農(nóng)村“空心化”問題與對策

劉晴

[提要] 20世紀(jì)90年代的“打工潮”，使農(nóng)村人口向經(jīng)濟發(fā)達的城市發(fā)生大規(guī)模的遷徙，特別是青壯年人口。同時，農(nóng)村地區(qū)一部分住宅因主人常年打工大部分空置和鄉(xiāng)村外延盲目擴張等原因，造成農(nóng)村地區(qū)“空心化”。農(nóng)村社會出現(xiàn)的“空心化”問題，其核心還是在于人的流失。筆者認(rèn)為在國家提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大背景下，農(nóng)村“空心化”問題值得研究，并試圖找出解決對策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村空心化;鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略;治理

中圖分類號：F32 文獻標(biāo)識碼：A

收錄日期：2020年2月6日

一、引言

1982年，廣大農(nóng)村地區(qū)開始實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，極大地解放農(nóng)村生產(chǎn)力，進而農(nóng)村地區(qū)存在一大批剩余勞動力。隨著20世紀(jì)90年代東南沿海地區(qū)勞動密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對于廉價勞動力的需求逐漸增大。根據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2017年農(nóng)民工總量達到28，652萬人，比上年增加1.7%，外出農(nóng)民工17，185萬人，比上年增加1.5%。

實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制之后，農(nóng)民的收入顯著提高，為建房的需求提供良好的經(jīng)濟條件。一般情況下，村莊外圍的生活環(huán)境要好過村莊中心，農(nóng)民便開始在村莊外圍建造新房。但是由于村莊建設(shè)往往缺乏合理規(guī)劃，外延不合理擴張加上內(nèi)部急劇荒蕪化。同時，打工潮的原因也使農(nóng)村地區(qū)一部分住宅常年空置。這些原因造成農(nóng)村地區(qū)地理空間上的“空心化”。

綜上所述，人口和地理空間的空心化形成農(nóng)村地區(qū)的“空心化”現(xiàn)象。在十八大以來國家對于農(nóng)村發(fā)展問題一直持高度關(guān)注，特別是十九大中央第一號文件更提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提出一系列有利于農(nóng)村發(fā)展的新理念、新思想，并一直強調(diào)必須高度重視農(nóng)村出現(xiàn)的“空心化”現(xiàn)象。所以，筆者從農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)變遷入手，探究農(nóng)村“空心化”的成因，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略來探討緩解“空心化”現(xiàn)象的對策。

二、農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象成因分析

造成農(nóng)村地區(qū)“空心化”現(xiàn)象的成因是多方面的，但是某種現(xiàn)象的產(chǎn)生總是有一個或者幾個主要的原因。筆者認(rèn)為，城市和鄉(xiāng)村之間巨大的差距而產(chǎn)生的推拉作用、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戶籍制度不斷松動、合法合理使用宅基地相關(guān)制度的缺位和不嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)制度等原因都導(dǎo)致了農(nóng)村地區(qū)“空心化”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

（一）城鄉(xiāng)差距的推拉作用力造成人口“空心化”。城鄉(xiāng)綜合比較下，推拉作用中的拉力是指“吸引農(nóng)村勞動力向外流動的力量”，即城市所具有的與農(nóng)村相比的獨特優(yōu)勢對農(nóng)村人口產(chǎn)生的巨大吸引力。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的歷史背景下，城市和農(nóng)村無論是在基礎(chǔ)建設(shè)、教育、科技、文化、還是衛(wèi)生等方面都存在著巨大差距。隨著城市的工業(yè)化和現(xiàn)代化的快速發(fā)展，城市里收入水平逐步提升和基礎(chǔ)建設(shè)、教育等方面的日臻完善等誘致動因，都使農(nóng)村人口大量快速的向城市流動。推力指的是“推動勞動力向外流動的力量”，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使農(nóng)民生產(chǎn)積極性極大提高，從而農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)生了大量剩余勞動力。隨著工業(yè)化和現(xiàn)代化的發(fā)展，農(nóng)民務(wù)農(nóng)收益越來越難以維持基本生活消費需求。另外，農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)落后、欠缺足夠的發(fā)展機會，這些都是促使農(nóng)民流出農(nóng)村的推力。

（二）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)戶籍制度的松動導(dǎo)致人口“空心化”。中國的戶籍制度并非一成不變，它是一個不斷演變的過程。1958年，中央頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，中國開始對人口自由流動實行嚴(yán)格限制和政府管制，第一次明確將成型居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶籍。此后，1984年和1985年分別頒布《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》和《公安部關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》標(biāo)志著戶籍嚴(yán)控制度開始松動。2014年國務(wù)院公布了《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》標(biāo)志著中國實行了半個多世紀(jì)的“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”二元戶籍管理模式將退出歷史的舞臺。之后2017年戶籍制度全面改革，重點推出“三項制度”“七個方面”的便民利民措施。

戶籍管理制度的不斷改革，對農(nóng)村人口向城市流動起到促進作用。一方面，戶籍制度的改革使農(nóng)民獲得流動自由，不再僅僅束縛在土地上;另一方面，農(nóng)民因此撕去貼在自己身上“農(nóng)村戶口”的標(biāo)簽，流入城市的心理壓力解除，流動意愿增加。雖然，長時間的城鄉(xiāng)二元戶籍制度的影響深遠，且很多大中城市的戶籍制度仍然未對農(nóng)民完全開放，但不得不承認(rèn)的是，戶籍管理制度的不斷放松對于農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象的形成起到很大推動作用。

（三）相關(guān)的制度不完善致使鄉(xiāng)村“空心化”。相關(guān)主體缺少對宅基地合法使用的規(guī)范政策的認(rèn)識。首先，基層政府對于有關(guān)宅基地的合法使用政策與制度的宣傳不深入，農(nóng)民對相關(guān)政策不了解，就更談不上對于相關(guān)政策的遵守與踐行。其次，農(nóng)村基層干部的法治意識不強，不按規(guī)定隨意審批宅基地，很難做到公平公正的執(zhí)行“一戶一宅”制度。另外，中國基層社會是熟人社會，基層干部有時候礙于情面等原因，會隨意審批宅基地。最后，農(nóng)民對于宅基地的法治意識非常淡薄，錯誤地認(rèn)為只要在自己土地上建了住房，就證明著合法合理，便紛紛在自己的耕地上毀田建房，這就造成大面積農(nóng)田被永久性破壞。

為建立起妥善處理閑置宅基地的機制。農(nóng)村的閑置宅基地有多種類型，有祖輩傳下來的老舊房屋，有農(nóng)民搬進新房遺留下來的常年無人居住的舊房，還有為了強占土地建設(shè)的無人居住的新房，這些閑置房屋的出現(xiàn)就是由于缺乏相應(yīng)的處理機制，對于村莊的“空心化”的有效整治起到很大的阻礙作用。

三、農(nóng)村“空心化”的影響

農(nóng)村“空心化”反映了在我國城鎮(zhèn)化快速推進的過程中，由于農(nóng)村人口過度轉(zhuǎn)移到城市而對農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)生的一系列影響。筆者認(rèn)為，其主要影響在于，土地撂荒對于土地資源的浪費和破壞，農(nóng)村精英的流失阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展以及基層治理面臨的困境。

（一）農(nóng)村“空心化”浪費和破壞土地資源?！?014年中國國土資源公報》中的數(shù)據(jù)指出，2013年的耕地面積相比2012年減少了35.47萬公頃，而耕地減少的一個重要原因就是耕地的撂荒。小農(nóng)經(jīng)濟和計劃經(jīng)濟下的農(nóng)民視地如命，進入社會主義市場經(jīng)濟后，農(nóng)民不再被束縛在土地上，對土地的依賴性越來越低。我國人均耕地面積少，土地利用率不高。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益低，生產(chǎn)資本卻越漲越高，投入與產(chǎn)出比不斷攀升。以上這兩個方面的原因?qū)е略絹碓蕉嗟霓r(nóng)民生產(chǎn)積極性降低，棄耕外出務(wù)工。另外，農(nóng)村留守人員一般是年邁的老人、留守的婦女和尚未成年的孩子，其勞動能力不高，極可能達不到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所要求的勞動力條件。特別是農(nóng)忙的時候，留守人員的體力遠遠不足以應(yīng)付搶種搶收等一系列情況，農(nóng)田撂荒絕非農(nóng)民本意。在耕地撂荒的同時，農(nóng)村大量宅基地限制，也是另一種土地資源的浪費。

同時，“隱形撂荒”現(xiàn)象也需要關(guān)注，所謂“隱形撂荒”是相對于“顯性撂荒”而存在的，有些農(nóng)民一年只種植一季農(nóng)作物，剩余時間土地撂荒，有些農(nóng)民可能一直種植，但是種植的時間里也并不是精耕細(xì)作而是粗放型的土地管理。對于他們來說，相比費時費力的整年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入，不如外出務(wù)工幾個月收入高?！半[形撂荒”相較于“顯性撂荒”對于土地的危害同樣大，“顯性撂荒”會造成土地荒蕪進而土壤硬化，肥力退化，復(fù)耕成本很高;“隱形撂荒”由于缺乏科學(xué)土地管理，造成化肥和農(nóng)藥使用過量，造成土地污染。

土地撂荒不僅造成耕地資源的破壞和浪費，而且使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨威脅，對我國糧食生產(chǎn)和安全帶來巨大挑戰(zhàn)。

（二）農(nóng)村“空心化”造成農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展勢弱。鄉(xiāng)村中的留守人員多是老幼婦孺，消費主要集中在滿足生活需求，相對來說消費能力不高，且鄉(xiāng)村消費市場并不完善，農(nóng)村市場環(huán)境發(fā)展并不順利。外出務(wù)工農(nóng)民常年不在村莊內(nèi)生活，由于中國傳統(tǒng)觀念影響，更偏重投資于建房等活動，生產(chǎn)性投資不足，投入市場流動的資金偏少。

（三）農(nóng)村“空心化”使基層治理面臨挑戰(zhàn)。農(nóng)村“空心化”最核心的表現(xiàn)是“農(nóng)村人口的大量外流”，村民自治缺乏自治主體。第一，外出務(wù)工的農(nóng)民以及外流的農(nóng)村人口常常一年甚至多年不回村莊，對于他們來說，農(nóng)村只是他們的戶籍所在地，對村內(nèi)事務(wù)并不關(guān)心。當(dāng)召開村民會議或者有村內(nèi)事務(wù)協(xié)商需要其參加時，由于回村路途遙遠，占用務(wù)工時間等原因，他們往往無法參與其中，不能順利行使自己手中的權(quán)利。第二，農(nóng)村外出務(wù)工人員大部分屬于體力、智力條件較好的農(nóng)民，他們對于村莊事務(wù)的參與大多是通過家庭留守人員代為表達，加之留守人員一般缺乏文化知識，政治素養(yǎng)低，這個過程中就會產(chǎn)生傳遞信息缺失、不準(zhǔn)確等問題。那么即使在村內(nèi)生活的留守人員真的有自身利益相關(guān)的訴求，他們也很可能在行使自己權(quán)利的過程中處于表達失敗的狀態(tài)。

四、農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象緩解途徑

（一）政府加強對農(nóng)村土地合理規(guī)劃以及合法使用監(jiān)督。農(nóng)民認(rèn)為“祖輩留下來的宅基地不可動”觀念根深蒂固，不是短時間內(nèi)可以修正過來的。首先，政府要在理解農(nóng)民這一想法的基礎(chǔ)上，做好宣傳引導(dǎo)工作，使“一戶一宅”的法律規(guī)定深入人心，引導(dǎo)農(nóng)民建立“拆舊建新”的觀念。其次，創(chuàng)新宅基地和土地的管理和使用辦法，健全引導(dǎo)新安置宅基地退回機制和撂荒的耕地復(fù)耕的機制。最后，規(guī)范村莊土地和宅基地使用規(guī)劃制度，并切實做到監(jiān)督工作，結(jié)合村莊自身特點規(guī)劃建設(shè)，不盲目追求快速擴張村莊范圍。

（二）增強村莊經(jīng)濟發(fā)展能力，吸引人口“回流”。農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象的突出表現(xiàn)是人口的流失，而在人口流失的多重原因中，最重要的一個就是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展落后。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益一旦不能滿足農(nóng)民對于抵抗生活中未知風(fēng)險的心理預(yù)期，那么流入城市尋找更多的發(fā)展機會便成為大多數(shù)農(nóng)民的選擇。若想要吸引外遷人口“回流”，最重要的是村莊要做到積極發(fā)展經(jīng)濟從而帶動農(nóng)村全面發(fā)展。首先，可以積極發(fā)展規(guī)?；r(nóng)業(yè)，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和投入比率，提高農(nóng)業(yè)收益和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對于農(nóng)民的吸引力。其次，結(jié)合村莊自身特點，因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，其中包括特色農(nóng)產(chǎn)品示范區(qū)、旅游業(yè)等，提高財政收入的同時，增加當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)崗位以留住農(nóng)民。最后，政府加大為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民提供政策便利的力度，激活農(nóng)村市場經(jīng)濟活力，促進農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

（三）培養(yǎng)村民自治能力，重建農(nóng)村認(rèn)同感。對于農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展，很多農(nóng)村地區(qū)陷入一個誤區(qū)：城鎮(zhèn)化就是初級城市化的模樣，一味照搬城市發(fā)展模式。對于很多農(nóng)民來說，這個被建設(shè)得面目全非的地方再不是自己兒時記憶里的家鄉(xiāng)。針對這種情況，每個村莊在發(fā)展建設(shè)的過程中，應(yīng)保留其自身個性，保護村莊固有的自然生態(tài)環(huán)境和人文環(huán)境。在現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上改造提升，注意保留“原汁原味”的村莊環(huán)境和文化傳統(tǒng)。使農(nóng)村真正成為農(nóng)民魂牽夢繞的故鄉(xiāng)。

在法治的引導(dǎo)下，提高村民參加管理村莊內(nèi)事務(wù)的能力。一方面加強監(jiān)督村民會議推選村干部過程中的賄選等現(xiàn)象，杜絕村干部當(dāng)選之后，只關(guān)注自身利益，對村莊公共事務(wù)并不關(guān)心也無建樹。明確界定村干部管理權(quán)限，嚴(yán)厲打擊村干部以權(quán)謀私，暗箱操作等產(chǎn)生的侵害農(nóng)民利益的行為。另一方面提高村干部自身管理服務(wù)能力，創(chuàng)新村干部選拔途徑，吸收對村內(nèi)事務(wù)關(guān)心且熟悉的優(yōu)秀農(nóng)民以及對經(jīng)濟發(fā)展和村莊發(fā)展有專業(yè)知識的人才加入基層干部行列。

五、小結(jié)

自十八大以來，國家加大了農(nóng)村發(fā)展政策支持的力度，在農(nóng)村社會快速發(fā)展的同時，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象越來越凸顯。“打工潮”的大趨勢、城鄉(xiāng)差距的推拉作用、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)戶籍制度的不斷松動以及相關(guān)制度不完善等原因造成了農(nóng)村地區(qū)人口“空心化”、宅基地閑置、土地資源破壞和浪費以及經(jīng)濟發(fā)展動力不足等負(fù)面影響，這些都對基層治理提出了極大挑戰(zhàn)。因此，應(yīng)從加強對土地和宅基地使用的審批使用的監(jiān)督、增強村莊經(jīng)濟發(fā)展能力、培養(yǎng)村民自治能力等方面促進農(nóng)村流失人口的“回流”和農(nóng)村地區(qū)的全面發(fā)展，真正做到使農(nóng)村變成基礎(chǔ)建設(shè)完善、鄉(xiāng)風(fēng)文明、環(huán)境優(yōu)美的農(nóng)民宜居宜業(yè)的地方。

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