公安績效引入民事糾紛處理考核的障礙及其破解

吳道霞，孫艷鑫

（中國人民公安大學 法學與犯罪學學院，北京100038）

為了以盡可能低的成本和盡可能高的效率完成對國家及社會的調(diào)控和管理，行政績效應運而生，并成為世界行政改革的趨向。在我國，公安機關是行政機關的重要組成部分，公安績效也是行政績效的重要組成部分。對公安績效、公安績效考核加以研究，對于公安機關履行打擊刑事犯罪和社會行政管理的雙重職責具有重要意義。雖然現(xiàn)階段我國公安績效考核不斷發(fā)展完善，但對民事糾紛處理的情況未被列入考核內(nèi)容。警務實踐中，基于公安機關對民事糾紛的接觸率高、處理方式多樣的客觀現(xiàn)實，在公安績效中引入民事糾紛處理考核具有合理合法的正當性。筆者圍繞這一主題，對在職民警就民事報警案件和民事糾紛處理情況進行了問卷調(diào)查，調(diào)查地區(qū)涉及上海市、甘肅省、江蘇省、浙江省、河南省、廣東省部分地區(qū)，調(diào)查警種以交警、社區(qū)民警、治安警為主。本次調(diào)查共發(fā)放問卷105份，收回有效問卷105份。在此基礎上，本文對公安績效引入民事糾紛處理考核可能遇到的理論與實踐障礙進行分析，提出相應對策。

一、公安績效考核的現(xiàn)狀

“績效評估”“績效考核”等概念在人力資源管理領域受到廣泛關注[1]，被用以衡量個體在組織體系中的表現(xiàn)及所完成的工作質(zhì)量等對于整個組織或群體乃至整個社會目標的貢獻值[2]。因此，公安績效應被理解為公安機關為實現(xiàn)其行政管理和打擊犯罪的雙重目的，通過建立科學合理的考核體系，在對公安干警和各級公安機關進行業(yè)務評價、社會評價、自我評價的過程中，衡量公安干警及各級公安機關對于行政效益和社會效益的貢獻，以作為公安人力資源配置和組織建構(gòu)的依據(jù)，從而提高公安民警業(yè)務水平、公安機關隊伍建設水平和人民群眾滿意程度。公安績效考核是進行公安人力資源配置和組織建構(gòu)的依據(jù)和反饋。實行客觀全面、標準統(tǒng)一、系統(tǒng)科學的公安績效考核制度，既是公安機關隊伍正規(guī)化建設的要求，也是維護公安系統(tǒng)內(nèi)部良好運行狀態(tài)的重要保證。

（一）公安績效考核的立法現(xiàn)狀

早在上世紀九十年代，我國大部分地區(qū)公安機關已對公安績效考核制度進行了有益的探索和實踐，并取得了一定的進展，主要表現(xiàn)為任務分配上實行目標責任制，以事后評估的方式對管理任務完成程度進行評測，以達到完成工作任務、減少人浮于事的目的。公安部于2006年出臺《關于加強基層所隊正規(guī)化建設的意見》，對公安績效評估工作予以法律意義上的承認，并將其納入隊伍正規(guī)化建設。該意見第30條規(guī)定，“各級公安部門根據(jù)崗位職責等進行考核，研究并制定科學合理的績效考核指標，考核結(jié)果將作為民警未來職務晉升、警銜晉升、獎勵評優(yōu)等的重要依據(jù)”，更是以“等級化管理”和“綜合性考評”對公安績效考核標準予以方針指導，并明確了考核結(jié)果的使用。此后，《公安機關執(zhí)法質(zhì)量考核評議規(guī)定》《公安派出所執(zhí)法執(zhí)勤工作規(guī)范》等文件相繼出臺，為公安績效考核標準及體系運作提供了多重法律保障[3]，也為理論研究提供了參考方向。但是，在眾多規(guī)定中，并沒有出現(xiàn)關于民事糾紛處理考核的規(guī)定與提法。

（二）公安績效考核的實踐現(xiàn)狀

基于地域差異、警種差異以及組織建構(gòu)差異，公安績效考核工作在全國范圍內(nèi)未形成統(tǒng)一的考核標準與考核形式。通過調(diào)查全國各地的公安工作情況，結(jié)合對基層派出所民警、鐵路公安警察、市級及省級公安機關工作人員的走訪，本文認為現(xiàn)階段我國公安績效考核總體上有如下特點：績效考核機制以目標責任制為主；實行個人績效與單位績效相結(jié)合的等級化考核[4]；考核內(nèi)容主要集中在公安干警的業(yè)務素質(zhì)、各級公安機關的隊伍建設情況、人民群眾滿意度三個方面（也有部分地區(qū)表述為“德、勤、廉、能、績”[5]）；考核指標多以“量”的考核為主；考核結(jié)果與獎懲掛鉤[6]。

目前，公安績效考核的普遍做法是：由上級公安機關對下級公安機關進行考核，制定考核細則加減分項；考核階段以年度為主，輔以專項考核。具體流程為：每年年初根據(jù)崗位目標、警種差異、單位等級、工作重點，按照比例安排基礎分值；年底考核或?qū)ｍ椏己藭r，將工作完成情況比照考核細則，在基礎分上加分或減分。以社區(qū)管片民警為例，實踐中以上一年該地域該工作的平均略高數(shù)作為今年的任務總量安排基礎分值，以走訪入戶、“一標三實”錄入信息的數(shù)據(jù)數(shù)量、準確率及轄區(qū)法制宣傳等所有工作范圍內(nèi)的工作任務套用相關考核細則的具體分值予以加減分。此外，在江蘇省、河南省、廣東省、甘肅省的公安績效考核體系中，單位考核均設有“一票否決”制，即該單位民警出現(xiàn)重大履職失誤或單位轄區(qū)內(nèi)發(fā)生嚴重安全事故、輿情事故等情況的，直接確定該單位年度考核不合格。

然而，不論是考核流程還是考核內(nèi)容與指標，均未出現(xiàn)關于民事糾紛處理情況的設置。被調(diào)查民警也未說明原因，僅解釋為“民事糾紛數(shù)量大”“太普遍”“沒必要”等。

（三）公安績效考核的研究現(xiàn)狀

公安績效考核是政府績效考核的重要組成部分。現(xiàn)階段的績效考核在推進公安機關隊伍建設、有效反映民警個體及單位整體履職情況、維護國家政治經(jīng)濟社會秩序方面具有重要的建設性意義。對公安績效考核的研究也是國內(nèi)外理論界關注的重點之一。研究對象不僅包括管理學上的考核系統(tǒng)問題和人力資源上的激勵機制問題，也包括考核過程中的法律問題。

1.國外警察績效考核研究現(xiàn)狀

國外關于警察績效的研究多建立在政府績效研究的基礎上，將警務績效考核作為政府績效管理的一部分。美國是最早進行政府績效管理和考核的國家。20世紀70年代，經(jīng)濟危機、機構(gòu)冗雜、效率懈怠、信任崩盤等管理危機促使西方各國政府開始探索行政管理體制改革。借鑒企業(yè)管理模式的“新公共管理運動”迅速興起，其核心在于突破傳統(tǒng)公共行政理論的政治、行政二分法模式，引入公共選擇理論、市場競爭理論、交易成本理論等新理論，并通過借鑒現(xiàn)代企業(yè)管理理念、工具和方法進行行政改革。[7]在“新公共管理運動”的影響下，績效管理成為改革方向，意圖實現(xiàn)從管理型政府向服務型政府的轉(zhuǎn)變。警務領域的績效研究與績效改革也隨之展開，系統(tǒng)化、最具代表性的警務績效管理研究為美國學者莫爾、布拉克的警務績效標準框架和英國學者羅賓遜的警務機關績效評估框架。[8]莫爾、布拉克的理論偏向“結(jié)果導向型評估”，追求社會需要、警察職責與公民滿意度的匹配和平衡，認為警務績效考核應充分考慮警察職業(yè)的工作使命與工作價值，考核其與所滿足的社會需求和民眾滿意度的配比。羅賓遜的理論則更趨向“體系化考核”，認為具體警務活動的不同分工與不同地區(qū)的警務需求存在差異，應根據(jù)實際情況制定科學標準的考核體系。這兩種警務績效考核理念的核心思想均是將警察機關定位于“服務部門”[9]，將績效評估作為一種市場評估機制。在這個機制中，公民被視為“消費者”。警察機關作為服務者，應提高工作效能，滿足“消費者”需要[10]。這一核心思想與“新公共管理運動”不謀而合，也為各國所接受并應用于警務實踐。

但是，西方各國多將警察績效考核的重點放在行政管理方面，未見有民事相關類的考核。究其原因，筆者認為，西方各國警察的價值定位與我國不同。我國人民警察與110報警系統(tǒng)常以“救助”與“幫扶”的形象出現(xiàn)，“人民警察為人民”“全心全意為人民服務”的部門定位決定了公安機關處理民事糾紛的現(xiàn)實性與必要性。因此，在公安績效中納入民事糾紛處理考核，是與我國的社會主義國情相匹配的。

2.我國公安績效考核研究現(xiàn)狀

我國公安機關自建立之初就秉持服務人民的行為宗旨，但真正理論化是始于20世紀末期。當時，在建設服務型政府的國際大趨向下，我國也開始尋求行政體制改革，“服務型公安”隨之出現(xiàn)，市場導向的“績效”概念也被引入。伴隨服務型政府理念的擴展與深化，公安績效理論研究也在不斷發(fā)展。在公安績效實踐初期，理論研究主要集中于整體體系邏輯的構(gòu)建，表現(xiàn)為對構(gòu)建體系的原則性與方向性的把握、可操作性與成本性的分析。這些理論在實踐中不斷被檢驗深化。近五年的公安績效考核研究表明，學者研究已具有較為明顯的方向性，主要包括：（1）依舊對公安績效考核進行原則性和可操作性分析，但多以大數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡化為背景；（2）針對具體警種、具體地區(qū)的公安績效考核體系的完善進行理論評述；（3）解決公安績效考核實施中的具體問題，如民警單純注重“量”的達標、考核指標的設置缺乏事實依據(jù)與法律依據(jù)、民警為達指標違反程序法律規(guī)定或超越法律權限等。

3.我國公安績效理論研究的盲點

在諸多公安績效理論研究成果中，關于人民群眾滿意度的研究一直存在，早期表現(xiàn)為原則性的指向，近期表現(xiàn)為考核內(nèi)容的添加。人民群眾滿意度考核確有其存在的必要性，它不僅是“服務型公安”的轉(zhuǎn)型要求，也是由公安機關人力資源配備覆蓋面廣、對既定轄區(qū)了解深入、始終與人民群眾保持血肉聯(lián)系的特點所決定的。依據(jù)辯證思維方式，人民群眾滿意度是社會其他主體對公安機關執(zhí)法行為的主觀評價。其含有的“主觀因素”存在隨機、不確定、不具象的缺陷，因而需要客觀依據(jù)作為參考甚至直接作為考核內(nèi)容。警務實踐中，除刑事案件外，公安機關直面群眾的場合主要包括開展戶籍管理、出入境管理等公共事務管理活動以及作為糾紛化解的第一力量。但學界對人民群眾滿意度的研究僅停留在對公共事務管理活動中的滿意度進行評估，很少涉及對于民事糾紛處理的滿意度評估。究其原因，在于現(xiàn)有的公安績效研究與考核實踐中僅有對公共事務管理活動的客觀考核，缺少對“民事糾紛處理情況”這一客觀依據(jù)的考核。相應的，現(xiàn)有的公安績效考核完善建議也鮮有涉及民事糾紛處理考核的提法和論斷。

二、引入民事糾紛處理考核的可行性及其意義

由于公安機關具有司法機關與行政機關的雙重性質(zhì)，在進行評價分析前，有必要對公共事務管理考核和民事糾紛處理考核予以區(qū)分。二者均可以從主客觀兩個維度進行評價，且主觀方面均為人民群眾滿意度。二者的區(qū)別在于客觀上的活動不同，所履行的公安機關職能不同：公共事務管理考核是公安機關基于管理職能，對其作出的行政許可、行政處罰等具體行政行為進行具體量的評價統(tǒng)計，而民事糾紛處理考核是公安機關基于服務職能，處理民事報警、民事糾紛情況的評價統(tǒng)計。因此，單獨引入民事糾紛處理考核與現(xiàn)有考核體系并不沖突。

（一）引入民事糾紛處理考核的可行性

1.合法性分析

我國目前關于公安民警處理民事報警糾紛的規(guī)定主要有《治安管理處罰法》《人民警察法》和《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》。《治安管理處罰法》第9條規(guī)定：“對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機關可以調(diào)解處理。經(jīng)公安機關調(diào)解，當事人達成協(xié)議的，不予處罰。經(jīng)調(diào)解未達成協(xié)議或者達成協(xié)議后不履行的，公安機關應當依照本法的規(guī)定對違反治安管理行為人給予處罰，并告知當事人可以就民事爭議依法向人民法院提起民事訴訟?！薄度嗣窬旆ā返?1條規(guī)定：“人民警察遇到公民人身、財產(chǎn)安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應當立即救助；對公民提出解決糾紛的要求，應當給予幫助；對公民的報警案件，應當及時查處?！笨梢姡矙C關處理民事糾紛具有合法性，可以將矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)。而在警務實踐中，常見的糾紛類警情、求助類警情均可劃歸為民事警情大類。民事警情在公安機關出警量中占有相當比例。公安機關在當事人要求下，具有處理民事糾紛的法定職責與權力。因此，在公安績效中引入民事糾紛處理考核具有合法性。

2.合理性分析

首先，在量的考核上具有合理性。從現(xiàn)階段我國國情與民事糾紛特點來看，社會結(jié)構(gòu)日趨轉(zhuǎn)型，移動互聯(lián)網(wǎng)的普及與電子商務的崛起逐漸瓦解傳統(tǒng)的熟人社會關系網(wǎng)絡，陌生人社會建立，人與人之間信任感降低，在交往中難免出現(xiàn)思想浮躁、心理失衡等心態(tài)變化，導致民事糾紛與治安案件顯著增多，涉及民事糾紛的民事警情也呈上升趨勢。對于“您在警務實踐工作中接到的因民事糾紛引起的報案占所有案件報案比率如何”的問題，僅有約14%的民警表示比率較少（見圖1）。

圖1 因民事糾紛引起的報案占所有案件報案的比率統(tǒng)計

此外，現(xiàn)有的績效考核內(nèi)容中常出現(xiàn)“結(jié)案率”“拘留率”等字眼，而在警務實踐中，大多數(shù)民事報警糾紛不會發(fā)生矛盾激化升級現(xiàn)象，未達到立案或拘留的程度與標準。但處理此類民事報警需要耗費大量警力、物力，即存在數(shù)量與效率上的要求，在公安績效中引入民事糾紛處理考核也就顯得十分必要。

其次，在質(zhì)的考核上具有合理性。在我國，公安機關在國家行政管理體系中覆蓋面最廣，行動力最強，對所轄區(qū)域的人文地理環(huán)境最為熟悉，處理民事糾紛具有天然優(yōu)勢?；谖覈鴼v史與現(xiàn)實因素，公安機關在人民群眾中具有權威性和被信任感，“110”已成為群眾無法自行解決矛盾時的首選。而公安機關作為公權力的行使者，也必須提供有效的警務服務滿足社會需求，將定量的警力盡可能高效率地轉(zhuǎn)化為警務服務效果。鑒于此，對公安機關處理民事糾紛也應有質(zhì)的要求。

最后，在考核結(jié)果的運用上具有合理性。我國現(xiàn)階段公安績效考核結(jié)果主要應用于公安人力資源管理，涉及人員調(diào)動與獎懲。民事糾紛種類繁雜、包羅萬象，對民警的業(yè)務素質(zhì)、心理素質(zhì)、身體素質(zhì)要求極高。引入質(zhì)與量兼具、主客觀相稱的民事糾紛處理考核，將考核結(jié)果應用于公安人力資源管理，更具說服力與合理性[11]。

（二）引入民事糾紛處理考核的意義

1.有助于減少民事糾紛，形成良好的社會環(huán)境

維護社會秩序的穩(wěn)定是公安機關的重要職能，也是保障社會主義現(xiàn)代化建設和人民群眾幸福生活的基礎。一方面，處理民事糾紛是解決人民內(nèi)部矛盾的重要手段。民事糾紛是最基本的社會矛盾。將民事糾紛盡可能化解到基層，防止其轉(zhuǎn)化為治安案件、行政案件和刑事案件，能夠最大程度提高社會穩(wěn)定性，形成良好的社會治安環(huán)境，為社會主義經(jīng)濟建設和政治體制改革提供和諧穩(wěn)定的社會大環(huán)境。同時，民事糾紛的低升級率、高解決率也能有效減少各類訴訟案件的發(fā)生，不僅節(jié)約了當事人的司法成本，也在一定程度上緩解了我國司法資源不足之困。另一方面，隨著政務公開的不斷深化，考核結(jié)果的公開保障了人民群眾對公安機關職責履行的知情權，提升了人民群眾對執(zhí)法機關的信任感，從而有效減少各類負面輿情。

2.是公安機關資源分配與人事管理的重要依據(jù)

帶有競爭因素的績效考核是一種激勵機制。將民事糾紛處理考核引入績效考核體系，對于公安機關的隊伍建設、盡職履責等意義重大。一方面，上級公安機關對轄區(qū)內(nèi)的各級公安機關有關民事糾紛處理結(jié)果進行數(shù)據(jù)分析，能夠把握所轄區(qū)域內(nèi)民事糾紛的多發(fā)地點、多發(fā)種類以及多發(fā)原因，從而有針對性地安排階段性工作目標與工作重點。同時，與普通績效考核的作用相同，該考核結(jié)果可作為人力資源調(diào)配的依據(jù)之一，具有極強的參考意義與參考價值。另一方面，引入民事糾紛處理考核最能直接提升公安民警對民事糾紛處理的重視程度和工作積極性。美國組織行為學家坎貝爾認為，個人績效與工作積極性、工作能力相掛鉤，并得出了二者幾乎相等的績效公式[12]。特別是在對質(zhì)的考核上，為了提高民事糾紛的處理質(zhì)量，民警會充分發(fā)揮主觀能動性，主動提高自身業(yè)務能力與工作素養(yǎng)，盡己所能實現(xiàn)所轄區(qū)域內(nèi)群眾關系、警民關系的和諧統(tǒng)一。這不僅有利于民警自身與公安機關整體業(yè)務素質(zhì)、人文素質(zhì)的提升，更有利于公安機關文明、高效、嚴格執(zhí)法等形象的樹立。

3.有助于民主政治的加強與高效型政府的建立

增加公安機關績效考核內(nèi)容是社會主義民主政治的基本要求。社會主義國家是人民當家作主的國家。公安機關作為與人民群眾聯(lián)系最為緊密的行政機關，一舉一動均可成為群眾評價政府工作的依據(jù)。公安機關是人民意志的執(zhí)行者與傾聽者，是公權力的行使者與捍衛(wèi)者，必須注重對群眾呼聲的尊重反饋與人民利益的維護反饋。增加民事糾紛處理考核有助于實現(xiàn)各級公安機關甚至政府總體對于社會資源調(diào)配、人力資源調(diào)配、工作目標制定、工作流程完善的科學化、民主化與高效化。

此外，在建設服務型政府的理念下，民生問題由于其覆蓋面廣與演化性強而極具張力。我國對于民生問題衍生的公共服務與服務型政府之間關系的討論與研究目前僅停留在方法論與可行性的分析上，少有對具體實踐與體系構(gòu)建的研究[13]。政府處理民事糾紛是服務理念的基本體現(xiàn)。黨和國家在近年來的公安改革中也著重強調(diào)“服務型公安”，要求將服務理念內(nèi)化于社會行政服務職能之中。[14]公安機關績效考核體系納入民事糾紛處理考核，可作為政府民生績效和政府公共服務績效的初步探索。

三、引入民事糾紛處理考核的障礙及對策

（一）引入民事糾紛處理考核的理論與實踐障礙

1.理論障礙

一是存在行為性質(zhì)上的行政權與司法權之爭，即公安機關在處理民事糾紛時，行使的是行政權還是司法權。對于警察權的性質(zhì)，學界主要有兩種觀點：古典自然法學派認為，警察機關是維護社會管理和社會秩序的行政機關，其權力理應歸入行政執(zhí)法權范疇；另一觀點則認為，公安機關兼具行政與司法的雙重職能，其權力應屬于社會治安管理權與刑事司法權范疇。[15]

筆者認為，公安機關對民事糾紛的處理應作為其行使行政管理權的一部分。首先，公安機關處理民事糾紛與現(xiàn)代行政權的目的具有一致性。現(xiàn)代行政權旨在保證社會公共利益的實現(xiàn)。此公共利益既包括社會福利等物質(zhì)生活利益，又包括高效的公共服務、和諧穩(wěn)定的社會秩序等環(huán)境利益，與公安機關處理民事警情、化解民事糾紛所達到的社會效果是一致的。其次，公安機關行使的公權力由人民賦予。其作為具備一定社會權威性的第三方，處理人民內(nèi)部矛盾具有權力淵源上的合理性。最后，從司法權與行政權的本質(zhì)來看，司法權實質(zhì)上是一種“判斷權”，依據(jù)事實與法律的匹配程度進行判斷[16]；而行政權實質(zhì)上是一種“執(zhí)行權”，以執(zhí)行管理社會事務為目標。從這個角度看，公安機關對民事糾紛的處理更傾向于實現(xiàn)社會管理目標。此外，近年來以“公共服務為導向”成為警察權發(fā)展和行政體制改革的提倡方向，在對此行為進行定義時，筆者不建議將警察權向司法權方向擴展。其司法權應僅限于打擊刑事犯罪，對民事糾紛的處理應作為行使行政管理權的一部分[17]。公安機關在處理民事糾紛時也應擺正自身位置，尊重當事人的合理意思表示，在行使其行政管理權的同時尊重民事法律關系中的意思自治原則。

二是存在“績效行為論”與“績效結(jié)果論”的采用之爭。在處理民事糾紛時，警力“投入”與社會效果“產(chǎn)出”具有不確定性，因而在考核中采用“績效行為論”還是“績效結(jié)果論”存在爭議?！翱冃袨檎摗闭J為，“產(chǎn)出”受到行為過程中多方面因素的影響，具有不確定性，過于看重“產(chǎn)出”會忽略行為，導致績效考核的片面性?！翱冃ЫY(jié)果論”則認為，績效結(jié)果應是公安機關職責履行與達到的社會收益的呈現(xiàn)。在民事糾紛處理中，只有矛盾被真正化解、不再復發(fā)，才能認為取得了“警力投入”后的“社會收益”，進而被計入績效結(jié)果。筆者認為，考慮到法律關系的多方性與案件處理的過程性，單純采用“績效行為論”易使民警陷入“出警即是合格”的誤區(qū)，成為案件的“旁觀者”，不宜于調(diào)動民警解決問題的主觀能動性。而單純采用“績效結(jié)果論”又容易使民警在民事糾紛處理中為達到指標而過于激進，濫用權力，同時也會因為只看結(jié)果而忽略民警在案件處理過程中作出的努力，抹殺民警的辦案信心與辦案積極性。

關于此問題，筆者傾向“行為與結(jié)果綜合說”。該說認為績效是一個多維概念，正如美國學者Brumbrach在《Performance Management》一書中提到：“績效意味著行為和結(jié)果。行為源于執(zhí)行者，并通過完成工作任務加以轉(zhuǎn)換。行為不僅僅是結(jié)果的工具，行為本身也是自身的結(jié)果——是心理和生理的付出，并且（行為）可以與結(jié)果分開進行評價?！盵18]筆者認為，民事法律關系中意思自治原則優(yōu)先。公安機關在民事糾紛處理中處于第三方地位，不具有強制力和主導性，因而在考核體系設計中無法以具體的量為指標，而應以警力“投入”與化解“收益”的比率為評價指標，在內(nèi)容設計上可以包括“民事糾紛發(fā)案率”“復發(fā)率”“調(diào)解率”等。采用此說進行績效評估更具有綜合性和全面性，既能夠激勵民警在民事糾紛處理中發(fā)揮主觀能動性，又能夠考慮到民警投入的腦力和體力勞動。

2.實踐障礙

首先，各地區(qū)、各警種難以形成統(tǒng)一的考核標準與考核內(nèi)容。民事糾紛雖然是非治安案件，但若處理不得當、不及時，就極易轉(zhuǎn)化為治安案件、行政案件，甚至刑事案件。在警務實踐中，因為人文環(huán)境不同，民事糾紛的矛盾程度、緊迫性、數(shù)量有所不同，處理形式、處理方法也因民警個人或民事糾紛種類的不同而有所差異，難以制定較為統(tǒng)一的處理標準，進而難以形成統(tǒng)一的考核標準與考核內(nèi)容。例如，社區(qū)民警與鐵路公安民警的民事糾紛處理重點有所不同：前者多解決鄰里糾紛、家庭糾紛等，后者多解決乘客與商販間的買賣糾紛、乘客與乘客間的爭執(zhí)等。如若對二者進行統(tǒng)一標準的考核，則不能做到科學合理。

其次，我國警力配備不足[19]，警力素質(zhì)存在層次差異。將民事糾紛處理納入考核范疇，意味著公安民警在警務實踐中需要花費更多的人力物力，與我國警力配備短缺的現(xiàn)狀相沖突。民事糾紛的化解是情與理相交匯的智慧，對民警的法律素養(yǎng)與人際交往的要求較高。在問及“您認為自己的個人能力和經(jīng)驗是否可以調(diào)解一般的民事糾紛案件”時，僅有30.48%的民警認為具備處理民事糾紛的能力，60%的民警認為僅能調(diào)解輕微民事案件，19.05%的民警認為自身不具備調(diào)解民事糾紛的能力。現(xiàn)階段，警務力量年齡差異大、知識層次參差、錄入標準不同，部分民警很難妥善處理民事糾紛，增加這方面的考核難免使其感到任務繁雜、壓力巨大。

最后，考核結(jié)果的公開易造成民眾對低分民警的不信任。公開和反饋是績效考核的關鍵環(huán)節(jié)，能讓高分民警在處理民事糾紛中更有信心，也能讓低分民警了解自身欠缺并加以改進。但是，結(jié)果公開也會使群眾對低分民警的工作能力與工作態(tài)度產(chǎn)生先入為主的偏見與不信任，使出警滿意度產(chǎn)生極高與極低的不穩(wěn)定反差，出現(xiàn)高分民警繁忙不堪、低分民警“門可羅雀”的現(xiàn)象，不利于相關民警工作的開展和工作信心的樹立。

（二）引入民事糾紛處理考核的策略

1.在相關法律或部門規(guī)章中明確寫入“對民事糾紛處理情況進行考核”

有法可依是國家機關行為的基礎，在相關法律或部門規(guī)章中寫入“對民事糾紛處理情況進行考核”，并將其作為公安機關考核內(nèi)容的強制性規(guī)定，一則明確了公安績效考核內(nèi)容，避免部分公安機關基于法律規(guī)定的“模棱兩可”而在實踐中“知難而退”，二則增加了民警對民事糾紛處理工作的重視程度，對良好警民關系的建立具有極其重要的意義。在規(guī)定中可明確采取“行為與結(jié)果相結(jié)合”的考核方法，以回應關于考核行為與考核結(jié)果的爭論。

2.建立“分級管理、目標匹配”的民事糾紛考核內(nèi)容與標準

雖然民事糾紛涉及面廣、普遍性強，但基于公安機關的級別設置與業(yè)務差別，并不是所有公安民警都會直面民事糾紛。例如，若刑事專業(yè)技術類民警、辦公室內(nèi)勤民警以及處于統(tǒng)籌職位的民警的民事糾紛處理考核指標與內(nèi)容與其他類型的民警相同，就偏離了公安績效考核的初衷。同時，不同地區(qū)民事糾紛發(fā)生數(shù)量及多發(fā)種類不同，工作方法與案件反饋也有所不同。因此，應當建立“分級管理，目標匹配”的考核內(nèi)容與標準，在規(guī)范法治類考核的基礎上，根據(jù)崗位目標與具體崗位職責細化考核體系和指標內(nèi)容，適當減少、改變甚至去除部分考核內(nèi)容，從而制定科學合理的考核細則，提高民事糾紛處理考核的客觀性和可操作性，使相關民警專心完成本職工作，避免產(chǎn)生不必要的工作負累。

3.加強隊伍建設，提高民警法律素養(yǎng)

面對處理民事糾紛警力配備不足、警務素質(zhì)存在層次差異等困境，筆者建議加強隊伍建設，包括增加民警數(shù)量和提高工作質(zhì)量。一方面，擴大公安機關人員招錄數(shù)量，優(yōu)化招錄專業(yè)配比，提高公安隊伍的專業(yè)水平、知識水平、能力水平。另一方面，定期組織法律知識培訓，提高民警的法律素質(zhì)和綜合能力，對學習積極性高、民事糾紛處理能力強的民警優(yōu)先安排崗位。此外，加大警務輔助力量建設，包括增加文職工作類崗位聘用與輔助類、專業(yè)類崗位聘用，科學規(guī)劃輔警工作內(nèi)容，提高公安工作效率，緩解警務資源短缺。

4.合理運用考核結(jié)果，適當公開，及時反思

開展績效考核的目的在于通過對考核結(jié)果的合理運用，實現(xiàn)人力資源管理與考核自身結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

首先，合理運用考核結(jié)果。績效反饋是績效管理中的重要環(huán)節(jié)[20]。民事糾紛處理考核是對民警綜合能力的考核，能夠反映民警的專業(yè)特長與工作態(tài)度。因此，它既是獎懲的依據(jù)，又是人員調(diào)配的參考。分析考核結(jié)果，對于工作態(tài)度認真、具備民事糾紛處理能力的民警，應適時給予獎勵及職務升遷；對于工作態(tài)度不認真的民警，應開展談心談話，完善懲罰措施；對于民事糾紛處理能力弱的民警，應及時提供提升能力的學習與培訓機會，也可定期組織民警開展民事糾紛處理交流，交流心得體會，分享工作經(jīng)驗。

其次，合理公開考核結(jié)果。民事糾紛處理的好壞對警民關系至關重要。應合理公開民事糾紛處理考核結(jié)果，包括選擇性公開與結(jié)構(gòu)性公開。其中，應重點公開民警處理民事糾紛的工作方法、工作態(tài)度、調(diào)解數(shù)量及滿意度等對和諧警民關系構(gòu)建具有積極意義的直觀性數(shù)據(jù)信息。對于獎懲信息、調(diào)解成功率、突發(fā)性事件考核等帶有對比度與臨時性的數(shù)據(jù)信息予以限制公開。

最后，及時反思考核設置。公安警務實踐是公安理論的具象與應用，也是對理論的考驗與論證。在考核完成后對考核結(jié)果進行分析，及時了解民警反饋，并對考核細則、指標等內(nèi)容進行具體調(diào)整是十分必要的。這也有利于整個公安績效考核理論，甚至政府績效考核理論的發(fā)展。

綜上，在公安績效考核體系中引入民事糾紛處理考核具有合法性與合理性，有助于減少民事糾紛的產(chǎn)生，是考核民警素質(zhì)與公安機關資源分配的重要依據(jù)，亦有助于民主政治的加強與高效型政府的建立。對具體引入中可能存在的障礙，可從大方向與小細節(jié)上進行把握：應將“對民事糾紛處理情況進行考核”寫入相關法律法規(guī)予以明確，并通過建立“分級管理、目標匹配”的民事糾紛考核內(nèi)容與標準、加強隊伍建設、提高民警法律素養(yǎng)、合理運用考核結(jié)果等措施予以可行性配適。