農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資方法、問(wèn)題及建議

摘要：農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資主要涉及到界定歸屬、完善合同及理清賬目等幾個(gè)主要方法。而農(nóng)村集體資產(chǎn)長(zhǎng)期以來(lái)普遍存在不少歷史遺留問(wèn)題，加之思想觀念陳舊落后的制約，導(dǎo)致清產(chǎn)核資在流程構(gòu)建與處理過(guò)程中仍存在眾多缺陷。因此，做好農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資需要加強(qiáng)宣傳教育、提高專(zhuān)業(yè)性與科學(xué)性，并不斷完善流程機(jī)制，同時(shí)還須堅(jiān)持依法辦事、違法必糾等。本文就對(duì)此進(jìn)行詳細(xì)分析。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體資產(chǎn);清產(chǎn)核資方法;問(wèn)題;建議

中圖分類(lèi)號(hào)：F302.6文獻(xiàn)識(shí)別碼：A文章編號(hào)：

2096-3157（2020）05-0123-02

農(nóng)村集體資產(chǎn)，顧名思義，是屬于農(nóng)村集體共有的資源、資產(chǎn)與資金。對(duì)其進(jìn)行清理與稽核不僅是深化農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的迫切需要，也是為了加快城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)融合式發(fā)展的進(jìn)程。針對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)開(kāi)展清產(chǎn)核資能夠在更大程度上激發(fā)出農(nóng)村共有資產(chǎn)潛在的巨大價(jià)值，創(chuàng)造潛能，使之能夠?yàn)椤叭r(nóng)”發(fā)展貢獻(xiàn)更多力量。通過(guò)清理與核實(shí)集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬與權(quán)益劃分，清產(chǎn)核資行動(dòng)不僅能防止廣大基層財(cái)產(chǎn)的不當(dāng)損失、遏制貪污腐敗的滋生，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理系統(tǒng)化、規(guī)范化、科學(xué)化、現(xiàn)代化的重要舉措。

一、農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資方法

1.界定歸屬

概括起來(lái)，農(nóng)村中屬于集體所有的資產(chǎn)通?？梢苑譃橘Y源類(lèi)、經(jīng)營(yíng)類(lèi)與非經(jīng)營(yíng)類(lèi)三個(gè)大類(lèi)。資源類(lèi)集體資產(chǎn)主要涉及到包括林地、土地、草地等自然資源類(lèi)的共同資產(chǎn)，是在個(gè)人（家庭）承包之外無(wú)確定權(quán)屬的集體共有的資產(chǎn)種類(lèi)。因此，在界定這些集體資產(chǎn)歸屬時(shí)可以結(jié)合已有的權(quán)屬記錄信息共同開(kāi)展，從而大幅減少作業(yè)量并提高工作成效。從這一層面講，資源類(lèi)清產(chǎn)核資是集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資進(jìn)程中相對(duì)簡(jiǎn)便的組成部分。相比之下，經(jīng)營(yíng)類(lèi)集體資產(chǎn)的清產(chǎn)核資就更加繁瑣與復(fù)雜。比如地方政府為了推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展而通過(guò)劃撥、投入或轉(zhuǎn)讓等形式創(chuàng)立農(nóng)村集體企業(yè);有能力的村集體自籌資金創(chuàng)辦鄉(xiāng)村集體企業(yè);經(jīng)歷股份制改制的集體企業(yè)[1];名義上是集體而實(shí)際上是私人經(jīng)營(yíng)的企業(yè);鄰近的自然村之間共同參與投資建設(shè)的集體企業(yè);等等。

以上種種都會(huì)是農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資進(jìn)程中的重點(diǎn)與難點(diǎn)，一旦在權(quán)屬界定方面出現(xiàn)問(wèn)題，則極有可能成為影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的堵點(diǎn)。因此，針對(duì)不同狀態(tài)下的集體資產(chǎn)需要分門(mén)別類(lèi)找到應(yīng)對(duì)之策。比如，經(jīng)由地方政府（包括國(guó)企）扶持興辦的農(nóng)村集體企業(yè)中，能夠明確為資產(chǎn)無(wú)償轉(zhuǎn)讓的，或是雖為有償?shù)阎Ц兜霓D(zhuǎn)讓費(fèi)用已能抵扣資產(chǎn)原值的，這些資產(chǎn)（含其產(chǎn)生收益的所有者權(quán)益）即可界定為集體所有。又如，對(duì)通過(guò)自籌興辦的集體企業(yè)，若事前有過(guò)權(quán)屬約定，則需按照約定確認(rèn)權(quán)屬;若事前無(wú)有約定，則可由涉事方自行協(xié)議界定歸屬，或者歸為集體共有。

此外，在私人掛靠集體的企業(yè)中，集體承擔(dān)了連帶責(zé)任的部分也需要按照盈余和積累參照合同約定或協(xié)商的結(jié)果確定歸屬。至于不同村落之間合作產(chǎn)生集體資產(chǎn)的，需先就整體形成價(jià)值評(píng)估，再對(duì)各村提供的土地進(jìn)行貨幣價(jià)值折算[2]，并與各自投入的資金比例相結(jié)合得到各自權(quán)屬比例份額，最后進(jìn)行清產(chǎn)核資。

2.完善合同

社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)現(xiàn)代化進(jìn)程中，合同是規(guī)范管理至關(guān)重要的一環(huán)。而不少農(nóng)村集體資產(chǎn)在清產(chǎn)核資進(jìn)程中之所以出現(xiàn)問(wèn)題，往往也是合同簽定或執(zhí)行過(guò)程中存在種種缺陷漏洞。因此，完善合同、加強(qiáng)合同管理也是優(yōu)化農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資的關(guān)鍵組成。

比如承包合同中缺少相應(yīng)條款無(wú)法明確各方權(quán)利義務(wù)時(shí)，需要由清產(chǎn)核資工作組牽頭，與村委會(huì)及承包方共同展開(kāi)協(xié)商，補(bǔ)足欠缺的合同條款，通過(guò)補(bǔ)簽合同的方式明確雙方權(quán)屬界定，解決矛盾糾紛。又如，當(dāng)出現(xiàn)合同規(guī)定范圍與實(shí)際使用范圍有所出入的情況，或者合同涉及期限超出規(guī)定閾值等情況時(shí)，前者需要由清產(chǎn)核資工作組實(shí)地丈量，根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)得到的數(shù)據(jù)對(duì)合同進(jìn)行更正與補(bǔ)簽;而后者則要按照法律或有關(guān)行政規(guī)定修改合同期限，待合同期限到期后再行續(xù)簽。

如果存在欠費(fèi)或逾期不繳等情況，則首先需要取得清產(chǎn)核資的真實(shí)數(shù)據(jù)，再積極展開(kāi)溝通協(xié)商，借助村中“五老”成員深入推進(jìn)思想教育，加快欠費(fèi)回收。但若協(xié)商無(wú)果，則還需依法辦事，通過(guò)法律渠道維護(hù)集體利益。而對(duì)強(qiáng)占集體資產(chǎn)的情況，除了需要取得實(shí)證，還需調(diào)查掌握背景原因，再積極與當(dāng)事方建立聯(lián)系完善合同。在有需要的情況下，還應(yīng)結(jié)合“掃黑除惡”專(zhuān)項(xiàng)整治活動(dòng)共同推進(jìn)清產(chǎn)核資工作。

3.理清賬目

對(duì)任何資產(chǎn)的清理稽核最終都需要體現(xiàn)在賬目的完整與清晰層面。因此，理清賬目也是農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資進(jìn)程的主要方法[3]。針對(duì)集體資產(chǎn)的清理稽核要做到五個(gè)相符，即賬賬、賬物、賬款、賬據(jù)等相符。

在不少鄉(xiāng)村地區(qū)，經(jīng)歷若干次換屆選舉后，包括村委會(huì)和財(cái)務(wù)管理等各部門(mén)的成員都可能出現(xiàn)變動(dòng)，這對(duì)集體資產(chǎn)清理稽核也是不容忽視的人員影響。許多集體資產(chǎn)賬目出現(xiàn)實(shí)際內(nèi)容與記錄內(nèi)容相左的情況也是由于人的主觀因素所致。因此，當(dāng)出現(xiàn)這類(lèi)情況時(shí)，清產(chǎn)核資工作組就需耐心回溯歷史，向歷屆關(guān)聯(lián)人員取得實(shí)證以規(guī)范相關(guān)記錄。

而對(duì)經(jīng)歷過(guò)維修或者已出現(xiàn)損壞的部分，則應(yīng)以現(xiàn)有價(jià)值進(jìn)行確定并記錄在案。對(duì)未按規(guī)定轉(zhuǎn)讓租賃或出借期限超出規(guī)定者，則應(yīng)完善手續(xù)、追繳費(fèi)用并及時(shí)回收。只有做到應(yīng)入賬盡入賬，及時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整賬目以保障核算準(zhǔn)確，才能通過(guò)賬目客觀反映出集體資產(chǎn)的存續(xù)與發(fā)展，才是清產(chǎn)核資的戰(zhàn)略目標(biāo)。

二、農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資的常見(jiàn)問(wèn)題

1.認(rèn)識(shí)不清、重視不足

雖然農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作持續(xù)時(shí)間不短，然而受到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡、認(rèn)識(shí)水平高低不一等多種因素影響，不少鄉(xiāng)村地區(qū)的集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資進(jìn)程中仍然存在認(rèn)識(shí)不清、重視不足的缺陷問(wèn)題。尤其是對(duì)大多數(shù)普通集體成員來(lái)說(shuō)，關(guān)于清產(chǎn)核資的流程、步驟、原則、操作方法等往往只停留在文件、文字層面，具體實(shí)踐及其可能遭遇的疑難等問(wèn)題則是相對(duì)含混、模糊的概念。因此這些普通集體成員在清產(chǎn)核資的過(guò)程中時(shí)常處于難作為、少作為甚至不作為的狀態(tài)。并非是其對(duì)清產(chǎn)核資工作有意疏忽怠慢，實(shí)則是思想觀念層面的陳舊落后及重視程度不及所致。而對(duì)少數(shù)村干部來(lái)說(shuō)，集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資之前的“糊涂賬”狀態(tài)其實(shí)長(zhǎng)期促使這些少數(shù)派處于實(shí)際的既得利益陣營(yíng)。以權(quán)謀私、因私廢公導(dǎo)致其貪欲日盛。一旦開(kāi)始嚴(yán)格的清產(chǎn)核資，不僅其為所欲為的日子一去不復(fù)返，且極有可能因?yàn)榍謇砼c稽核而暴露出貪腐的本質(zhì)。因此，這一小部分人其實(shí)對(duì)于清產(chǎn)核資心存抵觸，繼而在實(shí)際工作過(guò)程中消極應(yīng)付，成為農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資的負(fù)面影響因素。

2.歷史遺留問(wèn)題不少

作為社會(huì)最基層的環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)通常較城鎮(zhèn)更加原始、落后，管理過(guò)程的人為影響更加顯著且存在更多缺陷與漏洞。加之城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)與矛盾存在時(shí)間極為漫長(zhǎng)，導(dǎo)致大量鄉(xiāng)村集體資產(chǎn)管理中存在不少歷史遺留問(wèn)題，給清產(chǎn)核資形成難以預(yù)計(jì)的阻礙與困難。一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在發(fā)生和發(fā)展過(guò)程遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及城市同類(lèi)經(jīng)濟(jì)體的計(jì)劃性和前瞻性，往往是在未形成足夠規(guī)范、系統(tǒng)的管理架構(gòu)之前就開(kāi)始運(yùn)作。這種近乎失控的集體資產(chǎn)管理過(guò)程顯然會(huì)給后續(xù)的管理體系建設(shè)與清產(chǎn)核資埋下無(wú)盡的風(fēng)險(xiǎn)隱患。另一方面，鄉(xiāng)村人口整體受教育程度與知識(shí)文化水平相對(duì)更低。管理者思想意識(shí)和實(shí)踐能力參差不齊，必然直接或間接影響到集體資產(chǎn)的運(yùn)作與管理過(guò)程。種種不良因素共同作用下，農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資勢(shì)必不斷遭遇疑難問(wèn)題困擾，且眾多歷史遺留問(wèn)題也需要耗費(fèi)更長(zhǎng)時(shí)間加以規(guī)范與處置。

三、農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資的建議

1.加強(qiáng)宣傳教育、提高專(zhuān)業(yè)性與科學(xué)性

思想覺(jué)悟的提高與實(shí)踐技能的優(yōu)化需要足夠的時(shí)間積淀，更不能缺少充分的宣傳教育從旁輔助與引導(dǎo)。因此，針對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資現(xiàn)有問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)集體資產(chǎn)所有成員的宣傳教育勢(shì)在必行且迫在眉睫。一方面，地方政府需要定期安排熟悉宏觀政策又具備相當(dāng)操作技能的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員、管理人員到基層一線指導(dǎo)清產(chǎn)核資具體工作，幫助廣大集體資產(chǎn)所有成員提高認(rèn)識(shí)。尤其需要加強(qiáng)針對(duì)數(shù)量最多的普通成員的理論知識(shí)與實(shí)踐技能教育，幫助其提高對(duì)于集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作的重視程度，并在具體操作工作中給予更多關(guān)注和投入。另一方面，應(yīng)針對(duì)村干部強(qiáng)化法律法規(guī)的宣傳教育。法治宣傳教育的目的不僅是為了促使村干部群體進(jìn)一步端正對(duì)于清產(chǎn)核資工作的態(tài)度與認(rèn)知，也是為了在更大程度上突出法律對(duì)于清產(chǎn)核資工作的強(qiáng)大支撐和權(quán)威指導(dǎo)。通過(guò)法治宣傳教育，曾經(jīng)長(zhǎng)期存在的違法違規(guī)意識(shí)和行為才能有所收斂。而這也是確保清產(chǎn)核資工作順利推進(jìn)的重要保障。與此同時(shí)，為了全面提高農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資的品質(zhì)和效率，引入專(zhuān)業(yè)會(huì)計(jì)師、律師團(tuán)隊(duì)也是必要之舉。專(zhuān)業(yè)會(huì)計(jì)和律師不僅能夠在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)清產(chǎn)核資實(shí)踐中存在的錯(cuò)誤與漏洞，通過(guò)專(zhuān)業(yè)化手段大幅降低清產(chǎn)核資工作的各項(xiàng)成本投入，同時(shí)，這些專(zhuān)業(yè)人士也能夠成為宣傳教育最權(quán)威和高效的輔導(dǎo)者與宣講者。

2.完善流程機(jī)制、確保應(yīng)知盡知

俗語(yǔ)云“沒(méi)有規(guī)矩、不成方圓”。此處的規(guī)矩即是指章程、步驟。要提高農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作的品質(zhì)與效率，事前的規(guī)劃設(shè)計(jì)必不可少。而建立健全流程機(jī)制則是贏在起跑線上的關(guān)鍵一環(huán)。就目前農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資的實(shí)踐而言，規(guī)范且完整的流程機(jī)制至少應(yīng)當(dāng)包括清理賬務(wù)、核實(shí)資產(chǎn)、界定產(chǎn)權(quán)、重估價(jià)值、公開(kāi)公示、臺(tái)賬設(shè)置、核查備案、歸納匯報(bào)、納入平臺(tái)化監(jiān)管系統(tǒng)、歸檔管理等最主要的十項(xiàng)流程。

這十項(xiàng)基礎(chǔ)流程不可或缺、不容偏廢，但其中涉及賬務(wù)、資產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)、估價(jià)的幾項(xiàng)尤其關(guān)鍵。這是由于涉及賬務(wù)與資產(chǎn)的環(huán)節(jié)涵蓋了集體資產(chǎn)的所有方面，是清理核查工作需要面面俱到的全覆蓋操作，因此這些環(huán)節(jié)的實(shí)務(wù)作業(yè)極為繁瑣復(fù)雜，但又決定著整個(gè)清產(chǎn)核資工作的最終成果。而產(chǎn)權(quán)則是影響集體資產(chǎn)最終歸屬及未來(lái)持續(xù)、健康發(fā)展的核心，因而對(duì)其的界定不僅涉及每個(gè)當(dāng)事方的切身利益，也是法律層面對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)權(quán)利義務(wù)的界定和權(quán)威基底。至于重新估價(jià)則是在遭遇賬面值與實(shí)際值相左且金額不菲的問(wèn)題時(shí)，通過(guò)重新估價(jià)給予集體資產(chǎn)以更加公平、公正、合理的估算，以此維護(hù)當(dāng)事方合法權(quán)益，也是穩(wěn)定并深入推進(jìn)清產(chǎn)核資工作有序進(jìn)行的重要保障。

3.依法辦事、違法必糾

當(dāng)前農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資進(jìn)程中遭遇種種問(wèn)題，根源之一乃是長(zhǎng)期以來(lái)基層法治工作推進(jìn)相對(duì)滯后所致。由于不知法、不懂法而不尊法、不守法，導(dǎo)致違法違規(guī)操作，進(jìn)而直接、間接影響到了集體資產(chǎn)的歸屬界定、合法運(yùn)作，繼而在清產(chǎn)核資進(jìn)程中暴露出越來(lái)越多缺陷、問(wèn)題。因此，做好農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資又一要?jiǎng)?wù)則是依法辦事、違法必紀(jì)。一方面，清產(chǎn)核資工作組需嚴(yán)格遵照法律規(guī)章有序展開(kāi)清理與稽查實(shí)踐，確保清產(chǎn)核資有理、有利、有節(jié)。另一方面，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問(wèn)題則當(dāng)有法必依，在專(zhuān)業(yè)化指導(dǎo)的同時(shí)積極敦促當(dāng)事方整改、彌補(bǔ)。而對(duì)少數(shù)拒不修正者則應(yīng)堅(jiān)決依靠法律的權(quán)威性和強(qiáng)制力全面糾正。

四、結(jié)語(yǔ)

“三農(nóng)”問(wèn)題不僅是黨的工作的重中之重，也是決定全面小康的核心與焦點(diǎn)。這一過(guò)程中，農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資正在發(fā)揮越來(lái)越重要的決定性作用。存在于思想和實(shí)踐中的眾多遺留問(wèn)題長(zhǎng)期影響著農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理與使用，這在很大程度上其實(shí)是制約鄉(xiāng)村振興與深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的短板問(wèn)題。因此，做好農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資不僅需要充分運(yùn)用各種先進(jìn)技術(shù)和方法，而且需要加快宣傳教育以徹底扭轉(zhuǎn)陳舊落后的思想認(rèn)識(shí)。同時(shí)，在信息時(shí)代大背景下，借助前沿技術(shù)全面提高清產(chǎn)核資工作的品質(zhì)與效能也是深化“三農(nóng)”改革的熱點(diǎn)與良方。

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作者簡(jiǎn)介：

李保金，供職于山東省臨沂市臨沭縣蛟龍鎮(zhèn)人民政府，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)師。