針，衛(wèi)生部1958年發(fā)出的“加強(qiáng)縣級和公社衛(wèi)生院”的指示。這些重要方針、指示都試圖在城市取向和農(nóng)村取向兩種發(fā)展路徑中保持適當(dāng)?shù)钠胶?。然而國家有限的?jīng)濟(jì)實力、工業(yè)化建設(shè)的艱巨任務(wù)和廣大農(nóng)村普遍落后的現(xiàn)實，都決定了五十年代的投入重點主要還是城市(19)例如《江西教育志》顯示，“教育基建投資的支出和使用，各時期側(cè)重點不一。20世紀(jì)50年代教育投資主要投向城市，投資大部分用于普教。20世紀(jì)60年代尤其“文化大革命”以后，普教投資分配開始面向農(nóng)村，主要用于農(nóng)村中小學(xué)用房建設(shè)”(援引自《江西省教育志》，方志出版社1996年版，第525頁)。。

以醫(yī)療衛(wèi)生為例，無論從醫(yī)療衛(wèi)生資源的分布和投入上看，還是從醫(yī)療保障制度的覆蓋范圍上看，農(nóng)村與城市相差甚遠(yuǎn)(姚力，2007)。據(jù)1964年的統(tǒng)計，在衛(wèi)生技術(shù)人員分布上，高級衛(wèi)生技術(shù)人員69%在城市、31%在農(nóng)村，其中縣以下僅占10%。農(nóng)村中西醫(yī)不僅按人口平均的比例大大低于城市，而且多數(shù)人的技術(shù)水平很低。在經(jīng)費(fèi)使用上，全國衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)9億3千余萬元中，用于公費(fèi)醫(yī)療的2億8千余萬元，占30%；用于農(nóng)村的2億5千余萬元，占27%，其中用于縣以下的僅占16%。這就是說，用于830萬享受公費(fèi)醫(yī)療的人員的經(jīng)費(fèi)，比用于5億農(nóng)民的還多(20)《關(guān)于把衛(wèi)生工作重點放到農(nóng)村的報告》，援引自衛(wèi)生部基層衛(wèi)生與婦幼保健司編《農(nóng)村衛(wèi)生文件匯編(1951—2000) 》,2001年版，第 27 頁。。事實上，1965年時全國僅有陜西、湖北、江蘇、廣東、新疆等十余個省區(qū)的一部分縣實行了農(nóng)民自發(fā)興辦、互助共濟(jì)性質(zhì)的合作醫(yī)療制度，而且其與城鎮(zhèn)醫(yī)療保障制度所提供的服務(wù)是無法相提并論的。

面對這種情況，毛澤東于1965年6月26日發(fā)出“把醫(yī)療衛(wèi)生工作的重點放到農(nóng)村去”的重要指示，這就是著名的“六二六”指示。自此衛(wèi)生部將人力、物力和財力的重點放到農(nóng)村，特別是公社及以下的基層地區(qū)。各省在農(nóng)村地區(qū)逐步培養(yǎng)了大批赤腳醫(yī)生，建立以赤腳醫(yī)生為骨干的基層各級(公社、大隊、小隊)合作醫(yī)療站。這些農(nóng)村基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)采取集體性質(zhì)集資方式，本社社員就醫(yī)可以減免或者報銷；不僅進(jìn)一步推動了農(nóng)村醫(yī)療資源的發(fā)展和普及，提高了農(nóng)村的保健醫(yī)療水平，還以比較簡單的互助醫(yī)療形式，首次使得農(nóng)民享受到就醫(yī)用藥的公費(fèi)保險減免(前提是農(nóng)民個人要繳費(fèi)參加互助醫(yī)療)。雖然醫(yī)保覆蓋性和額度不能與干部公費(fèi)醫(yī)療和企事業(yè)單位職工醫(yī)保相比，但仍顯著提高了農(nóng)民的醫(yī)療覆蓋水平(此前的農(nóng)民基本上只能自費(fèi)就醫(yī)就診)。同一時期，衛(wèi)生部黨組決定將城市醫(yī)務(wù)工作者到農(nóng)村開展巡回醫(yī)療作為一種制度，凡主治醫(yī)師以上的醫(yī)藥衛(wèi)生技術(shù)人員，除年老體弱多病者外，都要分期分批輪流參加。

在中央和地方、城市和農(nóng)村醫(yī)務(wù)工作者及人民群眾的共同努力下，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生工作出現(xiàn)了飛躍發(fā)展。以全國醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)病床的分布為例，1965年農(nóng)村只占40%，到1975年這個比重已提高到60%(21)數(shù)據(jù)引自《中國統(tǒng)計年鑒 2003》，中國統(tǒng)計出版社2003年版，第806頁。。全國衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)的65%以上用于農(nóng)村(22)數(shù)據(jù)引自《衛(wèi)生部關(guān)于全國赤腳醫(yī)生工作會議的報告(摘錄)》，衛(wèi)生部基層衛(wèi)生與婦幼保健司編《農(nóng)村衛(wèi)生文件匯編(1951—2000) 》，2001年版，第420頁。，而指示對農(nóng)村巡回醫(yī)療和合作醫(yī)療的有力推動，更為改變農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生面貌奠定了基礎(chǔ)。到1975年底，全國已有85%的生產(chǎn)大隊實行了合作醫(yī)療，有赤腳醫(yī)生155.9萬人，生產(chǎn)隊的衛(wèi)生員328.2萬人、接生員61.5萬人(23)數(shù)據(jù)引自《中國衛(wèi)生年鑒》編輯委員會編《中國衛(wèi)生年鑒 1983》，人民衛(wèi)生出版社1984年版，第60頁。。全國城市和解放軍醫(yī)務(wù)人員先后有110多萬人次下農(nóng)村巡回醫(yī)療，有十幾萬城市醫(yī)務(wù)人員在農(nóng)村安家落戶。高等醫(yī)藥院校畢業(yè)生的70%以上被分配到農(nóng)村。全國5萬多個農(nóng)村人民公社基本上都建立起了衛(wèi)生院，巡回醫(yī)療制度一直延續(xù)至今(24)數(shù)據(jù)來源同本頁注釋①。。同樣在“文革”時期，各級公立醫(yī)院(主要分布于城市地區(qū))普遍受到政治運(yùn)動影響，行政和業(yè)務(wù)人員許多被下放離職，醫(yī)院的醫(yī)療業(yè)務(wù)工作和發(fā)展建設(shè)工作陷于停頓。相關(guān)的本級醫(yī)院的醫(yī)療事業(yè)支出和基建支出有所減少。在衛(wèi)生財政經(jīng)費(fèi)總額并非明顯滑坡的情況下，衛(wèi)生財政應(yīng)明顯向基層傾斜，由此實現(xiàn)了醫(yī)療機(jī)構(gòu)的發(fā)展從建設(shè)省市級公立醫(yī)院，向覆蓋普及縣級醫(yī)療機(jī)構(gòu)(25)自1953年至1957年，各省在完成對既有省級和地市級醫(yī)院的公立化和管理體制與資源配置的整合建構(gòu)后，在省和地(專)市兩級開設(shè)了一批新的綜合性醫(yī)院和?？漆t(yī)院，繼續(xù)加強(qiáng)縣醫(yī)院/衛(wèi)生院的普及建立。1958年衛(wèi)生部發(fā)出加強(qiáng)縣級和公社衛(wèi)生院的指示。，再經(jīng)由“六二六”指示向農(nóng)村基層滲透的過程。

和醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域面臨的情況非常類似，1953—1965年間，經(jīng)過新中國成立初期的教育整合，學(xué)習(xí)“蘇聯(lián)模式”并在“大躍進(jìn)”時期發(fā)起新一輪的教育改造及隨后的調(diào)整，我國基礎(chǔ)教育普及取得了空前成就。但是當(dāng)時受“蘇聯(lián)模式”的影響，國家強(qiáng)調(diào)的是以城市為中心的“精英教育”，教育不平等現(xiàn)象尤其顯著，特別是在城鄉(xiāng)之間。以小學(xué)教育為例，“文革”前城市地區(qū)基本普及小學(xué)教育，但農(nóng)村兒童在1965年完成小學(xué)教育的比例還不到一半。于是自1964年起，在“兩種教育制度”政策(26)“兩種教育制度”即全日制學(xué)校和半工(農(nóng))半讀學(xué)校同時存在的學(xué)校教育制度。全日制學(xué)校，由國家主辦，學(xué)生在校期間整日進(jìn)行學(xué)習(xí)；半工(農(nóng))半讀學(xué)校多由廠礦、企業(yè)、公社主辦，或在中等技術(shù)學(xué)校、大專院校附設(shè)半工半讀班，學(xué)生一部分時間學(xué)習(xí)，一部分時間勞動。該制度1958年由劉少奇倡議實行。1964年5月，劉少奇在中央工作會議上進(jìn)一步提出該建議，教育部隨后總結(jié)經(jīng)驗，并做出相關(guān)部署。據(jù)教育部統(tǒng)計，1958年半工半讀在校學(xué)生200萬人，到1965年，已達(dá)443.3萬人，增長了一倍多。的指導(dǎo)下，各省又開始鼓勵新建民辦小學(xué)，如全日制民辦小學(xué)、簡易小學(xué)和耕讀小學(xué)，以提高農(nóng)村地區(qū)學(xué)齡兒童入學(xué)率。與此同時，中等學(xué)校方面，大體以縣教育管理部門審批并補(bǔ)貼，以公社為主體興辦的農(nóng)村民辦初中和農(nóng)業(yè)中學(xué)、半工半讀中學(xué)再次大量出現(xiàn)。從1965年和1966年的中學(xué)辦學(xué)數(shù)量和在校人數(shù)看，這種復(fù)歸的增量對于普及初中教育做出了不小貢獻(xiàn)，且其帶來的財政負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)小于公立校，經(jīng)費(fèi)來源多采用三家分模式，即財政補(bǔ)貼、學(xué)校自收學(xué)雜費(fèi)和生產(chǎn)經(jīng)營收入以及社隊公益金?！拔母铩遍_始后，各級教育行政機(jī)關(guān)不同程度地受到?jīng)_擊，正常的教育秩序被打亂，教育管轄權(quán)普遍下放。在“文革”最初三年，各級學(xué)校停課，此前在“兩種教育制度”政策下新建的大批學(xué)校也在停課風(fēng)潮和政治壓下大量取消，高校工作則完全陷于停滯。

自1969—1970年“文革”進(jìn)入新階段后，與前文所述的醫(yī)療衛(wèi)生工作類似，教育工作的重點同樣放到了農(nóng)村教育的普及上。1971年國務(wù)院科教組剛剛成立便在全國教育工作會議上確立了實行在中央統(tǒng)一計劃下，以“塊塊”為主的學(xué)校管理體制?！稌h紀(jì)要》提出，爭取在第四個五年計劃期間，在農(nóng)村普及小學(xué)五年教育，在有條件的地區(qū)普及七年教育，要大力提倡群眾集體辦學(xué)(27)中國教育年鑒編輯部編《中國教育年鑒(1949—1981)》，中國大百科全書出版社1984年版，第94頁。。為改善教育事業(yè)費(fèi)的緊張情況，國家逐漸加大對民辦教育事業(yè)的補(bǔ)貼力度(28)例如，1973年制定的《關(guān)于中小學(xué)財務(wù)管理若干問題的意見》提出，要適當(dāng)安排民辦公助經(jīng)費(fèi)，城鎮(zhèn)街道和農(nóng)村社隊集體辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，應(yīng)由國家補(bǔ)助、集體負(fù)擔(dān)、雜費(fèi)收入和勤工儉學(xué)收入等幾方面解決，逐步做到國家補(bǔ)助是主要的。。1975年教育部在計劃草案中進(jìn)一步提出“逐步在大中城市普及十年教育，農(nóng)村有條件的地區(qū)普及七年教育……爭取全國適齡兒童(小學(xué))入學(xué)率達(dá)到95%以上”。

為應(yīng)對普及教育的目標(biāo)和嬰兒潮一代(29)我國第二次嬰兒潮自1962年三年自然災(zāi)害結(jié)束后開始，以1965年為高峰，持續(xù)至1973年。的學(xué)齡青少年的入學(xué)升學(xué)需求，各地大力開展農(nóng)村教育革命，提出“讀高中不出公社，讀初中不出大隊，把小學(xué)辦到家門口”等口號，公社辦學(xué)再度進(jìn)入高潮。同時期廠礦企業(yè)及事業(yè)單位舉辦的子弟學(xué)校也迅速增加。以湖南省為例，至1976年，全省已達(dá)1526所，在校學(xué)生為41.66萬人，占全省城鎮(zhèn)中小學(xué)生數(shù)的37.6%。株洲、衡陽、湘潭、長沙4城市分別為52%、50%、46%、18%(30)數(shù)據(jù)引自湖南省地方志編纂委員會編《湖南省志 第17卷 教育志 下》，湖南教育出版社1995年版，第1301頁。?！拔幕蟾锩睍r期，由于資金、師資、校舍、教具設(shè)備等資源沒有配備到位，普通中小學(xué)教育規(guī)模的迅速擴(kuò)充存在諸多問題。例如，為追求大發(fā)展，原有的資源不足的初中被突擊擴(kuò)建為高中，小學(xué)則附設(shè)或開設(shè)初中班；原有各類初高中擴(kuò)班擴(kuò)招，縮短學(xué)制，以滿足升學(xué)需求；城市高中被拆分為若干部分遷移至農(nóng)村以擴(kuò)充學(xué)校數(shù)量；使用大量的臨時校舍，在公立學(xué)校任用大量臨時性的民辦教師；等等。這些舉措不可避免地造成教育質(zhì)量下滑，但是另一方面也極大地促進(jìn)了基礎(chǔ)教育的普及。小學(xué)畢業(yè)生數(shù)量從20世紀(jì)60年代早期的500萬飆升到1977年的2500萬，且增長的部分主要發(fā)生在農(nóng)村，入學(xué)率20世紀(jì)70年代中期達(dá)到90%。“文革”末期，(在山東)每一個農(nóng)村孩子都能接受免費(fèi)小學(xué)教育(Han, 2001)。初中入學(xué)率在20世紀(jì)60年代中期僅接近50%，到20世紀(jì)70年代晚期接近90%，并且其中70%的孩子會進(jìn)入高中。從城鄉(xiāng)差距方面看，1962年小升初率在城市為84%，農(nóng)村為21%，城鄉(xiāng)之間存在60%左右的差距；到了70年代差距則降為15%。

2 地方分權(quán)的度量及其基本特征

前文的制度描述表明，在計劃經(jīng)濟(jì)時期，一方面，教育、衛(wèi)生領(lǐng)域事權(quán)和財權(quán)的劃分，作為地方分權(quán)的一個組成部分，其變化方向與整體的權(quán)力收放基本一致；另一方面，相較于經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的收放更迭，公共分權(quán)顯得更為穩(wěn)定。為定量地刻畫地方分權(quán)的演化特征，基于此前的工作(白惠天和周黎安，2018)，我們利用地方志中的財政支出數(shù)據(jù)構(gòu)造了從中央到省、地及縣多層級的財政分權(quán)指標(biāo)。與以往的研究相比，我們特別聚焦省內(nèi)的分權(quán)指標(biāo)，并且通過細(xì)化支出類別進(jìn)一步區(qū)分了地方政府承擔(dān)的兩種相互聯(lián)系卻又迥然有別的職能：組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能和提供轄區(qū)內(nèi)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)的職能。結(jié)合當(dāng)時的財政支出分類標(biāo)準(zhǔn)，省內(nèi)分權(quán)指標(biāo)的具體構(gòu)造方法如下：

圖7 省內(nèi)分權(quán)

從圖7可以看出，兩類分權(quán)指標(biāo)顯示了相同的趨勢，雖然計劃經(jīng)濟(jì)時期中央—地方關(guān)系頻繁調(diào)整，然而自1958年體制大放權(quán)以來，省以下地方政府的管理權(quán)限總體而言仍呈現(xiàn)擴(kuò)張趨勢。而且相較于經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能，以教科文衛(wèi)為代表的公共服務(wù)職能下沉的程度更深。在1955—1985年，省內(nèi)分權(quán)教科文衛(wèi)支出指標(biāo)(簡記為“公共分權(quán)指標(biāo)”)比相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出指標(biāo)(簡記為“經(jīng)濟(jì)分權(quán)指標(biāo)”)平均高30個百分點；我們還觀察到在1964年9月提出將公共服務(wù)事權(quán)主要交給地方政府之后，公共分權(quán)指標(biāo)基本保持在一個較高的水平。在1965年至1978年，除了“文化大革命”初期文教衛(wèi)生事業(yè)因政治環(huán)境影響陷入短暫混亂外，公共服務(wù)方面的權(quán)力劃分在其他年份跨年之間的波動很小。省內(nèi)公共支出分權(quán)的變異系數(shù)僅為3.2%，低于同期省內(nèi)經(jīng)濟(jì)分權(quán)的變異系數(shù)(11.9%)。這說明在計劃經(jīng)濟(jì)時期，從預(yù)算內(nèi)財政支出的角度看，省級、地級和縣級之間公共服務(wù)事權(quán)的分配從1965年起就基本保持穩(wěn)定，地方分權(quán)更多地轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面。

在圖8和圖9中，我們描繪了中央、省本級、地市本級和區(qū)縣四級政府教科文衛(wèi)支出的分擔(dān)比例，考察的時間尺度為1955—1985年以及1996—2006年，這樣做的目的是檢驗計劃經(jīng)濟(jì)時期確立的公共服務(wù)事權(quán)劃分格局在改革開放后是否具有延續(xù)性。我們發(fā)現(xiàn)就中央—地方關(guān)系而言，1958年地方政府承擔(dān)的教科文衛(wèi)支出達(dá)到了歷史峰值，此后地方占比逐年壓縮，1965年出現(xiàn)擴(kuò)張跡象，并于1970—1977年再度升至94%—96%的歷史高點。改革開放至20世紀(jì)80年代中期，中央支出占比提高到13%左右，這與中央的政策調(diào)整是緊密相關(guān)的。結(jié)合圖9，我們發(fā)現(xiàn)在1996至2006年，中央支出占比略有收縮，但始終保持在百分之十左右，而區(qū)縣一級的支出占比則大體穩(wěn)定在百分之五十幾的水平。對比圖8和圖9，我們發(fā)現(xiàn)公共服務(wù)事權(quán)劃分架構(gòu)在計劃經(jīng)濟(jì)末期就已基本形成。

圖8 四級政府教科文衛(wèi)支出分擔(dān)比例：1955—1985年

圖9 四級政府教科文衛(wèi)支出分擔(dān)比例：1996—2006①

具體而言，中央和區(qū)縣的占比相對穩(wěn)定，改革開放后變化主要發(fā)生在省本級和地本級之間，這主要是受20世紀(jì)80年代地級行政區(qū)劃改革的影響。換言之，盡管改革開放后的一系列財政改革，如始于20世紀(jì)80年代初的財政包干體制改革和始于1994年的分稅制改革，改變了地方政府的收入留成模式和稅收劃分模式，地方的支出責(zé)任的劃分卻依然承襲了計劃經(jīng)濟(jì)體制下的特點，并沒有隨著收入模式的改變而做出相應(yīng)的變化。地方政府仍然需要承擔(dān)提供基本公共品的責(zé)任，比如教育、衛(wèi)生和醫(yī)療、社會保險體系、基本建設(shè)和城市維護(hù)、支援農(nóng)業(yè)建設(shè)等。

新中國成立初期，為改變落后面貌，國家選擇了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展、城市優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防為主，公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展次序相對靠后。以教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生為代表的公共服務(wù)職能很早就分包給了地方政府，并且相較于經(jīng)濟(jì)職能，公共服務(wù)職能下沉的層級更低，跨年之間的波動更小。查閱省地方志顯示，在教育、醫(yī)療事業(yè)的發(fā)展過程中，地方本著“先吃飯，后建設(shè)”的原則，人頭費(fèi)始終是大頭，預(yù)算內(nèi)建設(shè)支出比較有限。在此背景下，中央多次提出要在不影響其他支出的前提下，發(fā)動社會各方面的力量，堅持國家辦學(xué)與廠礦、企業(yè)和社隊辦學(xué)并舉的方針。由此公辦、民辦并舉，并以民辦部分為重要增量，構(gòu)成我國教育醫(yī)療事業(yè)發(fā)展的第一個突出特征。

為增加理解，我們在圖10和圖11中刻畫了“企業(yè)辦社會”的規(guī)模。根據(jù)此前的研究，不同于許多國家實行大規(guī)模生產(chǎn)和布局的集中，我國的地方工業(yè)在地理分布和產(chǎn)業(yè)分布上均呈現(xiàn)極為分散的特點。加之我國幅員遼闊，地區(qū)發(fā)展差異大，公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足，企業(yè)等社會基層組織承擔(dān)了很大一部分提供轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)的職能。按中央有關(guān)規(guī)定，廠礦企業(yè)及事業(yè)單位舉辦子弟小學(xué)、中學(xué)，一般由企業(yè)單位營業(yè)外項目及事業(yè)單位的福利費(fèi)中列支。企業(yè)營業(yè)外用于教育的支出占教育總支出的比重越高說明“企業(yè)辦社會”的規(guī)模越大。

圖10顯示自1958年起至1985年，除了“文化大革命”初期短暫收縮外，工礦企業(yè)的辦學(xué)規(guī)模始終保持?jǐn)U張態(tài)勢，特別是“六五”時期達(dá)到了9%的歷史峰值。類似的趨勢也出現(xiàn)在圖11中，1957年全國工業(yè)及其他部門舉辦的衛(wèi)生事業(yè)占比約為12%～16%，但到了1975年非衛(wèi)生系統(tǒng)的醫(yī)院數(shù)、床位數(shù)、衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)占比分別增長至47%、33%和29%，而且這一趨勢一直延續(xù)到了改革開放后。這些變化一方面與“兩條腿走路”的方針直接相關(guān)，另一方面也和地方工業(yè)的發(fā)展進(jìn)程高度吻合。在后面的分析中我們會進(jìn)一步探究這些因素之間是否存在內(nèi)在關(guān)聯(lián)。

圖10 全國企業(yè)營業(yè)外用于教育的支出占教育總支出的比重(31)數(shù)據(jù)來源:中國財政年鑒編輯委員會編《中國財政年鑒 1992》,中國財政雜志社1992 年版,第908-909 頁。

圖11 全國工業(yè)及其他部門舉辦的衛(wèi)生事業(yè)占全國縣級及以上醫(yī)院的比重(32)數(shù)據(jù)來源:中國衛(wèi)生年鑒編輯委員會編《中國衛(wèi)生年鑒 1983》,人民衛(wèi)生出版社1984 年版,第53、58 頁。

除了教育、醫(yī)療等公共品的資金來源及提供主體日益多元化，改革開放前30年我國公共事業(yè)發(fā)展的第二個突出特征是工作重心由城市向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移。1965年毛澤東發(fā)出“六二六”指示后，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的城鄉(xiāng)分布格局發(fā)生巨大變化。圖12以江蘇省為例，展示了城鄉(xiāng)醫(yī)院的逐年變化情況。我們觀察到江蘇省醫(yī)院數(shù)在1949—1987年出現(xiàn)兩次爆炸式增長，一次是在“大躍進(jìn)”時期，盡管1962年隨即壓縮調(diào)整，但整體水平仍高于1957年；另一次是在1965年以后，這次的增長是持續(xù)性的，且主要集中于農(nóng)村地區(qū)，具體體現(xiàn)為農(nóng)村衛(wèi)生院的迅速普及。同期城市地區(qū)的醫(yī)院增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于農(nóng)村地區(qū)，除1970—1971年出現(xiàn)過短暫的高峰外，其他年份增速都比較平穩(wěn)。直至1984年，城市醫(yī)院才開始加速發(fā)展。我們也觀察了其他省份的數(shù)據(jù)，演化特征與江蘇省高度相似。

為進(jìn)一步考察農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)發(fā)展情況，我們基于衛(wèi)生年鑒中的全國數(shù)據(jù)繪制了圖13和圖14。圖13顯示在1965年以前醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)以縣及縣以上醫(yī)院為主；“六二六”指示發(fā)出后，縣以下醫(yī)院(絕大部分是農(nóng)村衛(wèi)生院)迅速增長。而且如圖14所示，這些農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)在數(shù)目擴(kuò)張的同時，醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量也在逐年改善。1975年農(nóng)村衛(wèi)生院平均每院衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)是1965年的3.5倍，每院床位數(shù)增長更快，1975年是1965年的4.7倍。這些證據(jù)表明在“六二六”指示發(fā)出后，農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)確實出現(xiàn)了數(shù)量和質(zhì)量兩個維度的大發(fā)展。進(jìn)入20世紀(jì)80年代后，中央又通過重點抓好1/3的縣等舉措，進(jìn)一步推動農(nóng)村醫(yī)療工作。

圖12 江蘇省城鄉(xiāng)醫(yī)院發(fā)展情況(33)數(shù)據(jù)來源:江蘇省地方志編纂委員會編《江蘇省志 衛(wèi)生志 下》,江蘇古籍出版社1999 年版,第28-30 頁。

圖13 全國各級醫(yī)院數(shù)

圖14 全國農(nóng)村公社衛(wèi)生院發(fā)展情況(34)數(shù)據(jù)來源:中國衛(wèi)生年鑒編輯委員會編《中國衛(wèi)生年鑒》,人民衛(wèi)生出版社1983 年版,第53 頁、56頁和第57 頁。

綜合上述資料，我們發(fā)現(xiàn)計劃經(jīng)濟(jì)時期財政分級管理以后，文教衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展存在幾個關(guān)鍵節(jié)點，分別是1958年、1965年、1970年和1975年。這些時間點上出現(xiàn)的變化與中央的核心政策密切相關(guān)，例如“兩條腿走路”和“工作重點放到農(nóng)村去”等。在民辦和公辦共同作用下，學(xué)校、醫(yī)院等公共服務(wù)設(shè)施實現(xiàn)了由省級、地級、縣級再到社隊基層，由城市到農(nóng)村的拓展。值得指出的是，1958年是我國地方工業(yè)大規(guī)模興起的歷史元年，1965年、1970年和1975年也是計劃經(jīng)濟(jì)時期經(jīng)濟(jì)分權(quán)和地方工業(yè)發(fā)展壯大的關(guān)鍵節(jié)點(白惠天和周黎安，2018)。地方分權(quán)在時間上的變化，與學(xué)校、醫(yī)院的普及非常一致，然而到目前為止，我們并不知道地方分權(quán)是否真正導(dǎo)致了教育、衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，以及經(jīng)濟(jì)分權(quán)和公共分權(quán)是否存在異質(zhì)性影響。

3 變量、數(shù)據(jù)與模型設(shè)定

3.1 數(shù)據(jù)來源及變量處理

本節(jié)我們將利用地區(qū)層面(省級和專區(qū)層面)的面板數(shù)據(jù)來檢驗地方分權(quán)對教育、衛(wèi)生事業(yè)的影響。這里教育方面的被解釋變量為城鄉(xiāng)小學(xué)、初中和高中入學(xué)率。由于1955—1976年的地區(qū)層面逐年的適齡人口和入學(xué)人口的數(shù)據(jù)均不可獲，我們只能尋找間接的度量指標(biāo)。我們的做法是利用1982年人口普查微觀數(shù)據(jù)，以縣為單位，依據(jù)每個微觀個體(年齡限制在6歲到50歲之間)的文化程度和年齡，逆推該縣歷年的適齡人口入學(xué)率。然后再以人口為權(quán)重，將各縣的入學(xué)率加權(quán)平均到省級層面。除了總體入學(xué)率，我們還基于該微觀個體是否為農(nóng)村戶口，分別計算了城市地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的平均入學(xué)率。我們的基準(zhǔn)假設(shè)是一個人7歲開始上學(xué)，小學(xué)、初中、高中的學(xué)制分別為5年、2年和2年(35)例如，1982年普查時一名35歲的農(nóng)民擁有初中學(xué)歷，這意味著他在1954年小學(xué)入學(xué)，1959年初中入學(xué)。。這種估算方法存在三個缺陷：第一，人口普查微觀數(shù)據(jù)只記載了住址信息，沒有記錄被調(diào)查對象的遷移信息；第二，計劃經(jīng)濟(jì)時期學(xué)制混亂，不僅跨年之間變化較大，同一個省內(nèi)也存在差異；第三，我們只能觀察到1982年仍然健在的個體，有一定的樣本選擇誤差，而且在死亡率變化非常明顯的年份，推遲入學(xué)的現(xiàn)象非常普遍(Meng and Zhao, 2016)。

盡管這種估算方式存在難以避免的測量誤差，基于如下原因，我們認(rèn)為這種算法仍是一種可靠的估計。首先，我們的考察對象不是微觀個體，而是地區(qū)層面的入學(xué)率變動，即便對個人層面的估算存在偏誤，分縣匯總后按人口加權(quán)平均到省的統(tǒng)計量，仍可以在一定意義上反映地區(qū)平均入學(xué)率水平。其次，計劃經(jīng)濟(jì)時期中國實行非常嚴(yán)格的戶籍制度，除非國家統(tǒng)一調(diào)動(如城市知識青年“上山下鄉(xiāng)”)或通過正常渠道(考學(xué)、參軍、招工)，人員跨區(qū)域流動受到嚴(yán)格控制。中國健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查(CHARLS)顯示，2011—2012年中國45歲及以上的人口中90%仍然居住在出生縣(Smith et al., 2013)。給定人口遷移率很低的基本事實，以住址信息作地址碼，匯總到省級層面后可以準(zhǔn)確反映地區(qū)的教育水平。再次，即便我們只能估計出幸存者的受教育情況，假設(shè)教育與健康正向相關(guān)，1982年離世的人受教育水平可能更低，由此可能導(dǎo)致低估入學(xué)率提升趨勢的偏誤。

最后，針對計劃經(jīng)濟(jì)時期的學(xué)制問題，結(jié)合當(dāng)時的制度背景(36)1966年前，中國學(xué)習(xí)蘇聯(lián)，小學(xué)—初中—高中的學(xué)制一般采取“6—3—3”制。其間雖有1958年的學(xué)制改革，但與“文革”期間的改革相比，1958年的改革持續(xù)時間較短、覆蓋范圍較為有限。1964年起政府正式開始縮短學(xué)制以減輕學(xué)生負(fù)擔(dān)、提高教育質(zhì)量。“文化大革命”開始后，毛澤東于1968年7月下達(dá)“學(xué)制要縮短，教育要革命”的指示。自此，每級教育的年限都縮短了，由“6—3—3”變?yōu)椤?—2—2”(Hannum, 1999)。，我們認(rèn)為設(shè)置“7歲入學(xué)、小學(xué)5年、初中2年、高中2年”的學(xué)制標(biāo)準(zhǔn)是一種合理的近似，理由如下：第一，從微觀層面上講，計劃經(jīng)濟(jì)時期學(xué)制普遍比較混亂，不僅各省不同、各時期不同，甚至于在一個省內(nèi)的各個縣、各所學(xué)校也存在差異；而且即便省里出臺了明確的學(xué)制改革規(guī)定，基層的落地情況也是參差不齊的。因此，完全精準(zhǔn)的識別幾乎是不可能實現(xiàn)的。第二，與其他學(xué)制改革相比(如發(fā)生于20世紀(jì)70年代末至80年代初的中學(xué)三年制改革)，“文革”期間的學(xué)制調(diào)整帶有明顯的“運(yùn)動式”特征，中學(xué)方面超過90%的縣在1970年前后就已完成初中、高中由三年制縮短為兩年制的改革，小學(xué)方面各地方同樣紛紛縮短學(xué)制年限，到1973年全國絕大多數(shù)小學(xué)試行五年一貫制(37)中國教育年鑒編輯部編《中國教育年鑒(1949—1981)》，中國大百科全書出版社1984年版，第130頁。，絕大多數(shù)初中、高中試行兩年制(Chen et al., 2020)。我們的假設(shè)符合學(xué)制改革的基本特征，特別是在1965年以后全國上下以驚人的速度完成了學(xué)制調(diào)整的背景下，“5—2—2”制適用于絕大部分地區(qū)。第三，從計量的角度講，學(xué)制問題影響的是被解釋變量入學(xué)率，在回歸方程中體現(xiàn)為因變量的測量誤差(measurement errors)。這與解釋變量的測量誤差不同，因變量的測量誤差與核心解釋變量—經(jīng)濟(jì)分權(quán)、公共分權(quán)—不相關(guān)，對回歸估計的影響不大。追根溯源，地方分權(quán)與地方工業(yè)相互作用，經(jīng)濟(jì)分權(quán)的M型結(jié)構(gòu)其形成基礎(chǔ)是在歷次分權(quán)中孕育并且發(fā)展壯大的地方工業(yè)(白惠天和周黎安，2018)。由此出發(fā)，“文革”期間影響政治運(yùn)動形勢的因素可能影響學(xué)制，但是不太可能影響經(jīng)濟(jì)分權(quán)和公共分權(quán)。因而我們有理由相信造成入學(xué)率有度量偏差的因素不會動搖基本的回歸結(jié)果。第四，我們也通過改變學(xué)制定義進(jìn)行了穩(wěn)健性檢驗，如采用“6歲入學(xué)、小學(xué)5年、初中3年、高中2年”的設(shè)定，并不影響結(jié)果。穩(wěn)健性檢驗可以部分消除測量誤差的影響(38)結(jié)合當(dāng)時的制度背景，我們還嘗試了另一種穩(wěn)健性檢驗，即1965年以前用“6歲入學(xué)、小學(xué)6年、初中3年、高中3年”的學(xué)制設(shè)定，而1965年以后用“7歲入學(xué)、小學(xué)5年、初中2年、高中2年”的學(xué)制設(shè)定，回歸結(jié)果依然保持穩(wěn)健。。綜合考慮上述因素，我們在后文的論述中將采用“7歲入學(xué)、小學(xué)5年、初中2年、高中2年”的基本設(shè)定計算各級入學(xué)率水平作為被解釋變量。

除了入學(xué)率，我們還關(guān)心醫(yī)療衛(wèi)生方面的變動。被解釋變量包括每百萬人口新建醫(yī)院數(shù)、新建防疫站數(shù)及五歲以下兒童死亡率。醫(yī)院數(shù)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來自1986年的《全國縣級及以上醫(yī)院統(tǒng)計年鑒》(39)數(shù)據(jù)可以從University of Washington的CITAS(China in Time and Space)項目網(wǎng)站上下載。，該年鑒統(tǒng)計了1950—1985年各縣醫(yī)院數(shù)、防疫站數(shù)。與教育方面的變量構(gòu)造方法類似，我們以各縣人口為權(quán)重將人均醫(yī)院數(shù)加權(quán)平均到省級層面。該數(shù)據(jù)的局限在于：第一，它只統(tǒng)計了衛(wèi)生系統(tǒng)的醫(yī)院數(shù)，工業(yè)及其他部門舉辦的醫(yī)院沒有計算在內(nèi)；第二，它只覆蓋了縣級及以上醫(yī)院，縣以下集體(社隊、生產(chǎn)大隊)辦的基層衛(wèi)生院沒有計算在內(nèi)，也沒有統(tǒng)計其他醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)，例如門診部/所、?？品乐握?所、婦幼保健站等。這可能導(dǎo)致低估的情形，也就是說，分權(quán)對醫(yī)療事業(yè)的影響比回歸系數(shù)所顯示的還要大。

最后，兒童死亡率的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源于1988年千分之二人口生育率抽樣調(diào)查，調(diào)查工作由國家計劃生育委員會在1988年7月以戶為單位進(jìn)行，重點調(diào)查了45萬余名15～57周歲已婚婦女的懷孕、生育狀況。由于全國95%的縣(市、市轄區(qū))都有樣本點，調(diào)查結(jié)果不僅對全國有很好的代表性，對各省也有很好的代表性。國內(nèi)外的研究者普遍認(rèn)可1988年調(diào)查的數(shù)據(jù)質(zhì)量(Liang and White, 1996; Zhang and Zhao, 2006)。我們利用該調(diào)查數(shù)據(jù)計算了每一個出生隊列各個年齡組別的死亡情況(即“cohort life table”)，又依據(jù)被調(diào)查對象所在區(qū)(縣)來劃分城鄉(xiāng)(40)1988年千分之二人口生育率抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)中沒有戶口信息，所以我們直接根據(jù)區(qū)(縣)來劃分城鄉(xiāng)，將“市轄區(qū)”視為“城市，將“縣”視為“農(nóng)村”。，并匯總到省級層面，由此得到了一個五歲以下兒童死亡率的省級面板數(shù)據(jù)。該數(shù)據(jù)只覆蓋到了1988年依然存活的婦女樣本，會存在一定的選擇性偏差，但這是目前可得唯一具有代表性的兒童死亡率的數(shù)據(jù)。

3.2 模型設(shè)定

結(jié)合制度背景和描述性分析的結(jié)果，基于此前的工作(白惠天和周黎安，2018)，我們構(gòu)造了省內(nèi)分權(quán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出指標(biāo)(簡記為“經(jīng)濟(jì)分權(quán)指標(biāo)”)和教科文衛(wèi)支出指標(biāo)(簡記為“公共分權(quán)指標(biāo)”)。從概念上講，經(jīng)濟(jì)分權(quán)和公共分權(quán)涉及的是多層級政府之間經(jīng)濟(jì)建設(shè)和公共支出之間的分配比例，但在同一級地方政府，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出和以教育、衛(wèi)生等為代表的公共服務(wù)支出可能存在一定的替代關(guān)系，即地方政府有可能減少一定的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出支持地方公共服務(wù)的改善，或者反過來，通過擠出公共服務(wù)支出來增加經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出。但是也可能存在一定的互補(bǔ)關(guān)系，比如當(dāng)?shù)胤焦I(yè)發(fā)展起來以后，地方政府的預(yù)算規(guī)模擴(kuò)大又可能導(dǎo)致公共服務(wù)支出的增加。因此，經(jīng)濟(jì)分權(quán)與公共服務(wù)分權(quán)之間既存在負(fù)向的“擠出效應(yīng)”，又存在正向的“溢出效應(yīng)”。我們有必要從概念上區(qū)分這兩種分權(quán)指標(biāo)，并在考察經(jīng)濟(jì)分權(quán)的時候控制公共支出的影響?；谏鲜隹紤]，本文的基準(zhǔn)回歸模型如下：

其中，Yi,t是被解釋變量，包括省級層面的各縣平均入學(xué)率、人均新建醫(yī)院數(shù)、兒童死亡率等。PubDeceni,t和EconDeceni,t是核心解釋變量，分別表示省內(nèi)公共分權(quán)水平和省內(nèi)經(jīng)濟(jì)分權(quán)水平。主要的控制變量包括農(nóng)村人口比例rurali,t和人均國民收入對數(shù)lnGDPpci,t-1。為了減輕聯(lián)立性和逆向因果可能導(dǎo)致的內(nèi)生性問題，人均國民收入取滯后一期。受戶籍制度影響，農(nóng)村人口比例基本保持穩(wěn)定，不存在逆向因果關(guān)系。值得注意的是，在研究經(jīng)濟(jì)分權(quán)的回歸方程中，我們控制了人均教科文衛(wèi)支出對數(shù)lnPubpci,t。在式(4)中α估計的是經(jīng)濟(jì)分權(quán)經(jīng)由預(yù)算內(nèi)公共支出以外的途徑對Yi,t的影響，由此實現(xiàn)析分經(jīng)濟(jì)建設(shè)與公共服務(wù)這兩項性質(zhì)不同的支出。

上述變量中，用于構(gòu)造分權(quán)指標(biāo)的財政數(shù)據(jù)來自省、地、縣地方志；分縣人口數(shù)據(jù)主要來自各省公安和統(tǒng)計部門編纂于20世紀(jì)80年代的內(nèi)部統(tǒng)計資料(41)這些數(shù)據(jù)覆蓋的省級政區(qū)劃包括河北省、山西省、遼寧省、吉林省、黑龍江省、江蘇省、浙江省、福建省、江西省、山東省、河南省、湖北省、湖南省、廣東省(包括現(xiàn)在的海南省)、廣西壯族自治區(qū)、四川省(包括現(xiàn)在的重慶市)、貴州省、云南省、甘肅省和寧夏回族自治區(qū)。未覆蓋的省級行政區(qū)劃我們從縣志等資料中搜集了人口數(shù)據(jù)作為補(bǔ)充。；省級層面的農(nóng)村人口比例和人均國民收入主要來自《新中國60年統(tǒng)計資料匯編》(42)《新中國60年統(tǒng)計資料匯編》省級人口數(shù)據(jù)不全，其中河北省、江蘇省、陜西省、四川省、福建省、浙江省和廣東省缺失部分年度的總?cè)丝诨虺青l(xiāng)人口分項數(shù)據(jù)，我們利用其他資料(如省人口志)進(jìn)行了補(bǔ)充。。由于縣一級的財政在1953年以后才開始建立，同時基于1982年人口普查逆推的入學(xué)率數(shù)據(jù)最多只能覆蓋到1976年上小學(xué)的年齡組，加之1976年是文化革命結(jié)束的重要節(jié)點，綜合數(shù)據(jù)的可獲性和合理性，大部分的數(shù)據(jù)年限都是1955—1976年?？紤]到北京、天津、上海和西藏的特殊性，我們在后面的回歸中刪除了這些樣本。在隨后的估計中，我們采用固定效應(yīng)面板模型，式(3)和式(4)中γt表示時間固定效應(yīng)，λi表示省固定效應(yīng)，εi,t表示誤差項。為解決誤差項的序列自相關(guān)問題，我們將估計系數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)誤聚類到省級層面。表1匯報了主要回歸變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果。

表1 各變量的基本統(tǒng)計特征

4 實證結(jié)果與分析

4.1 公共服務(wù)分權(quán)的直接影響

本節(jié)我們試圖檢驗以教育醫(yī)療為代表的省內(nèi)公共服務(wù)分權(quán)是否會增加公共服務(wù)的供給，并試圖結(jié)合時代背景解釋其內(nèi)在機(jī)制。表2和表3分別報告了公共支出分權(quán)對各級入學(xué)率以及人均醫(yī)療機(jī)構(gòu)和兒童死亡率的影響。所有回歸均控制了省份和年份固定效應(yīng)、農(nóng)村人口比例及人均GDP(對數(shù))，并將誤差聚類于省級水平。我們發(fā)現(xiàn)預(yù)算內(nèi)教科文衛(wèi)支出下移，適齡人口的中學(xué)入學(xué)率以及人均醫(yī)院數(shù)、防疫站數(shù)和五歲以下兒童死亡率都有了不同程度的提高。這是因為地縣兩級政府承擔(dān)了很大一部分提供轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)的職能，面對非常緊張的預(yù)算和非常緊迫的普及任務(wù)，一旦本級政府可用于發(fā)展公共事業(yè)的資金增加，它們就會多舉辦一些力所能及的學(xué)校和醫(yī)療機(jī)構(gòu)。根據(jù)傳統(tǒng)的公共品供給理論，地方政府擁有當(dāng)?shù)鼐用衿煤凸财诽峁┏杀镜男畔?yōu)勢(Tiebout, 1956; Musgrave, 1959; Oates, 1972; Bardhan, 2002)。因為它們更貼近本地居民，既了解當(dāng)?shù)氐男枨?，又能夠動員群眾的積極性，所以理論預(yù)測省內(nèi)公共分權(quán)水平提高能夠促使下級政府因地制宜提供更匹配的公共品。由于公共分權(quán)呈現(xiàn)階段性和區(qū)域性特征，在1965年以后分權(quán)程度進(jìn)一步加深，基建項目交由地方統(tǒng)籌，同時教育醫(yī)療工作的重點由城市轉(zhuǎn)移到農(nóng)村。這種區(qū)域性和階段性特征使得簡單估計掩蓋了分權(quán)背后的其他信息，因而我們在接下來的回歸中進(jìn)行分城鄉(xiāng)的計算，并且在回歸中引入分權(quán)與“1965年之后時期”(Post1965)這一虛擬變量的交互項。

表2 省內(nèi)公共分權(quán)對教育事業(yè)的影響

注：括號內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)誤聚集在省級水平。所有的回歸均控制了省份固定效應(yīng)和年份固定效應(yīng)。其他控制變量包括農(nóng)村人口比例和ln人均GDP。***、**、* 分別表示1%、5%、10%的顯著性水平。

表3 省內(nèi)公共分權(quán)對醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的影響

注：括號內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)誤聚集在省級水平。所有的回歸均控制了省份固定效應(yīng)和年份固定效應(yīng)。其他控制變量包括農(nóng)村人口比例、ln人均GDP。***、**、* 分別表示1%、5%、10%的顯著性水平。

表2和表3的結(jié)果基本符合我們的預(yù)期。首先看入學(xué)率方面的結(jié)果。

第一，公共分權(quán)對小學(xué)入學(xué)率基本不存在統(tǒng)計上顯著的影響。需要指出的是，這里我們依據(jù)最終學(xué)歷和出生年份推算的適齡人口入學(xué)率同時也是每一個年齡序列的畢業(yè)率。既沒有考慮輟學(xué)，也沒有考慮超齡入學(xué)。據(jù)統(tǒng)計，1952—1959年在校學(xué)生中超齡兒童占比高達(dá)百分之二三十(43)數(shù)據(jù)引自中國教育年鑒編輯部編《中國教育年鑒 1949—1981》，中國大百科全書出版社，1984年版，第1024頁。，這主要是因為這一時期的小學(xué)除了為適齡孩童提供教育外，還承擔(dān)了成人教育。另外，盡管合作化運(yùn)動完成后農(nóng)村社隊開始統(tǒng)籌資源以便逐步普及小學(xué)教育，基層主導(dǎo)的群眾集體辦學(xué)運(yùn)動在1958年的放權(quán)改革過程中達(dá)到高潮，小學(xué)數(shù)量在農(nóng)村確實大幅增加了，但是隨后的農(nóng)業(yè)產(chǎn)量下降和大饑荒導(dǎo)致大量學(xué)生被迫輟學(xué)。這種情況在農(nóng)村地區(qū)非常普遍。無論是超齡入學(xué)還是中途輟學(xué)，都有可能導(dǎo)致我們無法識別分權(quán)對農(nóng)村小學(xué)的顯著影響(44)如果改變學(xué)制定義進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗，如采用“6歲入學(xué)、小學(xué)5年、初中3年、高中2年”的設(shè)定，那么農(nóng)村子樣本的系數(shù)仍舊均不顯著，全樣本以及城市子樣本公共分權(quán)自身的系數(shù)在10%的水平上顯著為正，而公共分權(quán)與Post1965的交互項系數(shù)則不顯著。這是因為在1965年以前財政資金的投入重點主要是城市地區(qū)。。

第二，公共服務(wù)分權(quán)對農(nóng)村初中入學(xué)率的影響在1965年之前顯著為負(fù)，1965年之后才轉(zhuǎn)成顯著的正向影響。如前所述，無論是農(nóng)村還是城市，1965年以后省將更多的公共事權(quán)和相應(yīng)的資金下放給下級政府。從總體上看，1965年以后隨著省內(nèi)公共服務(wù)分權(quán)程度的提高，初中教育問題得到明顯改善；此外，不同于1965年以前，在這一階段公共分權(quán)對農(nóng)村地區(qū)教育影響的系數(shù)不僅是正向的，而且顯著性和數(shù)值均明顯大于對城市地區(qū)的影響系數(shù)。這是因為面對六十年代初期的經(jīng)濟(jì)困難，農(nóng)村公社不愿意將資源用于中學(xué)教育，1958年的嘗試很大程度上被放棄了。經(jīng)濟(jì)好轉(zhuǎn)后，公共服務(wù)領(lǐng)域再次向地方分權(quán)，在政策方面一是正式確立了縣(市)一級對初級中學(xué)的管轄權(quán)，二是正式將教育資源向農(nóng)村傾斜。省以下地方政府通過擴(kuò)大現(xiàn)有學(xué)校的招生規(guī)模或者興建新的校舍等途徑，提高了農(nóng)村初中教育的可及性。表2B欄的分析結(jié)果表明，單純的公共分權(quán)不一定導(dǎo)致初中入學(xué)率的提高，事實上，1965年之前公共分權(quán)產(chǎn)生了對農(nóng)村初中入學(xué)率的擠出效應(yīng)，而只有公共分權(quán)與國家教育資源向農(nóng)村傾斜的政策結(jié)合在一起才能讓農(nóng)村地區(qū)的教育受益。取1965—1976年的樣本，假設(shè)公共分權(quán)水平由最低四分位組的均值(0.421)提升到最高四分位組的均值(0.859)，農(nóng)村初中入學(xué)率將提高1.01個百分點(0.023×0.438)，這可以解釋從最低分位組到最高分位組對應(yīng)的農(nóng)村初中入學(xué)率提升幅度(4.33個百分點)的23.25%(45)如果取全樣本，類似的公共分權(quán)變化對農(nóng)村初中入學(xué)率的解釋力為18.27%。。

第三，高中入學(xué)情況基本不受公共服務(wù)分權(quán)的影響。這是因為公立高中主要由省一級政府直接管轄，而且初中教育的薄弱客觀上限制了高級中學(xué)的人才輸送，故而省下放給地級、縣級政府的經(jīng)費(fèi)對高級中學(xué)幾乎沒有顯著影響。這個結(jié)果從一個側(cè)面進(jìn)一步驗證了我們的解釋：公共服務(wù)分權(quán)主要作用于基礎(chǔ)教育，且對農(nóng)村地區(qū)影響最大。唯一的例外是農(nóng)村地區(qū)在1965年前公共分權(quán)的系數(shù)為負(fù)。如前所述，農(nóng)業(yè)歉收和大饑荒導(dǎo)致中學(xué)“大躍進(jìn)”實驗走向終結(jié)，表2C欄中第(2)列公共分權(quán)的系數(shù)反映的正是這一現(xiàn)象。

接下來，我們將視角轉(zhuǎn)向地方分權(quán)對醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的影響。表3A欄的結(jié)果顯示：1965年以后省內(nèi)公共分權(quán)顯著提高了醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的可及性，人均新建醫(yī)院數(shù)、人均新建防疫站數(shù)均顯著上升。由于我們沒有農(nóng)村衛(wèi)生院的數(shù)據(jù)，表3A欄中公共分權(quán)的系數(shù)是被低估的。如果考慮其他基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，公共服務(wù)分權(quán)的效果應(yīng)該比估計值更大。為準(zhǔn)確把握公共分權(quán)對健康資本的影響，在表3B欄中，我們以五歲以下兒童死亡率作為被解釋變量(該數(shù)據(jù)比一般的嬰兒死亡率數(shù)據(jù)更齊備)，并在模型中加入了分權(quán)的滯后項。結(jié)果顯示1965年以后的傾斜性分權(quán)可以顯著降低農(nóng)村地區(qū)的兒童死亡率。這說明伴隨著資源向農(nóng)村傾斜，對于醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)由省到市縣、再到農(nóng)村基層的滲透，地方分權(quán)發(fā)揮了一個放大器的作用，分權(quán)程度越高的地區(qū)，醫(yī)療衛(wèi)生的普及程度越高。

4.2 經(jīng)濟(jì)分權(quán)的影響： 擠出效應(yīng)還是溢出效應(yīng)？

前面我們提到，在預(yù)算有限的前提下，經(jīng)濟(jì)分權(quán)導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資比重上升，可能擠出公共支出；另一方面在經(jīng)濟(jì)分權(quán)的過程中，地方工業(yè)迅速發(fā)展直接導(dǎo)致上繳利潤增加，地方政府的總預(yù)算資源增加，地方可用于公共服務(wù)的支出也可能隨之增長。換言之，省內(nèi)經(jīng)濟(jì)分權(quán)同時存在“擠出”和“溢出”(或者“反哺”)兩種效應(yīng)。在表4中，我們考察了省內(nèi)經(jīng)濟(jì)分權(quán)對地市支出結(jié)構(gòu)和人均教科文衛(wèi)支出的影響，以檢驗經(jīng)濟(jì)分權(quán)是否存在對公共支出的擠出效應(yīng)；在表5和表6中，我們以城鄉(xiāng)各級入學(xué)率、醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)和兒童死亡率作為被解釋變量，檢驗經(jīng)濟(jì)分權(quán)對教育醫(yī)療的可及性造成何種凈影響。

表4 省內(nèi)經(jīng)濟(jì)分權(quán)對教科文衛(wèi)支出的影響

續(xù)表

注：括號內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)誤聚集在地區(qū)(市)級水平。所有的回歸均控制了省份固定效應(yīng)和年份固定效應(yīng)。其他控制變量包括省級農(nóng)村人口比例和ln人均GDP。***、**、*分別表示1%、5%、10%的顯著性水平。

表4A欄顯示了在控制年份和省份固定效應(yīng)及相關(guān)省級控制變量的基礎(chǔ)上，省內(nèi)經(jīng)濟(jì)分權(quán)對地(市)層面教科文衛(wèi)支出在總支出中所占比例的影響。為應(yīng)對序列自相關(guān)問題，我們在模型中把標(biāo)準(zhǔn)誤聚類到地(市)層面。由于基礎(chǔ)教育以普及乃至全覆蓋為目標(biāo)，各地區(qū)受眾規(guī)模不同，支出結(jié)構(gòu)可能不同。為此，在第(4)～(6)列中我們還控制了小學(xué)、初中、高中入學(xué)人數(shù)。另外，為檢驗1955—1976年不同放權(quán)時期(參見白惠天和周黎安，2018)省內(nèi)經(jīng)濟(jì)分權(quán)的異質(zhì)性影響，我們在表4的第(3)列和第(6)列中加入了經(jīng)濟(jì)分權(quán)和三次分權(quán)浪潮的虛擬變量WV1958、WV1965、WV1970的交互項(46)WV1958、WV1965和WV1970分別對應(yīng)于發(fā)生在1958—1960年、1964—1966年和1970—1973年的三輪權(quán)力下放。。

表4A欄的結(jié)果表明，在其他條件不變的情況下，省內(nèi)經(jīng)濟(jì)分權(quán)確實存在對公共支出的擠出效應(yīng)，地(市)一級教科文衛(wèi)支出在總支出中所占比例與經(jīng)濟(jì)分權(quán)水平負(fù)相關(guān)。如果進(jìn)一步區(qū)分經(jīng)濟(jì)分權(quán)在1965年前后的不同影響，我們發(fā)現(xiàn)1965年以后經(jīng)濟(jì)分權(quán)對公共支出比例的“擠出效應(yīng)”大于1965年以前。第(2)列的省內(nèi)經(jīng)濟(jì)分權(quán)×Post1965的系數(shù)在10%的統(tǒng)計水平上顯著，第(5)列的系數(shù)的P值略大于10%，可視為邊際上顯著。如果進(jìn)一步區(qū)分權(quán)力下放的不同時期，經(jīng)濟(jì)分權(quán)與三輪權(quán)力下放(WV1958、WV1965和WV1970)的交互項的系數(shù)則不顯著。這說明每次特定的權(quán)力下放時期本身不影響經(jīng)濟(jì)分權(quán)對公共支出的“擠出效應(yīng)”大小。上述結(jié)論在我們控制公共服務(wù)的受眾數(shù)量后仍然成立。

表4A欄的結(jié)果所反映的情況是，在計劃經(jīng)濟(jì)時期，地方政府所面臨的主要責(zé)任是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，地方官員投資建廠的動力要高于興辦學(xué)?；蛘咝藿ㄡt(yī)院。省內(nèi)經(jīng)濟(jì)分權(quán)程度提高會激發(fā)地方政府增加經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資的比重，而擠壓公共服務(wù)支出的比重。1965年之后，一方面中央發(fā)出明確指令教育醫(yī)療資源向農(nóng)村傾斜之后，這主要改變的是地區(qū)內(nèi)部城市和農(nóng)村之間財政資源的分配，而不是通過增加教育醫(yī)療在預(yù)算支出的比重(事實上我們的分析結(jié)果顯示，1965年之后教育醫(yī)療的支出比重在經(jīng)濟(jì)分權(quán)程度高的地區(qū)下降了)。

表4A欄的分析只是聚焦于省內(nèi)經(jīng)濟(jì)分權(quán)對地區(qū)公共服務(wù)支出比重的影響。表4B欄則討論了省內(nèi)經(jīng)濟(jì)分權(quán)對人均公共支出金額的影響。結(jié)果顯示，雖然經(jīng)濟(jì)分權(quán)的增加導(dǎo)致公共支出比例下降，但因為經(jīng)濟(jì)建設(shè)，尤其是地方工業(yè)的興起創(chuàng)造了更多地方可支配的財政資源，可用于一個地區(qū)教育和醫(yī)療的投資仍然是增加的。這種效應(yīng)在1965年以后尤其顯著。如果進(jìn)一步區(qū)分三輪權(quán)力下放的異質(zhì)性影響，我們發(fā)現(xiàn)除了1958—1960年經(jīng)濟(jì)陷入混亂，經(jīng)濟(jì)分權(quán)的系數(shù)顯著為負(fù)外，其他放權(quán)時期的系數(shù)均不顯著。表4B欄的結(jié)果為經(jīng)濟(jì)分權(quán)如何通過預(yù)算內(nèi)途徑影響人均公共支出提供了一定的證據(jù)。

除了預(yù)算內(nèi)的公共支出，在計劃經(jīng)濟(jì)時期，預(yù)算外的教育和醫(yī)療投資同樣尤為重要。經(jīng)濟(jì)分權(quán)所導(dǎo)致的地方工業(yè)(包括社隊企業(yè))的發(fā)展，也為企業(yè)和其他社會力量(如公社、大隊)興辦學(xué)校和衛(wèi)生機(jī)構(gòu)提供了資金來源，這一部分資源的溢出有相當(dāng)?shù)谋壤辉趪翌A(yù)算之內(nèi)，屬于“預(yù)算外”投入。如果是這種情況，我們可以說經(jīng)濟(jì)分權(quán)對公共支出的影響既有在支出比例的“擠出效應(yīng)”，又有在人均支出水平的“溢出效應(yīng)”或“反哺效應(yīng)”。表5～表6的回歸結(jié)果為這一理論預(yù)期提供了有力的證據(jù)。

表5A欄～表5C欄報告的是經(jīng)濟(jì)分權(quán)對小學(xué)、初中、高中入學(xué)率的影響。為了更清晰地識別經(jīng)濟(jì)分權(quán)通過國家預(yù)算之外的渠道所帶來的“溢出效應(yīng)”，我們在后三列的回歸當(dāng)中控制了人均教科文衛(wèi)支出?；貧w結(jié)果顯示：經(jīng)濟(jì)分權(quán)在農(nóng)村地區(qū)的溢出效應(yīng)僅存在于初中入學(xué)率，而且效果集中體現(xiàn)在1965年以后的經(jīng)濟(jì)放權(quán)浪潮之中。事實上，表5B欄的估計系數(shù)表明，經(jīng)濟(jì)分權(quán)在1965年之前的溢出效應(yīng)體現(xiàn)為降低農(nóng)村的初中入學(xué)率。相較于小學(xué)在農(nóng)村的普及，農(nóng)村初中發(fā)展得更晚，主要是在1965年之后初中教育的可及性和公平性才得到根本改善。除了小學(xué)和初中存在天然的發(fā)展先后順序這個顯而易見的原因外，農(nóng)村地區(qū)的短板一是經(jīng)費(fèi)，二是師資。前者通過經(jīng)濟(jì)分權(quán)刺激地方工業(yè)發(fā)展，進(jìn)而增加社隊統(tǒng)籌的資源得以解決，后者則很大程度上依賴“文革”期間“上山下鄉(xiāng)”給農(nóng)村帶來的大批知識青年。1965年以后的權(quán)力下放運(yùn)動同時提供了這兩項至關(guān)重要的資源，因而能夠顯著改善農(nóng)村地區(qū)的初中教育狀況。值得特別強(qiáng)調(diào)的是，表5B欄的分析結(jié)果清楚地表明，農(nóng)村初中入學(xué)率的提高不僅僅是1965年前后國家關(guān)于教育資源向農(nóng)村傾斜以及“兩條腿走路”的政策所致，經(jīng)濟(jì)分權(quán)與1965年之后的國家政策產(chǎn)生了正向交互作用。也就是說，經(jīng)濟(jì)分權(quán)雖然對公共支出比例有“擠出效應(yīng)”，但與此同時，它的溢出效應(yīng)為國家農(nóng)村教育的傾斜政策提供了重要的助推器。表5B欄的估計系數(shù)也表明，經(jīng)濟(jì)分權(quán)對農(nóng)村初中入學(xué)率的影響也是比較可觀的。取1965—1976年的樣本(47)如果取全樣本，類似的經(jīng)濟(jì)分權(quán)變化對農(nóng)村初中入學(xué)率的解釋力為35.03%。，假設(shè)公共分權(quán)水平由最低四分位組的均值(0.138)提升到最高四分位組的均值(0.499)，農(nóng)村初中入學(xué)率將提高2.56個百分點(0.071×0.361)，這可以解釋從最低分位組到最高分位組對應(yīng)的農(nóng)村初中入學(xué)率提升幅度(9.5個百分點)的26.96%。

表5 省內(nèi)經(jīng)濟(jì)分權(quán)對教育事業(yè)的影響

續(xù)表

注：括號內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)誤聚集在省級水平。所有的回歸均控制了省份固定效應(yīng)和年份固定效應(yīng)。其他控制變量包括農(nóng)村人口比例和ln人均GDP。***、**、*分別表示1%、5%、10%的顯著性水平。

至于高中教育，經(jīng)濟(jì)分權(quán)對高中入學(xué)率幾乎不存在顯著的正向影響。這是因為農(nóng)村地區(qū)還沒有到普及高中的發(fā)展階段，而城市地區(qū)的高中則受到政治運(yùn)動的沖擊更大。這些因素使得我們只能在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域識別經(jīng)濟(jì)分權(quán)的顯著影響。表2和表5中的高中入學(xué)率子表C作為一種穩(wěn)健性檢驗，從另一個角度論證了我們在前文提出的猜想。

表6A欄考察經(jīng)濟(jì)分權(quán)對新建醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)量的影響。在以人均醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)為被解釋變量的回歸中，經(jīng)濟(jì)分權(quán)在1965年之前對新建醫(yī)院的數(shù)量的影響顯著為負(fù)，對防疫站數(shù)量的影響也為負(fù)，統(tǒng)計上不顯著，如果合并醫(yī)院和防疫站兩者，經(jīng)濟(jì)分權(quán)的影響是顯著為負(fù)的。這說明在1965年之前經(jīng)濟(jì)分權(quán)對醫(yī)療的可及性存在一定的擠出效應(yīng)。但在1965年中央強(qiáng)調(diào)醫(yī)療資源向農(nóng)村傾斜之后，經(jīng)濟(jì)分權(quán)的影響就顯著為正，經(jīng)濟(jì)分權(quán)越高的省份，人均醫(yī)療衛(wèi)生資源的可及性也就越高。這個影響對于醫(yī)院和防疫站都存在，考慮到防疫站的在農(nóng)村的布點數(shù)量遠(yuǎn)高于城市，這說明1965年之后經(jīng)濟(jì)分權(quán)顯著促進(jìn)了農(nóng)村的醫(yī)療可及性。當(dāng)然醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)只是醫(yī)療衛(wèi)生資源的一個組成部分，除此之外，在分權(quán)過程中興起并蔚然成風(fēng)的赤腳醫(yī)生制度和農(nóng)村合作醫(yī)療制度以及各類愛國衛(wèi)生運(yùn)動都深刻改變了農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生條件，這些未統(tǒng)計到我們的因變量之中，因此這里的回歸系數(shù)還低估了地方分權(quán)對醫(yī)療資源在農(nóng)村的普及效應(yīng)。

為全面把握經(jīng)濟(jì)分權(quán)對醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的影響，基于與表3B欄相似的邏輯，我們在表6B欄中考察了經(jīng)濟(jì)分權(quán)對五歲以下兒童死亡率的影響。結(jié)果顯示省內(nèi)經(jīng)濟(jì)分權(quán)可以顯著降低農(nóng)村地區(qū)的兒童死亡率，而對城市地區(qū)的兒童健康狀況不存在統(tǒng)計顯著的影響。這說明在權(quán)力下放以前，農(nóng)村地區(qū)缺醫(yī)少藥的現(xiàn)象非常嚴(yán)重，盡管經(jīng)濟(jì)分權(quán)的影響帶有一定的滯后性，還是可以顯著改善農(nóng)村地區(qū)的健康狀況；而且這種影響在我們控制了接生員培訓(xùn)和愛國衛(wèi)生運(yùn)動強(qiáng)度后依然存在。

表6 省內(nèi)經(jīng)濟(jì)分權(quán)對醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的影響

注：括號內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)誤聚集在省級水平。所有的回歸均控制了省份固定效應(yīng)和年份固定效應(yīng)。其他控制變量包括農(nóng)村人口比例和ln人均GDP。***、**、*分別表示1%、5%、10%的顯著性水平。

5 結(jié)論

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑪?shù)賮啞ど茉缇妥⒁獾街袊谟媱澖?jīng)濟(jì)時期在教育和醫(yī)療方面的巨大成就，尤其是農(nóng)村人口的教育和健康狀況在發(fā)展中國家當(dāng)中令人印象深刻。Heckman的相關(guān)研究也指出，中國勞動力的中等技能比例遠(yuǎn)超出中國人均GDP所代表的水平。為了理解這一重要現(xiàn)象，國內(nèi)外有許多文獻(xiàn)從不同的視角進(jìn)行了探索。與現(xiàn)有文獻(xiàn)不同，本文從地方分權(quán)的視角對計劃經(jīng)濟(jì)時期教育醫(yī)療的大規(guī)模普及給出了系統(tǒng)的實證分析。

本文的基本發(fā)現(xiàn)是，雖然1965年之后中央宣布教育醫(yī)療資源向農(nóng)村傾斜是一個重要的轉(zhuǎn)折點，但其對農(nóng)村教育和醫(yī)療狀況的改善作用借助了地方分權(quán)的傳導(dǎo)和放大機(jī)制。比如我們發(fā)現(xiàn)，1965年之后，如果一個地區(qū)公共支出的分權(quán)水平從最低四分位組的均值提升到最高四分位組的均值，其影響可以解釋這兩個分位組農(nóng)村初中教育提升的23%；經(jīng)濟(jì)分權(quán)對農(nóng)村初中入學(xué)率的解釋力大約在27%。而在1965年之前，地方分權(quán)對于農(nóng)村教育醫(yī)療普及性的影響總體上卻是負(fù)面的。因此，我們的研究強(qiáng)調(diào)了國家層面政策導(dǎo)向和地方分權(quán)的交互影響對于計劃經(jīng)濟(jì)時期教育醫(yī)療大規(guī)模擴(kuò)張的重要推動作用。我們還發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)分權(quán)對地方公共支出既有“擠出效應(yīng)”，體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)分權(quán)程度越高，地方公共支出在總預(yù)算的比例就越低；也有“溢出效應(yīng)”，即經(jīng)濟(jì)分權(quán)通過促進(jìn)地方工業(yè)的興起和財源的增加使得地方政府有更大的人均公共支出規(guī)模，體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)分權(quán)程度越高，地方人均公共支出金額也越高。

本文的研究對于理解改革開放前30年和后30年之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)具有重要的啟發(fā)意義。1980年之后中國開啟了新一輪的地方分權(quán)，包括行政分權(quán)和財政分權(quán)，當(dāng)然這是在改革計劃體制、推動市場化和融入全球化的嶄新的歷史背景下進(jìn)行的。但是，就地方分權(quán)而言，中國的經(jīng)濟(jì)改革延續(xù)了計劃經(jīng)濟(jì)時期多次地方分權(quán)浪潮的許多重要實踐。與此同時，當(dāng)中國的工業(yè)化、城市化和國際化需要龐大的具備一定技能和健康資本的勞動力(尤其是從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的勞動力)支撐之時，計劃經(jīng)濟(jì)時期由國家政策轉(zhuǎn)型和地方分權(quán)共同促成的教育和醫(yī)療大規(guī)模普及為此奠定了極為關(guān)鍵的基礎(chǔ)。