國(guó)家治理效能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制：一個(gè)政策過(guò)程的分析視角

龐明禮

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢430073)

黨的十九屆四中全會(huì)指出：“要構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系,加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理,把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能。”中華人民共和國(guó)成立70年來(lái)取得的歷史性成就充分證明,中國(guó)特色社會(huì)主義制度和治理體系是具有治國(guó)理政的顯著優(yōu)勢(shì),是當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民幸福的根本保證。治理效能如何是衡量制度的一種重要標(biāo)準(zhǔn)。制度不會(huì)自動(dòng)發(fā)揮作用,需要通過(guò)一系列政策過(guò)程才能轉(zhuǎn)化為治理效能?？梢哉f(shuō),國(guó)家治理效能是若干個(gè)政策績(jī)效的綜合反映和整體呈現(xiàn)。因此,本文嘗試從政策過(guò)程的分析視角,解讀十九屆四中全會(huì)提出的國(guó)家治理效能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

1 理解國(guó)家治理的中國(guó)語(yǔ)境

我們很難從理論上評(píng)價(jià)國(guó)家治理制度的優(yōu)劣,畢竟“各國(guó)之間最重要的政治分野,不在于它們政府的形式,而在于它們政府的有效程度”[1]1。因此,理解中國(guó)國(guó)家治理效能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制,須將中國(guó)的政治現(xiàn)實(shí)同歷史延續(xù)、人文環(huán)境、風(fēng)土人情等情景聯(lián)系起來(lái)思考。

1.1 堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

黨的十九大報(bào)告指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo),中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。”從體制上講,這個(gè)優(yōu)勢(shì)就是黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),表面上看是單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定的,但本質(zhì)上是因?yàn)槠錃v史地位與領(lǐng)導(dǎo)能力得以形成的。中國(guó)共產(chǎn)黨自中華人民共和國(guó)成立初期便選擇了單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式。面對(duì)內(nèi)憂外患的混亂局面,迫切需要有一個(gè)絕對(duì)的權(quán)威來(lái)將全國(guó)有限的資源進(jìn)行集中整合,在百?gòu)U待興的國(guó)土上實(shí)現(xiàn)秩序和發(fā)展。在這一歷史時(shí)期,中國(guó)共產(chǎn)黨勇于擔(dān)當(dāng),不負(fù)使命,緊緊依靠人民,調(diào)配全國(guó)資源,把中華民族從一片廢墟中帶向了發(fā)展和繁榮。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們,凡是黨的權(quán)威得以維護(hù)和鞏固的時(shí)候,中國(guó)就是實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定和發(fā)展的時(shí)候；凡是黨的權(quán)威受到挑戰(zhàn)、個(gè)人主義滋長(zhǎng)、地方秩序混亂的時(shí)候,國(guó)家的發(fā)展便停滯不前。

需要說(shuō)明的是,黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)并不是單純的中央集權(quán)。它既考慮到權(quán)力向中央集中,又賦予地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的自主權(quán)；既堅(jiān)持全國(guó)一盤棋,又基于中國(guó)區(qū)域和民族特點(diǎn)而包容地方多樣性。它的價(jià)值和目標(biāo)就是尋求并保持國(guó)家內(nèi)部的動(dòng)態(tài)平衡,也就是既利于國(guó)家統(tǒng)一,又利于因地制宜,簡(jiǎn)言之,既保證中央的積極性,又保障地方的積極性。

1.2 在長(zhǎng)期人治(德治)傳統(tǒng)基礎(chǔ)上建構(gòu)法治國(guó)家

我國(guó)是一個(gè)有著悠久人治傳統(tǒng)的國(guó)家,人治(德治)思想最早可以追溯到春秋時(shí)期?？鬃釉唬骸暗乐哉?齊之以刑,民免而無(wú)恥；道之以德,齊之以禮,有恥且格?！币馑际钦f(shuō),用政令來(lái)治理百姓,用刑法來(lái)整頓他們,老百姓只求能免于犯罪受懲罰,卻沒(méi)有廉恥之心；用道德引導(dǎo)百姓,用禮制去同化他們,百姓不僅會(huì)有羞恥之心,而且有歸服之心。雖然在中國(guó)歷史文化中不乏以韓非子為代表的法家思想,其中包含著較多與現(xiàn)代法治精神相吻合的思維觀念、價(jià)值取向和道德意蘊(yùn),但是,中國(guó)傳統(tǒng)法家思想很少能夠上升到現(xiàn)代“法治論”的層面來(lái)論述和推行依法治國(guó)方略,也沒(méi)有形成明確而系統(tǒng)的法治理論?；谌寮宜枷朐谥袊?guó)歷史文化中的絕對(duì)主導(dǎo)地位,以德行(德治)為基礎(chǔ)的人治(德治)思想幾乎是中國(guó)傳統(tǒng)治國(guó)理政的主導(dǎo)性理論主張。

近代以來(lái),我國(guó)開(kāi)始了從人治(德治)向法治轉(zhuǎn)向的百年探索。特別是中華人民共和國(guó)成立以后,黨和政府開(kāi)始加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力的約束,進(jìn)行了行政法制的初步建設(shè)。時(shí)至今日,雖然依法治國(guó)已是寫(xiě)入憲法的治國(guó)方略,社會(huì)主義法律體系也已基本形成,但不可否認(rèn)的是,同黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展要求相比,同人民群眾期待相比,同推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)相比,法治建設(shè)還存在一些不適應(yīng)發(fā)展、不符合現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題,無(wú)法可依、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等現(xiàn)象還一定程度存在,建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的道路還有較長(zhǎng)的路要走。因此,當(dāng)前的國(guó)家治理必須依托于以法治為主導(dǎo)、以人治(德治)為補(bǔ)充的基本國(guó)情。換言之,依法治國(guó)與以德治國(guó)必須相結(jié)合,這是中國(guó)歷史文化傳統(tǒng)因素決定的,不以人的意志為轉(zhuǎn)移,但“德治”是新時(shí)代的德治而不是傳統(tǒng)的德治。

1.3 “有事好商量”的人文環(huán)境

習(xí)近平指出：“在中國(guó)社會(huì)主義制度下,有事好商量,眾人的事情由眾人商量,找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù),是人民民主的真諦。涉及人民利益的事情,要在人民內(nèi)部商量好怎么辦,不商量或者商量不夠,要想把事情辦成辦好是很難的。我們要堅(jiān)持有事多商量,遇事多商量,做事多商量,商量得越多越深入越好。”[2]習(xí)近平這段重要講話深刻揭示了“有事好商量”的思想內(nèi)涵和現(xiàn)實(shí)功效。商量就是將各自的觀點(diǎn)在眾人面前展示出來(lái),是觀點(diǎn)和意見(jiàn)的交換過(guò)程。一方面,可以通過(guò)商量碰撞出思想的靈感和智慧的火花,為現(xiàn)實(shí)問(wèn)題尋求最有效的解決方案；另一方面,商量的過(guò)程也是求同存異、凝聚共識(shí)的過(guò)程,當(dāng)出現(xiàn)比較大的分歧時(shí),便于清晰地了解彼此的關(guān)切點(diǎn),知道進(jìn)退的分寸。

從人性的角度來(lái)講,“有事好商量”體現(xiàn)的是一種德性要求,強(qiáng)調(diào)做事都要留有余地、適可而止,盡量不要有過(guò)激的思想和行為,即中庸之道。以中庸之道指導(dǎo)治國(guó)理政時(shí),策略靈活、順時(shí)而變則成為政策過(guò)程的基本原則,強(qiáng)調(diào)根據(jù)社會(huì)問(wèn)題發(fā)展變化的時(shí)機(jī)和規(guī)律,靈活適度地處理問(wèn)題。很顯然,中庸之道長(zhǎng)期影響著中國(guó)人的行為方式,治國(guó)理政者的行為自然也概莫能外。即使我們?cè)诮裉熳非髧?guó)家治理現(xiàn)代化時(shí),它依然是一種確保治理效能的重要文化因素。

1.4 隱忍守法的樸實(shí)民風(fēng)

中國(guó)是一個(gè)民風(fēng)樸實(shí)的國(guó)家,從歷史到現(xiàn)代,民間社會(huì)都講究隱忍守法。隱忍守法是指民眾不愿意通過(guò)行政訴訟的方式維護(hù)自身權(quán)益,體現(xiàn)的是中國(guó)人相對(duì)喜歡穩(wěn)定與順從、奉公守法、本分做人的歷史文化心理。林語(yǔ)堂曾評(píng)說(shuō),“中國(guó)人曾忍受暴君、虐政、無(wú)政府等種種慘痛,視此等痛苦為自然法則?！盵3]31這雖有夸張不實(shí)之嫌,但也恰恰表明隱忍守法是中國(guó)樸實(shí)民風(fēng)的一種真實(shí)寫(xiě)照。

因此,以權(quán)益抗?fàn)帪槌霭l(fā)點(diǎn)的行政訴訟制度在中國(guó)似乎有點(diǎn)水土不服,發(fā)展得既不順暢也不充分。首先,在中國(guó)傳統(tǒng)觀念中,個(gè)人價(jià)值處于從屬地位,而行政訴訟則把個(gè)人視為擁有獨(dú)立人格和權(quán)利的個(gè)體,承認(rèn)法治范圍內(nèi)的自由意志；其次,在中國(guó)傳統(tǒng)觀念中,情、理、法共同構(gòu)成了一個(gè)立體的行為規(guī)范和價(jià)值體系,情與理在解決糾紛中的價(jià)值高于抽象的、非人格化的法律規(guī)范；最后,在中國(guó)傳統(tǒng)觀念中,宗族、血緣、鄰里等關(guān)系把個(gè)體置于感性情景之中,而行政訴訟強(qiáng)調(diào)非人格化的理性,因而即使在行政訴訟中勝訴,一旦回到關(guān)系社會(huì)之中,有可能會(huì)被貼上“另類”的標(biāo)簽。因而基于隱忍守法的樸實(shí)民風(fēng),我們更要強(qiáng)調(diào)黨政干部在政策執(zhí)行中注意“法治”與“德治”的融合。

2 中國(guó)國(guó)家治理效能實(shí)現(xiàn)機(jī)制的構(gòu)建及其運(yùn)行過(guò)程

中國(guó)國(guó)家治理效能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制是符合中國(guó)語(yǔ)境的“行得通、真管用、有效率”的機(jī)制,包括頂層設(shè)計(jì)的決策機(jī)制、高位推動(dòng)的執(zhí)行機(jī)制、層級(jí)節(jié)制的監(jiān)督機(jī)制,三者之間相互聯(lián)結(jié)、協(xié)同運(yùn)行。

2.1 頂層設(shè)計(jì)的決策機(jī)制

中國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家,但是“怎樣建設(shè)社會(huì)主義”并沒(méi)有一成不變的“說(shuō)明書(shū)”。改革開(kāi)放以來(lái),黨和政府在汲取與積累社會(huì)主義建設(shè)經(jīng)驗(yàn)、探索基于中國(guó)國(guó)情的理論指導(dǎo)情況下,堅(jiān)持“摸著石頭過(guò)河”以及與頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合。事實(shí)證明,“摸著石頭過(guò)河”是富有中國(guó)特色、符合中國(guó)國(guó)情、能夠產(chǎn)生治理效能的國(guó)家治理實(shí)踐。今天,我們需要根據(jù)社會(huì)主要矛盾的變化以及改革進(jìn)入深水區(qū)的時(shí)代特征,將國(guó)家治理模式由“摸著石頭過(guò)河”轉(zhuǎn)向“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)”。

頂層設(shè)計(jì)的決策機(jī)制通常針對(duì)的是國(guó)家發(fā)展中的“大問(wèn)題”。雖然“東西南北中,黨政軍民學(xué),黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”,但并不意味著黨是管理一切的。領(lǐng)導(dǎo)與管理最大的區(qū)別在于,領(lǐng)導(dǎo)更具有目標(biāo)屬性,管理更強(qiáng)調(diào)過(guò)程屬性。堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),就是要對(duì)國(guó)家發(fā)展中的具有普遍性、復(fù)雜性、系統(tǒng)性的“大問(wèn)題”做出戰(zhàn)略性決策與政治方向的把握。

針對(duì)“大問(wèn)題”的公共決策往往可以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的清晰性,但不得不在文本表述上體現(xiàn)為模糊性。一方面,公共需求與政策供給呈反向運(yùn)行特征。公共需求是公民個(gè)體需求的集合,自下而上向決策層傳遞。決策層基于地域、民族、性別等需求差異性的考慮,只能將政策目標(biāo)表述清晰,將政策工具選擇、政策資源配置等具體執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行模糊性表述。另一方面,政策的民主化與科學(xué)化之間存在張力。中國(guó)公共決策過(guò)程特別注重商量,這是政策民主化的重要載體,商量的結(jié)果往往排除掉追求極致、難以實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)和政策語(yǔ)言,接受那些策略靈活、順時(shí)而變的政策目標(biāo)和政策語(yǔ)言,這恰恰與科學(xué)性的政策特點(diǎn)不太相符?？茖W(xué)性更強(qiáng)調(diào)特定環(huán)境下特定對(duì)象的運(yùn)行規(guī)律,強(qiáng)調(diào)過(guò)程的可追溯性,不強(qiáng)調(diào)無(wú)限制的普遍性。在這種政策決策民主化與科學(xué)化的張力之間,公共決策更強(qiáng)調(diào)基于“有事好商量”人文環(huán)境的民主化決策機(jī)制。

政策模糊是國(guó)家治理中的客觀存在,但政策模糊有程度高低之分。高模糊性的公共政策意味著留給決策者的解釋空間極大,決策者可以根據(jù)自己的主觀偏好解釋,執(zhí)行者處于從屬地位,是典型的人治狀態(tài)；相反,低模糊性的公共政策意味著公共政策具有很強(qiáng)的剛性,留給決策者的解釋空間極小,決策者進(jìn)行政策解釋或政策替代的難度極大,執(zhí)行者無(wú)須揣測(cè)決策者的政策意圖,可以獨(dú)立自主地照章辦事,是典型的法治狀態(tài)。當(dāng)前,我國(guó)正在長(zhǎng)期人治(德治)傳統(tǒng)基礎(chǔ)上建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家,即從高模糊性的人治狀態(tài)向低模糊性的法治狀態(tài)轉(zhuǎn)變。

但政策模糊也未必是政策缺陷。在中國(guó),政策模糊既可以保證地方政府在政策目標(biāo)上向中央看齊,以中央的政策目標(biāo)作為行動(dòng)的主要方向和指引,又允許地方政府根據(jù)本地實(shí)際情況將中央政策具體化,客觀上構(gòu)成了對(duì)地方政府自主創(chuàng)新的有效激勵(lì)。因此,政策模糊在某種程度上是一種可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)績(jī)效和政治穩(wěn)定相統(tǒng)一的治理方式,只是我們需要避免模糊性趨高。

2.2 高位推動(dòng)的執(zhí)行機(jī)制

決策中的“頂層設(shè)計(jì)”往往會(huì)面臨著執(zhí)行中的“泥濘前行”[4]。執(zhí)行者需要吃透政策目標(biāo),準(zhǔn)確理解政策意圖,結(jié)合本地實(shí)際情況采取切實(shí)可行的執(zhí)行方式。表面上看,地區(qū)差異性可能會(huì)導(dǎo)致執(zhí)行方式選擇與配置的多樣化。實(shí)際上,基于國(guó)家治理語(yǔ)境的一致性,各地的執(zhí)行方式具有極強(qiáng)的相似性,已經(jīng)可以上升為普遍性的執(zhí)行機(jī)制,即以領(lǐng)導(dǎo)高度重視為依托,以開(kāi)會(huì)為手段,以尺度拿捏為策略的高位推動(dòng)的執(zhí)行機(jī)制。

2.2.1 領(lǐng)導(dǎo)高度重視是高位推動(dòng)的執(zhí)行機(jī)制的重要依托

堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),有利于調(diào)動(dòng)各方面的資源,集中力量辦大事,這是我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的顯著優(yōu)勢(shì)。因此,地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)某一公共政策的高度重視,必將有利于其有效執(zhí)行；對(duì)某一社會(huì)問(wèn)題的高度重視,必將有利于其有效解決。事實(shí)上,任何社會(huì)問(wèn)題,不論其復(fù)雜程度與處理難度有多大,都會(huì)因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)高度重視而得到有效解決?！袄洗箅y,老大難,老大重視就不難”,這一諺語(yǔ)生動(dòng)形象地表明了領(lǐng)導(dǎo)高度重視的現(xiàn)實(shí)有效性。

目前,領(lǐng)導(dǎo)高度重視逐漸形成了相對(duì)穩(wěn)定的工作機(jī)制,即領(lǐng)導(dǎo)牽頭、部門協(xié)調(diào)、財(cái)政支持、結(jié)果導(dǎo)向。領(lǐng)導(dǎo)牽頭就是地方黨政領(lǐng)導(dǎo)作為落實(shí)重大決策的第一責(zé)任人；部門協(xié)調(diào)就是地方黨政領(lǐng)導(dǎo)召集相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人,了解政策資源配置情況,明確各方主體責(zé)任,通過(guò)科層體制自上而下的等級(jí)傳導(dǎo)、政治紀(jì)律、權(quán)威資源等督促各職能部門提高執(zhí)行力,必要時(shí)還會(huì)成立工作專班,“在政府內(nèi)部采用可選擇性的結(jié)構(gòu)機(jī)制,取代傳統(tǒng)部門,避免組織僵化造成的困擾”[5]94；財(cái)政支持就是撥付專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),為政策執(zhí)行提供充足的資金支持；結(jié)果導(dǎo)向就是以問(wèn)責(zé)壓力督促各職能部門負(fù)責(zé)人克服困難,勇于擔(dān)當(dāng),完成預(yù)期政策目標(biāo)。從結(jié)果來(lái)看,這種治理機(jī)制具有很強(qiáng)的實(shí)用價(jià)值。

2.2.2 開(kāi)會(huì)是高位推動(dòng)的執(zhí)行機(jī)制的重要手段

科層體制要求在勞動(dòng)分工基礎(chǔ)上,將每個(gè)崗位的權(quán)力和責(zé)任制度化?？茖又浦械娜藛T都服從制度規(guī)定,按才干獲得晉升機(jī)會(huì),忠于職守而不是忠于某個(gè)人。顯然,科層體制的有效運(yùn)作需要科學(xué)、明晰的規(guī)章制度,但當(dāng)人治思維與政策模糊同時(shí)存在時(shí),科層運(yùn)作的失效就在所難免。在此背景下,開(kāi)會(huì)也就成為一種適合中國(guó)語(yǔ)境的國(guó)家治理的有效方式。會(huì)議參加人員往往會(huì)存在職位高低之分,職位低者自覺(jué)接受職位高者的工作安排,與公共政策的縱向傳導(dǎo)機(jī)制相似；開(kāi)會(huì)的目的是將思想統(tǒng)一到?jīng)Q策精神上來(lái),提高對(duì)政策執(zhí)行重要性的認(rèn)識(shí),調(diào)動(dòng)政策執(zhí)行者的主觀能動(dòng)性；政策執(zhí)行主體尤其是基層政府,接收大量的政策文本,但對(duì)于政策文本之外的信息知之甚少,再加上政策水平的局限,很難對(duì)接收到的政策信息按重要性排序,而開(kāi)會(huì)可以對(duì)政策模糊進(jìn)行解釋,減少執(zhí)行主體對(duì)尺度拿捏的顧慮,幫助其更加獨(dú)立自主地開(kāi)展工作。

作為執(zhí)行機(jī)制的開(kāi)會(huì),有這三大特征。一是會(huì)議場(chǎng)景正式化。會(huì)議安排有嚴(yán)格的形式規(guī)范,包括會(huì)議地點(diǎn)、參會(huì)人員、參會(huì)要求等方面。這些規(guī)范化的會(huì)議安排以一種隱喻或不易察覺(jué)的方式強(qiáng)化參會(huì)人員對(duì)決策或政策的認(rèn)同。二是參會(huì)人員層級(jí)化。參會(huì)人員的確定不僅與工作性質(zhì)或?qū)I(yè)職能相關(guān),還暗示了會(huì)議規(guī)格與權(quán)威性。主席臺(tái)就座與發(fā)言的領(lǐng)導(dǎo)在科層組織內(nèi)權(quán)威層級(jí)越高,表示領(lǐng)導(dǎo)重視程度越高。三是會(huì)議語(yǔ)言格式化。會(huì)議中通常會(huì)使用“統(tǒng)一思想,提高認(rèn)識(shí)”“領(lǐng)導(dǎo)高度重視,廣泛宣傳發(fā)動(dòng)”“明確任務(wù)、落實(shí)責(zé)任、協(xié)調(diào)配合、形成合力”“加強(qiáng)監(jiān)督檢查、嚴(yán)格問(wèn)責(zé)”等標(biāo)準(zhǔn)化語(yǔ)言表達(dá)。這無(wú)疑表達(dá)出該政策或決策需要引起執(zhí)行者的高度重視并不折不扣地去執(zhí)行。

因此,開(kāi)會(huì)既是集體議事平臺(tái),通過(guò)溝通互動(dòng)、信息交流,達(dá)成共識(shí),推動(dòng)集體行動(dòng)；也是一種技術(shù)控制手段,通過(guò)這種正式化、程序化、層級(jí)化、工具化的言語(yǔ)行為,使科層制的層級(jí)結(jié)構(gòu)功能得以強(qiáng)化；還是科層運(yùn)轉(zhuǎn)的傳輸帶與潤(rùn)滑劑,讓公共政策得以順利貫徹落實(shí),部門摩擦得以協(xié)調(diào),政策阻滯得以疏通。但是,不能把開(kāi)會(huì)在國(guó)家治理中的現(xiàn)實(shí)有效性理解成永久有效性,更不能理解成正當(dāng)性。以法治為前提的、以分工為基礎(chǔ)的科層治理仍是中國(guó)國(guó)家治理體系的目標(biāo)。

2.2.3 尺度拿捏是執(zhí)行主體的策略選擇

尺度拿捏的發(fā)生機(jī)理相對(duì)復(fù)雜。首先,執(zhí)行主體需要利用自身政策資源,靈活高效實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo),這為執(zhí)行過(guò)程中的尺度拿捏提供了空間；其次,“有事好商量”的人文環(huán)境促使執(zhí)行主體與目標(biāo)群體之間保持著頻繁互動(dòng),執(zhí)行主體試探目標(biāo)群體對(duì)公共政策的需求程度,目標(biāo)群體試探執(zhí)行主體的政策意圖和執(zhí)行力度；最后,隱忍守法的樸實(shí)民風(fēng)客觀上為尺度拿捏意識(shí)提供了條件,特別是對(duì)于目標(biāo)群體接受意愿不強(qiáng)、執(zhí)行難度大的公共政策,尋找政策變通的客觀理由相對(duì)容易。因此,面對(duì)接到的政策執(zhí)行任務(wù),執(zhí)行主體并非只有執(zhí)行和不執(zhí)行兩個(gè)選項(xiàng),甚至都不存在不執(zhí)行的選項(xiàng),所有的公共決策都必須得到執(zhí)行?，F(xiàn)實(shí)的情況是,執(zhí)行主體在對(duì)政策重要性進(jìn)行排序之后,需要選擇具體的行為策略。

在政策執(zhí)行的尺度拿捏中,根據(jù)執(zhí)行主體的行為動(dòng)機(jī)不同,可以將執(zhí)行方式分為政績(jī)式執(zhí)行和避責(zé)式執(zhí)行。政績(jī)式執(zhí)行是執(zhí)行主體充分利用政策資源,創(chuàng)造性開(kāi)展工作,保質(zhì)保量完成政策目標(biāo)。其中,保質(zhì)保量是重點(diǎn),是對(duì)執(zhí)行程度的反映。執(zhí)行主體期待在此過(guò)程中能夠得到對(duì)其敬業(yè)精神和工作能力的認(rèn)可甚至褒獎(jiǎng)。避責(zé)式執(zhí)行是執(zhí)行主體以風(fēng)險(xiǎn)最小化為導(dǎo)向,象征性地執(zhí)行政策,以滿足政策目標(biāo)的最低標(biāo)準(zhǔn),常常以“忙而不動(dòng)、納入常規(guī)、隱匿信息、模糊因果關(guān)系、轉(zhuǎn)移視線”[6]等形式存在。執(zhí)行主體有可能在政績(jī)和避責(zé)之間選擇。如果執(zhí)行政策能夠創(chuàng)造出高顯示度的政績(jī),執(zhí)行主體傾向于政績(jī)式執(zhí)行；如果執(zhí)行政策不足以讓執(zhí)行主體創(chuàng)造出明顯政績(jī),則可能傾向于將成本投入和外部壓力控制在其可承受的范圍之內(nèi),以不被問(wèn)責(zé)作為其行為目標(biāo)。

頂層設(shè)計(jì)的公共政策在具體實(shí)踐中有可能導(dǎo)致避責(zé)式執(zhí)行。在缺乏頂層設(shè)計(jì)時(shí),為解決轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)問(wèn)題,地方政府會(huì)大膽創(chuàng)新,總結(jié)出一套解決此類問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)和做法,受到上級(jí)部門甚至中央的認(rèn)可,凸顯出其創(chuàng)新能力和工作業(yè)績(jī)；存在頂層設(shè)計(jì)時(shí),各執(zhí)行主體面對(duì)相同的政策目標(biāo),政績(jī)顯示的方式只能是完成政策目標(biāo)的程度,在“有事好商量”、強(qiáng)調(diào)定性而不強(qiáng)調(diào)定量的人文環(huán)境中,對(duì)完成政策目標(biāo)程度的評(píng)價(jià)便帶有主觀性,如果大量的政策資源投入未必產(chǎn)出優(yōu)于其他執(zhí)行主體的政策績(jī)效,就有可能以“跟著走、不掉隊(duì)”為導(dǎo)向的避責(zé)式執(zhí)行策略。因而為避免避責(zé)式執(zhí)行造成改革創(chuàng)新動(dòng)力不足,我們?cè)谥卫碇虚_(kāi)始探索干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制來(lái)鼓勵(lì)政策執(zhí)行與開(kāi)拓創(chuàng)新。

但尺度拿捏應(yīng)該只針對(duì)政策工具、政策資源、執(zhí)行方式等,不應(yīng)該包括政策目標(biāo)。決策者允許執(zhí)行主體拿捏尺度,本質(zhì)上是想提高目標(biāo)群體對(duì)利益調(diào)整的接受程度,從而降低公共政策的實(shí)現(xiàn)難度。但是,一旦形成了尺度拿捏的思維慣性和行為習(xí)慣,執(zhí)行主體便不會(huì)刻意區(qū)分哪些政策要件需要拿捏尺度,哪些政策要件必須無(wú)條件執(zhí)行。因此,如果過(guò)于強(qiáng)調(diào)尺度拿捏的靈活性,將會(huì)降低執(zhí)行主體實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的努力程度；必須深入理解尺度拿捏的客觀原因,剖析可供拿捏尺度的政策要件,確保政策目標(biāo)的剛性約束,正確處理政策原則性與靈活性的關(guān)系。

2.3 層級(jí)節(jié)制的監(jiān)督機(jī)制

監(jiān)督機(jī)制是執(zhí)行機(jī)制的助推器,是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的重要保障。中國(guó)的監(jiān)督機(jī)制呈現(xiàn)出“內(nèi)部監(jiān)督為主、外部監(jiān)督為輔”的特征。一方面,當(dāng)前中國(guó)正在經(jīng)歷著前所未有的大變局,新聞媒體應(yīng)該肩負(fù)起時(shí)代擔(dān)當(dāng),“必須把政治方向擺在第一位,牢牢堅(jiān)持黨性原則,牢牢堅(jiān)持馬克思主義新聞?dòng)^,牢牢堅(jiān)持正確輿論導(dǎo)向,牢牢堅(jiān)持正面宣傳為主”[7],因此新聞媒體要堅(jiān)持正面監(jiān)督與輿情引導(dǎo)相結(jié)合。另一方面,隱忍守法的樸實(shí)民風(fēng)使得民眾的監(jiān)督意識(shí)、監(jiān)督意愿和監(jiān)督能力不強(qiáng),民眾在客觀上往往沒(méi)有意識(shí)到自身權(quán)益的得失,有時(shí)候即使意識(shí)到了自己權(quán)益的得失,除非嚴(yán)重程度較高,否則也不愿意采取正常的監(jiān)督渠道維護(hù)自身的合法權(quán)益。因此,內(nèi)部監(jiān)督非常重要,要起到有效的作用。

在內(nèi)部監(jiān)督中,層級(jí)節(jié)制的督查檢查是最重要的監(jiān)督形式。首先,由決策者發(fā)起督查檢查。決策者是政策目標(biāo)的設(shè)定者,最清楚文本背后的政策精神和政策意圖,對(duì)政策執(zhí)行效果與政策目標(biāo)的契合度最有發(fā)言權(quán)。其次,由科層體制保障實(shí)施?？茖芋w制強(qiáng)調(diào)權(quán)力系統(tǒng)層級(jí)節(jié)制,每個(gè)下級(jí)均受上級(jí)的監(jiān)督,從技術(shù)上看可以達(dá)到最高的完善程度,是最合理的統(tǒng)治形式[8]248。因此,只要決策層發(fā)出指令,在層級(jí)節(jié)制體系節(jié)點(diǎn)中的個(gè)體就需要無(wú)條件服從。最后,以問(wèn)責(zé)作為監(jiān)督機(jī)制有效運(yùn)行的抓手。監(jiān)督機(jī)制的作用不僅僅在于對(duì)執(zhí)行主體產(chǎn)生行為約束,更在于對(duì)執(zhí)行主體產(chǎn)生實(shí)際效果的預(yù)期,從而增加其責(zé)任意識(shí),切實(shí)履行崗位職責(zé),有效提升自身執(zhí)行力,準(zhǔn)確、完整、及時(shí)地執(zhí)行上級(jí)政策,實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

當(dāng)然,督查檢查也有客觀局限性。一方面,督查檢查容易造成政策資源浪費(fèi)。各級(jí)執(zhí)行主體在最高決策層督查檢查之前,往往會(huì)先行在自己轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行督查檢查。這樣,對(duì)于基層執(zhí)行主體而言,決策層級(jí)越高,其面對(duì)的督查檢查的頻次越高,造成多頻次、重復(fù)性的督查檢查；另一方面,容易導(dǎo)致“痕跡主義”。國(guó)家治理體系內(nèi)部的督查檢查擁有信息資源的優(yōu)勢(shì),但是,其專業(yè)度不夠,容易受到材料數(shù)量、精美程度等形式化的因素所影響,無(wú)意中讓執(zhí)行主體形成了“重形式、輕實(shí)績(jī)”的習(xí)慣。這些局限性會(huì)在客觀上限制運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力。因此,督查檢查固然是實(shí)現(xiàn)治理效能的保障,但這主要適用于國(guó)家發(fā)展的特定歷史階段。這一歷史階段的突出特征就是國(guó)家治理體系的開(kāi)放程度相對(duì)較低,其他監(jiān)督機(jī)制作用相對(duì)較小。在這一歷史階段,督查檢查具有實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理效能的科學(xué)性和有效性。

總體來(lái)看,在國(guó)家治理的中國(guó)語(yǔ)境下,頂層設(shè)計(jì)的決策機(jī)制是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理效能的前提,為國(guó)家治理把脈定向；高位推動(dòng)的執(zhí)行機(jī)制是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理效能的關(guān)鍵,為國(guó)家治理砥礪前行；層級(jí)節(jié)制的監(jiān)督機(jī)制是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理效能的保障,為國(guó)家治理保駕護(hù)航。三者之間是有機(jī)整體,相互聯(lián)結(jié),共同構(gòu)成了國(guó)家治理效能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制,如圖1所示。

圖1 國(guó)家治理效能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

3 讓國(guó)家治理效能實(shí)現(xiàn)機(jī)制的運(yùn)行更加高效

歷史已經(jīng)證明,中國(guó)特色的國(guó)家治理體系與治理機(jī)制具有強(qiáng)大生命力和巨大優(yōu)越性。但不能基于過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)推斷出現(xiàn)有治理體系和治理機(jī)制具有一勞永逸的顯著優(yōu)勢(shì),必須要順應(yīng)時(shí)代潮流,不斷完善國(guó)家治理體系和治理機(jī)制,以更加高效地實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理效能。

3.1 用法制精神指導(dǎo)公共決策，提高政策科學(xué)化水平

法制與政策有共同之處。二者都是由國(guó)家權(quán)威組織做出的、具有普遍約束力的行為規(guī)范,引導(dǎo)并塑造社會(huì)成員的價(jià)值取向,制約不利于政權(quán)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的行為發(fā)生。法制與政策也有不同之處。法制的穩(wěn)定性更強(qiáng),一旦公布實(shí)施不得隨意更改；法制的嚴(yán)謹(jǐn)性也更高,在實(shí)施過(guò)程中的解釋空間很小。因此,法制是更加科學(xué)的行為規(guī)范。從這個(gè)意義上講,要想提高公共政策科學(xué)化水平,可以在公共決策過(guò)程中借鑒法制精神。

一方面,要提高公共政策的穩(wěn)定性。要提高決策者的預(yù)判能力和公共政策的前瞻性,對(duì)公共政策實(shí)施過(guò)程中可能面臨的外部環(huán)境變化做出盡可能充分的評(píng)估和準(zhǔn)確的判斷,對(duì)目標(biāo)群體的結(jié)構(gòu)化特征及其變動(dòng)規(guī)律要進(jìn)行充分的研究,對(duì)政策資源配置情況要預(yù)先認(rèn)真梳理。另一方面,要提高公共政策的可傳播性。公共政策的可傳播性是指公共政策是否能夠被非政策分析人員所理解,不同的個(gè)體對(duì)其理解上是否會(huì)存在差異。在政策目標(biāo)的表述上要更加嚴(yán)謹(jǐn),慎用需要二次解釋的表述方式,力求清晰,壓縮執(zhí)行主體尺度拿捏的空間；在政策內(nèi)容的表述上,多用能夠表達(dá)具體工作要求的引導(dǎo)性語(yǔ)言,少用約束執(zhí)行主體行為方式的禁止性語(yǔ)言。

3.2 慎用“上級(jí)交辦的其他任務(wù)”作為工作安排依據(jù)，貫徹落實(shí)“三定”方案

在政府部門的工作職責(zé)中,最后一條通常都是“完成上級(jí)交辦的其他任務(wù)”或類似表述。此條應(yīng)該是起兜底功能的規(guī)定。也就是說(shuō),在政府部門的“三定”方案中,對(duì)其工作職責(zé)進(jìn)行了盡可能充分、詳細(xì)的羅列,適用此條規(guī)定的情況比較少。當(dāng)多個(gè)部門同時(shí)承擔(dān)某項(xiàng)公共政策的執(zhí)行任務(wù)時(shí),由上級(jí)單位指定某一部門牽頭、其他部門配合,也許從職責(zé)分工的角度看,牽頭部門不應(yīng)該是政策執(zhí)行任務(wù)的主要承擔(dān)者,但為了減少推諉扯皮,降低協(xié)調(diào)的難度,做出臨時(shí)性的分工安排,這時(shí)需要適用此條規(guī)定。

然而,從調(diào)查來(lái)看,基層政府職能部門有相當(dāng)多的時(shí)間是在完成上級(jí)黨委政府布置的其他工作任務(wù),如精準(zhǔn)扶貧、掃黑除惡、創(chuàng)建衛(wèi)生文明城市、招商引資、化解信訪矛盾等。這些工作任務(wù)固然重要,但并非每個(gè)部門都與其相關(guān),或都存在這些問(wèn)題。一些不存在這些問(wèn)題或不相關(guān)的部門,往往會(huì)通過(guò)“痕跡管理”的方式向上級(jí)黨委政府證明此項(xiàng)工作已經(jīng)完成。這既浪費(fèi)了政策資源,又降低了治理效能。因此,各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)提高對(duì)職權(quán)法定的認(rèn)識(shí),維護(hù)“三定”方案的嚴(yán)肅性,慎用“上級(jí)交辦的其他任務(wù)”作為工作安排的依據(jù)。

3.3 強(qiáng)化擔(dān)當(dāng)精神，提高擔(dān)當(dāng)能力

習(xí)近平將共產(chǎn)黨人的擔(dān)當(dāng)精神闡釋為“面對(duì)大是大非敢于亮劍,面對(duì)矛盾敢于迎難而上,面對(duì)危機(jī)敢于挺身而出,面對(duì)失誤敢于承擔(dān)責(zé)任,面對(duì)歪風(fēng)邪氣敢于堅(jiān)決斗爭(zhēng)”[9]?？梢?jiàn),“擔(dān)當(dāng)”一詞,從主觀上理解是一種精神,從客觀上理解是一種能力。

理論上講,以理性、分工、專業(yè)化為特征的科層制是最有效率的公共組織體系。當(dāng)任務(wù)指令發(fā)出后,在層級(jí)節(jié)制體系節(jié)點(diǎn)中的個(gè)體就必須無(wú)條件服從,像機(jī)器一樣按規(guī)則和指令執(zhí)行。因此,科層制可以理解為國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志之一。然而,現(xiàn)代化不是當(dāng)前中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力的實(shí)然狀態(tài),而是努力的方向。同時(shí),黨委政府的人民屬性與責(zé)任擔(dān)當(dāng)精神,也決定了各級(jí)黨政干部既需要有科層制的法定職權(quán)盡職盡責(zé)的特點(diǎn),又需要超越科層制的特點(diǎn)而勇于擔(dān)當(dāng)人民與歷史賦予的政治使命,因而中國(guó)國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境決定了“擔(dān)當(dāng)”的時(shí)代價(jià)值。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要樹(shù)立擔(dān)當(dāng)精神,提高擔(dān)當(dāng)能力,清清楚楚、不折不扣地履職盡責(zé),積極主動(dòng)承擔(dān)邊界不清楚或需要多部門配合的工作,有勇氣解決存在困難甚至風(fēng)險(xiǎn)的難題,為事業(yè)需要不怕苦、不怕累、不怕受委屈,把精力和注意力放在尋找工作中的難點(diǎn)和解決影響改革發(fā)展的問(wèn)題上,能夠清楚辨別對(duì)黨和人民根本利益有利的事業(yè)[10]。

3.4 拓寬政策績(jī)效評(píng)估渠道，提高評(píng)估科學(xué)性

內(nèi)部監(jiān)督為主、外部監(jiān)督為輔是中國(guó)監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)實(shí)狀態(tài),但也重視“內(nèi)部發(fā)起、外部實(shí)施”機(jī)制,即第三方評(píng)估。第三方評(píng)估是指由被評(píng)對(duì)象和服務(wù)對(duì)象之外的第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估治理績(jī)效。通常認(rèn)為,獨(dú)立性是第三方評(píng)估最大的優(yōu)點(diǎn),學(xué)術(shù)界也因第三方評(píng)估無(wú)法實(shí)現(xiàn)獨(dú)立性而頗有微詞。事實(shí)上,對(duì)第三方評(píng)估獨(dú)立性的理解不能過(guò)于機(jī)械。黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體制決定了黨政權(quán)力總是推動(dòng)工作最有效的工具,第三方評(píng)估也需要借助黨政權(quán)力才能順利實(shí)施。因此,“內(nèi)部發(fā)起、外部實(shí)施”的第三方評(píng)估是解決督查檢查局限性、拓寬政策績(jī)效評(píng)估渠道的重要舉措。

事實(shí)上,第三方評(píng)估的最大優(yōu)點(diǎn)是以專業(yè)性為依托、以科學(xué)性為歸宿。第三方評(píng)估主體通常是高校、科研院所或?qū)I(yè)公司,評(píng)估人員對(duì)評(píng)估知識(shí)的了解和掌握比較充分,具有較高的專業(yè)素質(zhì),能夠按照規(guī)范的評(píng)估程序開(kāi)展工作,所得出的評(píng)估結(jié)果可信度相對(duì)較高。因而黨委政府充分利用第三方評(píng)估等措施提高政策績(jī)效評(píng)估科學(xué)性,有助于提高國(guó)家治理效能。

3.5 厘清問(wèn)責(zé)與容錯(cuò)的邊界，提高問(wèn)責(zé)的精準(zhǔn)度

當(dāng)公職人員出現(xiàn)差錯(cuò)或失誤時(shí),應(yīng)該自覺(jué)承擔(dān)政治、行政、法律、道義責(zé)任,并根據(jù)責(zé)任的大小以及后果的嚴(yán)重程度來(lái)匹配相應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)形式。然而,問(wèn)責(zé)只是防止公職人員不作為、亂作為而構(gòu)建的懲戒性機(jī)制,其目的不在于問(wèn)責(zé)本身,而在于以此對(duì)公職人員產(chǎn)生心理震懾。要想使公職人員盡職盡責(zé),還需要有“讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事”的容錯(cuò)機(jī)制。二者互為補(bǔ)充、不可分割。只強(qiáng)調(diào)問(wèn)責(zé)而忽視容錯(cuò),容易抑制人們干事創(chuàng)業(yè)的積極性；只強(qiáng)調(diào)容錯(cuò)而忽視問(wèn)責(zé),則容易導(dǎo)致亂作為。

把容錯(cuò)與問(wèn)責(zé)的邊界劃分清楚,才能使二者開(kāi)成合力,共同提高國(guó)家治理效能。習(xí)近平總書(shū)記指出：“要把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤,同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)；把上級(jí)尚無(wú)明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤,同上級(jí)明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)；把為推動(dòng)發(fā)展的無(wú)意過(guò)失,同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)?！盵11]這為劃清容錯(cuò)與問(wèn)責(zé)的邊界指明了方向,下一步需要將習(xí)近平總書(shū)記的重要指示細(xì)化為切實(shí)可行的行動(dòng)指南,提高問(wèn)責(zé)的精準(zhǔn)度,為廣大黨政干部在推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化與轉(zhuǎn)化國(guó)家制度優(yōu)勢(shì)為治理效能中有新作為、新?lián)?dāng)提供充足的政策空間。

綜上所述,本文所論述的領(lǐng)導(dǎo)高度重視、政策模糊、開(kāi)會(huì)、尺度拿捏、督查檢查等治理方式,看似都是被學(xué)術(shù)界批評(píng)的對(duì)象,但是,當(dāng)這些治理方式相互疊加時(shí),構(gòu)成了富有中國(guó)特色的、能夠轉(zhuǎn)化為治理效能的國(guó)家治理機(jī)制,中華人民共和國(guó)成立70年來(lái)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展奇跡和社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定奇跡就是最有力的證據(jù)。同時(shí),黨的十九屆四中全會(huì)指出：“當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局,我國(guó)正處于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興關(guān)鍵時(shí)期?！边@就需要我們不斷適應(yīng)國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境的變化,保持定力,勇于擔(dān)當(dāng),完善國(guó)家治理效能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制,為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供強(qiáng)大的體制機(jī)制支撐。