扶貧小額信貸實(shí)施現(xiàn)狀和監(jiān)管困境分析

李曉旭 張曄

摘要?依據(jù)對Z縣的實(shí)地調(diào)研結(jié)果，采用問卷分析法和實(shí)證分析法，對Z縣扶貧小額信貸實(shí)施現(xiàn)狀和監(jiān)管困境進(jìn)行分析。結(jié)果表明：自2016年扶貧小額信貸政策在Z縣實(shí)施以來，受惠貧困戶不斷增多，為推動(dòng)產(chǎn)業(yè)扶貧、帶動(dòng)貧困戶脫貧致富起到了重要作用。至2019年，Z縣扶貧小額信貸進(jìn)入收尾階段。通過實(shí)地走訪，對貧困戶、扶貧小額信貸相關(guān)負(fù)責(zé)部門和農(nóng)信社的調(diào)查和訪談發(fā)現(xiàn)，針對建檔立卡貧困戶扶貧小額信貸實(shí)施狀況的5級聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制難以切實(shí)有效落實(shí)，部分貧困戶存在無法按期還款以及還款后存在返貧風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)象。在Z縣開展了為期7 d的調(diào)查，實(shí)地訪問相關(guān)負(fù)責(zé)部門和走訪530戶貧困戶，得到530份有效問卷。根據(jù)問卷數(shù)據(jù)的分析結(jié)果顯示，Z縣扶貧小額信貸在實(shí)施過程中存在著監(jiān)管不力、還款困難等情況，需要采取相應(yīng)的措施去解決問題，以保證扶貧小額信貸的順利實(shí)施和完成。

關(guān)鍵詞?自主擇業(yè)，產(chǎn)業(yè)扶貧：聯(lián)合監(jiān)管，逾期風(fēng)險(xiǎn)：返貧風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類號(hào)?S-9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼?A

文章編號(hào)?0517-6611（2020）06-0235-03

Abstract?Based on the field research results of Z County，questionnaire analysis and empirical analysis were used to analyze the implementation status and regulatory difficulties of poverty alleviation microfinance in Z County.The results showed that since the implementation of poverty alleviation microcredit policy in Z County in 2016，more and more poor households have benefited from it which plays an important role in promoting poverty alleviation by industry and helping poor households get rid of poverty and get rich.By 2019，the poverty alleviation microfinance in Z County has entered the final stage.Based on the field visits， responsible for the poor，poverty alleviation and microfinance relevant departments and the survey and the interview found that the cooperatives for inputting tent card five poor microfinance for poverty alleviation of joint can not effective to carry out the supervision mechanism，some poor households are unable to repay on time and there is a risk of returning to poverty after repayment.A weeklong survey was conducted in Z County with field visits to responsible departments and 530 poor households，resulting in 530 valid questionnaires.According to the analysis results of the questionnaire data，the implementation of poverty alleviation microcredit in Z County has some problems，such as weak supervision and difficulty in repayment and appropriate measures should be taken to solve these problems so as to ensure the smooth implementation and completion of poverty alleviation microcredit.

Key words?Independent choice of employment，Industrial poverty alleviation，Joint supervision，Overdue risk，Return to poverty risk

扶貧小額信貸是專門為建檔立卡貧困戶獲得發(fā)展資金而量身定制的扶貧貸款產(chǎn)品，主要是為貧困戶提供5萬元以下、3年以內(nèi)、免擔(dān)保免抵押、基準(zhǔn)利率放貸、財(cái)政貼息、縣級建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的信用貸款[1]。新疆自2016年實(shí)施以來，已為全疆13.58萬戶貧困戶，發(fā)放扶貧小額信用貸款44.4億元，對于帶動(dòng)貧困戶脫貧致富起到了重要作用。扶貧小額信貸在脫貧攻堅(jiān)總工程中占據(jù)著重要的地位，有利于增強(qiáng)貧困戶自身脫貧內(nèi)動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)以勤脫貧、產(chǎn)業(yè)致富。但在實(shí)際運(yùn)用中，仍然存在不少的問題，需要不斷改進(jìn)和完善，才能讓扶貧小額信貸真正發(fā)揮出最大作用[2]。

1?Z縣扶貧小額信貸使用的基本情況

1.1?扶貧小額信貸發(fā)放情況

2016年以來，Z縣各鄉(xiāng)級農(nóng)村信用社為全縣8 510戶建檔立卡貧困戶發(fā)放扶貧小額信用貸款。如表1所示：2016年款項(xiàng)到戶5 426戶，發(fā)放貸款總額16 122.00萬元，其中1 635戶貸款3萬元，占比30%，1 134戶貸款2萬元，占比21%，688戶貸款5萬元，占比13%，637戶貸款4萬元，占比12%，408戶貸款2.5萬元，占比8%，貸款2萬和3萬元的貧困戶合計(jì)占比51%。2017年款項(xiàng)到戶3 068戶，發(fā)放貸款總額10 886.42萬元，其中，999戶貸款5萬元，占比33%，847戶貸款3萬元，占比28%，409戶貸款4萬元，占比13%，312戶貸款2萬元，占比10%，貸款5萬元和3萬元的貧困戶合計(jì)占比61%。2018年款項(xiàng)到戶16戶，全部是3萬元及以下的貸款。

1.2?扶貧小額信貸使用情況

根據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，在Z縣款項(xiàng)到戶的530戶貧困戶中，446戶將貸款用于發(fā)展農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)（圖1）。133戶用于牛羊養(yǎng)殖，其中，只購買羊的有66戶，只購買牛的有28戶，177戶用于經(jīng)濟(jì)林種植，其中，7戶用于紅棗種植，51戶用于棉花種植，11戶用于小麥種植，18戶用于玉米種植，另有55戶用于資金參股分紅和個(gè)體商店經(jīng)營。在用于發(fā)展農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)的貧困戶中，經(jīng)濟(jì)林種植和牛羊養(yǎng)殖占多數(shù)，2016年有198戶將貸款用于經(jīng)濟(jì)林種植和牛羊養(yǎng)殖，2017年有109戶。

1.3?扶貧小額信貸償還情況

1.3.1?多數(shù)貧困戶貸款到期，部分存在逾期風(fēng)險(xiǎn)。

問卷調(diào)查結(jié)果顯示：在530戶貧困戶中，貸款全部還清的有82戶，部分還款的有313戶，2019年貸款到期的有446戶，有85戶存在逾期風(fēng)險(xiǎn)。其中，存在逾期風(fēng)險(xiǎn)的85戶中有69戶2019年貸款到期，而這69戶中，貸款4萬元及以上的有38戶，貸款5萬元的有21戶。2019年貸款到期的貧困戶的還款時(shí)間集中在8—10月。在受訪的530戶貧困戶中，269戶表示在貸款到期前無法足額還款。

1.3.2?貧困戶提前還款意愿不強(qiáng)，少數(shù)存在避債心理。

2019年，Z縣農(nóng)村信用社根據(jù)政策要求不再向貧困戶放款[3]。問卷調(diào)查結(jié)果顯示：在全部發(fā)放的530戶中，存在還款行為的有392戶，全部還清的有182戶，部分還款的有309戶，沒有還款行為的有131戶（圖2）。這131戶中，有113戶貸款2019年到期，還款期限集中在2019年8—10月。距離還款期限不到半年時(shí)間，131戶中有57戶沒有持續(xù)穩(wěn)定的收入和足夠的存款以保證按期足額還款，部分貧困戶沒有主動(dòng)還款意識(shí)，存在“等靠要”思想，認(rèn)為小額信貸是政策扶持，即使無法足額還款，也有政策兜底，個(gè)人不需要承擔(dān)舉債責(zé)任。少數(shù)受訪貧困戶拒談個(gè)人信貸信息，存在著躲債避債思想[4]。

1.3.3?小額信貸使用效果不佳，部分貧困戶還款后存在返貧風(fēng)險(xiǎn)。

將小額信貸用于發(fā)展個(gè)人經(jīng)營或者種養(yǎng)殖，卻因經(jīng)營管理不善，沒有產(chǎn)生收益，甚至造成資產(chǎn)貶值[5]。以Z縣一貧困戶的真實(shí)情況為例，該戶于2016年貸款4萬元，用2.4萬元購買2頭母牛，用1.6萬元購買20只綿羊，因養(yǎng)殖管理不善，導(dǎo)致1頭母牛死亡，2019年家里有1頭母牛，25只綿羊，合計(jì)價(jià)值3.6萬元，該戶需于2019年9月10日前還款4萬元。這種現(xiàn)象并非個(gè)例，有相當(dāng)一部分的貧困戶貸款實(shí)際使用效果不佳，僅能做到資產(chǎn)保值，另有部分貧困戶將款項(xiàng)資金投入生產(chǎn)后，產(chǎn)生的實(shí)際收益不足以支撐還款，而這已是實(shí)際收益較好的情況，更多的貧困戶需要將貸款購買的生產(chǎn)資料部分或者全部轉(zhuǎn)賣才能足額還款，尤其在部分于2018年底脫貧的貧困戶中存在這種情況。而在采用轉(zhuǎn)賣生產(chǎn)資料的方式償還貸款后，該部分脫貧戶的持續(xù)收入將會(huì)受到影響，存在一定程度的返貧風(fēng)險(xiǎn)[6]。

2?小額信貸逾期風(fēng)險(xiǎn)成因分析

2.1?生產(chǎn)預(yù)估不足

根據(jù)對530戶貧困戶的入戶訪談和問卷數(shù)據(jù)得知，有492戶在貸款發(fā)放的第一年就將貸款一次性全額使用，在資金使用上過于果斷，并且沒有對投入成本與使用效益進(jìn)行仔細(xì)評估。多數(shù)依靠自身經(jīng)驗(yàn)就做出判斷之后，就一次性投放所有信貸資金，沒有預(yù)留部分資金以面對后續(xù)生產(chǎn)中可能存在的賠本風(fēng)險(xiǎn)。多數(shù)貧困戶對自身生產(chǎn)能力沒有準(zhǔn)確清晰的認(rèn)知。

2.2?缺乏精細(xì)化管理意識(shí)

根據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，多數(shù)貧困戶對于后續(xù)生產(chǎn)缺乏精細(xì)化管理，按照傳統(tǒng)習(xí)慣和經(jīng)驗(yàn)去從事用貸款購置生產(chǎn)成本后的生產(chǎn)活動(dòng)，忽略了生產(chǎn)成本是貸款購置的事實(shí)，沒有危機(jī)感。缺乏管理意識(shí)，不能精準(zhǔn)地控制生產(chǎn)規(guī)模，人為化控制減少，就要更多地受到自然條件的影響，產(chǎn)量及銷量也會(huì)受到更多非可控影響。在貸款使用的前2年時(shí)間中，在主觀意識(shí)上沒有提前還款意識(shí)，所以在經(jīng)營管理上也就流于平常，沒有投入太多精力[7]。

2.3?自身發(fā)展動(dòng)力不足?在對這些貧困戶的調(diào)查訪問中發(fā)現(xiàn)一個(gè)普遍問題，也是導(dǎo)致其存在逾期風(fēng)險(xiǎn)的根本問題，就是其自身發(fā)展動(dòng)力不足。這些貧困戶一邊享受著扶貧政策的資金扶持，一邊又有上萬元的貸款資金可支配，在思想上產(chǎn)生了懶散意識(shí)，盡管有各種外在條件的限制，但是其本身不注重生產(chǎn)發(fā)展，是導(dǎo)致其產(chǎn)生還款壓力和逾期風(fēng)險(xiǎn)的根本原因[8]。

3?Z縣扶貧小額信貸監(jiān)管困境分析

3.1?監(jiān)管方式過于簡單，無法真正落實(shí)貧困戶貸款使用情況

扶貧小額信貸政策實(shí)施以來，確立了一套針對貧困戶后續(xù)使用和還款能力預(yù)估的監(jiān)管體制，由縣、鄉(xiāng)、村扶貧專干、貧困戶幫扶干部、合作金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管員5級聯(lián)合監(jiān)管，每月定時(shí)監(jiān)管貧困戶的貸款使用情況，預(yù)估貧困戶的后續(xù)還款能力[9]。但是由于政策宣傳不力、語言交流不通等情況，實(shí)際的監(jiān)管方式過于簡單。一是扶貧干部很少入戶，到貧困戶家中了解真實(shí)情況，只會(huì)每個(gè)月發(fā)放一張調(diào)查表，讓貧困戶自己填寫貸款使用情況，然后由小隊(duì)長收齊，送到村委，村干部在每張表上填寫評價(jià)后轉(zhuǎn)送鄉(xiāng)政府和鄉(xiāng)級農(nóng)信社，鄉(xiāng)政府和鄉(xiāng)級農(nóng)信社進(jìn)行二次評估后，轉(zhuǎn)送縣扶貧辦和縣級農(nóng)信社，整個(gè)流程中缺少了與農(nóng)戶的直接交流。另外，幫扶干部對貧困戶小額信貸的使用情況一知半解，起不到實(shí)質(zhì)性的監(jiān)管作用。通過實(shí)地走訪入戶，與貧困戶切身交流發(fā)現(xiàn)，除了村里小隊(duì)長外，多數(shù)貧困戶從未遇到其他人員入戶走訪，專門了解小額信貸的使用情況[10]。

3.2?監(jiān)管責(zé)任層層傳導(dǎo)，村級組織力量不足，導(dǎo)致工作效率低

根據(jù)政策要求，扶貧小額信貸的后續(xù)監(jiān)管工作由縣級人民政府和合作金融機(jī)構(gòu)共同執(zhí)行[11]。在Z縣，合作金融機(jī)構(gòu)是農(nóng)村合作信用聯(lián)社，縣級人民政府是扶貧小額信貸政策的推行者，政府出資墊付風(fēng)險(xiǎn)預(yù)備金，合作金融機(jī)構(gòu)以此為基準(zhǔn)，按照1∶10原則，籌備放款總額[12]。政府出資按照基準(zhǔn)利率對小額信貸進(jìn)行貼息墊付，對于逾期壞賬死賬，金融機(jī)構(gòu)啟動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，從預(yù)備金中扣除相應(yīng)待還金額。整個(gè)流程中，甲乙雙方分別是金融機(jī)構(gòu)和建檔立卡貧困戶，政府屬于第三方，所以需要和金融機(jī)構(gòu)溝通協(xié)調(diào)，輔助金融機(jī)構(gòu)完成后續(xù)監(jiān)管工作。但是現(xiàn)實(shí)情況是金融機(jī)構(gòu)因?yàn)楸O(jiān)管意愿不強(qiáng)烈、監(jiān)管員人數(shù)不足等原因無法實(shí)現(xiàn)每月按時(shí)入戶去了解小額貸款的使用情況[13]。在Z縣，農(nóng)信社將監(jiān)管工作傳導(dǎo)給政府，縣政府傳導(dǎo)到鄉(xiāng)政府，鄉(xiāng)政府傳導(dǎo)到村委，層層傳導(dǎo)，導(dǎo)致實(shí)際工作效率低下，最終的落實(shí)結(jié)果變成每月每戶一張調(diào)查表，監(jiān)管工作沒有實(shí)現(xiàn)真正落實(shí)。

3.3?貧困戶缺乏節(jié)約意識(shí)和危機(jī)意識(shí)，沒有自查習(xí)慣，缺少還款計(jì)劃

多數(shù)貧困戶在款項(xiàng)到賬后，都會(huì)將貸款金額一次用盡，無法形成后續(xù)使用，并且沒有記錄小額貸款使用情況的習(xí)慣。對于村委每月發(fā)放的調(diào)查表，也多是粗略填寫，應(yīng)付了事。對于小額信貸的借款和還款時(shí)間沒有明確的日期概念，多數(shù)貧困戶只清楚借款月份年份和還款年份，部分貧困戶連申請貸款的具體日期都不清楚。相當(dāng)一部分的貧困戶在收到金融機(jī)構(gòu)發(fā)出的書面催還文件時(shí)，才清楚還款期限的最后日期，即使如此，也少有貧困戶做了提前還款的計(jì)劃，缺乏逾期危機(jī)意識(shí)[14]。

4?針對Z縣扶貧小額信貸實(shí)施現(xiàn)狀和監(jiān)督困境的對策探討

現(xiàn)階段，扶貧小額信貸處于收尾階段，監(jiān)管貧困戶的還款情況成了當(dāng)前的主要任務(wù)[15]。但是通過實(shí)地取證和入戶訪談發(fā)現(xiàn)，在扶貧小額信貸的實(shí)施與監(jiān)管中存在諸多問題：部分貧困戶存在逾期風(fēng)險(xiǎn)，少數(shù)脫貧戶還款后存在返貧風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管主體責(zé)任不明確，監(jiān)管工作存在形式主義，貧困戶缺乏節(jié)約和危機(jī)意識(shí)。針對這些問題，現(xiàn)提出幾點(diǎn)建議，第一，明確監(jiān)督主體。政府和金融機(jī)構(gòu)通力合作，明確主體責(zé)任，重新梳理5級監(jiān)管機(jī)制，做到各層級責(zé)任落實(shí)到位。第二，做好政策宣傳工作。2019和2020年是扶貧小額信貸的收尾階段，要讓貧困戶提前做好還款準(zhǔn)備，樹立風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，讓其明白惡意逾期所產(chǎn)生的嚴(yán)重后果，幫助貧困戶樹立誠信意識(shí)。第三，要做好定期入戶走訪的工作，與貧困戶交流溝通，了解貧困戶的貸款使用情況，向貧困戶詳細(xì)解釋扶貧小額信貸政策的具體內(nèi)容，以及最新的政策變化，幫助貧困戶養(yǎng)成記錄流水的習(xí)慣，幫助貧困戶樹立節(jié)約意識(shí)和管理意識(shí)。第四，向貧困戶宣傳續(xù)貸和展期工作。根據(jù)最新政策要求，對貸款到期仍有用款需求且具備還款能力和良好還款意愿的貧困戶，可在無需償還本金的情況下續(xù)貸，對確因主觀因素不能償還到期貸款的貧困戶，可申請辦理貸款展期，1年期內(nèi)的貸款展期期限不超過原貸款期限，1～3年期的貸款展期期限不超過原貸款期限的一半[16]。政府和經(jīng)辦金融機(jī)構(gòu)應(yīng)向貧困戶宣傳扶貧小額信貸政策的最新內(nèi)容，幫助確實(shí)到期無力還款的貧困戶減少恐慌心理和現(xiàn)實(shí)壓力，合理規(guī)避逾期風(fēng)險(xiǎn)，確保扶貧小額信貸政策的順利實(shí)施和圓滿收尾。

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