美國新農(nóng)業(yè)法案中農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的改革及啟示

許 榮，肖海峰

(中國農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100083)

2018年12月，美國《2018年農(nóng)業(yè)提升法案》出臺，極大地提升了對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的程度。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是一國政府對本國農(nóng)業(yè)支持與保護(hù)的一種最主要的政策工具，對穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民增收具有重要意義。在WTO農(nóng)業(yè)多邊協(xié)議框架下，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼措施可以分為兩類：一類是不引起貿(mào)易扭曲的政策，叫做“綠箱”政策，它是指政府執(zhí)行某項農(nóng)業(yè)計劃時，其費(fèi)用由納稅人負(fù)擔(dān)而不是從消費(fèi)者轉(zhuǎn)移而來，且對生產(chǎn)者沒有影響的農(nóng)業(yè)支持措施，這些措施均可以免于減讓承諾，如一般農(nóng)業(yè)服務(wù)、與生產(chǎn)不掛鉤的收入補(bǔ)貼、自然災(zāi)害救濟(jì)補(bǔ)貼等；另一類是可以產(chǎn)生貿(mào)易扭曲的政策，如對糧食等農(nóng)產(chǎn)品提供價格、面積、出口或其他形式的補(bǔ)貼，叫做“黃箱”政策，要求成員方必須進(jìn)行消減，如價格支持、面積補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品營銷貸款補(bǔ)貼等。根據(jù)WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》，各成員國制定了相應(yīng)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，并取得了重要的成效。

近年來，隨著美國玉米、大豆等主要農(nóng)作物產(chǎn)量的激增致使全世界糧食供應(yīng)過剩，導(dǎo)致美國農(nóng)作物價格持續(xù)下跌，美國農(nóng)場凈收入也持續(xù)下降。據(jù)美國農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，2018年美國農(nóng)場凈收入已由2013年的1 233億美元逐漸下降至548億美元，美國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)已連續(xù)5年呈現(xiàn)下行狀態(tài)。此外，自2018年初以來，涉及美國主要農(nóng)業(yè)出口市場(包括中國、加拿大、墨西哥和歐盟等)的一系列貿(mào)易糾紛破壞了美國農(nóng)產(chǎn)品出口，而這些出口正是美國農(nóng)產(chǎn)品價格和農(nóng)場盈利能力的關(guān)鍵支持。在農(nóng)業(yè)收入的下降及農(nóng)產(chǎn)品出口前景不確定性的背景下，美國歷史上第18個農(nóng)業(yè)法案《2018年農(nóng)業(yè)提升法案》正式出臺。這項為期五年的法案重新修正了關(guān)于美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、營養(yǎng)、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)貿(mào)易等多項計劃內(nèi)容，尤其是在農(nóng)業(yè)收入補(bǔ)貼方面，對政策實施效果進(jìn)行了強(qiáng)化，在嚴(yán)峻的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)形勢下為美國農(nóng)民收入安全提供了保障。本文試圖通過梳理總結(jié)2018美國新農(nóng)業(yè)法案中農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的主要變化及特點，并為我國農(nóng)業(yè)政策制定的提出相應(yīng)的啟示。

一、《2018美國農(nóng)業(yè)法》農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策內(nèi)容主要變化

2018年美國新農(nóng)業(yè)法案共12章，分別是“商品計劃”“環(huán)境保護(hù)”“貿(mào)易”“營養(yǎng)” “信貸”“農(nóng)村發(fā)展”“科研及其他事項”“林業(yè)” “能源” “園藝” “作物保險”與“其他”，其中商品計劃包含了美國農(nóng)產(chǎn)品主要支持政策，例如主要針對糧食生產(chǎn)的價格損失保障計劃、農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障計劃和營銷貸款計劃以及專門針對乳制品、棉花及食糖的相關(guān)保障措施等[1-2]，為美國農(nóng)民生產(chǎn)制定了更加嚴(yán)密的農(nóng)場收入安全網(wǎng)。相比較2014農(nóng)業(yè)法案，2018美國農(nóng)業(yè)法實施的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策類型沒有變化，但為了應(yīng)對農(nóng)產(chǎn)品價格的持續(xù)下跌和農(nóng)民收入的下降，多項政策措施補(bǔ)貼力度有所增加，具體體現(xiàn)在以下4個方面。

1.農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼預(yù)算有所增加

美國國會預(yù)算辦公室利用基線分別測算了2019—2028年實施2014農(nóng)業(yè)法和實施2018 農(nóng)業(yè)法的支出情況(見表1)。結(jié)果顯示，如果繼續(xù)實施2014農(nóng)業(yè)法案，2019—2028年共支出7 867億美元；實施2018農(nóng)業(yè)法案共支出8 672億美元，較前者增加10.23%。與2014農(nóng)業(yè)法預(yù)測支出相比，如果實施2018農(nóng)業(yè)法，研發(fā)、園藝、貿(mào)易、商品計劃、能源和其他支出將會增加，其中2019—2023年商品計劃將累計增加2.63億美元(見表2)，說明美國政府將增加預(yù)算來支持農(nóng)民生產(chǎn)，保障農(nóng)民收入的穩(wěn)定。

表1 2018 美國農(nóng)業(yè)法支出(2019—2028年) 億美元

注：數(shù)據(jù)來源于美國國會預(yù)算辦公室網(wǎng)站：https://www.cbo.gov/，表2同。

表2 2018美國農(nóng)業(yè)法與2014農(nóng)業(yè)法相比各農(nóng)業(yè)項目支出增減情況( 2019—2028 年) 億美元

2.繼續(xù)實施并加強(qiáng)價格損失保障計劃和農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障計劃

在預(yù)算吃緊、價格持續(xù)下跌的雙重壓力下，2014美國農(nóng)業(yè)法案對2008農(nóng)業(yè)法案中商品計劃做了較大的調(diào)整。在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策方面，取消了農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼、反周期支付和平均作物收入選擇補(bǔ)貼，設(shè)立了價格損失保障(price loss coverage，PLC)和農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障(agriculture risk coverage， ARC)項目。生產(chǎn)者可選擇參加兩個項目中的一種。其中，價格損失保障項目主要是針對市場價格下跌給生產(chǎn)者帶來的損失，政府根據(jù)價格差進(jìn)行補(bǔ)償，效果與反周期支付類似；農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障項目主要是補(bǔ)償生產(chǎn)者的收入損失，其實施目的與之前的平均作物收入選擇補(bǔ)貼相似，因而可視作該補(bǔ)貼方式的改進(jìn)[3]。2018美國農(nóng)業(yè)法將繼續(xù)實施價格損失保障(PLC)項目和農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障(ARC)項目。

價格損失保障項目實施原理與我國的目標(biāo)價格補(bǔ)貼實施原理相似。其實施范圍包括小麥、玉米、高粱、大麥、燕麥、長粒米、花生和豆類油料等。該計劃起初先設(shè)定一個參考價格，如果當(dāng)年市場價格低于法定參考價格時，則向生產(chǎn)者提供補(bǔ)貼。補(bǔ)貼率(單位農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼額)是法定參考價格與本年度國內(nèi)市場價格12個月平均值之間的差額，兩者差額越大，補(bǔ)貼率越高，反之亦然[4]。價格損失保障計劃補(bǔ)助金額=(法定參考價格-年度全國平均市場價格)×支付單產(chǎn)×85%×基礎(chǔ)面積。其中，補(bǔ)貼單產(chǎn)可以延續(xù)2014年農(nóng)業(yè)法案實施過程中農(nóng)場主已經(jīng)在美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)場服務(wù)局(FSA)登記的單產(chǎn)水平，但鑒于許多生產(chǎn)者在2008—2012年期間作物產(chǎn)量欠佳，因此，允許農(nóng)場主選擇按照2013—2017年平均單產(chǎn)(不包括種植面積為零的任何作物年)的90%向農(nóng)場服務(wù)局重新登記；基礎(chǔ)面積確定方法與2014農(nóng)業(yè)法案規(guī)定相同，可以延續(xù)農(nóng)場主在農(nóng)場服務(wù)局登記的基礎(chǔ)面積，也允許按照2009—2012年農(nóng)場的種植情況進(jìn)行產(chǎn)品間比例調(diào)整，但是每個農(nóng)場的基礎(chǔ)面積總量不得改變[4]。

2018美國新農(nóng)業(yè)法案為價格損失保障計劃涵蓋商品創(chuàng)建了新的有效參考價格，有效參考價格在下述(1)和(2)兩者中選擇較小者，其中(2)為(a)和(b)中更高者：

(1)2014美國農(nóng)業(yè)法法定參考價格的115%；

(2)(a)和(b)兩者更高者

(a)2014美國農(nóng)業(yè)法法定參考價格；

(b)最近5個營銷年度涵蓋商品銷售年平均價格的85%，不包括平均價格最高和最低的營銷年度。

可見，2018美國農(nóng)業(yè)法案中有效參考價格允許參考價格增加至法定參考價格的115%，涵蓋商品參考價格的潛在增加，可能會增加政府補(bǔ)貼支付的頻率和規(guī)模。

農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障項目是一項收入保障計劃，分為縣和個人兩項農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障計劃，生產(chǎn)者可以在兩項計劃之間做出選擇。具體來看，個人農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障計劃主要是針對農(nóng)場主整個農(nóng)場的所有作物品種進(jìn)行補(bǔ)貼，如果只是單個農(nóng)產(chǎn)品受損，但整體收入高于保障收入時，農(nóng)場主則不會得到補(bǔ)貼[4]，反之，如果農(nóng)場主整體收入低于保障收入，則政府將根據(jù)農(nóng)場主的總收入與保障收入之間的差額來確定補(bǔ)助金額，整個農(nóng)場補(bǔ)助總金額=65%×單位面積的補(bǔ)助金額×整個農(nóng)場的基礎(chǔ)面積，其中單位面積的補(bǔ)助金額=單位面積基準(zhǔn)收入×86%-實際收入，基準(zhǔn)收入=本農(nóng)場最近5年單產(chǎn)的奧林匹克平均值×最近5年國內(nèi)平均價格的奧林匹克平均值。與個人農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障政策不同的是，縣農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障政策補(bǔ)貼的對象是農(nóng)場單一品種，而非整個農(nóng)場的收入，其補(bǔ)貼條件為某種農(nóng)作物實際的縣收入水平低于縣農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障收入基準(zhǔn)水平的86%[4]。如果農(nóng)場參加的是縣級計劃，政府可以分作物進(jìn)行補(bǔ)助，每個作物的補(bǔ)助總金額=85%×每個作物單位面積的補(bǔ)助金額×基礎(chǔ)面積(與價格損失保障政策內(nèi)容中基礎(chǔ)面積規(guī)定相同)，其中每個作物單位面積的補(bǔ)助金額=單位面積基準(zhǔn)收入×86%-實際收入，基準(zhǔn)收入是最近5年單個作物的平均縣產(chǎn)量(不包括縣產(chǎn)量最高和最低的年度)乘以最近5年該作物的全國平均市場價格(不包括國內(nèi)平均價格最高和最低的年度)[5]，實際收入是當(dāng)年縣的平均產(chǎn)量乘以全國平均價格。單位面積的補(bǔ)助金額不得超過單位面積基準(zhǔn)收入的10%。

2014年的美國農(nóng)業(yè)法案規(guī)定，農(nóng)民或農(nóng)場主在法案實行初期可自主選擇參與價格損失保障或農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障項目，一旦選擇將在法案施行期間內(nèi)不能更改。2018年底出臺的美國新農(nóng)業(yè)法案有所不同，法案規(guī)定生產(chǎn)者可在2019年首次在價格損失保障項目和農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障項目之間進(jìn)行選擇，但該選擇僅在2019年和2020年兩個作物年度有效，從2021年開始，生產(chǎn)者可在剩余的三個作物年度中每年改變他們在價格損失保障計劃和農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障計劃之間的選擇，這也是2018年美國新農(nóng)業(yè)法案中農(nóng)業(yè)政策內(nèi)容的重要變化之一。但生產(chǎn)者如果選擇了單個農(nóng)場級的農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障項目，當(dāng)年整個農(nóng)場的作物都不能選擇價格損失保障項目；如果選擇了縣級農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障項目，農(nóng)場主可以分作物類型選擇加入價格損失保障或農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障項目，但只能選其一，且一經(jīng)選擇當(dāng)年不能更改。此外，新農(nóng)業(yè)法延續(xù)了2014農(nóng)業(yè)法案對生產(chǎn)者補(bǔ)貼限額的規(guī)定，要求每個農(nóng)場主在所有補(bǔ)貼政策中可獲得補(bǔ)貼限額為12.5萬美元，且此人每年總收入限額為90萬美元，高于90萬美元則不可獲得補(bǔ)貼。

表3 《2018農(nóng)業(yè)法案》與《2014農(nóng)業(yè)法案》營銷援助貸款率的比較

注：*其他油料種子主要指向日葵籽、油菜籽、菜籽油、紅花、芥子、亞麻籽、克拉姆及芝麻籽等；數(shù)據(jù)來源于2014和2018美國農(nóng)業(yè)法案，表4同。

3.營銷援助貸款和貸款差價支付補(bǔ)貼政策繼續(xù)保留，營銷援助貸款率相應(yīng)增加

除價格損失保障補(bǔ)貼政策和農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障政策外，營銷援助貸款和貸款差價支付補(bǔ)貼政策也是美國實施的一項重要的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。其主要目的是在市場價格大跌的背景下為農(nóng)場主提供一定的生產(chǎn)流動資金。該項政策是美國政府為解決美國農(nóng)民融資難等問題提出的一項政策計劃，在1993年被寫入美國第一部農(nóng)業(yè)法案中，歷經(jīng)數(shù)次改革后發(fā)展成現(xiàn)在的形式。美國營銷援助貸款和貸款差價支付政策涵蓋商品范圍包括小麥、玉米、高粱、大麥、燕麥、特長主棉、長粒大米、中粒大米、花生、大豆、其他油料種子及羊毛等。具體的實施辦法是政府對涵蓋商品設(shè)定了相應(yīng)的援助貸款利率(實際上是最低保護(hù)價)，在作物種植季節(jié)前，生產(chǎn)者可以用未來作物的產(chǎn)出作為抵押品，并根據(jù)農(nóng)業(yè)法案規(guī)定的貸款率計算出的金額向政府申領(lǐng)貸款，2018農(nóng)業(yè)法案規(guī)定農(nóng)場主可貸款期限為9個月。等收獲季節(jié)過后，如果作物市場價格低于貸款率，農(nóng)戶可選擇不要回抵押品，抵押品歸政府所有，貸款不需要償還[6]。反之，如果作物市場價格高于貸款率，生產(chǎn)者可以向政府贖回抵押品并在市場上出售，這就是“營銷貸款援助”政策。如果，在市場價格低于貸款率的情形下，生產(chǎn)者也選擇要回抵押產(chǎn)品在市場上進(jìn)行出售，則政府將對抵押產(chǎn)品的市場價格與貸款率差額部分給予生產(chǎn)者補(bǔ)貼，這就是“貸款差價支付”政策[7-8]。2018美國農(nóng)業(yè)法將繼續(xù)實施該政策，但相比2014年農(nóng)業(yè)法，大多數(shù)商品的營銷援助貸款和貸款差價支付政策的貸款率都有所增加(見表3)，如小麥、玉米、大麥、燕麥等產(chǎn)品已分別從《2014農(nóng)業(yè)法案》規(guī)定中的2.94美元/蒲式耳、1.95美元/蒲式耳、1.95美元/蒲式耳、1.39美元/蒲式耳增加至《2018農(nóng)業(yè)法案》規(guī)定的3.38美元/蒲式耳、2.20美元/蒲式耳、2.50美元/蒲式耳和2.00美元/蒲式耳。

4.繼續(xù)實施乳品利潤保險計劃，提高保險水平

在商品計劃中，針對乳制品的政策也值得關(guān)注和借鑒。牛奶產(chǎn)業(yè)在美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中占有重要的地位，從1933年第一部農(nóng)業(yè)法《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》出臺以來，美國就實施了一系列奶業(yè)支持政策，如牛奶價格支持政策和奶農(nóng)牛奶生產(chǎn)收入補(bǔ)貼政策等，來保障國內(nèi)奶產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展[9]。但隨著玉米等飼料產(chǎn)品價格的大幅度上漲擠壓了美國奶農(nóng)的利潤空間，原實施的奶業(yè)支持政策再無法達(dá)到預(yù)想的成效，有學(xué)者研究認(rèn)為，對奶農(nóng)生產(chǎn)利潤進(jìn)行支持比對牛奶收入支持更能保障國內(nèi)的牛奶產(chǎn)業(yè)發(fā)展。因此，2014農(nóng)業(yè)法案中針對乳制品生產(chǎn)的政策實施有較大的變動，取消了2014農(nóng)業(yè)法中的乳品價格支持計劃、牛奶收入損失支付和乳品出口刺激計劃，增加了乳品利潤保障計劃和市場捐贈計劃[2]。2018年美國農(nóng)業(yè)法將乳品利潤保障計劃改名為乳品利潤保險，實施方式?jīng)]有變化，但提高了保險水平，降低了保費(fèi)。

美國乳品利潤保險計劃的目的是保證奶農(nóng)每生產(chǎn)百磅牛奶可以獲得一定范圍的利潤保障。2014美國農(nóng)業(yè)法案規(guī)定奶農(nóng)可選擇利潤保障范圍為4～8美元，在2018農(nóng)業(yè)法案中利潤保障范圍增加至4～9.5美元，保險水平有所提高。若牛奶生產(chǎn)者選擇最低保障利潤(4美元/百磅)，只需支付100美元的管理費(fèi)，政府承擔(dān)全部保費(fèi)。如果保障利潤超過4美元/百磅，保費(fèi)則隨著保障利潤水平的提高而上升。為更好的保障中小奶牛場主的利益，政府制定了雙重保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。2014和2018美國農(nóng)業(yè)法案對適用于雙重保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的奶農(nóng)產(chǎn)量規(guī)定有所差別，2014農(nóng)業(yè)法案規(guī)定奶牛場的產(chǎn)量低于400萬磅即可使用I級保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)(1)I級保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是指《2014美國農(nóng)業(yè)法案》規(guī)定年產(chǎn)量低于400萬磅的奶農(nóng)需繳納的保險費(fèi)水平；II級保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是指年產(chǎn)量高于400萬磅的奶農(nóng)需繳納的保險費(fèi)水平。，高于400萬磅可適用于II級保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；在2018農(nóng)業(yè)法案中可使用I級保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的奶農(nóng)產(chǎn)量提高至500萬磅，高于500萬磅適用于II級標(biāo)準(zhǔn)。相比于II級保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，適用于I級保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的奶農(nóng)承擔(dān)的保險費(fèi)將適度降低(見表4)。2018美國農(nóng)業(yè)法案對雙重標(biāo)準(zhǔn)奶農(nóng)產(chǎn)量的調(diào)整，明顯增加了可適用I級標(biāo)準(zhǔn)保費(fèi)奶農(nóng)的數(shù)量，在相同利潤目標(biāo)下，保費(fèi)的降低增加了多數(shù)奶農(nóng)的利益。分保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來看，對于年產(chǎn)量低于500萬磅的奶農(nóng)，2018農(nóng)業(yè)法對于其所適用的保險費(fèi)水平的規(guī)定明顯低于2014農(nóng)業(yè)法，這一舉措大大降低了美國中小奶牛生產(chǎn)者的保費(fèi)負(fù)擔(dān)，增加了利潤的空間；對于年產(chǎn)量大于500萬磅的奶農(nóng)的保費(fèi)水平，多數(shù)利潤目標(biāo)的保費(fèi)水平也相應(yīng)減少。可見，2018美國農(nóng)業(yè)法案為乳制品的生產(chǎn)者提供了更大的利潤空間，尤其是對年產(chǎn)量低于500萬磅的奶農(nóng)，保護(hù)程度更強(qiáng)。

表4 美國乳制品利潤保險項目保險和保費(fèi)水平 美元/百磅

二、《2018美國農(nóng)業(yè)法》農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的特點

1.農(nóng)業(yè)政策實施具有長期性與有效性

回顧美國歷史各農(nóng)業(yè)法案中農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的一系列變革，雖然補(bǔ)貼名稱及實施方式發(fā)生過很多變化，但基本原理可以總結(jié)為以下兩種類型。一是支持性收購，與我國歷史上實施的糧食保護(hù)價收購類似，但在具體操作方式上略有不同。如營銷援助貸款政策，生產(chǎn)者可按法案規(guī)定的支持性價格(即貸款率)將農(nóng)作物抵押給國家，獲得貸款資金；之后，如果市場價格持續(xù)低于貸款率，則農(nóng)民可以放棄抵押品，而不需要向國家償還貸款，貸款收入就成了銷售收入；如果市場價格回升，農(nóng)民還可以要回糧食重新到市場上進(jìn)行售賣，只需償還國家貸款本金。營銷援助貸款該項政策在過去的17部法案中始終保留[10-12]；二是差價補(bǔ)貼。2014年農(nóng)業(yè)法案取消了反周期支付補(bǔ)貼措施改為實施價格損失保障計劃，雖然政策實施方式發(fā)生變化，但政策實施基本原理沒有改變，均是事先確定一個目標(biāo)價格(參考價格)，之后根據(jù)目標(biāo)價格與市場價格之間的差額對農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼[13]。2018美國新農(nóng)業(yè)法案繼續(xù)保留價格損失保障補(bǔ)貼政策，來保障農(nóng)民因作物價格的降低而遭受的損失。除此之外，2018美國農(nóng)業(yè)法案將延續(xù)2014農(nóng)業(yè)法案中針對棉花、食糖及乳制品實施的特定產(chǎn)業(yè)政策，從而保障了農(nóng)業(yè)政策實施的長期性與有效性。

2.農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策實施仍以市場化為導(dǎo)向

20世紀(jì)80年代中期，美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策開始向市場化方向調(diào)整，發(fā)展至今，美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策已表現(xiàn)出成熟的市場化特征。1985年美國《農(nóng)業(yè)和食品法案》的頒布標(biāo)志著美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策市場化的開始，該法案規(guī)定實施補(bǔ)貼政策作物的補(bǔ)貼數(shù)額不再與農(nóng)民當(dāng)年的種植面積有關(guān)，而是與事先確定好的“基數(shù)”面積相關(guān)，這樣就大大減少了政策實施對市場的干預(yù)，充分發(fā)揮了市場引導(dǎo)的作用。到1996年，美國《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)促進(jìn)和改革法案》開始實施“農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼”政策，該政策的操作方式完全與當(dāng)期農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)(單產(chǎn)和面積)及價格脫鉤，政策實施手段轉(zhuǎn)向完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場導(dǎo)向，因此，該法案被認(rèn)為是美國歷史上第一部市場化特征明顯的農(nóng)業(yè)法案。隨后縱然美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策也經(jīng)歷一系列改革，但農(nóng)業(yè)政策的操作方式并沒有改變：一是只與當(dāng)期價格有關(guān)但與當(dāng)期面積及單產(chǎn)無關(guān)的半脫鉤補(bǔ)貼，如營銷援助補(bǔ)助計劃、反周期補(bǔ)貼和價格損失保障補(bǔ)貼等；二是只與基期面積、單產(chǎn)和基期價格有關(guān)的完全脫鉤補(bǔ)貼，如農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策與農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障政策。在這些農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策實施過程中，市場仍然發(fā)揮著重要的資源配置作用[2]。2018年美國新農(nóng)業(yè)法案將繼續(xù)保留充分發(fā)揮市場引導(dǎo)作用的三大基礎(chǔ)性政策：營銷援助貸款計劃、價格損失保障計劃和農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障計劃，為美國農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)提供了保障[14]。

3.農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策促使農(nóng)業(yè)收入安全網(wǎng)更加牢固

2018農(nóng)業(yè)法對農(nóng)業(yè)收入支持項目進(jìn)行了強(qiáng)化，完善了價格損失保障計劃、農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障計劃、乳制品利潤保險計劃及災(zāi)害援助項目等[15]，增加了對生產(chǎn)者的補(bǔ)貼力度。具體來看，當(dāng)農(nóng)場主因市場因素遭受一定收入損失時，農(nóng)業(yè)收入風(fēng)險保障計劃可以及時為其提供一定的收入補(bǔ)貼；當(dāng)遭受自然災(zāi)害或市場劇烈波動，收入損失更大時，2018年農(nóng)業(yè)新法案將繼續(xù)實施補(bǔ)充農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助計劃，對任何不受疫苗控制由于惡劣天氣導(dǎo)致牲畜死亡損失都要給予補(bǔ)助、由于旱災(zāi)和火災(zāi)等對禽畜飼料造成的損失進(jìn)行補(bǔ)償[5]。與2014農(nóng)業(yè)法案政策規(guī)定內(nèi)容不同的是，從2021年開始農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者每年可以重新選擇價格損失風(fēng)險計劃和農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障計劃，從而使農(nóng)民選擇更具有靈活性，促使農(nóng)業(yè)收入安全網(wǎng)更加牢固。

4.補(bǔ)貼政策的黃箱體積變大

2018農(nóng)業(yè)法案繼續(xù)實施價格損失保障補(bǔ)貼政策和營銷援助貸款政策。價格損失保障政策和營銷援助貸款政策雖與基期面積掛鉤，但是與當(dāng)年市場價格相關(guān)聯(lián)，也屬于世界貿(mào)易組織《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中規(guī)定的受削減承諾約束的“黃箱”政策[1]。2018農(nóng)業(yè)法案對價格損失保障補(bǔ)貼政策中的參考價格設(shè)定了115%的上浮率，潛在提高了補(bǔ)貼價格。此外，2018農(nóng)業(yè)法案中實施的營銷援助貸款政策的貸款率也相應(yīng)增加，均使得美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的黃箱體積變大，將會對農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易產(chǎn)生更大的扭曲，也可能產(chǎn)生新的貿(mào)易摩擦和爭端。

5.政策項目實施更加注重執(zhí)行效率、可獲得性

2018美國新農(nóng)業(yè)法案加大了對農(nóng)業(yè)政策項目執(zhí)行過程和結(jié)果數(shù)據(jù)收集工作的要求力度，大大提高了政策項目的執(zhí)行效率及操作性，有助于保證項目實施效果。如2018農(nóng)業(yè)法案對生產(chǎn)者生產(chǎn)的每種作物縣平均產(chǎn)量數(shù)據(jù)的獲得和縣行政區(qū)域的劃分進(jìn)行了重新的規(guī)定。以往歷史上美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策中可使用的平均縣產(chǎn)量是通過國家農(nóng)業(yè)統(tǒng)計服務(wù)局(NASS)進(jìn)行的年度調(diào)查獲得的，并發(fā)送給農(nóng)牧業(yè)企業(yè)。但由于一些縣的低反應(yīng)率和各縣之間的不同經(jīng)驗導(dǎo)致了縣農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障項目付款在相鄰縣之間差別較大，影響了政策項目的實施效果。為了解決這個問題，2018年農(nóng)業(yè)法案允許農(nóng)業(yè)部用從作物保險合同中獲得的產(chǎn)量數(shù)據(jù)來替換國家農(nóng)業(yè)統(tǒng)計服務(wù)局(NASS)獲得的基準(zhǔn)縣產(chǎn)量。這個規(guī)定的實施提高了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策項目數(shù)據(jù)的可獲得性，也減少了項目的執(zhí)行成本。并且2018年農(nóng)業(yè)法案對于縣的行政范圍做了明確規(guī)定(必須是大于1 400平方英里、包含并超過190 000個基本英畝)，且從2019年開始縣農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障項目的支付將基于農(nóng)場的實際位置，跨越多個縣的農(nóng)場按比例分配到每個縣。此外，2018美國農(nóng)業(yè)法案也嚴(yán)格規(guī)定在每個適用的12個月營銷年度結(jié)束后的30天內(nèi)，部長應(yīng)公布實施的所有農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的付款信息，如實施補(bǔ)貼作物的歷史縣產(chǎn)量、全國的平均市場價格以及各項農(nóng)業(yè)政策的付款率等，保障項目的實施的準(zhǔn)確性和透明性，從而提高政策項目的執(zhí)行效率。

三、2018美國新農(nóng)業(yè)法案對我國農(nóng)業(yè)政策的啟示

2018美國新農(nóng)業(yè)法案保持了農(nóng)業(yè)政策的延續(xù)性和針對性，繼續(xù)延續(xù)2014美國農(nóng)業(yè)法案中針對各作物實施的價格損失保障政策、農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障政策及營銷援助貸款和貸款差價支付等基礎(chǔ)政策，并對支持和保護(hù)水平進(jìn)行了相應(yīng)的提高，為農(nóng)民提供一個更加安全的農(nóng)業(yè)收入網(wǎng)，幫助美國農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)下行的時期，不會因扭曲的市場或成本增加而造成損失。梳理2018美國農(nóng)業(yè)法案中農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的改革做法，反觀我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策，提出如下幾點啟示：

(1)加快農(nóng)業(yè)投入立法進(jìn)程，實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)支持保護(hù)的長效機(jī)制。美國高度重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其農(nóng)業(yè)政策的制定通常由立法機(jī)關(guān)通過法律或法規(guī)形式來規(guī)范，以確保對農(nóng)業(yè)保護(hù)起到長期有效地支持。但我國財政對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼缺乏一個長期性的部門政策目標(biāo)，往往是作為短期宏觀穩(wěn)定政策的一個組成部分。財政直接用于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策一般與中國各級政府制定的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策有關(guān)，通常作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的配套措施。由于我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼缺乏規(guī)范的長期目標(biāo)且具有較大的變化性，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)支持與生產(chǎn)不協(xié)調(diào)統(tǒng)一，補(bǔ)貼效率低，總體效果并不理想。因此，美國農(nóng)業(yè)法的穩(wěn)定性和權(quán)威性值得我國借鑒。今后，我國應(yīng)加快《農(nóng)業(yè)投入法》的研究和制定，將實踐證明行之有效的各種農(nóng)業(yè)扶持和保護(hù)政策納入法律體系，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)政策的制度化和程序化，確保農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策實施效果。

(2)不斷完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼機(jī)制，減少對市場的扭曲程度。目前，我國針對棉花實施的目標(biāo)價格補(bǔ)貼、針對玉米和大豆實施的生產(chǎn)者補(bǔ)貼以及針對小麥和水稻實施的最低價格收購補(bǔ)貼政策，其實施原理都是與當(dāng)期的面積和當(dāng)期的價格掛鉤，均屬于WTO規(guī)則規(guī)定的黃箱政策。實施上述政策也存在一些問題，一是由于我國實施的補(bǔ)貼政策與當(dāng)期面積掛鉤，政府需每年重新核實農(nóng)民種植面積，不僅增加了物力和財力投入，核算程序也較復(fù)雜，大大增加了操作成本；二是根據(jù)WTO規(guī)則的規(guī)定，我國的黃箱補(bǔ)貼數(shù)額為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的8.5%，并且嚴(yán)格規(guī)定我國每年的綜合支持量不能超過所承諾的約束水平，但上述政策的實施也有可能突破這個限制。因此，考慮到WTO規(guī)則要求及操作成本較高等問題，我國需要不斷完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼機(jī)制，可以借鑒美國實施的“價格損失保障政策”的操作方式，如參與補(bǔ)貼商品的價格計算可以與當(dāng)期有關(guān)，但補(bǔ)貼商品的面積需按照基期面積來計算，從而減少政策實施對市場的扭曲程度。

(3)保障農(nóng)民收入穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險業(yè)的發(fā)展。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在很大程度上依賴于自然條件，特別是氣候條件，這就決定了農(nóng)業(yè)是一個高風(fēng)險的產(chǎn)業(yè)。為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，減少農(nóng)民收入的波動，保障農(nóng)業(yè)投資的安全，美國實施了農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障項目、災(zāi)害援助項目以及針對棉花生產(chǎn)的累計收入保險計劃和針對乳制品生產(chǎn)的利潤保險項目等等，并取得了較好的政策實施效果。雖然我國自2007年開始就實施了農(nóng)業(yè)保險試點，但成效并不理想。因此，應(yīng)借鑒美國保險制度實施特征，基于我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實際特點，制定針對我國不同類型農(nóng)作物生產(chǎn)的保險政策，實現(xiàn)不同經(jīng)營主體的風(fēng)險管理需求。

(4)充分利用黃箱政策空間，增加綠箱政策補(bǔ)貼力度。保障我國糧食安全供給和農(nóng)民生產(chǎn)收入不減少始終是我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策實施的主要目標(biāo)，而加大農(nóng)民的補(bǔ)貼力度，完善農(nóng)民生產(chǎn)的利益保障機(jī)制，必須在WTO規(guī)則的約束下充分利用我國黃箱政策空間，增加綠箱政策補(bǔ)貼力度。近年來，我國農(nóng)業(yè)黃箱支持水平雖然增長較快，但仍處于“微量允許”范圍內(nèi)，我國黃箱政策支持還有一定的空間，綠箱政策利用也很不充分，與美國等發(fā)達(dá)國家相比也有較大差距?；诋?dāng)前我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實情況，目前實行的黃箱政策在短期內(nèi)還不能大規(guī)模削減，應(yīng)該以調(diào)整改進(jìn)為主，進(jìn)一步用足用好；同時，擴(kuò)大綠箱支持政策實施規(guī)模和范圍，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)保險、自然災(zāi)害救濟(jì)補(bǔ)助、農(nóng)業(yè)科研及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目的支持力度等。