關(guān)于我國(guó)檔案管理體制的探討

楊麗麗 尹濱倩

摘 要：我國(guó)的檔案事業(yè)隨著時(shí)代的發(fā)展在不斷完善和健全，形成了具有中國(guó)特色的檔案管理體制，適應(yīng)了國(guó)家發(fā)展的需要，但仍存在不足之處。在社會(huì)大發(fā)展的浪潮中，檔案管理只有與時(shí)俱進(jìn)，才能更好地服務(wù)于國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人。本文通過(guò)分析檔案管理的相關(guān)概念和體制形成歷程，肯定了檔案管理取得的成就，并指出了存在的不足之處。

關(guān)鍵詞：檔案;檔案管理;體制

一、檔案管理體制改革核心概念界定

我國(guó)學(xué)者自20世紀(jì)50年代起就對(duì)“檔案”的定義進(jìn)行了深入探討，直到1988年1月1日《中華人民共和國(guó)檔案法》的頒布，對(duì)檔案進(jìn)行了系統(tǒng)的闡述，并得到廣大學(xué)者的認(rèn)可。檔案法指出：檔案是國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人過(guò)去/現(xiàn)在所從事的政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、文化等活動(dòng)直接形成的歷史記錄，有一定的保存價(jià)值和意義，并以多種形式或載體存在，如文字、圖表、聲、影像等的原始記錄。隨著檔案內(nèi)容、形式的多樣化，我國(guó)學(xué)者馮惠玲在《檔案學(xué)概論》中將檔案定義為：組織、個(gè)人所從事的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)直接形成的清晰的、確定的并實(shí)現(xiàn)完整記錄的固化信息，豐富了人們對(duì)檔案的認(rèn)識(shí)。由于人們認(rèn)識(shí)到檔案的重要性和價(jià)值，而且檔案定義的提出，更是讓人們肯定了檔案工作，端正了工作態(tài)度，這對(duì)于檔案管理工作是積極的，也是最基本的職業(yè)素養(yǎng)，檔案的價(jià)值性推動(dòng)了社會(huì)的進(jìn)步，熏陶了人們的思想，其借鑒和傳承作用日益明顯。

一個(gè)國(guó)家乃至個(gè)人的發(fā)展需要形形色色的實(shí)踐活動(dòng)，由此也形成了大量有價(jià)值的固化信息，所以無(wú)論是國(guó)家檔案、社會(huì)檔案還是個(gè)人檔案其數(shù)量都是空前的，尤其是正處于蓬勃發(fā)展中的國(guó)家，各行各業(yè)百花齊放、百家爭(zhēng)鳴，成果豐碩，經(jīng)驗(yàn)可貴，由此形成了龐大的檔案工作，并需要特定部門(mén)進(jìn)行專業(yè)化的管理。檔案工作是指管理檔案、提供檔案信息等并為國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人服務(wù)，近年來(lái)在我國(guó)更是形成了以檔案室為工作基礎(chǔ)，以檔案館、部門(mén)為工作主體，服務(wù)檔案管理的組織與協(xié)調(diào)工作。針對(duì)我國(guó)的基本國(guó)情更是形成了檔案科學(xué)研究、高校檔案專業(yè)教育、檔案管理國(guó)際交流與合作等系統(tǒng)化發(fā)展之路助推我國(guó)檔案事業(yè)高效、安全發(fā)展，同時(shí)滿足企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等對(duì)檔案管理工作經(jīng)驗(yàn)借鑒的需求。

檔案工作和檔案管理機(jī)構(gòu)需要體制的約束，只有這樣才能保證檔案管理的高效運(yùn)行，維護(hù)國(guó)家安全，服務(wù)社會(huì)，保障企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人的人身權(quán)益。檔案管理體制是指檔案管理工作中的隸屬關(guān)系確定、機(jī)構(gòu)構(gòu)成、人力資源配置、權(quán)限劃分和管理制度等工作。隨著我國(guó)檔案事業(yè)的發(fā)展以及社會(huì)、個(gè)人對(duì)檔案管理的需要，尤其在我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、社會(huì)、文化等的大發(fā)展時(shí)期，助推了檔案管理的發(fā)展與改革，并形成了以集中式檔案管理為主的檔案管理體制。檔案內(nèi)容的多樣化，儲(chǔ)存載體的變化（文書(shū)檔案、電子檔案、云端儲(chǔ)存的發(fā)展與成熟），服務(wù)對(duì)象的廣泛性，網(wǎng)絡(luò)普及的安全性、穩(wěn)定性，使得檔案管理始終面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

二、我國(guó)檔案管理體制的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀綜述

檔案管理體制決定了機(jī)構(gòu)構(gòu)成、人員配置、管理制度、檔案行政關(guān)系等，是檔案高效管理的基礎(chǔ)。人類(lèi)文明的出現(xiàn)，使得“檔案”應(yīng)運(yùn)而生，只是表現(xiàn)形式不同，隨著人類(lèi)社會(huì)的不斷發(fā)展以及國(guó)家制度的確立，檔案也在潛移默化的變遷，始終服務(wù)于人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展。以我國(guó)為例，“檔案”管理體制源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，系統(tǒng)化的檔案管理可追溯到商代，而且管理的系統(tǒng)性與高效性推動(dòng)了王朝的發(fā)展，即使在今天，其管理體制也得到眾多學(xué)者的肯定。建國(guó)初期，國(guó)力匱乏，百?gòu)U待興，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、科學(xué)等規(guī)模發(fā)展滯后，以分散管理為主（分散保管，檔案管理工作“各自為政”）的檔案管理體制能夠適應(yīng)國(guó)家發(fā)展的需要。隨著國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程的不斷深入，尤其是十一屆三中全會(huì)以后，改革開(kāi)放政策的全面實(shí)施，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、科學(xué)等事業(yè)如雨后春筍般綻放，檔案數(shù)量之龐大，管理工作之繁重，前所未有，檔案管理體制改革與完善迫在眉睫，經(jīng)過(guò)多次變革逐漸形成了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的組織原則，并以“局館合一”作為檔案管理體制，豐富了檔案管理體制的形式，更重要的是適應(yīng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展助推了科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，政治體制的改革、信息化技術(shù)的發(fā)展與普及使得檔案管理有了新的發(fā)展機(jī)遇，這需要檔案管理擺脫傳統(tǒng)檔案管理觀念的束縛，既要實(shí)現(xiàn)分散管理向集合管理的改革，也要有所側(cè)重，實(shí)現(xiàn)分散與集合管理的并存發(fā)展。人類(lèi)社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)的廣泛性要求檔案管理體制要多元發(fā)展，檔案管理也要依托大數(shù)據(jù)等技術(shù)助推自身發(fā)展，很顯然我國(guó)的檔案管理體制在信息化大發(fā)展的今天，發(fā)展動(dòng)力匱乏，不能完全適應(yīng)國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人等對(duì)檔案管理、服務(wù)的需要。

三、當(dāng)前我國(guó)檔案管理體制存在的不足

檔案管理體制是指檔案管理工作中的隸屬關(guān)系確定、機(jī)構(gòu)構(gòu)成、人力資源配置、權(quán)限劃分和管理制度等工作，是檔案管理工作體系與制度的綜合。目前，我國(guó)檔案管理體制可以概括為檔案管理領(lǐng)導(dǎo)體制、組織原則和管理體制，即“局館合一”“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”。檔案管理領(lǐng)導(dǎo)體制由我國(guó)基本國(guó)情和政治體制決定，“局館合一”是指一個(gè)機(jī)構(gòu)，履行兩種職能，這是黨中央強(qiáng)調(diào)簡(jiǎn)政放權(quán)，提高檔案管理和服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)檔案管理工作的精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、高效，避免職能部門(mén)過(guò)多引起的溝通、協(xié)作困難，多級(jí)領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題，將檔案局、檔案館設(shè)置在一個(gè)機(jī)構(gòu)，同時(shí)履行檔案行政管理和保管服務(wù)職能。

組織原則和管理體制涵蓋3方面的內(nèi)容：（1）檔案管理工作由各級(jí)黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)部署，從黨中央到地方政府逐級(jí)建立檔案行政管理機(jī)關(guān)，按照級(jí)別和專業(yè)管理國(guó)家、地方檔案;（2）檔案根據(jù)行政區(qū)域、中央條/塊管理體制分級(jí)/分類(lèi)集中管理;（3）國(guó)家黨政檔案和檔案管理工作實(shí)行統(tǒng)一管理。我國(guó)檔案管理體制的確立，明確了國(guó)家檔案是國(guó)家的財(cái)富，不屬于所有制，維護(hù)了國(guó)家檔案的完整與安全，同時(shí)能夠更好地維護(hù)社會(huì)組織/團(tuán)體以及個(gè)人的合法權(quán)益。各級(jí)檔案行政管理部門(mén)，以國(guó)家檔案局為例，既是黨中央的工作部門(mén)又是國(guó)務(wù)院的直屬局，接受雙重領(lǐng)導(dǎo)，集中管理有關(guān)檔案的一切事務(wù)，同時(shí)對(duì)我國(guó)的檔案管理（社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人等檔案）工作進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)，維護(hù)檔案工作的高效運(yùn)行，推動(dòng)了我國(guó)檔案事業(yè)的發(fā)展，尤其是適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、文化、社會(huì)、政治的發(fā)展。

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)的檔案管理體制經(jīng)歷了多次調(diào)整和改革，但在信息化爆發(fā)式發(fā)展的今天，當(dāng)前的檔案管理體制表現(xiàn)出一些不足，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）組織原則和管理體制的不適應(yīng)性

檔案管理根據(jù)屬性的不同大致分為國(guó)家、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位及個(gè)人等，根據(jù)檔案內(nèi)容的劃分又體現(xiàn)出較強(qiáng)的專業(yè)性，為了實(shí)現(xiàn)檔案的高效管理，在當(dāng)前的檔案管理體制下，相關(guān)專業(yè)的檔案及管理部門(mén)自上而下形成“條”，分級(jí)管理中的行政區(qū)域又體現(xiàn)為“塊”，由此造成檔案管理權(quán)限、檔案資源、人員配置等由于“條”與“塊”的交叉重合出現(xiàn)分級(jí)管理權(quán)、事不清，職能重疊，人力資源浪費(fèi)，工作效率低下。尤其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響下，專業(yè)性檔案館、部門(mén)檔案館、企業(yè)檔案館的出現(xiàn)，豐富了我國(guó)檔案館的類(lèi)型，但從全局來(lái)看是分散了檔案館的資源，這是集中管理下的分散，弱化了國(guó)家對(duì)檔案館的管理，而且使得信息溝通閉塞，影響國(guó)家對(duì)檔案的高效利用。

（二）社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)、個(gè)人檔案的管理問(wèn)題

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變適應(yīng)了我國(guó)國(guó)情的需要，使得個(gè)體、私營(yíng)、外企如雨后春筍般出現(xiàn)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)取得了世人矚目的成績(jī)，與此同時(shí)個(gè)體、私營(yíng)、外企檔案的數(shù)量與日俱增，這對(duì)于“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的組織原則和管理制度來(lái)說(shuō)無(wú)疑是巨大的負(fù)擔(dān)，人員配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置都將面臨空前的挑戰(zhàn)。在中國(guó)特色社會(huì)主義制度下，我國(guó)的檔案管理體制應(yīng)有所側(cè)重，不能“眉毛胡子一把抓”，該體制可以作為社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)、個(gè)人檔案管理制度的樣板，起監(jiān)管、指導(dǎo)作用，分門(mén)別類(lèi)為我國(guó)的檔案管理事業(yè)“減負(fù)”。在健全的檔案相關(guān)法律規(guī)章制度下，鼓勵(lì)專業(yè)類(lèi)檔案館和部門(mén)檔案館的發(fā)展，在企業(yè)中充分發(fā)揮部門(mén)檔案館的作用，將人事檔案、會(huì)計(jì)檔案等集中管理，履行集中管理制度。專業(yè)檔案館的分類(lèi)要科學(xué)劃分，并嚴(yán)格控制其規(guī)模和數(shù)量，確保國(guó)家檔案館的綜合性特點(diǎn)，維護(hù)國(guó)家對(duì)檔案管理的絕對(duì)權(quán)力。

（三）“局館合一”檔案管理領(lǐng)導(dǎo)體制的不足

“局館合一”表現(xiàn)為將檔案局、檔案館設(shè)置在一個(gè)機(jī)構(gòu)，同時(shí)履行檔案行政管理和保管服務(wù)職能，形式上減少了機(jī)構(gòu)設(shè)置，體現(xiàn)了簡(jiǎn)政放權(quán)，更高效地利用了人力資源，但在實(shí)踐中表現(xiàn)更多的是檔案行政與檔案事務(wù)的合一，這不是真正的改革?！熬逐^合一”導(dǎo)致“局”“館”職能不明、人員編制劃分混亂，從業(yè)人員責(zé)任弱化，檔案行政管理部門(mén)作為執(zhí)法、監(jiān)管主體，權(quán)力弱化，制約自身行政管理權(quán)力的發(fā)揮，很明顯不利于開(kāi)展檔案管理相關(guān)工作?！熬帧薄梆^”人員編制劃分不明，影響從業(yè)人員的工作積極性，尤其對(duì)于檔案館從業(yè)人員更明顯，最終導(dǎo)致工作效率低下。兩者責(zé)任的弱化，導(dǎo)致員工推卸責(zé)任，最終不了了之，影響從業(yè)人員的公平競(jìng)爭(zhēng)?！熬逐^合一”既有一定的優(yōu)越性，同時(shí)也有其弊端，利弊權(quán)衡得當(dāng)才能充分發(fā)揮檔案管理體制的長(zhǎng)處，更好地服務(wù)于我國(guó)的檔案管理事業(yè)。

四、結(jié)語(yǔ)

目前，我國(guó)檔案管理體制在很大程度上適應(yīng)了社會(huì)的發(fā)展，提高了工作效率，維護(hù)了國(guó)家、社會(huì)團(tuán)體及個(gè)人的合法權(quán)益，但在經(jīng)濟(jì)全球化、科學(xué)無(wú)國(guó)界的背景下，各領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)空前激烈，檔案管理任重而道遠(yuǎn)，如何使檔案管理更加高效、安全，服務(wù)國(guó)家發(fā)展，仍需要進(jìn)行更深層次的研究。

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