廣西普通國省干線公路養(yǎng)護(hù)市場化改革工作探討

周書林

摘要：文章結(jié)合廣西公路養(yǎng)護(hù)工作實(shí)際，介紹公路養(yǎng)護(hù)市場化改革工作的必要性與主要做法，闡述了公路養(yǎng)護(hù)市場化改革取得的成效，分析了小修保養(yǎng)養(yǎng)護(hù)市場化改革試點(diǎn)面臨的困難和問題，并提出了相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞：公路養(yǎng)護(hù);市場化;改革;小修保養(yǎng)

中圖分類號：U418 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.13282/j.cnki.wccst.2020.11.053

文章編號：1673-4874（2020）11-0195-03

0引旨

近年來，廣西公路管理行業(yè)結(jié)合公路管養(yǎng)實(shí)際，堅持統(tǒng)籌兼顧、分步實(shí)施、循序漸進(jìn)的原則，推行公路養(yǎng)護(hù)市場化改革工作。經(jīng)過一段時間的探索和實(shí)踐，養(yǎng)護(hù)市場化改革試點(diǎn)工作取得了一定的成效和經(jīng)驗(yàn)，養(yǎng)護(hù)市場化改革措施較為適應(yīng)廣西公路養(yǎng)護(hù)當(dāng)前和未來發(fā)展趨勢，符合廣西普通國省干線公路養(yǎng)護(hù)管理的整體性需求，同時改革中也出現(xiàn)了一些新情況新形勢，本文對該養(yǎng)護(hù)市場化改革工作模式、所取得的成效及存在的問題進(jìn)行探討。

1養(yǎng)護(hù)市場化改革實(shí)施基本情況

1.1公路養(yǎng)護(hù)市場化改革的必要性

由于廣西普通國省干線公路養(yǎng)護(hù)長期沿用計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的管理體制，管理方式粗放陳舊，難以發(fā)揮資金效益，隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，原來的管理體制已越來越不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求。為了理順廣西普通國省干線公路養(yǎng)護(hù)在管理、體制、機(jī)構(gòu)等各方面的關(guān)系，廣西壯族自治區(qū)公路發(fā)展中心循序漸進(jìn)地開展了養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制的改革探索，采用“漸進(jìn)式”改革的方式，理清公路養(yǎng)護(hù)市場化改革各階段的具體實(shí)施思路和步驟，開創(chuàng)精減、高效的養(yǎng)護(hù)市場化道路。

1.2公路養(yǎng)護(hù)市場化改革的主要做法

1.2.1

公路養(yǎng)護(hù)管理權(quán)屬整體轉(zhuǎn)換

廣西公路管理部門積極與地方政府協(xié)商，于2016年10月中旬，完成了全區(qū)養(yǎng)護(hù)管理權(quán)屬整體移交工作，原由自治區(qū)公路管理局負(fù)責(zé)管養(yǎng)的縣鄉(xiāng)公路移交至地方交通主管部門管理，由地方管理的國省干線公路上收至自治區(qū)公路管理局管理，進(jìn)一步理順公路管理關(guān)系。

1.2.2研究制定公路養(yǎng)護(hù)市場化管理辦法和實(shí)施細(xì)則

為規(guī)范公路養(yǎng)護(hù)市場秩序、促進(jìn)公路養(yǎng)護(hù)市場健康發(fā)展提供政策指導(dǎo)，廣西公路管理部門研究制定了《廣西壯族自治區(qū)公路管理局公路小修保養(yǎng)管理辦法》《廣西壯族自治區(qū)普通公路養(yǎng)護(hù)工程管理實(shí)施細(xì)則》《廣西公路管理局關(guān)于養(yǎng)護(hù)大中修工程項(xiàng)目交（竣）工驗(yàn)收質(zhì)量檢測有關(guān)事項(xiàng)的通知》等一批制度和管理辦法，推廣應(yīng)用《廣西公路計劃管理與地理信息服務(wù)系統(tǒng)》，與自治區(qū)運(yùn)輸工程質(zhì)量檢測鑒定中心共同制定了《廣西公路養(yǎng)護(hù)工程預(yù)算編制辦法和定額》，涵蓋了科學(xué)決策、招投標(biāo)、造價、資質(zhì)管理等各方面，為公路養(yǎng)護(hù)市場化改革提供政策保障。

1.2.3全面完成公路大中修養(yǎng)護(hù)及技術(shù)服務(wù)類作業(yè)的市場化運(yùn)作

廣西壯族自治區(qū)公路發(fā)展中心按照“事企分開”的原則，全部解散了原各市級公路管理局下屬工程處、施工企業(yè)，不再承接項(xiàng)目，停止運(yùn)營。自2013年起，全面推行養(yǎng)護(hù)大中修工程市場化改革，所有項(xiàng)目均按照法律法規(guī)采用公開招標(biāo)方式選擇施工隊伍，全面推向市場。特別是自2014年起，廣西的大中修養(yǎng)護(hù)工程按照建設(shè)規(guī)模分別進(jìn)入自治區(qū)、市級的公共資源交易平臺進(jìn)行公開招標(biāo)采購，采用招標(biāo)投標(biāo)全程電子化監(jiān)督管理，參照建設(shè)工程實(shí)行合同化管理。自實(shí)行以來，設(shè)計、監(jiān)理、施工各參建單位積極參與投標(biāo)競爭，市場活躍，已實(shí)現(xiàn)全面市場化。

1.2.4逐步推進(jìn)小修保養(yǎng)市場化改革

從2014年年底開始，廣西壯族自治區(qū)公路發(fā)展中心結(jié)合公路管養(yǎng)實(shí)際，堅持改革創(chuàng)新、統(tǒng)籌兼顧、分步實(shí)施、循序漸進(jìn)的原則，采取“試點(diǎn)一總結(jié)一推廣”的路徑模式，通過理順行業(yè)與市場關(guān)系、完善公路養(yǎng)護(hù)制度體系、加強(qiáng)養(yǎng)護(hù)監(jiān)督管理等多項(xiàng)措施穩(wěn)步實(shí)施公路養(yǎng)護(hù)市場化改革。先后在桂西、桂中、河池公路發(fā)展中心的多個養(yǎng)護(hù)中心開展小修保養(yǎng)養(yǎng)護(hù)市場化試點(diǎn)工作，引進(jìn)養(yǎng)護(hù)公司參與公路小修保養(yǎng)工作，在一定程度上解決了部分基層單位養(yǎng)護(hù)職工數(shù)量不足、用工難、養(yǎng)護(hù)質(zhì)量下降、路況不穩(wěn)定等問題。由于各養(yǎng)護(hù)中心養(yǎng)護(hù)職工數(shù)量、年齡結(jié)構(gòu)、管養(yǎng)里程、路況水平各異，根據(jù)具體情況，主要采取以下三種養(yǎng)護(hù)模式：

1.2.4.1

養(yǎng)護(hù)中心與養(yǎng)護(hù)企業(yè)并軌養(yǎng)護(hù)模式

對于近年來安置收費(fèi)站撤站人員、原來養(yǎng)護(hù)站仍有部分職工在崗的基層養(yǎng)護(hù)中心，實(shí)行“養(yǎng)護(hù)站與養(yǎng)護(hù)企業(yè)并存”的管理模式，即在職在編一線職工完成定額所規(guī)定的小修保養(yǎng)工作，將未能完成的養(yǎng)護(hù)小修保養(yǎng)項(xiàng)目、日常養(yǎng)護(hù)工作內(nèi)容進(jìn)行集中打包，按政府采購程序向社會養(yǎng)護(hù)施工單位購買服務(wù)，采取公開招標(biāo)或競爭性談判的形式委托養(yǎng)護(hù)企業(yè)進(jìn)行養(yǎng)護(hù)，逐步將公路公共服務(wù)事項(xiàng)從“直接提供”逐漸轉(zhuǎn)為“購買服務(wù)”。

1.2.4.2完全社會化專業(yè)養(yǎng)護(hù)公司養(yǎng)護(hù)模式

目前天峨公路養(yǎng)護(hù)中心實(shí)行完全的社會化專業(yè)養(yǎng)護(hù)公司養(yǎng)護(hù)的模式。該中心因養(yǎng)護(hù)里程多、線路長、原有養(yǎng)護(hù)職工已基本退休，在全區(qū)率先開展專業(yè)化養(yǎng)護(hù)公司養(yǎng)護(hù)模式改革試點(diǎn)工作，通過公開招標(biāo)的方式選擇了一家國有養(yǎng)護(hù)企業(yè)作為承包人，工作內(nèi)容涵蓋了所有的小修保養(yǎng)工作，包括日常保潔、路面修補(bǔ)、橋梁維修、邊坡水毀塌方等應(yīng)急搶險、交安設(shè)施維修更換等小修保養(yǎng)及橋梁維修加固項(xiàng)目。

引入的專業(yè)化養(yǎng)護(hù)公司具有門類分工詳細(xì)、專業(yè)設(shè)備種類齊全、專業(yè)技術(shù)力量較強(qiáng)等優(yōu)勢，較大程度地改變了原來的傳統(tǒng)管養(yǎng)模式，提高了養(yǎng)護(hù)施工精細(xì)化、機(jī)械化、標(biāo)準(zhǔn)化程度，從一定程度上解決了手工勞動較多、機(jī)械化信息化水平低、人員老化等問題，產(chǎn)生了較好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

1.2.4.3養(yǎng)護(hù)中心承包制養(yǎng)護(hù)模式

養(yǎng)護(hù)中心執(zhí)行在編養(yǎng)護(hù)工計件承包養(yǎng)護(hù)工作制（即內(nèi)部承包制），該方式主要在養(yǎng)護(hù)職工相對充足的路段使用。養(yǎng)護(hù)中心將部分路段及工作內(nèi)容承包給實(shí)際在崗的一線養(yǎng)護(hù)職工，每月按養(yǎng)護(hù)工實(shí)際完成的工作量經(jīng)考核合格核發(fā)其績效工資，對于因缺員難以完成的工作，通過返聘部分退休養(yǎng)護(hù)工及聘請社會人員承包解決。

2公路養(yǎng)護(hù)市場化改革取得的成效

廣西從公路養(yǎng)護(hù)的實(shí)際出發(fā)，分解工作任務(wù)，圍繞目標(biāo)步驟，緊扣時間節(jié)點(diǎn)，分階段分步驟完成工作任務(wù)，于2013年起開始推行養(yǎng)護(hù)大中修工程市場化改革，2014年底進(jìn)行小修保養(yǎng)市場化試點(diǎn)改革工作。經(jīng)過一段時間的探索和實(shí)踐，養(yǎng)護(hù)市場化改革試點(diǎn)工作取得一定的成效和經(jīng)驗(yàn)。

2.1理順了公路管理關(guān)系，養(yǎng)護(hù)決策和管理水平有所提高

及時理順公路管理關(guān)系，通過制定和完善一系列公路行業(yè)和市場化管理制度和細(xì)則，健全了養(yǎng)護(hù)決策、管理和監(jiān)督工作機(jī)制，提高了養(yǎng)護(hù)管理規(guī)范化、科學(xué)化、精細(xì)化水平。

2.2養(yǎng)護(hù)大中修工程全面市場化激發(fā)了市場主體活力

養(yǎng)護(hù)大中修工程向社會放權(quán)到位，吸引了大批實(shí)力強(qiáng)、水平高的技術(shù)服務(wù)、施工企業(yè)，提高了技術(shù)水平和施工水平。

2.3有效補(bǔ)充養(yǎng)護(hù)力量，緩解了養(yǎng)護(hù)職工人數(shù)不足、養(yǎng)護(hù)壓力與日俱增的壓力

通過引進(jìn)具有養(yǎng)護(hù)資質(zhì)的企業(yè)，承擔(dān)因養(yǎng)護(hù)中心人員不足而難以完成的工作任務(wù)，并在突發(fā)情況下協(xié)助完成指定的工程搶險等應(yīng)急工作。

2.4靈活創(chuàng)新養(yǎng)護(hù)市場化模式，明顯提高了養(yǎng)護(hù)作業(yè)績效和質(zhì)量

通過引進(jìn)具有正規(guī)養(yǎng)護(hù)資質(zhì)的企業(yè)承擔(dān)項(xiàng)目的實(shí)施，提高了小修保養(yǎng)的抗風(fēng)險性和規(guī)范性，避免了以往因通過勞務(wù)派遣形式在法律、安全、質(zhì)量等方面產(chǎn)生的風(fēng)險和責(zé)任，實(shí)現(xiàn)了合同化和企業(yè)化管理。通過承包制對養(yǎng)護(hù)職工實(shí)行績效管理和考核，激發(fā)活力，提高主觀能動性和積極性。

2.5實(shí)現(xiàn)了路況水平與服務(wù)能力的相對穩(wěn)定

養(yǎng)護(hù)企業(yè)投入資金購置專業(yè)設(shè)備，集中了技術(shù)和設(shè)備優(yōu)勢，補(bǔ)足養(yǎng)護(hù)短板，對養(yǎng)護(hù)質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格管理，保證了路面鋪筑質(zhì)量，延長了路面修補(bǔ)養(yǎng)護(hù)周期。

3小修保養(yǎng)養(yǎng)護(hù)市場化改革試點(diǎn)面臨的困難和問題

3.1養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)不足，小修保養(yǎng)市場化推進(jìn)困難

因“十三五”財稅體制改革進(jìn)一步深化，廣西公路養(yǎng)護(hù)管理資金投入不足的矛盾進(jìn)一步凸顯，小修保養(yǎng)全部來源于自治區(qū)本級財政資金，因財力薄弱，普通國省干線小修保養(yǎng)經(jīng)費(fèi)投入長期不足，原材料、人工費(fèi)也隨之快速上漲，相比之下，小修保養(yǎng)經(jīng)費(fèi)實(shí)際投入不增反降。

同時，小修保養(yǎng)工作具有野外作業(yè)時間長、零星繁雜、地域分散、路況水平不一、合同金額小、盈利不確定等不利因素，加上養(yǎng)護(hù)資金長期投入不足，具備養(yǎng)護(hù)資質(zhì)和相應(yīng)實(shí)力的企業(yè)因養(yǎng)護(hù)難度大、投入產(chǎn)出比低、利潤難以保障等原因不愿意進(jìn)入市場，部分進(jìn)入市場的企業(yè)經(jīng)過試點(diǎn)后也因工程規(guī)模太小難以維持正常運(yùn)作和發(fā)展壯大。

3.2養(yǎng)護(hù)市場化政策支持仍然欠缺

（1）養(yǎng)護(hù)施工資質(zhì)申請難，市場壁壘高，阻礙養(yǎng)護(hù)從業(yè)單位進(jìn)入市場。部分愿意參與公路養(yǎng)護(hù)市場化的企業(yè)大部分為小微企業(yè)和勞務(wù)公司，技術(shù)人員少、資金規(guī)模小，雖然長期承擔(dān)勞務(wù)作業(yè)，但因?yàn)闆]有達(dá)到申報資質(zhì)的養(yǎng)護(hù)業(yè)績和實(shí)力，無法申請公路工程養(yǎng)護(hù)資質(zhì)，存在行業(yè)壁壘。

（2）采購計劃審批和招投標(biāo)程序時間較長，上半年存在空檔期，路況無法得到保證。在沒有下達(dá)資金和確定中標(biāo)單位的空檔期，保障道路暢通和應(yīng)急搶險工作都會存在難題和隱患。

（3）合同周期短。受政府采購法規(guī)的限制，工程類項(xiàng)目只能實(shí)行一年一招，合同工期也僅為1年，養(yǎng)護(hù)企業(yè)為滿足管理和生產(chǎn)的需求，需要投入整套管理人員和機(jī)械設(shè)備，管理成本高，不利于吸引養(yǎng)護(hù)企業(yè)承接項(xiàng)目。

3.3部分小修保養(yǎng)工作不具備市場環(huán)境

廣西地質(zhì)環(huán)境復(fù)雜、極端天氣多發(fā)、公路設(shè)施基礎(chǔ)薄弱，時常出現(xiàn)水毀、冰災(zāi)、塌方等災(zāi)害導(dǎo)致公路阻斷，需要及時搶險搶通。但由于應(yīng)急搶險工程項(xiàng)目量小分散，單價低，養(yǎng)護(hù)企業(yè)利潤難保證。

應(yīng)急搶險工程經(jīng)費(fèi)來源于財政，落實(shí)時間長、程序多，在應(yīng)急資金不明確的情況下，養(yǎng)護(hù)企業(yè)難以達(dá)到“快速響應(yīng)，安全高效”的目標(biāo)，按照目前財政資金的管理模式，養(yǎng)護(hù)市場化無法達(dá)到公路養(yǎng)護(hù)應(yīng)急搶險的要求。

4公路養(yǎng)護(hù)市場化的進(jìn)一步探索

4.1擴(kuò)大養(yǎng)護(hù)招標(biāo)區(qū)域范圍

為吸引有實(shí)力的養(yǎng)護(hù)企業(yè)，提升養(yǎng)護(hù)質(zhì)量和品質(zhì)，使其管理投入和產(chǎn)出能得到較好的平衡，避免因投入大量的管理人員和機(jī)械設(shè)備而無法體現(xiàn)較好的經(jīng)濟(jì)效益甚至虧損，可將市級各養(yǎng)護(hù)中心所轄路段作為一個合同段，捆綁打包進(jìn)行養(yǎng)護(hù)市場化招標(biāo)，以便養(yǎng)護(hù)企業(yè)加大對養(yǎng)護(hù)工程項(xiàng)目資源的投入力度，提高機(jī)械化程度，使企業(yè)獲取合理的回報，提高企業(yè)的積極性。

4.2延長合同工期

由于養(yǎng)護(hù)工程點(diǎn)多線長，需投入大量的人力物力，一定的合同期可以讓中標(biāo)企業(yè)放開手腳敢于大量投入養(yǎng)護(hù)設(shè)備和人員，能更好地培育市場化專業(yè)養(yǎng)護(hù)企業(yè)，使其大膽地采用新工藝、新技術(shù)等科技手段進(jìn)行更高效的管養(yǎng)。因此，本次推廣采用合同工期最少為3年，嘗試實(shí)行“3+2”可續(xù)簽合同模式，即合同工期為3年，到期后發(fā)包方根據(jù)中標(biāo)企業(yè)的合同履約情況，可延續(xù)2年合同工期。這樣既能保證養(yǎng)護(hù)工作的連貫性，也能有效地解決財政資金計劃在每年初存在的幾個月空檔期，保證了養(yǎng)護(hù)質(zhì)量。

4.3放寬資質(zhì)準(zhǔn)入門檻

大力鼓勵和支持具有施工總承包資質(zhì)的社會企業(yè)參加公路工程市場化改革，對于扶持培育的養(yǎng)護(hù)企業(yè)，按照內(nèi)控制度管理。對于長期合作企業(yè)，給予審計及廉政方面的政策支持，因?yàn)樾⌒薇ｐB(yǎng)的地域性很強(qiáng)，很少有跨地域承擔(dān)業(yè)務(wù)的情況。同時建議適當(dāng)放低資質(zhì)門檻，大力鼓勵和支持具有施工總承包資質(zhì)的社會企業(yè)參加公路工程市場化改革，讓其積累業(yè)績，才能更好地培育公路養(yǎng)護(hù)施工企業(yè)和從業(yè)人員，推進(jìn)公路養(yǎng)護(hù)市場化，更好地為公路養(yǎng)護(hù)服務(wù)。

4.4改進(jìn)采購流程

對于應(yīng)急搶險專項(xiàng)資金，建議按照政治性任務(wù)執(zhí)行配合相對靈活的計價方式，允許搶險項(xiàng)目采購按照內(nèi)控制度委托給養(yǎng)護(hù)企業(yè)，不必經(jīng)過繁瑣的采購流程。

4.5循序漸進(jìn)、分門別類推進(jìn)公路養(yǎng)護(hù)走向市場化

鑒于普通國省干線公路是公共產(chǎn)品，公路養(yǎng)護(hù)對國計民生和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要，具有較強(qiáng)的公益性和特殊性，市場化不能承擔(dān)所有的工作和職能，不宜把所有工作一放了之，全部推向市場。結(jié)合公路小修保養(yǎng)的連貫性和重要性，各養(yǎng)護(hù)中心仍需保留一支負(fù)責(zé)巡路應(yīng)急搶險時的養(yǎng)護(hù)隊伍，保持一支穩(wěn)定的、高技能的養(yǎng)護(hù)職工隊伍，可以強(qiáng)化公路部門的養(yǎng)護(hù)能力。養(yǎng)護(hù)職工平時以巡查路況、清掃路面衛(wèi)生等工作為主，應(yīng)及時修補(bǔ)水毀路面坑槽，清理小型塌方和倒塌路樹，巡查公路，清理障礙物等，確保平時能夠正常調(diào)動使用，應(yīng)急時做到快速響應(yīng)，路面修補(bǔ)等則以社會市場化為主。有所區(qū)別地推行養(yǎng)護(hù)市場化，公路的養(yǎng)護(hù)管理才能保證平穩(wěn)正常運(yùn)行。

5結(jié)語

由于廣西位于祖國邊陲，地域遼闊，受歷史社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高等原因影響，公路基礎(chǔ)設(shè)施不完善，養(yǎng)護(hù)資金投入少等問題仍較為突出，這些因素也決定了廣西普通國省干線公路養(yǎng)護(hù)市場化的發(fā)展水平和程度目前仍處于初級階段，需要充分結(jié)合區(qū)內(nèi)實(shí)際情況，統(tǒng)籌兼顧、分步實(shí)施、分類推進(jìn)，才能平穩(wěn)有序推行公路養(yǎng)護(hù)市場化改革，取得良好的成效。