當代中國政府職能的優(yōu)化路徑研究

胡凌嘉

摘 要：改革開放之后，中國社會進入轉型的關鍵時期，政府面臨新任務和新形勢，但由于當代中國政府職能還存在著缺位和越位的問題，導致中國社會的全面發(fā)展面臨著巨大的挑戰(zhàn)和嚴重制約。對此，政府應該優(yōu)化職能定位，合理重構與市場和社會的關系，發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，大力培育社會力量，構建多元主體社會治理協(xié)同機制，充分發(fā)揮利益協(xié)調職能。

關鍵詞：中國政府;職能定位;職能轉變;行政改革

目前，我國社會矛盾凸顯激化，利益訴求呈多元化發(fā)展態(tài)勢，政府面臨著新任務新形勢，這對我國政府的危管理能力提出了新要求。本文對改革開放后中國政府的實際履職情況進行梳理總結，尋找應然和實然之間的差距，結合中國實際國情，進而有針對性的提出中國政府職能定位優(yōu)化和轉變的對策建議，以期為構建具有中國特色的政府職能科學定位，提高政府的行政效率和管理水平貢獻力量，切實造福社會公眾，推動中國社會各個領域的現(xiàn)代化發(fā)展。

一、理論與國家層面上的政府職能定位

在市場經(jīng)濟機制條件下，市場失靈和政府失敗是政府職能定位的兩大理論依據(jù)。在市場經(jīng)濟環(huán)境中，市場機制發(fā)揮著重要作用，它使社會資源能更有效、更合理的配置。但市場也存在著缺陷。可以說，市場缺陷及市場失靈是政府干預的基本理由及邏輯起點，是政府職能限度的下限，它為政府職能的發(fā)揮和政府干預提供了可能和前提。盡管政府在彌補市場缺陷方面發(fā)揮著重要作用，但政府及其政策工具不是萬能的，它并不能彌補市場的所有缺陷，同時它自身也存在固有的缺陷。

我國將政府職能歸納為四個方面：政治職能、經(jīng)濟職能、文化職能和社會職能。政治職能是指政府為維護國家統(tǒng)治階級的利益，對外保護國家安全，對內維持社會秩序的職能;經(jīng)濟職能主要包括宏觀調控、提供公共服務和產品、進行市場監(jiān)管;文化職能是指政府要履行好發(fā)展科學技術、教育、文化事業(yè)、衛(wèi)生體育的職能;社會職能是指除政治、經(jīng)濟、文化職能以外政府必須承擔的其他職能，其中尤其需要注意的是，在當代中國，社會呈現(xiàn)出多元發(fā)展的大趨勢，社會力量的崛起，還應該將政府置于公民社會之下，充分考慮政府和社會之間的關系，進行政府與社會關系需要重新定位，重構政府與社會之間關系[1]。

二、當代中國政府職能履行現(xiàn)狀及其存在的問題

1949年新中國成立，根據(jù)當時的實際國情，我國建立了高度集中的計劃經(jīng)濟體制和管控型社會管理體制，迅速改變了戰(zhàn)后“一盤散沙”的社會狀態(tài)?？梢哉f傳統(tǒng)政府職能孕育于計劃經(jīng)濟時期，與“計劃”和“干預”思想相伴而生。改革開放后，社會主義市場經(jīng)濟在我國建立，亟需科學的政府職能定位和管理模式與其相適應，盡管有大量理論和相關政策文件支持，但我國政府仍尚未完全擺脫傳統(tǒng)管理觀念和模式的影響，政府在職能定位與實際履職方面存在諸多問題，嚴重阻礙了經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，我國政府目前職能定位存在的問題主要可以分為職能越位、錯位兩方面，具體來說：

（一）政府職能越位

（1）經(jīng)濟領域政府職能的越位

首先，是政府承擔了過多經(jīng)濟管理職能。從理論上來說，政府主要承擔著對國家、區(qū)域經(jīng)濟的宏觀管理和調控，在企業(yè)發(fā)展中是宏觀引導者和服務提供者。但在政府經(jīng)濟職能的實際履行中，各級政府從自身利益出發(fā)，時常對企業(yè)干預過多，削弱了企業(yè)的自主權，干預企業(yè)的生產經(jīng)營活動決定，成了實際意義上的微觀管理者，為了短期利益和政績，損害了經(jīng)濟長期健康可持續(xù)發(fā)展。具體表現(xiàn)在干預企業(yè)的人事管理、財務管理、招商引資等活動，下發(fā)行政命令，給予影響指標;其次，政府履行了本屬于市場的職能。市場在資源配置中起決定性作用，但政府繁雜的行政審批導致市場機制的基礎作用無法得到充分的發(fā)揮。此外，由于難以克服的政府尋租行為，政府在政治利益和經(jīng)濟利益的影響下，行政審批過程中容易出現(xiàn)不公正的現(xiàn)象，致使市場的競爭性被弱化[2]。

政府在經(jīng)濟領域職能越位的實例不勝枚舉，以我國政府管理出租車行業(yè)為例[3]，龐大的出租車群體管理作為我國公共交通管理的一個重要部分，為了維持城市交通協(xié)調運營、保護消費者權益，政府需對出租車市場進行一定程度的監(jiān)管，但實際上政府嚴格的行政管制卻涵蓋了行業(yè)的方方面面，甚至還延伸到了企業(yè)內部。其結果，就政府而言，在出租車準入管制的實際操作中，政府指定汽車品牌和配件廠家，從高額衍生費用中獲利;就企業(yè)而言，出租車企業(yè)為獲得經(jīng)營權，向政府提供豐厚條件，政府與企業(yè)相互勾結形成出租車市場的行政性壟斷，在缺乏競爭的情況下出租車行業(yè)服務質量和效率必然有所降低，消費者權益受損。

（2）社會領域政府職能的越位

而在社會領域，政府推動、引導、培育社會力量發(fā)展的有效措施還較少，本該屬于社會的職能尚未完全轉交，政府反而實行繁瑣和嚴苛制度。目前，在我國仍有大量未經(jīng)登記的社會團體存在，經(jīng)過合法登記的社會團體也存在管理不善、財務混亂、活動規(guī)范性欠缺等問題[4]。此外，社會領域政府職能越位還表現(xiàn)在，社會組織的發(fā)展和作用受到政府行政性維持的限制。即便在現(xiàn)行管理模式下能夠取得合法身份的民間組織，政府仍然干預過多，社會組織的生存發(fā)展依附于行政資源，受政府控制，缺乏自主性，難以擺脫依靠行政性資源維持發(fā)展的生存模式。社會組織不僅無法在政府失靈的領域發(fā)揮作用，更無法對政府權力形成制約。

（二）政府職能缺位

（1）利益協(xié)調的缺位

我國目前利益主體呈現(xiàn)多元化特征，階層間的利益分配矛盾重重，但當前我國政府的管理卻缺乏相應利益協(xié)調機制、利益協(xié)調不暢，阻礙公民社會的發(fā)展[5]，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，社會階層的利益表達渠道不暢，社會與政府間的信息傳輸渠道堵塞，政府極少主動深入社會獲取信息，公共政策無法切實體現(xiàn)民意;第二，政府沒有對利益博弈進行合理正義的引導，缺乏協(xié)調服務意識，利益群體間的博弈力量懸殊，缺乏公正規(guī)范的博弈平臺，在表達不暢、訴求無從體現(xiàn)的情況下，極端性群體事件極易發(fā)生;第三，一些地方政府過分關注部門利益，利用自身權力優(yōu)勢在土地征收、資源開發(fā)等方面對公眾進行剝奪，損害公眾利益;第四，現(xiàn)行立法對社會組織的監(jiān)督和管理存在立法缺位[6]。

（2）公共服務的缺位

在我國，由于缺乏競爭機制、監(jiān)督機制和追求利潤的動機，出現(xiàn)了政府公共物品供給的缺位或者供給不力的情況尤其嚴重。政府淪落為了公共物品的形式上的供給者和實際上的壟斷者，壟斷使得公眾的群體效應失去作用，即使公共機構在低效率操作下運轉也能生存下去。

政府應該向社會提供醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、教育、文化、交通、環(huán)境保護、住房、城市基礎設施建設等領域的公共服務，但目前我國政府在生態(tài)環(huán)境、醫(yī)療等公共服務領域存在著比較明顯的缺位問題。

三、中國政府職能定位的轉變和優(yōu)化

（一）重塑政府與市場關系，發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用

政府職能轉變和優(yōu)化的核心是重塑政府和市場關系[7]，具體來說，實現(xiàn)關系重塑的路徑主要有三：一方面，政府要通過簡政放權降低準入門檻，營造開放的市場環(huán)境，把不該由政府管理的事項交還市場;另一方面，通過放管結合，對市場上的競爭主體進行監(jiān)管，維護市場秩序，促進公平競爭。通過優(yōu)化政務服務，破除行政審批低效、行政管制和干預過多的問題，從而使市場在資源配置中起決定性作用[8]。

（二）重塑政府與社會關系，大力培育社會力量

理順政府和社會的關系，關鍵問題是充分發(fā)揮社會的自治功能，明確社會的職責界限，對于群眾性、公益性、協(xié)調性的具體事務，政府應交給社會組織管理，盡可能不去干涉。

政府應社會組織的發(fā)展進行總體布局和規(guī)劃，加快社會組織的發(fā)展速度，使社會組織成為符合市場經(jīng)濟要求需要，并且質量較高、規(guī)模較大的組織機構，成為社會經(jīng)濟發(fā)展中最強大的力量。從規(guī)范管理角度講，可以建立有關社會組織發(fā)展管理的專門機構，對社會組織實施統(tǒng)一管理和監(jiān)督。從社會組織的分類角度講，應該對社會組織實行多樣化分類，有針對性的管理各類社會組織。

此外，政府還應健全有關法律法規(guī)體系，促進社會組織的健康發(fā)展。在對發(fā)達國家社會組織的法律法規(guī)合理借鑒的基礎上，制定出適應中國社會組織發(fā)展要求的法律、法規(guī)體系，從法治規(guī)范化角度強化社會組織的地位、作用和法律責任等，保證社會組織依法從事有關經(jīng)營和管理活動。同時，逐步完善社會組織法律法規(guī)體系，在法律允許的范圍內弱化對社會組織的干預和控制。由社會組織對社會事務進行管理，可以將政府有限的財力和精力進行更優(yōu)化的配置，政府可以作為仲裁者的角色處理出現(xiàn)的矛盾和問題，有利于提高政府的權威，塑造良好的政府形象，同時有助于實現(xiàn)政府的合理定位。

（三）構建多元主體社會治理協(xié)同機制

多元主體協(xié)同合作動力不足、積極性不高也是政府需要解決的一大問題，構建動力機制、提高主體積極性是必要的[9]。政府可以從以下兩方面入手：一是激勵，二是競爭。激勵機制一方面是指政府在自身治理理念和職能轉變的基礎上，對其具體的行政職能部門的激勵，促使它們自覺參與并主動維護多元主體的協(xié)同行為。另一方面是指政府對社會組織和公民個體的激勵，政府通過社會主流價值取向的培育和引導，增強社會組織和公民的責任意識、參與意識，并在某些特定社會領域下放權力，把服務職能外包給能力優(yōu)秀、條件成熟的組織，并給予一定的政策優(yōu)惠和財政補貼;同時，也要在多元主體的協(xié)同社會治理中引入競爭，首先，政府、社會組織、公民在權力、信息、人力、政策等資源的分配上進行公平競爭。其次，同類型社會組織為了獲取政府下放權力和公眾信任，而不斷發(fā)展壯大自身進行競爭。最后，各主體系統(tǒng)內部的成員進行競爭以爭取參與社會協(xié)調治理的機會。

此外，也要加強監(jiān)督，監(jiān)督分為內部和外部的監(jiān)督。內部監(jiān)督包括多元主體依據(jù)內部章程、規(guī)范和相關法律制度對組織整體運行、成員行為、財政情況進行自我審視和監(jiān)督，也包括各主體間動態(tài)平衡的權力網(wǎng)絡，相互監(jiān)督、相互制約，還包括政府利用公共權力，基于其主導地位，對多元主體協(xié)同的整個過程進行全局性的監(jiān)督。外部監(jiān)督是指獨立于協(xié)同治理網(wǎng)絡的第三方的監(jiān)督，如專門監(jiān)督機構、大眾媒體等，其不僅對各個協(xié)同主體進行監(jiān)督，保障協(xié)同主體的對外信息公開和共享，也對協(xié)同治理的社會效益進行評估，促使主體間高效、依法合作，形成合力進行社會事務的協(xié)同治理。目前我國仍采取單一死板的量化指標對社會治理成效進行評估，缺乏科學的評估體系和評估指標以反映真實的社會情況。國家應組織專家，成立專業(yè)指標構建隊伍，在深入社會、聽取民眾意見的基礎上，結合科學研究，建立一整套科學的社會治理績效評估體系。

（四）充分發(fā)揮利益協(xié)調職能

政府應履行好利益協(xié)調職能，首先應促進利益表達，開拓順暢的利益表達渠道，清除利益表達的障礙，建立健全平等的對話協(xié)商制度、社會公示制度、聽證制度等，實現(xiàn)平等化的利益表達。就利益表達主體而言，政府應采用法律和制度來規(guī)范其利益表達行為，防止強勢群體左右公共政策的制定，并且加強知識文化和政治文明教育，培育合格的利益表達主體，引導公眾合理合法地進行利益訴求;其次，構建順暢的信息溝通機制，主動采集不同社會主體的利益訴求，采取措施，對于新情況及時反饋。同時，勇于打破信息資源壟斷體制，建立全覆蓋、開放流動的全社會信息共享網(wǎng)絡[10]，建立全覆蓋、開放流動的全社會信息共享網(wǎng)絡，使公眾及社會組織更加方便的通過政府網(wǎng)站、政府論壇、官方微博、數(shù)字電視等多種渠道來全天候、無地域限制地獲取信息。還要明確信息共享的法律責任，不斷擴大信息共享溝通的范圍，提高信息公開共享的質量和規(guī)范性，進行信息細分;最后，政府應促進多元社會力量之間的合理的博弈，主要從四個方面入手：第一，政府應加強內部建設，實現(xiàn)從利益相關者向公正協(xié)調者角色的轉變。第二，政府要培育相互制約平衡的競爭力量，積極引導多元社會力量的發(fā)展壯大，只有在利益主體間力量差距不大的情況下進行博弈才能得到合理公正的利益分配結果，形成動態(tài)平衡的利益分配格局，否則將會造成社會資源分配中的“馬太效應”，加劇利益失衡。第三，要建立完善的利益補償和調節(jié)機制，對于利益受損害的群體，應給予合理適度的補償，保障弱勢群體的利益，減少極端群體性事件的發(fā)生[11]。

四、結論

對于我國政府職能的定位不應該單純停留在市場失靈——政府失敗這一理論邏輯上，還需要結合歷史背景下我國國家總體實踐經(jīng)驗、地方實踐經(jīng)驗和中國的特殊國情。我們要明確以下幾點：首先，在市場化背景下，政府干預必須以市場經(jīng)濟的規(guī)律為前提，強化市場機制的正面效果，逐步縮小這政府的功能限度，最終形成市場主導，有限政府;其次，政府機構必須不斷地完善與發(fā)展，保證決策的科學化、民主化、法制化，約束政府的隨意行為，提高行政效率;最后，隨著社會力量的崛起，政府還應交還一部分公共責任和公共權力給社會，從政策上指導社會自治。

政府職能的合理定位一方面要依靠市場機制的健全與完善，另一方面還要努力發(fā)展社會組織，達到規(guī)范政府行為，維護市場秩序的目的?？偟膩碚f，建立“小政府、大社會”的新型政府管理模式、從“劃槳”走向“掌舵”，構建服務型、法治型政府，形成政府——市場——社會組織三元并立的動態(tài)社會結構，相互配合協(xié)同，是政府職能科學定位的關鍵[12]。我國目前的特殊國情決定了，我國政府職能定位除了應具有普適性，還應具有動態(tài)的特殊功能，如在教育、環(huán)境問題領域進一步發(fā)揮作用。

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（作者單位： 武漢大學政治與公共管理學院，湖北 武漢 430071）