阜新市土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券工作探討

邵宇飛

摘要：2017年，財(cái)政部、國(guó)土資源部印發(fā)《地方政府土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)[2017]62號(hào)），發(fā)行土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券，是深入貫徹以習(xí)近平同志為核心的黨中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)的戰(zhàn)略部署，將完善專(zhuān)項(xiàng)債券管理與依法推進(jìn)土地儲(chǔ)備融資模式改革結(jié)合，有利于健全和規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制，是促進(jìn)土地儲(chǔ)備融資工作的重大變革?！掇k法》的發(fā)布直接為土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債的發(fā)行提供了政策依據(jù)。土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行對(duì)于順利推進(jìn)土地儲(chǔ)備工作有著至關(guān)重要的作用。

關(guān)鍵詞：土地儲(chǔ)備，專(zhuān)項(xiàng)債券，工作

一、基本情況

2016年以前，根據(jù)阜新經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型試點(diǎn)市的實(shí)際和舊城區(qū)改造工程的實(shí)施情況，克服收購(gòu)儲(chǔ)備土地資金的不足，按照城市總體規(guī)劃及舊城區(qū)改造需要，在市財(cái)政沒(méi)有撥付收購(gòu)儲(chǔ)備土地資金的情況下，自行貸款運(yùn)作，對(duì)平房區(qū)實(shí)施統(tǒng)一拆遷改造，騰空凈地出讓?zhuān)雇恋乇Ｖ翟鲋?，將土地純收益全部及時(shí)上繳市財(cái)政，為城市建設(shè)做出了巨大的貢獻(xiàn)。

市政府在進(jìn)行土地儲(chǔ)備時(shí)，無(wú)論是收儲(chǔ)土地、前期開(kāi)發(fā)還是中后期的儲(chǔ)備管理，都需要大量的資金投入。這部分資金在2015年新預(yù)算法頒布實(shí)施之前以銀行貸款為主，大多由土地儲(chǔ)備中心以土地抵押方式從銀行貸款，或由受市政府委托的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的企業(yè)向銀行借貸等途徑籌措資金。新預(yù)算法實(shí)施后，規(guī)定地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)發(fā)行地方政府債券方式舉借債務(wù)，除此之外不得以其他任何方式舉借債務(wù)。財(cái)政部、國(guó)土資源部等四部門(mén)印發(fā)《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》，明確各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款，土地儲(chǔ)備融資需求應(yīng)當(dāng)通過(guò)省級(jí)政府發(fā)行地方政府債券方式解決。

我市每年都在積極爭(zhēng)取土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券，以合法規(guī)范的方式保障土地儲(chǔ)備項(xiàng)目合理融資需求，促進(jìn)了土地市場(chǎng)規(guī)范、健康發(fā)展。我們認(rèn)真研究《遼寧省地方政府土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券管理實(shí)施細(xì)則（試行）》，結(jié)合我市實(shí)際情況，積極爭(zhēng)取政策紅利，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控。市政府要求各區(qū)申請(qǐng)土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的預(yù)期償債資金來(lái)源，對(duì)應(yīng)的政府性收益基金收入應(yīng)當(dāng)能夠保障償還債券本金和利息，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和融資自求平衡。

二、存在問(wèn)題及原因分析

近三年，我市尚無(wú)土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券額度，這對(duì)土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)造成了極大的影響。因我市財(cái)力緊張，市政府雖然在每宗出讓土地收入中足額提取了土地收益基金，但并未將該項(xiàng)基金全部用于土地收購(gòu)儲(chǔ)備。2016年，財(cái)政部、國(guó)土資源部等四部門(mén)引發(fā)的《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理的相關(guān)問(wèn)題的通知》中明確各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款，為此我市土地儲(chǔ)備工作不能在籌措資金-收購(gòu)儲(chǔ)備-整理開(kāi)發(fā)-掛牌出讓-取得收益的整個(gè)過(guò)程中形成良性循環(huán)。

地方政府向銀行金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款的渠道被封堵后，這部分資金需求納入地方政府債務(wù)總額管理，但地方政府債務(wù)總額并沒(méi)有因此而相應(yīng)擴(kuò)大，導(dǎo)致土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行，擠占了一般債券和其他專(zhuān)項(xiàng)債券的額度，造成地方政府為提供其他基礎(chǔ)性、公益性服務(wù)的資金短缺問(wèn)題。目前的土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券總規(guī)模，無(wú)法滿足我市發(fā)展的資金需求。

土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券償債模式需進(jìn)一步完善。在實(shí)際工作中，由于土地儲(chǔ)備項(xiàng)目開(kāi)發(fā)周期一般較長(zhǎng)，受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、土地市場(chǎng)以及國(guó)家宏觀形勢(shì)影響較大，土地儲(chǔ)備在運(yùn)行過(guò)程中具有不確定性，儲(chǔ)備土地并不一定能按照計(jì)劃按時(shí)完成出讓?zhuān)赡軙?huì)造成違約風(fēng)險(xiǎn)。

三、對(duì)策及建議

年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃是指導(dǎo)土地儲(chǔ)備工作的重要基礎(chǔ)，也是測(cè)算資金需求以及土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券額度的主要依據(jù)。2020年我市計(jì)劃儲(chǔ)備土地面積1315公頃，計(jì)劃入庫(kù)面積500公頃、計(jì)劃供應(yīng)面積100公頃。截至目前，各項(xiàng)準(zhǔn)備工作都在緊張進(jìn)行中，但如有項(xiàng)目因資金等問(wèn)題中斷，直接影響了全年的土地儲(chǔ)備計(jì)劃的實(shí)施，這些項(xiàng)目也尚未達(dá)到入庫(kù)儲(chǔ)備的條件。我們初步統(tǒng)計(jì)保障2020年度計(jì)劃執(zhí)行所需的總資金51.93億元，預(yù)期出讓收入61.1億元。目前經(jīng)過(guò)與財(cái)政部門(mén)通力配合，2020年擬申請(qǐng)土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券額度14.92億元。

建議：一是改進(jìn)土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券額度管理機(jī)制，將土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券額度從地方政府債務(wù)總額中剝離出來(lái)單列管理，另行制定土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)限額管理分配辦法。土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行和使用嚴(yán)格對(duì)應(yīng)到項(xiàng)目資產(chǎn)和收益，償還來(lái)源有保障，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較低，因此可以單列出來(lái)進(jìn)行管理，不擠占地方政府債務(wù)總額。二是適當(dāng)擴(kuò)大土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行總額。隨著地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，地方土地儲(chǔ)備資金需求較大。三是加快土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行的工作進(jìn)程。每年的土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券，由上年年中提出申請(qǐng)，直到次年的10月才能正常發(fā)行，與土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的實(shí)施難以同步，應(yīng)盡可能壓縮審批時(shí)限，盡早發(fā)行土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券，以滿足項(xiàng)目建設(shè)需求。

確保債券發(fā)行嚴(yán)格對(duì)應(yīng)項(xiàng)目。為了保證專(zhuān)項(xiàng)債券與項(xiàng)目嚴(yán)格對(duì)應(yīng)，地方政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《辦法》強(qiáng)調(diào)的“土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行和使用應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格對(duì)應(yīng)到項(xiàng)目”“土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券期限應(yīng)當(dāng)與土地儲(chǔ)備項(xiàng)目期限相適應(yīng)”“土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券支出應(yīng)當(dāng)明確到具體項(xiàng)目”“土地儲(chǔ)備項(xiàng)目取得的土地出讓收入，應(yīng)當(dāng)按照該項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券余額統(tǒng)籌安排資金，專(zhuān)門(mén)用于償還到期債券本金”等要求，保證專(zhuān)項(xiàng)債券與項(xiàng)目對(duì)應(yīng)實(shí)施。此外，《辦法》還要求，“地方各級(jí)國(guó)土資源部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立土地儲(chǔ)備項(xiàng)目庫(kù)，項(xiàng)目信息應(yīng)當(dāng)包括項(xiàng)目名稱(chēng)、地塊區(qū)位、儲(chǔ)備期限、項(xiàng)目投資計(jì)劃、收益和融資平衡方案、預(yù)期土地出讓收入等情況，并做好與地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)的銜接”。通過(guò)這種制度化、陽(yáng)光化的安排，保證資金高效準(zhǔn)確投放，有效防止土地儲(chǔ)備資金的違法違規(guī)使用、串用，做到“專(zhuān)款專(zhuān)用”。

優(yōu)化專(zhuān)項(xiàng)債券預(yù)期償債資金來(lái)源。一方面，地方政府要嚴(yán)格按照《辦法》的要求執(zhí)行土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行工作，即“發(fā)行土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的預(yù)期償債資金來(lái)源，對(duì)應(yīng)的政府性基金收入應(yīng)當(dāng)能夠保障償還債券本金和利息，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和融資自求平衡”。另一方面，積極探索在特定條件下，較為靈活地調(diào)劑資金使用，比如可以利用土地出讓收入償還其他土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的融資利息，或者可嘗試因不可抗力造成的儲(chǔ)備土地?zé)o法出讓即將違約時(shí)，通過(guò)整個(gè)儲(chǔ)備庫(kù)中總的土地出讓收入統(tǒng)籌還款。同時(shí)，《辦法》也提出了“因儲(chǔ)備土地未能按計(jì)劃出讓、土地出讓收入暫時(shí)難以實(shí)現(xiàn)，不能償還到期債券本金時(shí)，可在專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券周轉(zhuǎn)償還，項(xiàng)目收入實(shí)現(xiàn)后予以歸還”。通過(guò)上述方式，可以優(yōu)化土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券預(yù)期償債資金來(lái)源，將專(zhuān)項(xiàng)債券的違約風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

四、結(jié)語(yǔ)

發(fā)行土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的預(yù)期償債資金來(lái)源，對(duì)應(yīng)的政府性基金收入應(yīng)當(dāng)能夠保障償還債券本金和利息，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和融資自求平衡。

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