行政公益訴訟案件范圍拓展研究

曾國東 劉洋

摘 要：檢察機關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源保護等“四個領(lǐng)域”的行政公益訴訟實踐已經(jīng)較為成熟，目前已具備拓展行政公益訴訟案件范圍的條件，且現(xiàn)行法律關(guān)于行政公益訴訟案件范圍的規(guī)定，屬于開放式規(guī)范，拓展案件范圍符合立法規(guī)范。建議通過特征描述和詳細列舉的方式進一步明確行政公益訴訟的范圍和特征;選取典型案例推動行政公益訴訟案件范圍的拓展。同時，通過引入聽證、社會調(diào)查等程序增強行政公益訴訟的說服力和影響力。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟 案件范圍 實現(xiàn)路徑

行政公益訴訟是助推依法行政、維護公共利益的一項重要制度安排。黨的十九屆四中全會明確提出，“拓展公益訴訟案件范圍”，這就要求檢察機關(guān)要加強公益訴訟尤其是行政公益訴訟案件范圍的研究，厘清現(xiàn)行規(guī)范體系，從而明確拓展公益訴訟案件范圍的實現(xiàn)路徑。

一、行政公益訴訟案件范圍不限于“四大領(lǐng)域”

《行政訴訟法》第25條第4款及最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《公益訴訟司法解釋》）第21條確定的行政公益訴訟的案件范圍是，行政機關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域不作為或者違法作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的案件。該規(guī)定是開放式規(guī)范還是封閉式規(guī)范，直接影響到行政公益訴訟的案件范圍。

（一）關(guān)于案件范圍規(guī)定屬性的三種觀點

就行政公益訴訟案件范圍規(guī)定屬于開放式規(guī)范還是封閉式規(guī)范，即表述中的“等”為“等內(nèi)等”還是“等外等”，理論界存在一定分歧。歸納起來有三種觀點：一種觀點認為，行政訴訟法對公益訴訟的受案范圍已經(jīng)作出明確列舉，應待條件成熟時，再逐步研究擴展到其他領(lǐng)域的必要性和可行性，因此認為應當做“等內(nèi)”理解。第二種觀點認為，當前在公益保護方面除了法條羅列的“四個領(lǐng)域”之外，還存在大量因行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不作為導致國家利益、社會公共利益受到侵害的案件，擴展公益訴訟受案范圍對于及時保護公益是現(xiàn)實而必要的。[1]第三種觀點認為，檢察機關(guān)提起公益訴訟的范圍，不應局限于明確列舉的“生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓”領(lǐng)域，但另一方面，由于檢察機關(guān)提起公益訴訟時間不長，若大幅擴張其范圍，時機尚不成熟，在實踐中可以適當拓展其范圍，把一些問題突出、人民群眾反映強烈的行政管理領(lǐng)域中的行政違法行為，納入檢察機關(guān)提起公益訴訟的范圍。[2]

（二）行政公益訴訟案件范圍不限于“四大領(lǐng)域”

運用法律解釋的一般原理，行政公益訴訟的案件范圍規(guī)范屬于開放式規(guī)范。從文義解釋的角度，“等”可以表示列舉未盡，或用于列舉煞尾，并不能得出行政公益訴訟案件范圍只有“四大領(lǐng)域”，還是有其他領(lǐng)域的判斷，但可以明確的是，該條法律規(guī)定并沒有直接排除為“等外等”的可能性。從體系解釋的角度，英雄烈士保護法已經(jīng)明確將侵害英雄烈士名譽、榮譽等行為列為可以提起公益訴訟的范圍，各地檢察機關(guān)已經(jīng)有相關(guān)行政公益訴訟和民事公益訴訟實踐，因此，行政訴訟法及《公益訴訟司法解釋》中有關(guān)行政公益訴訟案件范圍的規(guī)定應為開放式規(guī)范。從目的解釋來看，習近平總書記在關(guān)于十八屆四中全會決定的說明中強調(diào)，“現(xiàn)實生活中，對于一些行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險的案件，例如，涉及國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、生態(tài)環(huán)境和資源保護等，由于與公民、法人和其他組織沒有直接的利害關(guān)系，使其沒有也無法提起公益訴訟，導致違法行政行為缺乏有效司法監(jiān)督，不利于促進依法行政、嚴格執(zhí)法，加強對公共利益的保護”。在隨后的公益訴訟方案制定、行政訴訟法修改中，均是按照十八屆四中全會的頂層設計予以落實。從行政公益訴訟設立初衷判斷，立法者并非將公益訴訟的案件范圍局限于“四大領(lǐng)域”，而只是因為這“四大領(lǐng)域”公益受損的情況在當時比較突出，所以著重列舉進行強調(diào)。因此，將“四大領(lǐng)域”以外侵害公益的案件納入公益訴訟案件范圍，符合立法的原意。

二、拓展行政公益訴訟案件范圍的現(xiàn)實性

在確定行政公益訴訟案件范圍不限于“四大領(lǐng)域”的前提下，我們需要進一步解決當前是否應當積極拓展行政公益訴訟案件范圍。筆者認為，拓展行政公益訴訟案件范圍正逢其時。

（一）回應人民群眾的現(xiàn)實需求

十九大報告指出，人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。檢察機關(guān)提起公益訴訟，正是以人民為中心理念的產(chǎn)物。檢察機關(guān)更好履行公益訴訟檢察職責，將使得人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面有更多的獲得感和滿意感。

根據(jù)2019年最高人民檢察院工作報告，檢察機關(guān)2018年全年僅行政公益訴訟方面就辦理了108767起案件。相比試點兩年時間9053件公益訴訟案件總數(shù)，公益訴訟案件數(shù)量大幅上升。檢察機關(guān)在生態(tài)環(huán)境、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護等領(lǐng)域有效維護了國家和社會公共利益。公益訴訟工作的有效開展，無疑增加了人民群眾對檢察工作的滿意度。2019年最高人民檢察院工作報告的贊成率再創(chuàng)新高，達到96.4%。

在看到人民群眾對于公益訴訟工作認可的同時，同樣需要看到人民群眾對于公益保護的更高期盼。檢察機關(guān)在公益保護方面做了大量的工作，那么公益是否受到了充分的保護？目前，公益保護還遠遠沒有到位，公益訴訟檢察仍然任重道遠。侵害眾多人民群眾生命、財產(chǎn)安全的公共安全事件仍不時發(fā)生，侵犯公民隱私權(quán)的騷擾電話等問題仍然十分突出，作為全民財產(chǎn)的歷史文物受損案件仍頻頻爆出，以上一方面暴露出行政監(jiān)管的不到位，另一方面也提示行政公益訴訟可以有更多作為。人民群眾對于公益保護的更高期盼，要求行政公益訴訟的案件范圍在列舉領(lǐng)域外進一步拓展。

（二）檢察機關(guān)探索拓展案件范圍的實踐反饋

檢察機關(guān)已經(jīng)在拓展公益訴訟案件范圍上做了大量有意義的探索，并取得良好法律效果和社會效果。如最高人民檢察院發(fā)布的《檢察公益訴訟十大典型案例》中“浙江省寧波市‘騷擾電話整治公益訴訟案”，針對“騷擾電話”治理是否在法律規(guī)定的公益訴訟案件范圍之內(nèi)，檢察機關(guān)通過委托第三方開展社會調(diào)查，向人大代表、政協(xié)委員實名調(diào)查等方式，廣泛征求民意，以具體的數(shù)據(jù)充分反映廣大人民群眾的心聲，有效證明了“騷擾電話”侵害社會公共利益的實質(zhì)。該案涉及的社會公共利益屬于生活環(huán)境領(lǐng)域，不屬于規(guī)定中列舉的“四大領(lǐng)域”。又如全國檢察機關(guān)在公共安全、歷史文化建筑保護等領(lǐng)域的行政公益訴訟實踐。上述案件均涉及眾多人民群眾切身利益或者國家利益，且問題較為突出。檢察機關(guān)在辦案中取得黨委政府的充分支持，并廣泛征詢民意。行政機關(guān)往往也十分配合，歡迎檢察機關(guān)參與，形成合力，共同維護公益。社會公共利益和國家利益最終得到妥善保護。檢察機關(guān)的成功實踐也充分說明，行政公益訴訟的案件范圍應當進一步拓展。

（三）法律制度沿革的基本規(guī)律

對于一項新的法律制度，立法者往往會集中精力在最迫切、最具共識的問題先行立法，等時機成熟后，再擴展制度的框架。如作為行政公益訴訟制度的起源地之一的美國，在系統(tǒng)構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度上，即采取逐步推進的方式。又如我國法律和司法解釋對于行政訴訟受案范圍的逐步擴大，也是采取這種立法模式。

行政公益訴訟作為我國全新的法律制度，在立法之初，立法者集中解決環(huán)境、食藥品等突出領(lǐng)域的問題，顯然是妥善的選擇。與此同時，在日后進一步放寬行政公益訴訟的案件范圍，也是大勢所趨。實際上，立法者已經(jīng)在行政公益訴訟的案件范圍上向前進行了探索。2016年《中共中央國務院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》中提出“研究建立安全生產(chǎn)民事和行政公益訴訟制度”;2018年《英雄烈士保護法》中明確侵害英烈名譽等行為屬于公益訴訟范圍。十九屆四中全會也提出拓展公益訴訟案件范圍。通過立法對公益訴訟案件范圍進行拓展已然應當提上日程。

三、拓展行政公益訴訟案件范圍的實現(xiàn)路徑

在確定行政公益訴訟案件范圍的法律規(guī)定屬于開放式規(guī)范，且當前應積極探索拓展案件范圍的前提下，需要明確拓展行政公益訴訟案件范圍的實現(xiàn)路徑。

（一）行政公益訴訟中“公益”的具體化

拓展行政公益訴訟案件范圍，需把握該規(guī)定的精髓，即“國家利益或者社會公共利益”受到侵害，檢察機關(guān)才可以啟動行政公益訴訟程序。該規(guī)定明確了行政公益訴訟中的“公益”指的是國家利益和社會公共利益。通過立法確定案件拓展范圍，關(guān)鍵之處即在于對國家利益和社會公共利益準確界定。

對于法律上的“利益”，不同的學者劃分方式不同，例如外國主流觀點將利益分為個人利益、社會利益和公共利益，而我國學者將利益劃分為個人利益、集體利益、國家利益和社會利益，也有學者將利益劃分為國家利益、社會利益、群體利益、集體利益和個人利益。學者對于利益劃分方式的不同，實際源于研究側(cè)重點和分類方式的區(qū)別，在劃分類別中，同一種利益可能對應不同的利益范疇。對于在行政公益訴訟案件范圍中的“公益”認定，我們需要準確界定國家利益和社會公共利益是在哪種分類模式下的概念。從文字上來看，這種分類模式下兩種利益的主體分別為國家和社會，因此基本可以判斷是以利益歸屬來進行的利益劃分。在這種利益劃分模式下，公益應當指的是個人利益和集體利益之外的利益。

從正向來看，學界對國家利益內(nèi)涵認定較為統(tǒng)一，“國家利益從具體的方面來講，應該包括國際和國內(nèi)兩個方面。在國際方面，主要包括國家安全和國家政治利益;從國內(nèi)方面來講，主要包括國家經(jīng)濟利益和國家意識形態(tài)利益”。[3]國有財產(chǎn)保護和國有土地使用權(quán)出讓即屬于國家利益。而對于社會公共利益，有的學者稱為公共利益，有的稱為社會利益，而社會公共利益的說法，是我國獨有的，而且在法律中大量出現(xiàn)。例如行政訴訟法有兩處關(guān)于社會公共利益的表述，一處為行政公益訴訟的規(guī)定，一處為因社會公共利益不撤銷行政行為的規(guī)定。但是對于社會公共利益范圍，沒有任何一部法律給出明確的界定，也沒有一致認可的權(quán)威學說。筆者認為，對于社會公共利益的界定，宜從其特征進行把握，再進行充分列舉。就社會公共利益的特征而言，一般認為具有整體性和普遍性兩大特點，即公共利益在主體上是整體的而不是局部的利益，在內(nèi)容上是普遍的而不是特殊的利益。[4]還有學者對于社會公共利益的類型進行了列舉，“公共秩序的和平和安全;經(jīng)濟秩序的健康、安全及效率化;社會資源與機會的合理保存與利用;社會弱者利益（如市場競爭社會中的消費者利益、勞動者利益等等）的保障;公共道德的維護;人類朝文明方向發(fā)展的條件（如公共教育、衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展）”。[5]以上引用的學者觀點值得我們借鑒，但在特征的把握上，就個案而言，對整體性特征不宜把握過嚴。例如銷售假藥的案件，就具體的銷售而言，侵犯的是個人的生命和財產(chǎn)安全，但是公開銷售的行為，極有可能侵犯其他多數(shù)人的生命和財產(chǎn)安全，涉及藥品安全這一公共利益，歸納出來就是特定行為對于整體性利益侵犯的可能性即應當認定為侵害社會公共利益。另外，整體性并不一定指全國性的，在特定區(qū)域內(nèi)亦可以構(gòu)成整體性。

從反向來看，個人利益并非僅指單個人的利益，可能的表現(xiàn)形式為一個群體的利益，且該利益不具有普遍性或者外溢性。如有些受到侵害的利益從個案來看是特定的群體利益，但是在社會上具有普遍性，那么就屬于社會公共利益。有些利益如果不保護，則會使得社會眾多公眾利益受損，也應當界定為社會公共利益。對于集體利益而言，是我國特有的種類，但是集體歸根到底還是特定的個人利益的簡單加和，如企業(yè)和集體組織的利益。以上個人利益和集體利益都不屬于行政公益訴訟中的國家和社會公共利益。

綜上，通過明確國家利益的種類，界定社會公共利益的特征和表現(xiàn)形式，可以使得行政公益訴訟中的“公益”具象化。

（二）行政公益訴訟中“公益”的認定程序

在立法對于行政公益訴訟案件拓展范圍未作出具體規(guī)定的情形下，為減少與行政機關(guān)和法院的分歧，認定“公益”的程序就成為一個重要的課題。實際上，行政機關(guān)在實施如征收等行政行為的過程中，會涉及大量公共利益的認定問題。許多國家都通過完善認定公共利益的行政程序來實現(xiàn)對行政權(quán)的控制，增強公共利益認定結(jié)果的公正性和說服力。相關(guān)的行政程序有聽證程序和公用目的的調(diào)查和咨詢。聽證程序通過廣泛征求公眾和利益相關(guān)人的意見，最終判斷是否符合公共利益，雖然并不能替代行政決定，但它符合法治原則的要求，而且也是保證行政權(quán)力不被濫用的有效手段;公用目的調(diào)查和咨詢，通過行政機構(gòu)或其他機構(gòu)的廣泛調(diào)查，或向具有一定獨立性和專業(yè)性的機構(gòu)進行咨詢，來確認公共利益的范圍。[6]

我國行政機關(guān)和司法機關(guān)在確定公共利益過程中，均沒有上述程序性要求。但是，公益訴訟作為新生的法律制度，目前尤其需要各機關(guān)的共識，才能行穩(wěn)致遠。在公益認定可能存在分歧的領(lǐng)域，檢察機關(guān)可以借鑒上述國外認定公共利益的程序，以達到消弭分歧，擴大影響的目標。具體而言，第一，在公益認定上引入聽證程序。在“四大領(lǐng)域”外實踐行政公益訴訟時，如行政機關(guān)對于是否屬于公益存在異議，可以適用該程序。在聽證中，除邀請行政機關(guān)參加外，還可以邀請與該公益有關(guān)的組織、公民，相關(guān)領(lǐng)域的專家學者，人大代表、政協(xié)委員等參加。在廣泛聽取意見的基礎(chǔ)上，檢察機關(guān)最終作出是否屬于公益的認定，并以此為基礎(chǔ)開展公益訴訟工作。第二，在公益認定上納入社會調(diào)查機制。在部分案件的公益認定時，進行廣泛的社會調(diào)查，可以增強結(jié)果認定的說服力。如最高人民檢察院公布的有關(guān)騷擾電話的公益訴訟案件中，檢察機關(guān)就采取了引入第三方機構(gòu)幫助社會調(diào)查的方法，增強了結(jié)果的說服力，減少了后續(xù)工作的阻力。

（三）選取典型案例推動行政公益訴訟案件范圍的拓展

在法律的沿革中，典型案例的推動作用是極為重要的。2019年，時值行政訴訟法頒布30周年，中國法學會行政法學研究會、中國政法大學法治政府研究院、法律出版社《中國法律評論》聯(lián)合舉辦“推動中國法治進程十大行政訴訟典型案例”發(fā)布會。這充分說明典型案件對于推動法治進程的重大作用。在研究拓展行政公益訴訟案件范圍的實現(xiàn)路徑中，探討如何發(fā)揮典型案例的推動作用是十分必要的。檢察機關(guān)可以在典型案件的選取、辦理過程、案件后續(xù)的宣傳等方面有所作為。

在案件的選取方面，應當選取人民群眾反應強烈、具備普遍性、取得廣泛共識的案件。在選擇典型案件進行辦理時，關(guān)鍵是要回溯公益訴訟制度設立的初衷。在我國的治理體系中，為何要設置公益訴訟制度？實際上習近平總書記的有關(guān)講話已經(jīng)給出了答案。在公益受損，但沒有適格主體求償，檢察機關(guān)作為公共利益的代表，填補了這一空缺，督促行政機關(guān)履職或者向侵權(quán)主體求償。因此，行政公益訴訟案件中的“公益”，往往隱含在人民群眾反應強烈的問題之中。另外，典型案件之所以具有推動法治進程的作用，原因在于問題的普遍性，如果只是個案、個例，那么其價值將大大減損，因而典型案例應當反映的是普遍性的問題。再者，在拓展行政公益訴訟案件范圍的初期，更應當選取社會具備共識的案件，如果探索剛剛起步，就遭遇反對，將不利于探索的縱深推進。

在案件的辦理中，如何拓展典型案例辦理的認可度和參與度？在當前檢察機關(guān)辦理行政公益訴訟案件中，一個很大的問題在于公益訴訟案件似乎是檢察機關(guān)一家推動，行政機關(guān)自然不樂意被“監(jiān)督”，法院似乎也不愿意更多參與到公益訴訟案件中。典型行政公益訴訟案件如果只是在檢察機關(guān)內(nèi)部“典型”，那么將難以擴大行政公益訴訟的影響力。如何讓行政機關(guān)、法院乃至社會公眾參與到行政公益訴訟中來，成為一個必須面對和解決的問題。第一，將雙贏、多贏、共贏的理念貫穿到行政公益訴訟辦案活動中，樹立共同的目標，減少對立的可能性，增強接受程度。第二，積極行權(quán)而不越權(quán)。檢察機關(guān)是公共利益的代表，但是具體維護公共利益、修復受損公共利益，是行政機關(guān)的職權(quán)所在，我們可以為行政機關(guān)提供履職的建議，但絕對不能包辦代替。第三，善于運用研討會、聽證會等方式，擴大參與度和認可度。拓展行政公益訴訟案件范圍的實踐，既要有積極推動的剛性一面，也要有征詢意見的柔性一面，在公益訴訟的必要性、修復公共利益的程序等方面，可以與行政機關(guān)、法院、人大代表等各方坐下來探討，從而極大擴大案件辦理的參與度和對結(jié)果的認可度。在解決典型案例辦理的認可度和參與度的基礎(chǔ)上，典型案例的影響力就能從檢察機關(guān)擴展到行政機關(guān)、法院和社會大眾之中，變成真正的典型案例，檢察機關(guān)的實踐自然能獲得更多掌聲。

在案件辦理后，積極的宣傳是必不可少的。公益訴訟從2015年試點以來，已經(jīng)廣泛為社會公眾所知曉，這其中，宣傳的力量功不可沒。人大會議專題報告、全國各級檢察機關(guān)的“兩微一端”的宣傳，檢察干警走進基層、走進群眾發(fā)放的公益訴訟宣傳手冊，都增加了公益訴訟工作的影響力。

注釋：

[1]參見林儀明：《我國行政公益訴訟立法難題與司法應對》，《東方法學》2018年第2期。

[2]參見李洪雷：《檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的法治化路徑》，《行政法學研究》2017年第5期。

[3]陶攀：《2004年行政法學年會“公共利益的界定”之議題研討綜述》，《行政法學研究》2004年第4期。

[4]參見顏運秋、石新中：《論法律中的公共利益》，《中國人民公安大學學報》2004年第4期。

[5]孫笑俠：《論法律與社會利益——對市場經(jīng)濟中公平問題的另一種思考》，《中國法學》1995年第4期。

[6]參見劉丹：《公共利益的法律解讀與界定》，《行政法學研究》2005年第2期。