非營利性民辦高校財務(wù)監(jiān)管的若干思考

楊德嶺 楚英英

【摘要】2017年9月1日實施的新修訂《民辦教育促進法》明晰了“非營利”的內(nèi)涵。非營利民辦高校如何降低成本、提高辦學(xué)效益、增強財務(wù)風(fēng)險防控能力、加強財務(wù)監(jiān)督、正確處理利益關(guān)聯(lián)方的經(jīng)濟關(guān)系，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)加強非營利性民辦高校的管理改革，從外部監(jiān)管、內(nèi)部監(jiān)管以及社會監(jiān)管三個方面入手，加強對非營利民辦高校的財務(wù)監(jiān)管，促進非營利性民辦高校真正更好地發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】非營利性；民辦高校；財務(wù)管理

【中圖分類號】G647.5

* 基金項目：河南省教育廳財務(wù)管理科研課題“非營利民辦高校財務(wù)監(jiān)管研究”，項目編號，2018C15。

一、我國現(xiàn)行經(jīng)濟發(fā)展下非營利性民辦高校的現(xiàn)狀

改革開放以來，我國民辦高等教育得到飛速發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，截至2019年7月底，全國民辦高校756所（民辦本科434所，民辦專科322所），在校生649.60萬人。民辦高等教育的發(fā)展大大促進了我國高等教育事業(yè)的發(fā)展，增加了教育消費，擴大了內(nèi)需，拉動了經(jīng)濟增長，促進了社會繁榮。但是，同樣也面臨著諸多的問題，如類別的明確界定、不同類別下發(fā)展改革的前景等。

（一）我國民辦高校的分類

2017年9月1日實施的新修訂《民辦教育促進法》明晰了“非營利”的內(nèi)涵，民辦高校是否營利屬性和定位不再模棱兩可。面對民辦高校發(fā)展的新形勢、新挑戰(zhàn)、新機遇，民辦高?！盃I利”與“非營利”的選擇成為擺在舉辦者和利益關(guān)聯(lián)方面前的一道必選題。那么，我國非營利民辦高校如何提高辦學(xué)效益、增強財務(wù)風(fēng)險防控能力、加強財務(wù)監(jiān)督、正確處理利益關(guān)聯(lián)方的經(jīng)濟關(guān)系，如何在財務(wù)管理和監(jiān)督方面進一步優(yōu)化，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，是目前亟需深思的問題。

（二）非營利性民辦高校的相關(guān)問題

1.非營利性民辦高校的概念和性質(zhì)

2016年11月我國通過新的《民辦教育促進法》，以及2017年1月頒布的《國務(wù)院關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》，明確了我國民辦教育按照營利性和非營利性分類進行設(shè)置和管理，使用不同的稅收制度、會計制度、撥款制度、捐贈制度等。非營利民辦高校以非營利為辦學(xué)目的，強調(diào)公共利益辦學(xué)，實行學(xué)校法人制度，全部資產(chǎn)歸學(xué)校法人所有。在學(xué)校運行期間獲得的收益包括政府資助、社會捐贈、政府或企業(yè)委托項目收入、有償服務(wù)收入等不能在學(xué)校組織成員進行分配，全部用于發(fā)展民辦高等教育事業(yè)。在學(xué)校解散的時候若有資產(chǎn)剩余，不能將剩余財產(chǎn)分配給組織成員，而是由政府把剩余財產(chǎn)用于高等教育事業(yè)。非營利民辦高校提供的教育服務(wù)最終受益者是受教育者、國家和社會，主要使命是培養(yǎng)高素質(zhì)人才進行科學(xué)研究和社會服務(wù)。因此學(xué)校的財產(chǎn)是社會化資產(chǎn)，沒有明確的所有人。

2.非營利性民辦高校的辦學(xué)形式

非營利民辦高校主要有三種形式，一是捐資助學(xué)模式，如美國的哈佛大學(xué)、斯坦福大學(xué)、耶魯大學(xué)等知名私立高校，以及我國的華僑外國語大學(xué)等，不以營利為目的，通過捐贈人捐贈、學(xué)生學(xué)費、大學(xué)捐贈、基金運行、學(xué)校服務(wù)、政府免稅以及債券等方式，募集學(xué)校運行所需要經(jīng)費，其中最明顯的特征是以學(xué)養(yǎng)學(xué)。二是以產(chǎn)養(yǎng)學(xué)，主要由知名企業(yè)舉辦的民辦大學(xué)，如美國的卡耐基基金會、洛克菲勒基金會、日本的松下等公司舉辦的非營利大學(xué)，其目的在于弘揚企業(yè)精神，為本企業(yè)培養(yǎng)和遴選優(yōu)秀人才，滿足企業(yè)需要。具有高投入、高標準、高效益的辦學(xué)特點。三是公辦民助形式，由公辦大學(xué)建立獨立學(xué)院形式，二者合作建立的民辦高校形式，這種模式主要依托國家、地方政府或行業(yè)部門提供辦學(xué)經(jīng)費，學(xué)校隸屬關(guān)系不變，以一定的方式轉(zhuǎn)給獨立法人舉辦，在民辦管理機制的基礎(chǔ)上發(fā)展教育事業(yè)。

（三）非營利性民辦高?，F(xiàn)今的社會地位和影響力

非營利性民辦高校發(fā)展以來，在四個方面對我國社會起到一定的促進作用，一是社會經(jīng)濟，在非營利民辦高校發(fā)展的過程中，多元的資金渠道和多樣的人才輸出方式，是促進社會經(jīng)濟發(fā)展的推動力之一；二是教育公益，非營利性民辦高校都是公益性的，以向社會輸出和培養(yǎng)高素質(zhì)人才資源為主要目的，在社會教育方面起到一定的促進作用，很大程度地提高了國民教育整體水平；三是生產(chǎn)就業(yè)，非營利性民辦高校的發(fā)展將為先進行業(yè)提供更多的社會就業(yè)崗位和生產(chǎn)力量，在推動就業(yè)和產(chǎn)出方面潛力巨大；四是科學(xué)研究，非營利性民辦高校沒有盈利壓力，教育從業(yè)者可以有更多的精力投入到科學(xué)研究和學(xué)術(shù)研討中，有較多的學(xué)術(shù)交流活動時間和參與機會，在發(fā)掘?qū)W術(shù)新領(lǐng)域、科研新層次上，有著十分巨大的儲備力量。

二、中外民辦高校管理體制對比

（一）美國非營利性私立高校的發(fā)展特點和管理現(xiàn)狀

1.公益性

在美國，非營利性私立高校中一直有宗教創(chuàng)辦教育和富豪慈善家創(chuàng)辦的傳統(tǒng)。據(jù)統(tǒng)計宗教機構(gòu)或個人創(chuàng)辦的非營利高校占62.02%，如知名的哈佛大學(xué)、耶魯大學(xué)、普林斯頓大學(xué)、達特茅斯學(xué)院等一批世界一流的非營利大學(xué)；富豪慈善家創(chuàng)辦的僅占9.14%，但也成就了世界一流非營利私立大學(xué)。這些慈善家不僅是大學(xué)創(chuàng)立的主要捐贈者，還是大學(xué)戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃的直接參與者和制定者，促進了美國一流非營利私立大學(xué)的發(fā)展。

并且，美國非營利私立高校的使命立意高遠，格局和視野往往站在社會或人類發(fā)展利益的角度來表述。如哈佛大學(xué)的印章就是追求真理，其使命表述為在教學(xué)、學(xué)習(xí)、研究做出卓越貢獻，培養(yǎng)各學(xué)科領(lǐng)域的改變世界的領(lǐng)導(dǎo)者。本科生院的使命是通過傳播自由藝術(shù)和科學(xué)教育，為社會培養(yǎng)公民和領(lǐng)導(dǎo)者。哥倫比亞大學(xué)的使命表述為是世界上最重要的研究中心，為學(xué)生和研究者提供獨特和杰出的環(huán)境，拓展、傳播和保存知識。

2.分類管理模式

美國政府對營利性和非營利性私立高校采用不同的監(jiān)管方式。非營利性私立高校屬于社會非營利組織，營利性私立高校屬于企業(yè)。前者的財產(chǎn)所有權(quán)屬于學(xué)校法人，后者的財產(chǎn)所有權(quán)屬于個人或企業(yè)。聯(lián)邦政府、州政府與非營利高校不存在隸屬關(guān)系、直接管理與被管理關(guān)系，各級政府在法律的范圍內(nèi)履行非營利高校的監(jiān)管責(zé)任。對非營利高校的直接資助有研發(fā)經(jīng)費、學(xué)生獎助學(xué)金等，間接資助是稅收減免、低價提供土地等，其監(jiān)管主要依賴第三方認證監(jiān)管來保證辦學(xué)質(zhì)量和效益。營利性高校則受公司法和教育部門的雙重監(jiān)管。

3.經(jīng)費來源多樣

美國非營利私立高校的主要經(jīng)費來源包括學(xué)費、政府撥款、私人捐贈、獎助學(xué)金、科研撥款、捐贈收入、社會服務(wù)收入等。美國各級政府都對非營利高校予以職責(zé)范圍內(nèi)的支持。聯(lián)邦政府資助比例最高，其直接資助有學(xué)生獎助學(xué)金支持、貸款支持、以及大學(xué)科學(xué)研究的研究支持；間接資助是根據(jù)美國稅法第501（C）（3）規(guī)定，非營利私立高校獲得免稅地位，學(xué)校的財產(chǎn)稅、捐贈、科研成果服務(wù)等都可免稅。各州政府也會為學(xué)生提供各類獎助學(xué)金以及免稅和直接撥款支持以及發(fā)行免稅債券。地方政府主要通過免征學(xué)校財產(chǎn)稅、銷售稅等方式支持學(xué)校發(fā)展，僅免稅一項為非營利私立高校提供了9.39%的運行經(jīng)費。研發(fā)經(jīng)費和合同研究經(jīng)費占私立高校經(jīng)費的95.5%，其中知名的耶魯大學(xué)、哈佛大學(xué)、斯坦福大學(xué)、約翰·霍普金斯大學(xué)以及麻省理工學(xué)院等獲得的資金較為靠前。在2010—2011年度獲得聯(lián)邦政府科研經(jīng)費前10名中有8名是非營利私立高校。在免稅中捐贈免稅也是一項重要的收入，哈佛大學(xué)在發(fā)展的歷史中開展了五次大規(guī)模的捐贈募集活動，募集學(xué)校發(fā)展資金，其他的非營利高校也開展過類似的募捐運動募集學(xué)校發(fā)展資金。募集捐贈的籌款運動是幾乎每個非營利私立高校的傳統(tǒng)。據(jù)統(tǒng)計，2015年度，美國非營利性私立高校教育經(jīng)費總額中單社會捐贈一項就有2 506億美元，占全部教育經(jīng)費的12.48%。以哈佛大學(xué)為例，2016年獲得社會捐贈收入達到170億美元，是該校總收入的35.7%[1]。

（二）日韓非營利性私立高校的發(fā)展特點和管理現(xiàn)狀

1.日本非營利性私立高校發(fā)展特點和財務(wù)監(jiān)管方式

第一，來自政府的資金支持。根據(jù)《私立學(xué)校振興法》，日本政府為非營利私立高校提供資助，資助金額不能超過其辦學(xué)運行經(jīng)費的50%，平均資助金額一般占全部學(xué)校運行經(jīng)費的10%，主要有兩種形式：一種是普通資助，一種是特殊資助。普通資助是根據(jù)非營利私立高校的教職員工生數(shù)量、學(xué)校教育教學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施情況，按照公平和公正原則乘以相關(guān)撥款系數(shù)，確定撥款金額。其次，為學(xué)校提供免稅、補助金。一般補助主要是保證公平，特殊資助是鼓勵高校特色發(fā)展，促進高校提升辦學(xué)效益和質(zhì)量，鼓勵競爭。如非營利私立高校的研究生教育、留學(xué)生教育、國際交流等。第二，嚴格的財務(wù)監(jiān)管制度。要求非營利私立高校會計按照《學(xué)校法人會計標準》作為學(xué)校會計核算基礎(chǔ)，學(xué)校預(yù)算實施法人預(yù)算，在評議委員會評審基礎(chǔ)上形成，由董事會確認和簽署實施。若發(fā)現(xiàn)會計制度出現(xiàn)問題，政府有權(quán)要求改正。日本外部財務(wù)監(jiān)管相當嚴格，要求非營利私立高校每年末，必須向履行監(jiān)管職能的教育部門提供第二年的預(yù)算數(shù)據(jù)，而且必須接受外部審計機構(gòu)審計和監(jiān)管機構(gòu)的審計，并將財務(wù)數(shù)據(jù)向政府、投資者、捐贈者以及其他利益相關(guān)者公開。

2.韓國非營利性民辦高校發(fā)展特點

第一，多渠道的資助方式。韓國政府自20世紀90年代以來，通過各種方式直接或間接補助其民辦高校。在短短五年時間內(nèi)，韓國政府對民辦高校的資助經(jīng)費就達到了學(xué)校運行經(jīng)費的10%。為平抑民辦高校學(xué)費快速上漲，除了政府的撥款資助之外，還通過增加貸款、獎助學(xué)金等形式資助非營利民辦高校。2000—2005年韓國私立高校獎助學(xué)金占到所有高校獎助學(xué)金總數(shù)的60%，使民辦高校的學(xué)費收入從1985年的82.3%降到2002年的64.8%。第二，強有力的政策支持。韓國政府頒布《民辦高校內(nèi)外監(jiān)管方案》要求非營利民辦高校加強自我內(nèi)部監(jiān)督，為提高其財政透明度，維護社會公共利益，政府還委托第三部門的會計師聯(lián)合會對其進行財務(wù)審計，審計結(jié)果向社會公開，并作為以后年份撥款支持的依據(jù)。

（三）我國臺灣省非營利性私立高校治理經(jīng)驗

我國臺灣省的《私立學(xué)校法》要求所有建立的私立高校都必須是非營利私立高校，強調(diào)私立高校的公益性、非營利性，舉辦人本著感恩社會、回報社會，捐資助學(xué)，不圖任何經(jīng)濟收益和回報，學(xué)校的辦學(xué)資金和財產(chǎn)全部歸學(xué)校所有，用于辦學(xué)事業(yè)，受到社會的一致贊同?！端搅W(xué)校法》規(guī)定，私立學(xué)校依法可以獲得捐贈獎勵之外，還可以享受遺產(chǎn)捐贈以及其他捐贈的稅收減免。同時政府應(yīng)該給非營利私立高校予以補助，以便促進學(xué)校健全法制。政府對學(xué)校的撥款主要采取兩種措施：一是競爭性撥款，激勵學(xué)校按照政府預(yù)期的方向發(fā)展成為非營利私立高校，如2004年為防止私立高校的趨同化，其主管教育部門開始實施獎勵大學(xué)卓越計劃引導(dǎo)分類特色發(fā)展，2012年有31所私立高校得到了資助；二是政府通過定期評估予以支持。2005年臺灣成立財團法人高等教育評估中心基金會，設(shè)立正式的機構(gòu)對非營利私立高校進行評估，每隔3～4年進行一次評估，評估結(jié)果作為政府獎勵和撥款的依據(jù)[2]。

三、我國民辦高校管理改革的若干思考

（一）加大外部監(jiān)督是首要前提

1.黨組織協(xié)同共治

《國務(wù)院關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》，以及2016年頒布的《關(guān)于加強民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見》等文件，規(guī)范和加強了對非營利民辦高校的組織監(jiān)管制度。黨組織負責(zé)人應(yīng)進入非營利民辦高校董事會，參與非營利民辦高校的重大決策，實現(xiàn)非營利性民辦高校協(xié)同治理。這樣既有利于決策機構(gòu)成員結(jié)構(gòu)的多元化、高校權(quán)力機構(gòu)的合理化，也有利于形成有效的制衡機制，平衡內(nèi)外部權(quán)力，保障教師權(quán)益，同時也從制度上肯定了黨組織在監(jiān)事會的制度，加強黨組織在非營利民辦高校的董事會和監(jiān)事會的地位和作用。

2.政府主動適度監(jiān)督

政府依法對非營利財務(wù)監(jiān)管是必要的，但不能干預(yù)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，更不能把公辦院校的財務(wù)監(jiān)管制度應(yīng)用到非營利民辦高校財務(wù)管理上。通過建立非營利民辦高校、教育主管部門和銀行三方協(xié)同監(jiān)管模式，對非營利民辦高校的招生、辦學(xué)資金等行為進行監(jiān)督，糾正非營利民辦高校市場失靈，保證社會公共利益。其次，可以借鑒日本非營利性民辦高校在會計監(jiān)督上面的成功經(jīng)驗，高校定期向履行監(jiān)管職能的教育部門提供預(yù)算數(shù)據(jù)和年度報表，接受必要的外部審計機構(gòu)的審計和監(jiān)管，并將財務(wù)數(shù)據(jù)向政府、投資者、捐贈者以及其它利益相關(guān)者公開。一旦發(fā)現(xiàn)會計制度等出現(xiàn)問題，政府有權(quán)要求其改正。

3.重視技術(shù)監(jiān)督

廣泛開發(fā)和使用統(tǒng)一的非營利民辦高校的會計軟件和財務(wù)系統(tǒng)，建立統(tǒng)一的政府監(jiān)管部門、第三方審計機構(gòu)、銀行、非營利民辦高?；ヂ?lián)互通的財務(wù)管理平臺，利用信息技術(shù)的優(yōu)勢實現(xiàn)學(xué)校財務(wù)信息及時在財務(wù)平臺上共享和公開，對民辦高校財務(wù)資金和學(xué)費收支實施實時監(jiān)控，確保有效使用辦學(xué)資金。上海市2008年開始就試點建立民辦高校統(tǒng)一的財務(wù)軟件和學(xué)費管理軟件，建立了完整的非營利民辦高校的財務(wù)遠程監(jiān)管系統(tǒng)和預(yù)算申報平臺，對各非營利民辦高校實施跟蹤監(jiān)督，對不規(guī)范資金使用及時預(yù)警，使財務(wù)監(jiān)管由事后監(jiān)管遷移到事前、事中監(jiān)管，確保非營利民辦高校的資產(chǎn)安全，提高資金使用效益，有效降低財務(wù)風(fēng)險。

（二）強化內(nèi)部監(jiān)督是必要條件

1.進一步健全監(jiān)事會制度

任何失去制約與監(jiān)督的權(quán)力最終都會導(dǎo)致權(quán)力膨脹而腐敗。我國非營利民辦高?；旧隙冀⒘硕聲贫?，但是很多非營利民辦高校并沒有建立監(jiān)事會制度，建立健全監(jiān)事會制度，是完善非營利民辦高校內(nèi)部治理機制和監(jiān)督制度的重要一環(huán)。監(jiān)事會可以檢查學(xué)校財務(wù)、監(jiān)督董事會和學(xué)校行政機構(gòu)的履職情況，并向教職工代表大會報告工作。

2.明晰財務(wù)管理制度

按照非營利民辦高校會計準則依法設(shè)置會計賬簿，根據(jù)資產(chǎn)來源實行分類登記入賬，提高資產(chǎn)使用效率。首先，建立預(yù)算管理組織體系。應(yīng)建立包括董事會成員、校長以及副校長、會計、總務(wù)、人事、各院系行政負責(zé)人為成員的預(yù)算委員會。為確保財務(wù)工作中的錢、財、物分管，會計和出納嚴格分工，經(jīng)辦人與審批人、經(jīng)辦人與復(fù)核人、內(nèi)部審計人員與其他財務(wù)人員等職務(wù)分離互相監(jiān)督，應(yīng)建立不相容職務(wù)分離制度。在財務(wù)管理的過程中要實行重要崗位回避和輪崗制度，避免學(xué)校董事會或高級管理層在學(xué)校財務(wù)管理中獲得過大的權(quán)力和影響力，“管錢”與“花錢”部門的負責(zé)人員或領(lǐng)導(dǎo)人員要互相牽制，防止重要控制點潰敗，防止審批人員和財務(wù)人員在一個崗位上履職時間過久產(chǎn)生舞弊行為。

（三）重視社會監(jiān)督是發(fā)展保障

社會監(jiān)督是非營利民辦高校監(jiān)管的重要機制。建立和完善健全的社會監(jiān)督制度是保障非營利性民辦高校高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。要完善社會監(jiān)督制度主要應(yīng)從“信息公開”“審計監(jiān)管”兩方面入手。采取非營利民辦高校信息定期公開與披露制度，建立非營利高校社會信用制度，明確獨立第三方審計機構(gòu)審計的責(zé)任和地位等方式，確保非營利性民辦高校財務(wù)監(jiān)管權(quán)責(zé)清晰，資金流向明確。

四、結(jié)論

新形勢下，我國非營利民辦高校改革與發(fā)展，應(yīng)以財務(wù)監(jiān)管為突破口，建立完善的監(jiān)督體系，實現(xiàn)非營利性民辦高校健康可持續(xù)發(fā)展。

主要參考文獻

[1]王玲.美國營利性高校發(fā)展進程中，聯(lián)邦政府的角色分析[J].外國教育研究.2018（03）.

[2]李文章等.臺灣私立高校發(fā)展考察報告[J].高教探索.2015（03）.