我國教育政策過程的現(xiàn)狀、問題、對策研究

摘 要：教育政策決策是教育政策過程科學(xué)化程度的體現(xiàn);教育政策執(zhí)行是教育政策過程民主化程度的體現(xiàn);教育政策評價(jià)教育政策過程有效性程度的體現(xiàn)。對教育政策過程的現(xiàn)狀及存在的問題進(jìn)行梳理，并針對問題提出改進(jìn)策略，為教育政策過程研究提供依據(jù)。

關(guān)鍵詞：教育政策過程 決策 執(zhí)行 評價(jià)

教育政策的決策、執(zhí)行、評價(jià)構(gòu)成了教育政策過程的完整環(huán)節(jié)。教育政策決策是教育政策過程的基礎(chǔ)，它決定著教育政策理性決策，是教育政策過程科學(xué)化程度的體現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)和利益整合，是教育政策前瞻性研究之根;教育政策執(zhí)行是教育政策過程的寫照，它決定著教育政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，是教育政策過程民主化程度的體現(xiàn)，是教育政策前瞻性研究之源，最終實(shí)現(xiàn)教育政策決策的合法化;教育政策評價(jià)是教育政策過程的關(guān)鍵，他決定著教育政策過程價(jià)值判斷引導(dǎo)，是教育政策過程有效性程度的體現(xiàn)，是教育政策前瞻性研究之旨。其中，教育政策決策從教育問題發(fā)現(xiàn)、教育政策議程直至教育政策表達(dá)與合法化，既是教育政策決策理性的張揚(yáng)，也是教育政策利益整合與表達(dá)的彰顯，最終實(shí)現(xiàn)教育政策決策的合法化;教育政策執(zhí)行在其教育政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程中，是整個(gè)政策過程鏈條上一個(gè)承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，常遭遇因主觀和客觀因素的影響而導(dǎo)致政策執(zhí)行走樣的問題，出現(xiàn)教育政策執(zhí)行偏差。教育政策評價(jià)是指教育政策評價(jià)主體以一定的價(jià)值準(zhǔn)則，對教育政策過程所進(jìn)行的價(jià)值判斷^[1]。

一、教育政策決策

1.現(xiàn)狀與問題

在教育政策議程中，無論是公眾議程還是政府議程，教育問題進(jìn)入政府議程的是政策之窗開啟的過程。政府的主導(dǎo)、公眾的參與，信息的溝通、利益的表達(dá)、專家的論證、科學(xué)的預(yù)測、合法性審查等必經(jīng)程序的運(yùn)用，既是教育政策決策理性的張揚(yáng)，也是教育政策利益整合與表達(dá)的彰顯，更是教育政策決策合法化的體現(xiàn)，是問題源流、利益源流、表達(dá)源流、整合源流共同匯聚的時(shí)刻，使得教育政策決策在科學(xué)、民主、法治等方面取得長足進(jìn)展。教育政策想為預(yù)測做出準(zhǔn)備和基礎(chǔ)，不僅需要深入的調(diào)查研究，而且需要專家的智庫研究成果、頭腦風(fēng)暴等程序正當(dāng)?shù)姆绞酵瓿山逃呶磥淼娘L(fēng)險(xiǎn)評估等，實(shí)現(xiàn)教育政策的合法性程序，實(shí)現(xiàn)教育政策決策科學(xué)、民主、法治的教育政策決策程序、方式、途徑與方法，取得了較高的人民滿意率。但是仍然存在問題。首先，過于強(qiáng)調(diào)頂層決策，地方參與決策空間不足。其次，忽視決策主體的多元參與，利益相關(guān)者代表性失衡。如中小學(xué)階段的“減負(fù)”政策的接連出臺(tái)，由于沒有此項(xiàng)政策的利益直接相關(guān)者利益表達(dá)與訴求的渠道和機(jī)會(huì)，使得學(xué)生的負(fù)擔(dān)越減越重^[2]。再次，過于關(guān)注教育政策決策“事后處理”，忽略了教育政策決策“事前預(yù)防”。如《高等教育成本分擔(dān)政策》，該項(xiàng)政策在頒布之初，沒有明確國家、地方、高校和學(xué)生應(yīng)該承擔(dān)的成本比例，在很長一段時(shí)期內(nèi)，對于教育成本投入問題只能兵來將擋水來土掩。

2.未來發(fā)展：走向多元主體的深度參與

首先，加強(qiáng)多主體深度參與，完善相關(guān)主體參與決策機(jī)制。其次，加強(qiáng)教育決策主客體理性，堅(jiān)持自下而上與自上而下相結(jié)合決策模式，主張公眾權(quán)利的立場，以合法的方式、和平的手段、合作的渠道得以實(shí)現(xiàn);再次，應(yīng)加強(qiáng)充分代表與深度協(xié)商相結(jié)合，合理完善優(yōu)化教育決策機(jī)制。要暢通教育政策決策公民參與途徑，實(shí)現(xiàn)教育政策決策公眾參與效能感。參與效能感是教育政策決策過程中公眾參與所形成的一種積極的、有效的、正面的狀態(tài)，公眾的認(rèn)知能力、發(fā)現(xiàn)參與程序的能力、行動(dòng)能力是教育政策決策公眾參與效能感的主要構(gòu)成。

二、教育政策執(zhí)行

1.現(xiàn)狀與問題

從教育政策執(zhí)行過程看，制度環(huán)境為的良好建構(gòu)為教育政策執(zhí)行提供了良好的背景和條件。從教育法律體系的建構(gòu)與完善，教育行政組織的完善以及具有可操作性的教育運(yùn)行機(jī)制的搭建。不僅實(shí)現(xiàn)了教育政策執(zhí)行有法可依，而且提供了教育政策執(zhí)行的專家的專業(yè)指導(dǎo)和服務(wù)的平臺(tái)。弱化了以行政取向的教育政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化了教育督導(dǎo)的反饋機(jī)制，重視事前指導(dǎo)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了對教育政策執(zhí)行營造有效率、有效果、有效能的執(zhí)行環(huán)境。

2.問題

首先，象征性教育政策執(zhí)行。如在有關(guān)“幼兒教師待遇政策”執(zhí)行過程中，“僅僅采取以文件轉(zhuǎn)發(fā)文件，以會(huì)議傳達(dá)會(huì)議等一些象征性的執(zhí)行措施，最終影響政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)”^[3]。其次，照搬性教育政策執(zhí)行。如《關(guān)于義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績效工資的指導(dǎo)意見》執(zhí)行中，部分各省、市、縣大多直接引用甚至一字不漏地照搬照抄該項(xiàng)政策內(nèi)容。再次，選擇性教育政策執(zhí)行。“曲解政策的精神實(shí)質(zhì)或部分內(nèi)容，對政策作出符合自身利益的詮釋與利用”^[4]。第四，替代性執(zhí)行 ——“上有政策，下有對策”。素質(zhì)教育已經(jīng)執(zhí)行了三十幾年，但是應(yīng)試教育的影響仍然根深蒂固;老師們在新課程改革政策執(zhí)行中感到無所適從，被禁錮;教育交流政策的執(zhí)行，使教育政策執(zhí)行目標(biāo)群體既要面對事業(yè)的困境也要面對生活的壓力。教育政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)了很多背離政策最初政策目標(biāo)的現(xiàn)象。第五，附加性執(zhí)行。如“就近入學(xué)政策”的執(zhí)行，部分教育行政部門在其政策執(zhí)行中，認(rèn)為附加上很多政策規(guī)定以外的條件，如讓在公立學(xué)校就讀的農(nóng)民工子女需要提供戶籍或者身份證以及在該區(qū)連續(xù)居住一年以上的租房合同及產(chǎn)權(quán)證等。

3.未來發(fā)展：走向法律、組織、機(jī)制三位一體的教育政策執(zhí)行

首先，健全教育法律體系，法律作為教育政策執(zhí)行的第一規(guī)約力，理想模式就是“以法求利”;其次，降低教育政策執(zhí)行組織重心，通過放權(quán)、委托代理、項(xiàng)目外包等組織結(jié)構(gòu)的改革，理順教育政策執(zhí)行的法律、組織、機(jī)制三位一體的制度安排，避免教育政策執(zhí)行偏差。最后，加大教育政策執(zhí)行的宣傳力度，使得教育政策執(zhí)行是在政策執(zhí)行目標(biāo)群體對政策更加理解的基礎(chǔ)上執(zhí)行，在這個(gè)過程中，關(guān)注教育政策執(zhí)行主體和教育政策執(zhí)行目標(biāo)群體間的互動(dòng)、分享、交流，適當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)教育政策執(zhí)行過程中的自由裁量權(quán)，對于我國政策環(huán)境復(fù)雜，利益需求多元而言是必然的選擇。

三、教育政策評價(jià)

1.現(xiàn)狀與問題

從教育政策評價(jià)看，教育政策評價(jià)的全面性和獨(dú)立性逐步得到加強(qiáng)，評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)更符合政策的價(jià)值取向。逐步實(shí)現(xiàn)教育政策評價(jià)主體多元化、評價(jià)方法科學(xué)化、評價(jià)內(nèi)容的全面性。教育政策評估市場機(jī)制初步形成。但也存在如下問題：

首先，缺乏對體制外第三方評估機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)證權(quán)限的限定;缺乏組建專門的懂教育規(guī)律、懂教育發(fā)展的專門的第三方教育評估機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)證的機(jī)構(gòu);缺乏設(shè)定體制外第三方評估機(jī)構(gòu)資質(zhì)審定的基本程序;以及缺乏體制外第三方教育評估機(jī)構(gòu)資質(zhì)審定標(biāo)準(zhǔn)的建立。其次，從機(jī)構(gòu)設(shè)置上看，教育督導(dǎo)評估機(jī)構(gòu)以及教育研究院或基礎(chǔ)教育研究中心設(shè)置仍隸屬于政府部門。教育督導(dǎo)室雖然掛著政府的牌子，但教依然是教育行政部門的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。從評估類型上看，屬于政府自評價(jià)或者政府委托評價(jià)。從評估活動(dòng)上看，教育督導(dǎo)行為屬于教育管理活動(dòng)的內(nèi)部行為。最后，評估機(jī)構(gòu)的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評價(jià)工具的科學(xué)性“弱”。從評估標(biāo)準(zhǔn)來看，責(zé)任不清晰。例如某些省市的中小學(xué)評估指標(biāo)體系中“辦學(xué)條件”指標(biāo)，此類屬于政府責(zé)任的指標(biāo)與學(xué)校辦學(xué)責(zé)任混淆在一起，使得地方政府“推卸責(zé)任”。從評估工具來看，評估指標(biāo)體系落后，對于教育均衡發(fā)展、教育公平內(nèi)容體現(xiàn)不充分。從評估內(nèi)容來看，重視群體間共性的比較，忽視學(xué)校內(nèi)部的個(gè)性評估;忽略評估對象未來的發(fā)展趨勢和發(fā)展的可能性。

2.未來發(fā)展：走向教育評估專業(yè)化

首先，建立系統(tǒng)、科學(xué)的教育政策評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，做到切實(shí)可行;其次，探索第三方評估，運(yùn)用評價(jià)結(jié)果促進(jìn)對教育政策評價(jià)的激勵(lì)監(jiān)測功能，構(gòu)建多方合作的教育政策評價(jià)形式，全國范圍內(nèi)招標(biāo)，遴選理想的體制外“第三方”教育政策評估機(jī)構(gòu);再次，依托教育科研部門，培育體制內(nèi)教育政策“第三方”評估機(jī)構(gòu);第四，探索制定第三方教育政策評估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)證、許可制度，規(guī)范教育評估的行業(yè)準(zhǔn)則，加大對教育政策評估機(jī)構(gòu)的培育力度，構(gòu)建教育政策第三方評估的制度體系，構(gòu)建評價(jià)主體多元，評價(jià)過程公開，評價(jià)手段科學(xué)的教育政策評估體系;最后，不僅要重視教育政策的事前充分論證，而且還要關(guān)注教育政策過程的事中評價(jià)以及事后評價(jià)的完善工作。

參考文獻(xiàn)

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[3]葉懷凡.義務(wù)教育教師績效工資政策的執(zhí)行偏差與矯正[J].中國教育刊，2016（04）：31-36.

[4]胡福貞，吳梅芬.學(xué)前教育政策執(zhí)行偏差的歸因及其矯正[J].現(xiàn)代教育管理，2014（07）：55-59.

作者簡介

馬一先（1994—），女，沈陽師范大學(xué)教育經(jīng)濟(jì)與管理研究所2018級碩士研究生，研究方向：教育政策、教育管理。