PPP模式下項目資本金管理的探討

宋知桅

【摘要】? 國家在城市基礎設施和公共事業(yè)領(lǐng)域推廣PPP模式以來，各級地方政府和社會資本方積極參與投資建設，PPP模式下項目資本金涉及的出資額越來越大，項目資本金管理中的不足也逐漸顯現(xiàn)，并在一定程度上影響了PPP模式的發(fā)展。文章分析了PPP模式下項目資本金制度的執(zhí)行情況，并針對項目資本金管理存在的問題提出了改進意見。

【關(guān)鍵詞】? ?項目資本金;PPP模式;管理

【中圖分類號】? F275? 【文獻標識碼】? A? 【文章編號】? 1002-5812（2020）05-0022-04

一、項目資本金相關(guān)制度

1996年，國務院發(fā)布的《關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知》（國發(fā)[1996]35號）規(guī)定，投資項目資本金，是指在投資項目總投資中，由投資者認繳的出資額，對投資項目來說是非債務性資金，項目法人不承擔這部分資金的任何利息和債務;投資者可按其出資的比例依法享有所有者權(quán)益，也可轉(zhuǎn)讓其出資，但不得以任何方式抽回。項目資本金可以用貨幣出資，也可以用實物、工業(yè)產(chǎn)權(quán)、非專利技術(shù)、土地使用權(quán)作價出資， 投資項目必須首先落實資本金才能進行建設。2004年和2009年，國務院對部分行業(yè)的項目資本金出資比例又進行了調(diào)整;2015年，國務院發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的通知》（國發(fā)[2015]51號）規(guī)定，項目資本金出資比例在總投資額的20%—40%之間（目前執(zhí)行的是此規(guī)定）。項目資本金制度是我國投資管控的重要手段，是為了防止項目盲目投資、控制投資規(guī)模、提高投資效益、保證項目正常開展而建立的投資風險約束機制。

以往的文件政策對項目資本金的管理，主要體現(xiàn)在強制性規(guī)定了資本金占總投資額的比例，由于當時城市基礎設施和公共服務領(lǐng)域等固定資產(chǎn)投資多數(shù)是政府出資建設，除了房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的項目資本金在開發(fā)項目審定、融資等方面有嚴格要求和硬性界定外，其他建筑企業(yè)對于項目資本金制度的貫徹執(zhí)行涉及的相對較少。2013年11月，黨的十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營權(quán)等方式參與城市基礎設施投資和運營”，此后，相關(guān)部委先后出臺了配套政策、制度等，推廣和引導PPP合作模式在城市基礎設施和公共服務領(lǐng)域的發(fā)展。PPP模式是政府與社會資本的新型合作模式，是政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務，以特許權(quán)協(xié)議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結(jié)果。近年來，PPP模式受到了各級地方政府的青睞，各種社會資本尤其是大型國有建筑企業(yè)參與度較高，在城市基礎設施和公共事業(yè)領(lǐng)域的合作建設較為廣泛。PPP項目涉及的投資金額大、運營時間長、合作方式多樣、回款形式各異，項目資本金制度在執(zhí)行過程中隨之出現(xiàn)了各種問題，如以股東借款、明股實債、小股大債、結(jié)構(gòu)化融資和以公益性資產(chǎn)、儲備土地等方式違規(guī)出資或出資不實等，扭曲了項目資本金制度制定的初衷，削減了項目資本金的作用，給項目后期的開展帶來隱患。

2017年11月，財政部頒布的《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金[2017]92號）指出，未按時足額繳納項目資本金、以債務性資金充當資本金或由第三方代持社會資本方股份的，將會面臨PPP項目退庫風險。2017年，國資委發(fā)布《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務風險管控的通知》（國資發(fā)財管[2017]192號），禁止央企引入“名股實債”類的股權(quán)資金。2018年財政部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財金[2018]23號）規(guī)定，國有金融企業(yè)向參與地方建設的國有企業(yè)（含地方政府融資平臺公司）或PPP項目提供融資，應按照“穿透原則”加強資本金審查，確保融資主體的資本金來源合法合規(guī)，融資項目滿足規(guī)定的資本金比例要求。這些文件的發(fā)布及隨后開展的清理和檢查，指導參與PPP項目投資建設的各方重視項目自身的回報率，引導真正的股權(quán)資金參與。尤其在PPP項目資本金穿透核查資金來源的要求下，從根本上整治了項目資本金出資的亂象，為項目后期的運營管理奠定了基礎，但同時項目資本金的落實，成為PPP項目開展過程中的一大門檻，很多PPP項目由于資本金及后期資金落實困難，使合作出現(xiàn)反復，甚至停滯。

二、項目資本金制度執(zhí)行情況分析

國家在城市基礎設施和公共事業(yè)領(lǐng)域推廣PPP模式以來，項目資本金成為項目投資中關(guān)注的重要內(nèi)容。2017和2018年財政部、國資委下發(fā)的通知文件，在強化項目資本金出資情況管理的同時，也使項目資本金的落實成為PPP項目立項開展過程中的重頭戲，在一定程度上放緩了各地城市基礎設施PPP合作項目的建設。重新審視分析PPP模式下項目資本金制度的制定和執(zhí)行情況，筆者認為，主要存在以下問題。

（一）項目資本金管理制度缺少對PPP項目運行全過程系統(tǒng)的操作指導和科學有效的出資認定方法

1.企業(yè)資本金、項目資本金業(yè)務性質(zhì)類似，但實際操作中相互混淆的情況時有發(fā)生。項目資本金是圍繞投資項目設定的占項目總投資額一定比例的資本金，企業(yè)資本金是按照《公司法》規(guī)定設立公司所實行的法定資本金制度，需要進行工商注冊登記，二者有不同的制度設計和功能意義，但在實務中二者很難區(qū)分。PPP項目公司的企業(yè)資本金和項目資本金都來源于社會資本方的出資，出資方式也基本相同，都可以用貨幣、實物資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等出資，而且社會資本方出資的企業(yè)資本金、項目資本金都可按其出資的比例依法享有所有者權(quán)益，也可以轉(zhuǎn)讓。在資金使用方面二者更是難以區(qū)分。項目資本金體現(xiàn)的是投資人對某投資項目的出資義務，該資金適用范圍僅限定于該項目建設，而企業(yè)資本金體現(xiàn)的是投資人對企業(yè)的出資義務，是針對企業(yè)所有業(yè)務的，包括人員工資、材料物資采購、機械設備購置、管理性質(zhì)的開支等。雖然項目資本金只能用于該項目的開支，但項目的支出也是由人員工資、材料物資采購、機械設備購置、管理性質(zhì)支出等構(gòu)成。現(xiàn)行的PPP模式下的項目公司，一個公司經(jīng)營一個項目，統(tǒng)一負責項目融資、建設、運營等，項目即公司，公司即項目，PPP項目公司在各項開支中難以明確區(qū)分公司、項目間的界限，對二者的認識和業(yè)務處理往往相互混淆。

2.對于PPP項目公司的企業(yè)資本金和項目資本金是否可以視為相同的概念，金額是否相等等問題，政府、社會資本方站在各自的角度各有側(cè)重，不同的文件各具傾向性，專家學者也多從概念的角度加以剖析，對于現(xiàn)實操作缺少有效的指導辦法。實踐中，有的項目資本金與企業(yè)資本金數(shù)額完全相同，有的相差很多，盡管二者性質(zhì)不同，也沒有規(guī)定要求二者必須相等，但政府與社會資本方站在各自的行為立場上，在不同的項目考量中，各種情形都有出現(xiàn)。項目資本金在規(guī)定比例范圍內(nèi)，由項目審批機構(gòu)在可行性研究報告中加以審定，政府在采購文件中明確項目資本金比例及企業(yè)資本金比例或金額，為了吸引社會資本方投資，往往在采購文件中適度降低企業(yè)資本金比例，設定可調(diào)控空間;然而，政府出于項目順利建設運營及地方財政能力等考慮，又希望社會資本出資方具有良好的社會信譽、雄厚的資金實力，以減少后期融資壓力，保證項目順利開展。作為社會資本出資方，從投資效益的角度，寧肯加大借款性質(zhì)的項目投入，采取各種方式盡量降低資本金性質(zhì)的出資額度，使項目投資效益最大化。在國家不斷清理和反復出臺各項通知要求的情況下，并沒有合理解決二者的矛盾，反而在規(guī)范的同時抑制了社會資本方的投資行為，挫傷了投資的積極性，使投資項目呈現(xiàn)大幅下滑趨勢，據(jù)國家統(tǒng)計局資料顯示，2017年全國固定資產(chǎn)投資中的基礎設施投資增速為19%，2018年下滑至3.8%?，F(xiàn)有的法規(guī)制度不能有效協(xié)調(diào)PPP項目各方在項目資本金管理方面出現(xiàn)的情況，加大了實務操作的困難，是項目資本金出資怪象、亂象不斷出現(xiàn)的重要原因。

3.在資本金認定方面，評估認定機構(gòu)對投資項目資本金審核評定標準及方法不夠全面、科學，使出資不實情形有機可乘。無論是企業(yè)資本金，還是項目資本金，出資方式都可以采用貨幣、實物、無形資產(chǎn)等方式進行，在資本金的認定過程中，主要圍繞分析評估出資方式、資金來源、數(shù)額及認繳進度，審核各出資者承諾出資的文件、材料及相關(guān)的評估證明資料等來進行。已到位的資金主要審核驗資報告，通過銀行憑據(jù)、設備物資購置發(fā)票、交易合同等分析資金到位的真實性;后續(xù)到位的資金主要依據(jù)出資人財務報告數(shù)據(jù)分析近年的生產(chǎn)經(jīng)營、資產(chǎn)負債等變動，結(jié)合已有的融資、投資情況，預測出資人未來現(xiàn)金流狀況，判斷出資人后續(xù)出資能力。以實物、產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)等方式投入資本金的，主要收集權(quán)屬證明、評估報告等資料，審查其所有權(quán)的歸屬、估價的可信度、是否用于建設項目、與建設項目的相關(guān)度及占資本金的比例是否合規(guī)等。這種看似規(guī)范的審定在實際操作中人為因素較多，經(jīng)常有資本金不實的情況發(fā)生。有的資本金一經(jīng)驗資手續(xù)通過后，即以關(guān)聯(lián)公司往來等方式轉(zhuǎn)移一部分資金，有的在評估過程中虛增資產(chǎn)估價。另外，在資本金認定過程中，相對重視資金到位的銀行憑證、各種權(quán)屬證明、財務報表等資料的收集及時點的確認，對于資本金構(gòu)成及來源缺少追根溯源的審核，對于項目資本金到位后的變動，缺少業(yè)務勾稽關(guān)系、資金平衡分析等深入的核實和全面的資金狀況評估核查，使一些所謂的“財務技巧”較為順利地運用，給項目資本金出資不實以可乘之機。

（二）PPP項目涉及投資金額巨大，資金回籠時間慢，社會資本出資方缺少承受長期占用資金的能力

PPP項目體量大，幾十億、幾百億投資總額的項目很普遍，而且項目周期一般很長，建設期需要墊資，融資壓力大，資金成本高，要求投資者資本雄厚、融資能力強、社會信譽好。社會資本方中，民營企業(yè)融資困難、投資風險加大，國有企業(yè)融資相對容易，但大額的PPP項目資本金長期占用，使得國有企業(yè)也沒有能力承載更多的項目。項目資本金的壓力及風險直接凸現(xiàn)出來，各種出資不實情形也隨之不斷出現(xiàn)，一度造成項目資本金管理混亂。

國家加強項目資本金到位、來源等源頭管理以來，社會資本出資方資金籌措難度加大，各地基礎設施投資增速大幅放緩。項目資本金額度高、占用時間長，成為困擾PPP項目投資的核心因素，社會資本方難以承受如此大的資金壓力，是項目資本金出資不實的直接原因。在當前經(jīng)濟增長壓力加大、疊加復雜外部形勢的情況下，按照政府工作報告部署，國務院已明確適當降低基礎設施項目資本金比例，完善投資項目資本金制度的管理方向。

三、項目資本金管理的改進建議

（一）加強項目資本金制度建設，嘗試推進項目資本金比例動態(tài)化管理

1.加強項目資本金制度建設。在我國公共建設市場化的大背景下，為了城市基礎設施市場化融資方式愈加明朗，讓更多的社會資本有可能、有積極性地參與項目的投資，需要不斷改進和完善項目資本金制度，制定更具有引導、推動作用，能夠規(guī)范、協(xié)調(diào)、鼓勵項目投資建設中相關(guān)各參與方行為的政策、制度。進一步規(guī)范和明確項目資本金制度的適用范圍、資本金來源、認定方法、比例設定、后續(xù)資金管理、資本金轉(zhuǎn)讓收回等各管理環(huán)節(jié)，促進項目資本金在PPP項目投資、融資、建設、運營、回收等各個階段的管理良性開展。

2.嘗試建立項目資本金比例動態(tài)管理制度。我國地域遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達程度不一樣，地方財政承受能力差別很大;參與投資的社會資本方，經(jīng)營實力、信譽程度各不相同，金融機構(gòu)對其貸款的條件差異較大;項目自身的前景及效益影響著投資過程中的風險程度，優(yōu)質(zhì)項目風險低，項目資本金的額度相對可以放寬;項目所處不同開發(fā)階段對資金的投入需求及風險也不相同，建設期資金投入大，運營期資金投入壓力小、回收壓力大。由于項目自身的情況和項目所處環(huán)境千差萬別，全部按照劃定的比例確定項目資本金數(shù)額，并在項目全周期內(nèi)執(zhí)行資本金的管理要求，不夠科學和客觀。筆者認為，在保證企業(yè)資本金的基礎上，結(jié)合項目實際條件、參與投資的社會資本方的實力、項目建設不同階段的情況以及項目出資各方的合作機制，可以在項目資本金出資額度方面制定動態(tài)比例，結(jié)合建設期、運營期等不同階段的資金需求，制定不同的出資性質(zhì)管理方法，把更多的度量和制衡交給市場、交給金融機構(gòu)，靈活地開展項目資本金的管理，促進項目資本金作用的真正發(fā)揮，引導出資人的投資行為合法合規(guī)，全面提高企業(yè)項目資本金的管理水平，保障項目有序開展。

（二）完善相關(guān)法律法規(guī)，加強投資市場環(huán)境建設，為項目資本金管理提供暢通道路

1.營造良好的PPP項目運行環(huán)境，建立起有效的項目資本金投資、運營、交易等法治化管理體系。政府和社會資本合作在國家基礎設施建設和公共服務領(lǐng)域受到社會廣泛推崇，但快速發(fā)展的合作模式缺少有效的與之相協(xié)調(diào)的法制化管理環(huán)境，社會資本的權(quán)益在法律層面沒有得到全面的維護，項目監(jiān)管相關(guān)法律體系不完善等，都影響了PPP項目的制度建設。2017年國務院發(fā)布了《基礎設施和公共服務領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》，規(guī)范基礎設施和公共服務領(lǐng)域政府和社會資本合作，保障公共利益和社會資本方的合法權(quán)益，從法律層面規(guī)范和完善了PPP模式的管理。但隨著PPP模式在實踐中的不斷深入，健全法規(guī)管理體系，加大立法保障力度的要求更加迫切。為此，應出臺完善相關(guān)法律法規(guī)，提高項目操作指導水平，形成對風險評價、政府承諾、績效付費、退出機制、糾紛處置等科學有效的指導意見，使PPP項目資本金在法制的軌道下合法進出、健康成長。

2.支持金融及第三方服務領(lǐng)域的市場建設，為項目資本金管理創(chuàng)造必要的社會服務環(huán)境。為了適應經(jīng)濟發(fā)展需要，國家對于市場環(huán)境建設一直在努力。2014年國家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）明確，政府和社會資本合作過程中，如遇不可抗力或違約事件導致項目提前終止及合作期滿等情況要妥善做好項目移交，并提出PPP項目要依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化退出渠道等框架性要求。各地方政府對PPP項目的指導實施意見中對投資退出的安排，也主要側(cè)重于非正常情況下的臨時接管，但實踐中PPP項目資本金、公司股權(quán)等退出的渠道仍停留在研究探討階段。良好的市場組織體系能夠帶動和促進經(jīng)濟發(fā)展，在倡導城市基礎設施建設市場化的同時，不可忽視相關(guān)的市場環(huán)境建設。PPP項目廣泛開展以來，政府在考量社會資本方時，多選用實力雄厚的國有企業(yè)參與，私營資本、民營企業(yè)少有機會，這與投資環(huán)境有極大的關(guān)系。在我國經(jīng)濟快速發(fā)展的狀況下，各類創(chuàng)新的經(jīng)營模式、管理方法等都面臨著適用性考驗和監(jiān)管效力考驗，對金融市場、第三方評估服務機構(gòu)、社會咨詢等平臺建設不斷提出更高的要求。因此，應進一步完善金融服務體系建設，支持資產(chǎn)評估機構(gòu)、產(chǎn)權(quán)交易市場等第三方評估和交易的市場組織盡快發(fā)展，推動貨幣、資本市場快速成熟，以改善投資服務環(huán)境，為項目資本金管理提供保障的同時，取消和減少阻礙民間投資進入的附加條件，為民營資本的投入破除各類不合理條框，也為各類社會資本創(chuàng)造參與投資的機會和可能，鼓勵民間資本參與到投資項目中來，推動PPP項目模式健康發(fā)展。

（三）政府和社會資本方要量力而行，理性看待投資行為，科學制定項目資本金額度

1.要充分考慮地方政府財政承受能力和投資管理能力，區(qū)分輕重緩急，鼓勵建立PPP項目實施方案聯(lián)審機制，圍繞重點領(lǐng)域開展基礎設施建設。據(jù)統(tǒng)計，截至2018年末，國內(nèi)PPP項目庫累計12 553個項目，總投資額17.55萬億元，其中管理庫累計8 556個項目，總投資額12.9萬億元。2019年會有較大部分進入運營期，對于地方政府而言，要按合同支付補貼或企業(yè)費用，財政承受能力和政府信用風險面臨考驗。筆者認為，應做好以下工作：

（1）各級地方政府要理性看待城市基礎設施PPP項目的投資，穩(wěn)步推進PPP項目開展。國家發(fā)改委投資司明確強調(diào)：要做好穩(wěn)投資，在加大基礎設施領(lǐng)域補短板力度、穩(wěn)定有效投資過程中，地方政府投資建設應量力而行，嚴禁建設政績工程、形象工程，并提出基礎設施建設“盡力而為、量力而行”的原則，嚴禁違法違規(guī)融資擔保行為，嚴禁以政府投資資金、政府和社會資本合作、政府購買服務等名義變相舉債，防范政府隱性債務風險。為此，各級地方政府要理性看待城市基礎設施PPP項目的投資，不可盲目立項，在政府財政能力許可范疇內(nèi)，分清緩急，理性考量PPP項目的資金投入能力，穩(wěn)步推進PPP項目開展。在量財力的同時，也要量行政部門的管理指導能力，重視項目前期的評審及物有所值等識別評價，調(diào)動社會各方力量，充分、全面開展項目審核工作。

（2）鼓勵建立PPP項目實施方案聯(lián)審機制。規(guī)范PPP項目運作，防范項目風險，防止未來PPP項目實施過程中出現(xiàn)嚴重問題和隱患，政府各部門任重道遠。2016年，國家發(fā)改委發(fā)布的《傳統(tǒng)基礎設施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導則》（發(fā)改投資[2016]2231號）指出：鼓勵地方政府建立PPP項目實施方案聯(lián)審機制，按照多評合一、統(tǒng)一評審的要求，由發(fā)改部門牽頭，會同項目涉及的財政、規(guī)劃、國土、價格、公共資源交易管理、審計、法制等政府部門，對PPP項目實施方案進行聯(lián)合評審，必要時可組織相關(guān)專家進行評議或委托第三方專業(yè)機構(gòu)出具評估意見，然后再進行聯(lián)合評審。按照文件要求，各地政府在項目方案、合同評審過程中，需要各部門聯(lián)合參與，但由于PPP項目實踐時間短，可借鑒的經(jīng)驗少，而且專業(yè)性強，涉及專業(yè)領(lǐng)域多，參與評審的各部門很可能抓不住要害，為保證項目建設，眼前資本金投入狀況考慮的多，未來資本金運營、收益、轉(zhuǎn)讓等估計不足。2019年7月，國家發(fā)改委在《依法依規(guī)加強PPP項目投資和建設的通知》（發(fā)改投資規(guī)[2019]1098號）中再次強調(diào)，加強對PPP項目實施方案的審核，鼓勵建立PPP項目實施方案聯(lián)審機制。這些文件一再強調(diào)方案聯(lián)審，就是要盡可能對PPP項目從政府投資必要性、投資方式比選、運營效率、風險管理、社會資本參與、采用PPP模式等方面進行分析論證，形成客觀的評審結(jié)果。為此，政府要正視自身的督導協(xié)調(diào)能力，在不斷提升各部門管理把控能力的同時，實事求是地對待面臨的情況，有所取舍地開展PPP項目，避免出現(xiàn)削弱政府公信力、影響政府誠信建設的情形。

2.參與PPP項目投資的社會資本方要結(jié)合自身實力，加強對未來運營階段的籌劃和評估，客觀分析項目資本金出資承受力，量力開展PPP項目投資。項目資本金的數(shù)額，無論規(guī)定要求多少，都改變不了資本金被占用的事實，投資者不僅要考慮自身經(jīng)濟實力，分析資本金投入的收益和風險，還要考慮企業(yè)自身信譽的維護和提高。社會資本方投入到PPP項目的資本金，在項目公司成立之初投入，項目建設期被使用，構(gòu)成建設成本、費用，在運營期逐年積累，常規(guī)運營狀態(tài)下，只能在合作期末才能完成回收，從資金回收時點看，投資收益狀況不容樂觀。另外，PPP項目體量龐大，靠社會資本方投入的項目資本金撬動整個項目，涉及的杠桿風險不言而喻， PPP項目公司承擔的責任巨大。由于項目公司沒有經(jīng)營基礎，其資產(chǎn)、信用均來源于社會資本方，履約能力完全依靠社會資本方，政府為了控制項目風險，往往要求社會資本出資方在一定程度上承擔連帶責任。因此，社會資本方不能只關(guān)注短期經(jīng)濟利益，更要考量未來的運營、企業(yè)的信譽。對于參與PPP項目投資的國有企業(yè)，“去杠桿”是國家經(jīng)濟進入新常態(tài)的一項重大經(jīng)濟部署，國資委也出臺了中央企業(yè)降杠桿和控風險的相關(guān)指導意見，明確提出到2020年之前將中央企業(yè)的平均資產(chǎn)負債率再下降2%。從這個角度看，項目資本金制度的執(zhí)行落實對于參與PPP項目投資的國有企業(yè)具有重大的意義。

加強項目資本金制度建設，提高項目資本金管理水平是推動城市基礎設施和公共事業(yè)領(lǐng)域PPP模式開展和創(chuàng)新的重要途徑，是國家經(jīng)濟發(fā)展的需要，在國家法律、法規(guī)及相關(guān)市場的持續(xù)建設過程中，項目資本金管理將會不斷規(guī)范和完善，為PPP合作模式構(gòu)建更廣闊的發(fā)展前景，為國家經(jīng)濟建設發(fā)揮更加積極的作用。