城市改革背景下街道辦事處職能重構(gòu)研究

李瑞良 李燕

[摘 要]作為區(qū)（不設(shè)區(qū)的市）政府的派出機(jī)關(guān)，街道辦事處在城市建設(shè)、管理、運(yùn)行中發(fā)揮著重要作用。然而，當(dāng)前城市街道辦事處存在法律依據(jù)不足、職能超載、職能定位不明確等問題。如何厘清街道辦事處職責(zé)、提升管理效能、推動(dòng)城市基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化是當(dāng)前急需解決的重要問題。本文在梳理街道辦事處歷史沿革和時(shí)代要求的基礎(chǔ)上，分析其存在的問題，重點(diǎn)探討街道辦事處職能重構(gòu)與改革。

[關(guān)鍵詞]街道辦事處;職能改革;基層治理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.06.086

[中圖分類號(hào)]D669.3[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0194（2020）06-0-03

0? ? ?引 言

黨的十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”奮斗目標(biāo);2019年10月，十九屆四中全會(huì)專題研究“堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”問題并做出決定。目前，我國推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，深化城市基層改革，街道辦事處理應(yīng)大膽創(chuàng)新，堅(jiān)決破除一切不合時(shí)宜的思想觀念和體制機(jī)制弊端，構(gòu)建“系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、職責(zé)對(duì)稱、運(yùn)行有效”的體制機(jī)制。如何將城市管理的權(quán)限下放到基層，重新配置街道辦事處的職能，發(fā)揮其“神經(jīng)末梢”作用，已然成為研究的重點(diǎn)。

1? ? ?城市街道辦事處的歷史沿革與時(shí)代要求

1.1? ?街道辦事處的演變歷程

1.1.1? ?初創(chuàng)與法定化階段（1949-1958年）

新中國成立之初，為了維護(hù)新生政權(quán)、打破舊的國家體制機(jī)制，逐漸在基層社會(huì)建立了“以單位制為主、街居制為輔”的管理體制。單位制和街居體系的結(jié)合使單位職工和社會(huì)閑散人員等城市全體成員均得到有效管理，達(dá)到了社會(huì)穩(wěn)定和鞏固政權(quán)的目的。1954年，第一屆全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過了《城市街道辦事處組織條例》，對(duì)街道辦事處的組織性質(zhì)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置、職責(zé)任務(wù)等做出具體規(guī)定，自此我國街道辦事處走向了法制化發(fā)展軌道。街道辦事處的創(chuàng)立與法定化標(biāo)志著我國以市、市轄區(qū)、街道辦事處、居民委員會(huì)為主體的、國家行政力量與居民自治力量相結(jié)合的城市管理體制架構(gòu)初步形成。

1.1.2? ?曲折發(fā)展階段（1958-1976年）

1958年，城市街道辦事處的正常運(yùn)行遭到強(qiáng)烈沖擊，城市人民公社也逐漸取代了街道辦事處。直到1962年，陸續(xù)恢復(fù)街道辦事處。1966年，各地街道辦事處被更名為“街道革命委員會(huì)”，其職能權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置等再次遭受沖擊?！敖值栏锩瘑T會(huì)”以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱，完全背離了《城市街道辦事處組織條例》的規(guī)定。

1.1.3? ?恢復(fù)與正常發(fā)展階段（1976-2009年）

1978年，我國通過新《憲法》，撤銷“街道革命委員會(huì)”，恢復(fù)街道辦事處。1979年頒布的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，重新確立了街道辦事處的派出機(jī)構(gòu)性質(zhì)。1980年，全國人大常委會(huì)重新公布《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會(huì)組織法》，再次明確街道辦事處作為市（區(qū)）政府的派出機(jī)構(gòu)，并確立街道辦事處的工作由民政部管理。改革開放以來，隨著“單位制”的終結(jié)和企業(yè)社會(huì)職能的剝離，城市街道辦事處在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市管理、公共服務(wù)等方面發(fā)揮了重要作用。

1.1.4? ?改革常態(tài)化發(fā)展階段（2009年以來）

伴隨著城市進(jìn)程的加快，街道辦事處承擔(dān)職能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出1954年頒布的《城市街道辦事處組織條例》所規(guī)定的“三項(xiàng)職能”，職能超載加之配套不足，導(dǎo)致街道辦事處在基層治理中出現(xiàn)“失靈”現(xiàn)象。因此，2009年，十一屆全國人大常委會(huì)九次會(huì)議廢止《城市街道辦事處組織條例》。此后，全國各地出現(xiàn)撤銷街道辦事處和將街道辦設(shè)置為一級(jí)政府的改革實(shí)踐與理論探討，但是全國層面并未出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，沒有清晰的回應(yīng)與決策。

1.2? ?城市街道辦事處的時(shí)代要求

1.2.1? ?國家對(duì)現(xiàn)代化的追尋

20世紀(jì)五六十年代，黨和國家提出了建設(shè)“四個(gè)現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略目標(biāo)?，F(xiàn)階段，黨的十八屆三中全會(huì)提出了“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的奮斗目標(biāo)。而國家治理現(xiàn)代化是國家治理制度現(xiàn)代化和各類主體運(yùn)用制度管理社會(huì)事務(wù)的能力現(xiàn)代化的總和，更重視制度體系和國家能力建設(shè)，貫穿于建設(shè)“四個(gè)現(xiàn)代化”的全領(lǐng)域和全過程，是“四個(gè)現(xiàn)代化”的魂魄和保障。正是國家對(duì)現(xiàn)代化的追尋，促進(jìn)了我國政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)全方位的發(fā)展與進(jìn)步。

1.2.2? ?城市基層治理現(xiàn)代化能力提升的必然要求

城市基層治理是國家治理的重要方面。而街道辦事處又是城市基層治理體制的核心，職能的健全、合理與否關(guān)系著城市基層治理的水平。在城市變遷與改革背景下，作為城市基層行政組織的街道辦事處也需深化體制改革和職能體系變革，以適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的需要。

1.2.3? ?社區(qū)居民自治的現(xiàn)實(shí)需求

隨著城市居民文化水平的提升和公民社會(huì)的建立，城市社區(qū)居民自治意識(shí)不斷增強(qiáng)，對(duì)居民自治的現(xiàn)實(shí)需求也漸趨強(qiáng)烈。而城市街道辦事處改革就是理順其職責(zé)體系與職能范圍，在優(yōu)化體制、機(jī)制的同時(shí)厘清與派出政府、職能部門、社區(qū)居民委員會(huì)等關(guān)系，“歸位”原本屬于居委會(huì)的自治職能，從而實(shí)現(xiàn)“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的行政體制改革目標(biāo)。

2? ? ?城市街道辦事處存在的問題

2.1? ?法律依據(jù)不足

1954年，我國通過的《城市街道辦事處組織條例》，對(duì)街道辦事處的組織性質(zhì)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置、職責(zé)任務(wù)等做出具體規(guī)定。然而，該《條例》在2009年被全國人大廢止后再也沒有出臺(tái)相關(guān)法律。目前，對(duì)街道辦事處設(shè)立的法律依據(jù)僅有《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定：“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為其派出機(jī)關(guān)?！钡疽?guī)定過于簡(jiǎn)略、缺乏實(shí)施細(xì)則。因此，街道辦事處處于缺乏法律依據(jù)的狀態(tài)，這也是部分學(xué)者主張撤銷街道辦事處的原因所在。

2.2? ?街道辦事處職能超載，出現(xiàn)職能越位、錯(cuò)位

隨著“單位制”的終結(jié)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市社會(huì)流動(dòng)的加劇，街道辦事處的職能大大拓展，導(dǎo)致其承擔(dān)了眾多職能。從實(shí)際運(yùn)作來看，街道辦事處的職能已涵蓋了一個(gè)區(qū)域性政府的全部職能，除了沒有人大機(jī)關(guān)外，在職能方面儼然成為一級(jí)“準(zhǔn)政府”。有人形象地說：“街道辦事處是個(gè)筐，什么工作都能裝”。街道辦事處日常管理與服務(wù)中，也出現(xiàn)職能越位、錯(cuò)位等現(xiàn)象。

2.3? ?社區(qū)與街道辦事處職能定位不明確

指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)調(diào)的關(guān)系是街道辦事處與居民委員會(huì)的合理關(guān)系回歸。但在實(shí)際工作中，隨著街道辦事處職能的拓展，將一部分工作交給社區(qū)居民委員會(huì)落實(shí)，居民委員會(huì)也因此變?yōu)榻值擂k事處的“腿”。原本的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系異化為實(shí)際的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，束縛街道辦事處的自治功能，最終導(dǎo)致居委會(huì)行政化程度加深，出現(xiàn)二者之間職能定位不明確等問題。

3? ? ?城市街道辦事處職能重構(gòu)要點(diǎn)

城市街道辦事處職能重構(gòu)就是街道辦事處行為方向和基本任務(wù)的重新設(shè)置，是一個(gè)綜合性、連續(xù)性、動(dòng)態(tài)性的過程，旨在理順職責(zé)關(guān)系的基礎(chǔ)上化解“條塊”矛盾，推進(jìn)基層管理體制的精簡(jiǎn)高效化與基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

3.1? ?以需求為導(dǎo)向

城市街道辦事處職能改革必須堅(jiān)持“實(shí)事求是、因地制宜”總原則。在城市化進(jìn)程中，部分“鎮(zhèn)改街道”尚且承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能;而區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高的部分街道辦事處則取消招商引資職能、聚焦社會(huì)管理與公共服務(wù)，為市民和企業(yè)提供良好的公共環(huán)境。作為基層行政組織，各地街道辦事處轄區(qū)范圍內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民文化素質(zhì)、社區(qū)自治能力等差異性較強(qiáng)。因此，新一輪街道辦事處職能改革理應(yīng)以城市居民需求、街道實(shí)情為導(dǎo)向，推動(dòng)城市街道辦事處職能改革，重新塑造滿足基層治理要求、符合街道改革需求、回應(yīng)居民訴求的職能體系，構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制和健全完備的基層治理體系。

3.2? ?以“漸進(jìn)主義”為方式

“漸進(jìn)主義”強(qiáng)調(diào)改革的持續(xù)性與步驟性，遵循漸進(jìn)調(diào)適與穩(wěn)步推進(jìn)理念。城市街道辦事處職能重構(gòu)是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及“上下左右”多重關(guān)系，即街道辦事處不僅要處理好與派出政府的關(guān)系，也要理清與政府職能部門的關(guān)系，同時(shí)需要協(xié)調(diào)與居民委員會(huì)的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)關(guān)系，在城市街道辦事處職能重構(gòu)中必須“有計(jì)劃、分步驟、重原則”持續(xù)推進(jìn)，切忌操之過急、破壞改革的穩(wěn)定性與持續(xù)性。

3.3? ?以“職權(quán)責(zé)對(duì)等”為原則

長(zhǎng)期以來，街道辦事處肩負(fù)眾多職能，忙于政府分派的各項(xiàng)具體任務(wù)，所謂“上面千條線、下面一根針”。然而，城市街道辦事處存在“職大權(quán)小”“職權(quán)不對(duì)稱”等問題。在新一輪行政機(jī)構(gòu)改革和城市變革的背景下，街道辦事處職能重構(gòu)必須堅(jiān)持“職、權(quán)、責(zé)對(duì)等”原則，即街道辦事處職能配置需以權(quán)力下放為前提，賦予職責(zé)必須有相應(yīng)的與實(shí)施該項(xiàng)職能任務(wù)相匹配的人、財(cái)、物的調(diào)動(dòng)權(quán)力，從而確保職責(zé)任務(wù)落實(shí)。

3.4? ?以“智慧化、便利化、精簡(jiǎn)化”為目標(biāo)

城市街道辦事處職能重構(gòu)需要結(jié)合智慧城市、智慧社區(qū)建設(shè)，在職能配置中將部分簡(jiǎn)單重復(fù)性工作交予智能設(shè)備去完成，比如設(shè)置智能化便民服務(wù)設(shè)備，方便群眾的同時(shí)也節(jié)省行政成本。同時(shí)，在智慧化街道塑造下，實(shí)現(xiàn)街道辦事處服務(wù)市民便利化，切實(shí)提高為市民提供便利化服務(wù)的能力與水平。此外，城市街道辦事處職能重構(gòu)需以職能精簡(jiǎn)化為原則，剔除不必要的職能，并優(yōu)化服務(wù)、協(xié)調(diào)職能，全面推進(jìn)街道辦事處“只跑一次”改革實(shí)施。

4? ? ?城市街道辦事處職能重構(gòu)路徑選擇

從某種程度來講，城市街道辦事處的職能直接影響著社會(huì)的發(fā)展。因此，街道辦事處職能改革需以強(qiáng)化公共服務(wù)與管理職能、協(xié)調(diào)職能、弱化經(jīng)濟(jì)職能為導(dǎo)向，推動(dòng)職能重構(gòu)與優(yōu)化。

4.1? ?強(qiáng)化公共服務(wù)與管理職能

在塑造服務(wù)型政府的背景下，街道辦事處也需強(qiáng)化服務(wù)職能，包括宣傳黨和國家政策、路線，區(qū)（市）級(jí)政府安排部署和為市民提供咨詢、指導(dǎo)社區(qū)自治、困難群眾的民政救濟(jì)等方面的服務(wù)職能，切實(shí)提升為市民服務(wù)的能力與水平。同時(shí)，街道辦事處也要加強(qiáng)轄區(qū)范圍內(nèi)企業(yè)、單位、居民的日常管理工作，營(yíng)造良好的街道環(huán)境與風(fēng)貌。

4.2? ?強(qiáng)化協(xié)調(diào)職能

作為最基層的行政機(jī)構(gòu)，街道辦事處一方面需要接受區(qū)（市）政府的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)也需要聯(lián)系群眾、反映群眾意見，發(fā)揮“上傳下達(dá)”的重要作用。因此，城市街道辦事處必須強(qiáng)化協(xié)調(diào)能力，不僅包括協(xié)調(diào)與區(qū)政府、各職能部門派駐機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，也包括協(xié)調(diào)街道企業(yè)與市民之間的關(guān)系。

4.3? ?弱化經(jīng)濟(jì)職能

改革開放以來，在以“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”這一方針政策的指導(dǎo)下，街道辦事處承擔(dān)了大量經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出重要貢獻(xiàn)。然而，其經(jīng)濟(jì)職能也是學(xué)者們討論最多的，對(duì)于是否承擔(dān)招商引資等經(jīng)濟(jì)職能，學(xué)者們也未達(dá)成共識(shí)。在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展從追求速度轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升階段轉(zhuǎn)變之際，作為派出機(jī)構(gòu)的街道辦事處理應(yīng)強(qiáng)化公共管理與服務(wù)、協(xié)調(diào)職能，逐漸弱化經(jīng)濟(jì)職能，塑造服務(wù)型街道辦事處。

5? ? ?結(jié) 語

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速和現(xiàn)代化水平的提升，作為基層政府派出機(jī)構(gòu)的城市街道辦事處，其職能重構(gòu)是歷史必然、大勢(shì)所趨。只有以市民需求為導(dǎo)向、以職權(quán)責(zé)對(duì)等為原則、以漸進(jìn)主義為方式，以實(shí)現(xiàn)精簡(jiǎn)化、智慧化為目標(biāo)，不斷強(qiáng)化街道辦事處綜合管理、公共服務(wù)、協(xié)調(diào)職能，不斷深化改革與發(fā)展，才能發(fā)揮其在新時(shí)代的應(yīng)有作用，促進(jìn)我國基層治理水平的提升，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的長(zhǎng)治久安。

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