中學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變遷中的問題與對(duì)策研究

擺國元

摘 要：內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的健全能夠有效提高學(xué)校管理的效率，能夠促進(jìn)學(xué)校綜合發(fā)展。但很多中學(xué)并沒有重視學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，影響了學(xué)校的管理效率及持續(xù)發(fā)展。因此，中學(xué)學(xué)校必須重視內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，必須結(jié)合自身實(shí)際對(duì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行完善，加強(qiáng)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，注重校長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，并積極構(gòu)建管辦評(píng)分離的管理模式，實(shí)現(xiàn)多主體共同參與、共同協(xié)作，以此明確各主體的責(zé)任劃分、提升各主體在中學(xué)內(nèi)部治理中的觀念和意識(shí)，逐漸打破原有內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的制約和限制，推動(dòng)學(xué)校進(jìn)一步發(fā)展。

關(guān)鍵詞：中學(xué)內(nèi)部治理;結(jié)構(gòu)變遷;變革研究

中圖分類號(hào)：G63? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1673-9132（2020）12-0191-02

DOI：10.16657/j.cnki.issn1673-9132.2020.12.094

在依法治國戰(zhàn)略的推行影響下，我國中學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)正在由單一模式向管辦評(píng)分離的多樣化治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，政府職能、校長(zhǎng)責(zé)任、社會(huì)監(jiān)督及評(píng)價(jià)都在逐漸發(fā)生改變。內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的改變，表現(xiàn)在多方面，除了體制上的更新變化，更體現(xiàn)在學(xué)校的管理模式及管理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新，可以說是一種權(quán)責(zé)關(guān)系的重新劃分。但在內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)的演變過程中，傳統(tǒng)而單一的結(jié)構(gòu)對(duì)變革產(chǎn)生了很大的限制，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)對(duì)學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變革也沒有表現(xiàn)出應(yīng)有的理解和支持，加上監(jiān)督評(píng)價(jià)主體的參與觀念欠缺，導(dǎo)致中學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變遷遇到瓶頸。如何解決現(xiàn)有結(jié)構(gòu)存在的問題、如何完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是目前中學(xué)管理和發(fā)展中的重要內(nèi)容。

一、中學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的改革歷程回顧

自1949年以來，我國教育就非常重視中學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的改革，期間出現(xiàn)的體制主要有以下幾種：一是校務(wù)委員會(huì)，二是校長(zhǎng)責(zé)任，三是黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)責(zé)任制。從中可以看出兩點(diǎn)，一方面是結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)是由一人獨(dú)掌制向多方共同管理制度轉(zhuǎn)變，另一方面是黨支部與學(xué)校校長(zhǎng)的責(zé)任變化。

其中，校務(wù)委員會(huì)由優(yōu)秀的教職工組成，存在著過分民主、責(zé)任劃分不明確的問題。到1952年校長(zhǎng)責(zé)任制開始實(shí)施，由校長(zhǎng)全面領(lǐng)導(dǎo)，副校長(zhǎng)、教導(dǎo)主任、總務(wù)主任輔助校長(zhǎng)工作，這種制度能夠有效改善校務(wù)委員會(huì)制度中責(zé)任不明確的問題，幫助黨在中學(xué)教育方面的指導(dǎo)思想能夠在學(xué)校中得以充分的貫徹落實(shí)，但它也存在著忽視教職工的民主意識(shí)的缺點(diǎn)。1955年，黨組織和學(xué)校校長(zhǎng)開始相互配合和合作，明確了兩者之間的關(guān)系。然而到1958年，這種合作、配合關(guān)系被打破，在中學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上形成了由黨組織全盤管理的現(xiàn)象，直至1961年這種錯(cuò)誤現(xiàn)象才得以改善。1963年，通過不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，教育部明確了黨組織的監(jiān)督作用以及校長(zhǎng)的全面管理作用，校長(zhǎng)責(zé)任制正式形成。到1992年，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制在全國范圍內(nèi)的實(shí)行得以推行。次年，中共中央、國務(wù)院頒布《中國教育改革和發(fā)展綱要》確定校長(zhǎng)責(zé)任制在學(xué)校管理中的地位，同時(shí)，也把教職工的聘任、工資、崗位職責(zé)劃分等各個(gè)方面都涉及在內(nèi)，進(jìn)一步完善了中學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

二、中學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在的問題及原因分析

（一）外部治理結(jié)構(gòu)權(quán)責(zé)模糊制約辦學(xué)自主權(quán)行使

在中學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中，現(xiàn)有的校長(zhǎng)責(zé)任制并不是由校長(zhǎng)獨(dú)掌大權(quán)，而是在校長(zhǎng)的全面領(lǐng)導(dǎo)下，由黨組織對(duì)其工作進(jìn)行監(jiān)督，由教職工進(jìn)行民主管理，制度具有一定的可行性和合理性，但是其中外部治理結(jié)構(gòu)中存在著權(quán)責(zé)模糊的問題，影響著校長(zhǎng)責(zé)任制的實(shí)施效果。具體來說，目前我國中學(xué)治理結(jié)構(gòu)中，雖然推行的是校長(zhǎng)責(zé)任制，但是教育部門對(duì)學(xué)校的管理力度卻不見減小。

總體而言，很多中學(xué)依然受控于外部管理，學(xué)校和校長(zhǎng)的管理只是在奉行教育部門的管理方針，校長(zhǎng)的辦學(xué)思想體現(xiàn)不明顯。導(dǎo)致出現(xiàn)這一問題的主要原因，首先在于有些學(xué)校的想法與現(xiàn)有的法規(guī)相悖，導(dǎo)致制度變革受限;其次是教育部門在制度改革時(shí)并沒有結(jié)合學(xué)校的實(shí)際情況;再次是在于學(xué)校在向有關(guān)部門匯報(bào)信息時(shí)側(cè)重于有利信息;最后是改變制度需要花費(fèi)大量時(shí)間和人力，學(xué)校也就不愿改革制度。

（二）內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)權(quán)責(zé)模糊導(dǎo)致管理效率低下

內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)中權(quán)責(zé)模糊是導(dǎo)致學(xué)校管理效率低下的根本原因，內(nèi)部權(quán)責(zé)模糊主要體現(xiàn)在四個(gè)方面，即學(xué)校黨組織與校長(zhǎng)的關(guān)系、決策方式單一、執(zhí)行流程繁復(fù)、監(jiān)督體制不健全。

在黨組織與校長(zhǎng)的關(guān)系方面，主要的問題在于兩者之間的管理權(quán)限劃分不明確，一方面在于黨組織沒有發(fā)揮好監(jiān)督作用，另一方面在于黨組織中的民主性體現(xiàn)不足，工作開展以黨書記為準(zhǔn)，黨書記與校長(zhǎng)之間的權(quán)責(zé)劃分也就成為了問題。其原因在于黨組織與學(xué)校的本質(zhì)屬性和所屬組織是不同的，導(dǎo)致黨組織的監(jiān)督權(quán)無法落實(shí)，致使學(xué)校內(nèi)部管理受到黨組織的阻礙。在決策方式方面，現(xiàn)行的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)具有一定的民主性科學(xué)性，但決策成員基本上都一樣，雖有一定的民主性但也具有一定的局限性，無法傾聽成員以外的想法，很容易出現(xiàn)決策失誤或不實(shí)際的問題。其原因在于決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)都是校長(zhǎng)的權(quán)利，沒有做到兩權(quán)分離，決策參與人員單一，沒有足夠的群眾基礎(chǔ)。

在執(zhí)行流程方面，主要問題首先在于執(zhí)行層多，一個(gè)決策的執(zhí)行往往需要通過多級(jí)傳達(dá)實(shí)施;其次在于每級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)過多，導(dǎo)致執(zhí)行任務(wù)分散化。另外，校長(zhǎng)作為執(zhí)行權(quán)的主要人物，他的權(quán)利和責(zé)任不斷被放大，逐漸形成唯校長(zhǎng)是從的不良風(fēng)氣。原因就在于校長(zhǎng)責(zé)任制的內(nèi)容理解不深刻，要么擴(kuò)大民主化，要么擴(kuò)大校長(zhǎng)權(quán)利。

在監(jiān)督體制方面，黨組織在學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中扮演監(jiān)督角色，但因?yàn)楸O(jiān)督體制的不健全，導(dǎo)致其監(jiān)督作用無法得以發(fā)揮，反而成為干涉校長(zhǎng)決策的阻礙。其原因在于校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的管理制度沒有健全的制約體制，雖然對(duì)于校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的內(nèi)容有明確的法規(guī)，但因?yàn)槿狈w制約束，沒有明確的行為細(xì)則，導(dǎo)致黨組織等部門的監(jiān)職能空有其名，實(shí)施效果不佳，監(jiān)督職能得不到有效發(fā)揮。

三、完善中學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的對(duì)策

（一）加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)

習(xí)近平總書記在全國教育大會(huì)上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)黨對(duì)教育工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，是辦好教育的根本保證?！边@是新時(shí)代加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化、建設(shè)教育強(qiáng)國、辦好人民滿意的教育的根本遵循。學(xué)校在完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的過程中，加強(qiáng)黨對(duì)教育工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，把抓好學(xué)校黨建工作作為辦學(xué)治校的基本功，把全國教育大會(huì)精神貫徹落實(shí)到學(xué)校工作各方面，堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義教育發(fā)展道路，堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向，把培養(yǎng)社會(huì)主義建設(shè)者和接班人作為教育工作的根本任務(wù)，加強(qiáng)學(xué)校思想政治工作、意識(shí)形態(tài)工作，在堅(jiān)定理想信念、培育愛國主義思想、提升道德修養(yǎng)、增長(zhǎng)見識(shí)才干、形成奮斗精神等方面下工夫，促進(jìn)學(xué)生德智體美勞全面發(fā)展，為決勝全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興奠定更扎實(shí)的人才支撐。

（二）完善校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制

從本質(zhì)來看，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是一種可行的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)體系。要完善中學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，就要立足于校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制并結(jié)合其弊端進(jìn)行調(diào)整完善，對(duì)校長(zhǎng)權(quán)責(zé)進(jìn)行明確劃分。校長(zhǎng)作為學(xué)校的總負(fù)責(zé)人，他是學(xué)校的代表，也是統(tǒng)籌管理學(xué)校所有教學(xué)工作和行政事務(wù)的核心人物，其根本任務(wù)是領(lǐng)導(dǎo)全校教職工把學(xué)生培養(yǎng)成德才兼?zhèn)涞木C合型人才。對(duì)于校長(zhǎng)的權(quán)利和責(zé)任，必須要加以完善，要做到權(quán)責(zé)的平衡統(tǒng)一。責(zé)任在于在教學(xué)中嚴(yán)格落實(shí)黨和國家的教方針;統(tǒng)籌管理所有教師職員的工作;監(jiān)督教學(xué)工作、開展好學(xué)生及老師思想教育;建立健全規(guī)章制度，維護(hù)校園秩序;不斷完善教學(xué)環(huán)境和飲食起居、完善師生教學(xué)設(shè)備。

而校長(zhǎng)需要明確的與責(zé)任相平衡統(tǒng)一的權(quán)利有五種：第一種是決策權(quán)。在國家法律允許范圍內(nèi)、在不脫離教育局教育方針的情況下，校長(zhǎng)對(duì)學(xué)校所有教學(xué)、行政事務(wù)具有高度決策權(quán)，有足夠的權(quán)利對(duì)日常教學(xué)工作予以決定。第二種是干部任免權(quán)。對(duì)于學(xué)?？己瞬煌ㄟ^、大部分教職工一致認(rèn)為不符合當(dāng)前職位要求的干部，或者是表現(xiàn)良好受到一致好評(píng)的教職工，校長(zhǎng)有權(quán)利進(jìn)行人事任免。第三種是改革權(quán)。校長(zhǎng)在通過多方?jīng)Q議之后應(yīng)該具有對(duì)教職工聘任、結(jié)構(gòu)、管理、工資制度等內(nèi)容進(jìn)行改革的權(quán)利。第四種是獎(jiǎng)懲權(quán)。在符合相關(guān)法規(guī)和學(xué)校規(guī)章制度的情況下，校長(zhǎng)具有對(duì)教職工進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰的權(quán)利。第五種是資金、設(shè)備使用權(quán)。在使用流程符合規(guī)定、使用過程公開透明、符合相關(guān)規(guī)定的情況下，校長(zhǎng)對(duì)于學(xué)校資金、設(shè)備等具有使用權(quán)。除了以上五種普遍權(quán)利，校長(zhǎng)還可以具有國家和相關(guān)部門賦予的其他權(quán)利。

（二）建設(shè)管辦評(píng)分離的內(nèi)部治理新模式

目前中學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的主要問題在于權(quán)責(zé)模糊，各個(gè)主體間的職能重疊，因此，要完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，必須做到管辦評(píng)的分離。

在管理上，政府及相關(guān)部門要調(diào)整職能，提升管理及監(jiān)督效果。政府要做到簡(jiǎn)政放權(quán)，明確區(qū)分在管理結(jié)構(gòu)中的權(quán)力及責(zé)任，要加大對(duì)專業(yè)性機(jī)構(gòu)的發(fā)展的支持力度，要完善對(duì)學(xué)校的監(jiān)督機(jī)制，完善各項(xiàng)公示、約談、獎(jiǎng)懲制度，提高監(jiān)督效果。

在辦學(xué)方面，學(xué)校要加強(qiáng)自主規(guī)范辦學(xué)，促進(jìn)學(xué)校規(guī)章制度的建立健全，確保章程的有效性。在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)完善上，要做到以校長(zhǎng)為首，由黨組織及相關(guān)政府部門監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)。

在評(píng)價(jià)體系方面，要建立多元化的評(píng)價(jià)體系，重視黨組織及相關(guān)部門，包括學(xué)生家長(zhǎng)、社會(huì)大眾的評(píng)價(jià)，確保其科學(xué)性和合理性，充分發(fā)揮校內(nèi)各級(jí)以及社會(huì)各界對(duì)學(xué)校的評(píng)價(jià)作用，逐漸完善評(píng)價(jià)體制。

總之，中學(xué)是我國教育中的重要組成部分，它的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是否完善直接影響著中學(xué)教學(xué)水平和發(fā)展情況。目前，我國中學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)具有權(quán)責(zé)劃分不明確的特點(diǎn)，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施存在著決策方式單一、執(zhí)行過程繁復(fù)、監(jiān)督及評(píng)價(jià)體系不健全等問題，制約著教育水平的提升。學(xué)校必須要對(duì)內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和完善，合理劃分內(nèi)部和外部的權(quán)責(zé)，做到管辦評(píng)的分離，確保內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的科學(xué)性和有效性。

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[責(zé)任編輯 張翼翔]