洮南市已改變用途的草原現狀及治理對策

劉純宇，王 彬，崔海龍

吉林省洮南市草原工作站 吉林洮南 137100

1 洮南市草原基本現狀

洮南市位于松嫩平原腹地，是典型的半農半牧縣市。1989年土地詳查時草原面積為232萬畝。90年代國家鼓勵農耕開發(fā)，農民私開濫墾、超載放牧等現象非常嚴重，造成草原面積大幅減少。到2015年國土“二調”時，全市草地面積為66.2萬畝，其中天然草地面積為27.4萬畝，人工草地為 4.3畝，其他草地面積為34.5萬畝。

2 洮南市改變用途草原形成原因及利用現狀

從“國土”一調到“國土”二調的成果數據中可以明顯看出有165.8萬畝草原已經改變了用途。據不完全統(tǒng)計，其中變?yōu)辂}堿地約為52萬畝、耕地約為92萬畝、林地和其他用地約為21.8萬畝。具體形成原因如下。

2.1 變成鹽堿地的原因

因“國土”二調進行外業(yè)航拍時，由于天氣干旱，降水很少，牧草長勢不好，再加上有的草原鹽堿化非常嚴重，因而當年航拍時就拍成了鹽堿地。這部分鹽堿地變?yōu)槲蠢玫睾螅壳罢郎蕚涑蔀閲摇罢佳a平衡’項目用地。

2.2 變成耕地的原因

198 5年《草原法》中是允許少量的開墾草原作為飼草料用地，省、市還出臺了“草田輪作”的政策。借此之機，各村為了壯大集體經濟實力或補充本村耕地的不足，大面積開墾草原，使草原變成了耕地。有的村民受經濟利益驅使下也進行私開濫墾草原。更主要的是市里搞的“水田開發(fā)”，“崗地下川”，“烤煙”等項目時，大面積開墾草原，使草原變成了耕地。在二輪土地承包之前開墾草原變成的耕地絕大部分已經變成各村的在冊耕地；二輪土地承包之后開墾的草原，有很多變成各村的冊外耕地。2003年新《草原法》頒布實施以后，仍有個別村民無視法律規(guī)定，私開亂墾草原的現象時有發(fā)生且屢禁不止。這部分已墾草原有的仍被當地各村繼續(xù)作為冊外耕地使用。

2.3 變成林地的原因

主要是國家實行的“三北防護林”，“退耕還林”，“生態(tài)草”等植樹造林工程實施過程在草原上植樹造林。這部分由草原變成的林地，絕大部分已經頒發(fā)了《林權證》了，按照國有林進行管理。

2.4 變成其他用地的原因

主要是國家鼓勵實施的風電，光伏太陽能發(fā)電等工程建設占用草原，使其草原變成了建設用地。這部分變?yōu)榻ㄔO用地的草原絕大部分都已行政審批，辦理了權屬變更手續(xù)。

3 對已改變用途的草原進行區(qū)域治理的對策

3.1 變成鹽堿地的這部分草原

按照《草原法》的規(guī)定，這部分由草原變成的鹽堿地其實就是鹽堿化草原，并不屬于未利用地范疇。所以建議這部分鹽堿地繼續(xù)按照草原進行管理，繼續(xù)實行禁牧、休牧制度，最好進行圍欄封育，禁止采挖植物和從事破壞草原植被的活動。

3.2 變成耕地的這部分已墾草原

按照《草原法》第46條的規(guī)定以及《國務院關于加強草原保護和建設的若干意見》（國發(fā)【2002】19號文件）的有關規(guī)定，建議對于這部分早在2003年新《草原法》頒布實施以前開墾成耕地的已墾草原，制定切實可行的退耕還草實施方案，做到有步驟有計劃的實施退耕還草。對于2003年以后開墾的已墾草原，應當規(guī)定在短期內全部實施退耕還草。如果在規(guī)定期限內，不進行退耕還草的開荒戶，將按照《草原法》第66條規(guī)定嚴肅處理。

3.3 已變成林地的這部分草原

建議對于因歷史原因在草原上植樹造林且已頒發(fā)《林權證》的，暫且做權屬變更登記手續(xù)，繼續(xù)按照林地進行管理；對于沒有辦理《林權證》屬于個人行為在草原上植樹造林的，林木成活率高的，按非法財物進行沒收為國有，按照林地進行管理；林木成活率不高的，一律進行退林還草，繼續(xù)按照草原進行管理。

3.4 已變成其他用地的這部分草原

對于因工程建設占用草原已辦理建設用地審批手續(xù)的，按照建設用地進行管理；屬于個人或單位未經批準擅自非法使用草原將草原改為建設用地的，建議按照《草原法》第65條規(guī)定嚴肅處理。