地方高校校企合作碎片化困境及整體性治理

簡(jiǎn)世德　簡(jiǎn)鳴　占娟娟

[摘 要] 本文擬運(yùn)用整體性治理理論的基本邏輯，分析整體性治理理論與高校校企合作碎片化治理的內(nèi)在邏輯，提出了通過(guò)整合治理的政策制度、發(fā)展目標(biāo)、組織結(jié)構(gòu)與管理方式等，進(jìn)而提出破解校企合作碎片化困境的思路與路徑。

[關(guān)鍵詞] 高校;整體性治理;碎片化

[中圖分類號(hào)]G646? ?[文獻(xiàn)標(biāo)志碼] A [文章編號(hào)] 1008-2549（2020） 04-0029-03

高校校企合作是科技成果轉(zhuǎn)化的重要環(huán)節(jié)，是國(guó)家實(shí)施創(chuàng)新戰(zhàn)略的重要節(jié)點(diǎn)。自20世紀(jì)末，校企合作始終得到黨和政府的高度重視，在推動(dòng)科技創(chuàng)新、人才聯(lián)合培養(yǎng)等方面成效顯著。進(jìn)入新時(shí)代，黨的十九大報(bào)告指出：“深化產(chǎn)教融合，促進(jìn)教育鏈、人才鏈與產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈有機(jī)銜接，是建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家必須解決好的重要問(wèn)題?！盵1]這是國(guó)家對(duì)校企合作工作的再一次深化與戰(zhàn)略部署。然而，目前校企合作還存在不少問(wèn)題，如政策法規(guī)不完善、合作制度、理念、機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行機(jī)制等方面分散交叉的問(wèn)題比較突出，呈現(xiàn)明顯碎片化特征。這些碎片化往往使得校企雙方原先預(yù)設(shè)的合作目標(biāo)偏離，且無(wú)法通過(guò)校企合作系統(tǒng)內(nèi)部的自組織和反饋得到調(diào)整，導(dǎo)致合作難以達(dá)到預(yù)期的效果，嚴(yán)重制約著產(chǎn)教融合戰(zhàn)略的實(shí)施與推進(jìn)。因此，要想從根本上改變校企合作存在的問(wèn)題，必須對(duì)碎片化進(jìn)行反思與治理。

一 理論導(dǎo)入：整體性治理的主要內(nèi)涵解讀

（一）碎片化概念與整體性治理的主要內(nèi)涵

碎片化（Fragmentation）本意是指完整的東西破碎成諸多零塊。20世紀(jì)80年代常見(jiàn)于后現(xiàn)代主義的有關(guān)研究文獻(xiàn)，如今已應(yīng)用于政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)和傳播學(xué)等多個(gè)不同領(lǐng)域。著名學(xué)者?？怂拐J(rèn)為：“碎片化就是職能部門(mén)在應(yīng)對(duì)共同的公共問(wèn)題時(shí)，其權(quán)力和資源在數(shù)量上表現(xiàn)為大量的碎片，在地域和功能上彼此交叉重疊，組織間缺乏協(xié)調(diào)。”[2]反映在治理語(yǔ)境下，碎片化通常是一種治理理念沖突、治理主體互相獨(dú)立、治理政策制度零散、治理目標(biāo)背離初衷的境況。校企合作存在的問(wèn)題，如治理理念相互沖突，主體缺乏協(xié)同、主體機(jī)構(gòu)裂化、功能缺乏協(xié)調(diào)以及流程不暢和手段落后等，也呈現(xiàn)出碎片化特征，導(dǎo)致校企合作停留在效果不佳的治理狀態(tài)。

整體性治理是英國(guó)學(xué)者?？怂贯槍?duì)20世紀(jì)末政府運(yùn)作中權(quán)力分散、機(jī)構(gòu)分裂、功能分解和服務(wù)分割等碎片化問(wèn)題，提出的以公民需求為治理導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合、責(zé)任為治理機(jī)制，對(duì)治理層級(jí)、功能、公私部門(mén)關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問(wèn)題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與重新整合，不斷從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合，為公民提供無(wú)縫隙且非分離的整體型服務(wù)的政府治理圖式。[3]

?？怂拐J(rèn)為：“整體性治理解決碎片化的關(guān)鍵方式主要包括政策、管制、服務(wù)提供和監(jiān)督。這些環(huán)節(jié)的整體性運(yùn)作，是為了實(shí)現(xiàn)各部門(mén)之間及部門(mén)內(nèi)部的協(xié)調(diào)與整合，而對(duì)公眾需求則貫穿整體性運(yùn)作的全過(guò)程?！盵4]

（二）整體性治理與碎片化治理的內(nèi)在契合

整體性治理是一種強(qiáng)調(diào)整體與協(xié)調(diào)的治理理論，對(duì)公共領(lǐng)域中各類跨域、跨部門(mén)甚至跨行業(yè)的碎片化問(wèn)題的治理有很強(qiáng)的指導(dǎo)與診治功能。作為公共管理活動(dòng)中重要主體——地方高校與企業(yè)，它們?cè)诤献髦谐霈F(xiàn)的各類碎片化問(wèn)題，特別是政策、目標(biāo)、管理、手段等方面的碎片化的治理與整體性治理有著高度的內(nèi)在一致性。主要表現(xiàn)為以下兩點(diǎn)：

從涉及的問(wèn)題看：二者考量的重點(diǎn)都是跨區(qū)域問(wèn)題的治理。整體性治理理論考量的核心問(wèn)題是跨區(qū)域、跨部門(mén)甚至跨層次的某個(gè)問(wèn)題，呈現(xiàn)零散、不完全相同的碎片化情況。而校企合作雙方就存在著跨區(qū)域、跨部門(mén)的勞動(dòng)關(guān)系，其合作的價(jià)值取向、政策法規(guī)、管理方式等方面還存在碎片化現(xiàn)象。要想更好地順利推進(jìn)校企合作，必須把跨域的零散的、分散的資源、機(jī)構(gòu)以及政策法規(guī)整合起來(lái)，形成合力。因此，以協(xié)調(diào)、整合為內(nèi)容的整體性治理與校企合作的整體運(yùn)行存在一定的契合關(guān)系。

從涉及的目標(biāo)看：校企合作碎片化治理與整體性治理的目標(biāo)基本是一致的，都是想通過(guò)互利合作，在追求整體利益的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)共贏。盡管校企合作雙方出發(fā)點(diǎn)不盡相同，但培養(yǎng)人才的共同目標(biāo)還是一致的。由于校企合作中管理、制度、政策等存在碎片化現(xiàn)象，需要借助現(xiàn)代信息技術(shù)手段加強(qiáng)雙方的整合與協(xié)調(diào)。整體性治理的根本目標(biāo)也是通過(guò)合作主體之間的交流與磨合，通過(guò)構(gòu)建系統(tǒng)的權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的整體機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各自與整體利益最大化。因此，校企合作碎片化治理與整體性治理的目標(biāo)存在契合。

通過(guò)上述分析，我們可以得知，整體性治理理論與校企合作碎片化治理之間存在邏輯關(guān)系。整體性治理理論一方面能夠?yàn)槲覀兏玫卣J(rèn)識(shí)與解決校企合作碎片化提高理論支撐，另一方面整體性治理理論對(duì)如何推動(dòng)校企合作碎片化治理給我們帶來(lái)了若干啟示。這些啟示主要包括：管理理念上回歸公共性，組織結(jié)構(gòu)上強(qiáng)調(diào)協(xié)同整合，公共服務(wù)方式上允許多元參與，技術(shù)手段上注重?cái)?shù)字信息技術(shù)的應(yīng)用等等。

二 深度剖析：校企合作碎片化表征

在治理語(yǔ)境下，校企合作碎片化通常是一種治理理念沖突、治理主體互相獨(dú)立、治理政策制度零散、治理目標(biāo)背離初衷的境況?？剂慨?dāng)下的校企合作，其實(shí)踐正面臨著陷入碎片化困境。歸納起來(lái)，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

（一）政策制度碎片化

政策制度碎片化是指政府對(duì)校企合作政策、高校與企業(yè)規(guī)范性制度的不穩(wěn)定、不完善、滯后甚至相互矛盾，導(dǎo)致校企合作的法律依據(jù)不足，難以形成制度合力，進(jìn)而影響校企合作的有序推進(jìn)。“傳統(tǒng)官僚制和新公共管理模式下出現(xiàn)的政策內(nèi)容碎片化及政策利潤(rùn)部門(mén)化等問(wèn)題遠(yuǎn)不是政策內(nèi)容所主導(dǎo)形成的，而是有制定政策的體制所決定的?！盵5]如何推進(jìn)校企合作，國(guó)家層面雖出臺(tái)了一些法律法規(guī)和宏觀性的文件，但在高等教育法中只有少量涉及，還沒(méi)有相對(duì)完善的校企合作的政策法規(guī)。而高校與企業(yè)方面，其合作對(duì)象的選擇往往有隨機(jī)性、偶然性，因此一旦確定開(kāi)始合作，雙方一般只是簽訂合作協(xié)議，涉及具體問(wèn)題會(huì)依據(jù)自己過(guò)去制定的有關(guān)成果轉(zhuǎn)讓等零散的文件、通知，或者針對(duì)某個(gè)問(wèn)題制定一些臨時(shí)性新的辦法。因此無(wú)論政策還是制度層面，都忽略了校企合作的整體性與系統(tǒng)性特征，存在政策缺失或重疊沖突、制度粗糙，缺乏較為明細(xì)的具體措施，系統(tǒng)性不強(qiáng)，嚴(yán)重影響校企合作效果。

（二）發(fā)展目標(biāo)碎片化

發(fā)展目標(biāo)碎片化是指校企合作中的高校與企業(yè)，雙方的價(jià)值取向、利益導(dǎo)向不完全一致或者有差異甚至相互沖突，導(dǎo)致校企合作的意識(shí)與行為難以統(tǒng)一，進(jìn)而妨礙校企合作的有序推進(jìn)。合作雙分由于屬不同的領(lǐng)域、其功能與文化均存在一定差異，必然反映在合作過(guò)程中追求的目標(biāo)有所不同。他們往往以自身管理的便利為出發(fā)點(diǎn)，而不是以管理對(duì)象的利益為目標(biāo)，造成目標(biāo)異化。企業(yè)的本質(zhì)是贏利，追求利益最大化是其根本目標(biāo)，關(guān)注的是怎樣從合作中通過(guò)高校教師的科研成果轉(zhuǎn)化賺取更多的利潤(rùn)，或者是臨時(shí)為獲取企業(yè)生產(chǎn)管理需要的長(zhǎng)期或短期人力資源或政策優(yōu)惠，而對(duì)學(xué)校具體實(shí)踐教學(xué)及其內(nèi)容安排并不關(guān)心。學(xué)校的首要功能是培養(yǎng)合格人才，關(guān)注的是如何通過(guò)合作，完成相應(yīng)的科學(xué)研究和實(shí)踐課程安排，同時(shí)為學(xué)生的就業(yè)打開(kāi)新的市場(chǎng)，欠缺對(duì)市場(chǎng)需求、企業(yè)利益的關(guān)注與統(tǒng)籌。目標(biāo)的差異導(dǎo)致雙方合作屬于臨時(shí)性或不固定，企業(yè)動(dòng)力不足。

（三）組織機(jī)構(gòu)碎片化

組織機(jī)構(gòu)碎片化是指校企合作中的高校與企業(yè)沒(méi)有統(tǒng)一指揮的權(quán)威機(jī)構(gòu)，或者有機(jī)構(gòu)但作用沒(méi)有發(fā)揮，導(dǎo)致校企合作的機(jī)構(gòu)不完善。具體表現(xiàn)為：國(guó)家層面沒(méi)有針對(duì)校企合作實(shí)際單獨(dú)建立一個(gè)權(quán)威的管理機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)籌規(guī)劃并推進(jìn)校企合作，同時(shí)協(xié)調(diào)、監(jiān)督與評(píng)估校企合作中的各項(xiàng)事宜。高校大多也沒(méi)有設(shè)立對(duì)應(yīng)的專門(mén)機(jī)構(gòu)，有的在科技處設(shè)置一個(gè)成果轉(zhuǎn)化辦公室，配置1-2人進(jìn)行日常事務(wù)協(xié)調(diào);更有甚者，有些高校的校企合作機(jī)構(gòu)起初往往是因解決某人的職務(wù)問(wèn)題或?yàn)槟硞€(gè)臨時(shí)性大項(xiàng)目的開(kāi)展而設(shè)立的，使之校企合作方面的事情就由這個(gè)人具體聯(lián)系與溝通。企業(yè)一般更沒(méi)有為校企合作設(shè)置專門(mén)機(jī)構(gòu)，一旦有這方面的合作也大都由辦公室臨時(shí)負(fù)責(zé)。由此，使得校企之間缺乏一個(gè)權(quán)威的組織機(jī)構(gòu)，沒(méi)有一個(gè)協(xié)商與對(duì)話平臺(tái)，導(dǎo)致合作難以取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展。

（四）管理方式碎片化

管理方式碎片化是指校企合作中的高校與企業(yè)，雙方在管理方式上缺乏統(tǒng)一的交流平臺(tái)，或者是管理方式陳舊、手段落后，導(dǎo)致校企合作的資源共享程度不高，進(jìn)而影響校企合作的成效。由于高校與企業(yè)來(lái)自不同領(lǐng)域，管理方式有較大差異，他們往往從本部門(mén)的利益出發(fā)，各自為政，采用不同的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，缺乏整體規(guī)劃、信息資源不能共享，出現(xiàn)信息孤島、數(shù)字鴻溝，使得信息資源難以共享，信息資源利用率低。具體體現(xiàn)：（1）政府缺乏校企合作動(dòng)態(tài)的綜合性平臺(tái)，信息數(shù)據(jù)建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。（2）校企合作雙方缺乏有效的溝通平臺(tái)與載體，如沒(méi)有建立起視頻會(huì)議系統(tǒng)，校企雙方無(wú)法進(jìn)行信息的及時(shí)充分交流。（3）校企合作雙方缺乏合作主題互相同構(gòu)與協(xié)調(diào)的機(jī)制。往往在合作中造成信息不對(duì)稱，信息的協(xié)調(diào)、協(xié)同都難以實(shí)現(xiàn)，校企合作就無(wú)從談起。

三 路徑選擇：校企合作碎片化治理

整體性治理是在信息化背景下，批判傳統(tǒng)公共行政、新公共管理理論基礎(chǔ)上產(chǎn)生并發(fā)展的，其核心思想是在公共事務(wù)治理的過(guò)程中，如何協(xié)調(diào)和整合治理層級(jí)、功能、公私部門(mén)關(guān)系及信息系統(tǒng)等，提高治理效率和實(shí)現(xiàn)公共利益。[6]因此，破除校企合作碎片化，可以從政策制度、發(fā)展目標(biāo)、管理方式和組織機(jī)構(gòu)等四個(gè)方面構(gòu)建整體性治理策略，實(shí)現(xiàn)校企合作關(guān)系的有機(jī)整合，形成合力，化解沖突。

（一）整合政策制度，營(yíng)造合作良好環(huán)境

政策是方向，制度是規(guī)則。整體性治理理論十分注重制度治理。針對(duì)校企合作中政策制度碎片化，雖然局部改革能在某種程度上緩解這個(gè)矛盾，但是，為了在合作系統(tǒng)內(nèi)推動(dòng)每個(gè)要素實(shí)現(xiàn)合理流動(dòng)和優(yōu)化組合，進(jìn)一步協(xié)調(diào)復(fù)雜的利益關(guān)系，有必要通過(guò)明確各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)建立起完善的政策制度體系，營(yíng)造良好的政策制度環(huán)境。宏觀層面，國(guó)家可結(jié)合國(guó)家的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略，制定統(tǒng)一校企合作規(guī)范，包括指導(dǎo)思想、合作目標(biāo)、信息公開(kāi)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn);明確校企合作雙方職責(zé)、任務(wù)、財(cái)稅政策等，使校企合作有政策可依。中觀層面，地方政府應(yīng)結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際，有針對(duì)性篩選一批有實(shí)力的企業(yè)，幫助他們對(duì)接高校，并制定較為具體、細(xì)致的政策體系與相關(guān)規(guī)定。微觀層面，校企雙方則可根據(jù)國(guó)家與地方的政策制定并完善相關(guān)的制度，包括人員流動(dòng)、利益分配、責(zé)任承擔(dān)和獎(jiǎng)懲制度。這樣，通過(guò)國(guó)家、地方政府與校企等三個(gè)層面政策制度的補(bǔ)充協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家政策目標(biāo)與校企合作目標(biāo)的最大化，從而在政策制度上解決碎片化問(wèn)題。

（二）整合發(fā)展目標(biāo)：實(shí)現(xiàn)合作互利共贏

?？怂拐J(rèn)為：“當(dāng)目標(biāo)相互靠近到最佳時(shí)是整體性政府的整合、協(xié)調(diào)的治理模式?！盵7]校企合作只有在利益上達(dá)成一致，才可能持久?；ダ糙A是校企合作的目標(biāo)，利益關(guān)系是合作的本質(zhì)關(guān)系。整體性治理的目標(biāo)追求就是通過(guò)激發(fā)合作雙方的積極性，圍繞共同利益開(kāi)展工作，實(shí)現(xiàn)互利共贏。雖然雙方在目標(biāo)方面有差異，但對(duì)人才的培養(yǎng)最終都是為了滿足企業(yè)和社會(huì)所需，這就需要雙方協(xié)調(diào)一致。只有雙方目標(biāo)一致，找到雙方利益結(jié)合點(diǎn)才能取得合作實(shí)效。具體來(lái)說(shuō)，企業(yè)應(yīng)認(rèn)識(shí)到企業(yè)在人才培養(yǎng)中的社會(huì)責(zé)任，人才培養(yǎng)最終是為企業(yè)發(fā)展服務(wù)，企業(yè)有理由主動(dòng)發(fā)揮自身的育人優(yōu)勢(shì)，積極參與并推進(jìn)校企合作。高校在確定培養(yǎng)目標(biāo)時(shí)更應(yīng)擔(dān)負(fù)起育人的第一責(zé)任，主動(dòng)對(duì)接企業(yè)需要、市場(chǎng)需要，在安排課程體系、實(shí)踐環(huán)節(jié)時(shí)要盡可能符合企業(yè)實(shí)際和社會(huì)發(fā)展需要。

（三）整合組織機(jī)構(gòu)：實(shí)現(xiàn)合作高效有序

從結(jié)構(gòu)和工具的角度審視，整體性治理一般被看作是有意識(shí)的組織設(shè)計(jì)或機(jī)構(gòu)重組。?？怂拐J(rèn)為，整體性治理力圖將政府橫向（部門(mén)）結(jié)構(gòu)和縱向（層級(jí)）結(jié)構(gòu)有機(jī)整合，借助跨部門(mén)、跨層級(jí)組織機(jī)構(gòu)的權(quán)威性合作主體走出各自為政的碎片化狀態(tài)，因此，整合機(jī)構(gòu)是化解組織功能碎片化的有效途徑。[8]校企合作中的機(jī)構(gòu)整合，就是要解決機(jī)構(gòu)缺失、權(quán)責(zé)脫節(jié)、職責(zé)缺位、效能不高的碎片化問(wèn)題。借助整體性治理組織理念，要想打破校企合作中組織結(jié)構(gòu)上碎片化局限，可先由政府部門(mén)成立一個(gè)跨域的統(tǒng)籌的有權(quán)威的行政機(jī)構(gòu)，全面統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、評(píng)價(jià)校企合作的過(guò)程與成果。對(duì)于合作中的具體事務(wù)工作，企業(yè)應(yīng)該設(shè)立專門(mén)的合作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)議審議、項(xiàng)目接洽、利益分配與風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任等事宜;高校應(yīng)設(shè)立專門(mén)的合作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)與企業(yè)合作的主要項(xiàng)目、參與人員，組織會(huì)議等，重點(diǎn)做好高校內(nèi)部教務(wù)、科技與就業(yè)等相關(guān)部門(mén)的聯(lián)絡(luò)。這樣，讓每個(gè)主體都參與其中，各自發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)和作用。

（四）整合管理方式：實(shí)現(xiàn)合作協(xié)調(diào)共享

由于跨域、跨部門(mén)治理的復(fù)雜性及治理能力的差異，校企合作碎片化治理還需要以信息化為核心的整體性技術(shù)做支撐，整合各種資源要素。信息技術(shù)的迅速發(fā)展要求各個(gè)方面盡快實(shí)現(xiàn)“從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”。[9]整體性治理理論對(duì)公共部門(mén)碎片化的干預(yù)，旨在有效地管理組織與結(jié)構(gòu)間關(guān)系，平衡資源、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、減少?zèng)_突，實(shí)現(xiàn)從金字塔行政組織想扁平化、網(wǎng)絡(luò)狀組織結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。在校企合作領(lǐng)域，這種轉(zhuǎn)變表現(xiàn)為管理信息化，即強(qiáng)調(diào)在管理中利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，開(kāi)發(fā)信息管理系統(tǒng)，搭建信息服務(wù)平臺(tái)。一是電子化政府的建立?！叭绻粋€(gè)國(guó)家沒(méi)有高度發(fā)達(dá)的電子化政府，就無(wú)法跨越政府的層級(jí)鴻溝，也無(wú)法將數(shù)量龐大的行政機(jī)關(guān)單位予以電腦連接，為民眾提高整合型服務(wù)?！盵10]在校企合作領(lǐng)域，應(yīng)對(duì)各類業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)進(jìn)行連接整合，實(shí)現(xiàn)二者信息資源的共享共用。二是建立全面系統(tǒng)的校企合作碎片化治理的大數(shù)據(jù)庫(kù)。通過(guò)收集與分析與校企合作有關(guān)的信息資源，提供或獲得有價(jià)值的信息，實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化與精準(zhǔn)化。通過(guò)信息數(shù)據(jù)分析，科學(xué)選擇有價(jià)值的項(xiàng)目，及時(shí)對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行糾偏，提高合作與監(jiān)管效率。這樣，打破信息封鎖與信息割據(jù)，消除信息壟斷與信息孤島，實(shí)現(xiàn)信息共享。

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（責(zé)任編輯：張宏玉）