社會轉型背景下農村留守兒童的監(jiān)護問題研究

董航

【摘 要】在中國社會轉型的背景下，因農民工向城鎮(zhèn)流動而出現(xiàn)了大量的農村留守兒童，成為一個獨特的社會現(xiàn)象。農村留守兒童作為一個獨特的社會群體，他們的成長和教育既關乎未來人口的素質，也直接影響到未來城鎮(zhèn)的發(fā)展水平。因此，加強對留守兒童心靈和身體的雙重保護，保證他們有一個良好的成長環(huán)境，既是理論研究的需要，更是全社會的共同義務和責任。

【關鍵詞】留守兒童;監(jiān)護;保護體系

中圖分類號：D923文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1007-0125（2020）09-0195-03

改革開放以來，隨著社會主義市場經濟體制的確立和城市化的快速發(fā)展，全國已有一億四千萬農村勞動力涌入城市尋求生計。由于城鄉(xiāng)二元體制的限制，這些外來人口無法在城市享有教育、醫(yī)療等方面的保障，父母只得將未成年的子女留在農村，從而形成了一個龐大的特殊群體——農村留守兒童。由于農村家庭對于留守兒童監(jiān)護的認識不夠，他們的成長面臨諸多問題。“兒童是祖國的未來，民族的希望”，筆者擬從監(jiān)護制度的角度對農村留守兒童的問題進行分析和總結，以期發(fā)現(xiàn)監(jiān)護制度中存在的漏洞和不足，并提出針對性的建議和措施，從而進一步完善農村留守兒童監(jiān)護體系，保障農村留守兒童的健康成長。

一、留守兒童的概念界定

“留守兒童首先是一個群體，但并非是一個內部統(tǒng)一的群體，而是一個內部異質化程度很高的群體”[1]。這說明它不是一個現(xiàn)代社會才產生的新現(xiàn)象，自古有之，不管是歷史上的人口遷移還是近代以來的城市化浪潮都伴隨著以親子分離為前提的留守兒童群體的產生。留守兒童這一群體進入我們的視野是在二十世紀九十年代初，是伴隨著“民工潮”而出現(xiàn)的，這一概念最初出現(xiàn)在1994年，上官子木在《“留守兒童”問題應引起重視》一文中呼吁社會各界對這一群體予以關注。但是直到二十一世紀初，隨著媒體的廣泛報道以及政府層面的關切和推動，留守兒童才開始受到社會各界的廣泛關注，學術界也開始把更多的目光投向這一領域。

關于留守兒童的概念界定，標準不一。有學者認為，“留守兒童以年齡為主要標準，在兒童年齡界定方面，6歲以下的嬰幼兒和16周歲以后初中畢業(yè)的青少年不在研究范圍之中”“留守兒童宜以半年作為時間參考長度”;有學者認為“留守兒童”應被界定為父母均外出打工，且時間長達半年以上，被留在原籍或者原居住地就讀的學齡兒童”[2];也有學者認為“留守兒童應為農村地區(qū)的父母將子女交由未外出務工一方單獨撫養(yǎng)或委托其長輩、他人代為撫養(yǎng)的子女”[3]。而官方文件中認為“留守兒童是父母雙方外出務工或一方外出務工另一方無監(jiān)護能力、不滿十六周歲的未成年人”[4]。綜合上述觀點，筆者認為在對留守兒童進行定義時，要考慮以下幾個因素：（一）年齡;（二）是否和父母一方或者雙方共同居住;（三）和父母分開生活的時間;（四）和民法中有關民事能力的規(guī)定相銜接。我國《中華人民共和國民法總則》第17條規(guī)定了成年人為年滿十八周歲的自然人，這和聯(lián)合國《兒童權利公約》將兒童的年齡界定為十八周歲以下的規(guī)定是一致的。因此，筆者認為留守兒童可以定義為：父母一方或雙方因務工或者經商，從戶籍地流動到其他地方，而子女留在戶籍地，不能和父母一方或者雙方共同生活滿六個月、未滿十八周歲的自然人。

二、農村留守兒童監(jiān)護中存在的主要問題

在留守兒童的監(jiān)護方面，許多父母無法履行監(jiān)護義務， 而是將監(jiān)護職責委托給其他監(jiān)護人， 甚至出現(xiàn)無監(jiān)護人的情形。目前，農村留守兒童的監(jiān)護主要有以下四種形式：一是隔代監(jiān)護，由留守兒童的祖父母或者外祖父母進行監(jiān)護;二是同輩監(jiān)護，是指具備法定監(jiān)護人資格并且具有完全民事行為能力的人進行的監(jiān)護，比如成年的兄弟姐妹;三是親友監(jiān)護，即將留守兒童的監(jiān)護權委托給法定監(jiān)護人以外的其他人;四是混合監(jiān)護，這種情況的監(jiān)護人具有不確定性，時而由法定監(jiān)護人監(jiān)護時而由委托監(jiān)護人監(jiān)護。這樣的監(jiān)護方式存在如下問題：

（一）父母作為法定監(jiān)護人長期缺失嚴重

一般情況下，農村地區(qū)的兒童普遍缺乏父母的監(jiān)護，一方面，父母無法監(jiān)護，這不是一種資格上的不能，而是社會轉型背景下父母的無奈選擇。農村地區(qū)經濟發(fā)展緩慢，不少年輕父母為維持生計，共同外出務工的現(xiàn)象非常普遍，導致農村留守兒童的父母無法監(jiān)護的情況極為普遍。另一方面，農村地區(qū)教育水平比較落后，父母雙方受到的教育水平普遍較低，他們沒有意識到自己監(jiān)護對孩子的成長起著不可替代的作用，只注重對孩子物質上的滿足而忽略了精神上的關懷。

（二）留守兒童隔代監(jiān)護現(xiàn)象普遍

由于農村大多數(shù)父母要出去務工，他們不得不將孩子留在戶籍地，委托孩子的祖父母、外祖父母乃至其他親朋好友來照看。據(jù)統(tǒng)計[5]，大約有96%的留守兒童是由留守兒童的祖父母和外祖父母進行監(jiān)護的，這種隔代監(jiān)護模式是存在很大問題的，不利于留守兒童特別是低齡兒童的發(fā)展。主要的問題有：第一，絕大多數(shù)隔代監(jiān)護人對監(jiān)護職責并不明確，往往把監(jiān)護簡單地理解為看護，很多老人們奉行的依然是他們年輕時照看孩子的思想觀念，只講究給孩子吃飽穿暖，而沒有在監(jiān)護的質量上提升認識。第二，由于年齡的差距和認知的不同，再加上情感層面的溝通不暢，隔代監(jiān)護人不注重精神層面的引導和溝通，長期這樣下去會形成溝通障礙，產生巨大的代溝，這樣的監(jiān)護方式是無法保證留守兒童健康成長的，甚至有可能助長兒童叛逆的性格，對今后的學習生活產生不利的影響。第三，由于大多數(shù)隔代監(jiān)護人普遍受到的教育程度不高，法律意識比較淡薄，在留守兒童的身體、心靈或者財產遭受侵害時沒有相應的保護意識，或者因為害怕承擔責任便隱瞞事實推諉責任，最后造成傷害的擴大和延續(xù)。

（三）公權力的保障普遍缺失

受傳統(tǒng)家庭觀念的影響，幾千年來我國對未成年人的監(jiān)護一直都是處于親屬自治范圍之內，家庭責任較重、國家責任較輕成了幾千年來我國未成年人監(jiān)護的顯著特點。濃郁的家庭血緣色彩淡化了國家和政府應當承擔的責任，導致國家和政府對未成年人的監(jiān)護幾乎沒有起到應發(fā)揮的作用。[6]我國暫時還沒有專門的可以對監(jiān)護人進行監(jiān)督的機構，導致即便留守兒童遭到監(jiān)護人虐待甚至拋棄等行為但又沒有達到嚴重后果時，無任何機構可以出面予以制止和懲罰。由于缺乏外在的監(jiān)督和保障，當留守兒童遭受侵害時往往會選擇沉默和繼續(xù)忍受，這樣更加難以維護留守兒童的權利。

三、《中華人民共和國民法總則》中有關未成年人的監(jiān)護規(guī)定

我國目前還沒有專門的保護留守兒童的法律，主要是由《中華人民共和國民法總則》《中華人民共和國未成年人保護法》《中華人民共和國婚姻法》中零散的規(guī)定組成，其中《中華人民共和國民法總則》是在原先《中華人民共和國民法通則》的基礎上進行了重大的修改而形成的，它規(guī)定了監(jiān)護制度中具有普遍實用性和綱領性的內容，適應了我國現(xiàn)階段的國情，具有很強的指導性和實用性，是具有中國特色的監(jiān)護制度。具體表現(xiàn)如下：

（一）強化了父母的監(jiān)護職責

父母是留守兒童的法定監(jiān)護人，并且順位是排在第一位的，這種監(jiān)護職責應該是天然的、與生俱來的。這就意味著父母對留守兒童的監(jiān)護職責是不可放棄的，即使將監(jiān)護權委托給他人，如果因為未履行好監(jiān)護職責而造成他人權利受到侵害的，父母依然要承擔連帶責任。但是，如果父母不履行或者怠于履行監(jiān)護職責，造成留守兒童處于危困狀態(tài)的，可以依法撤銷其監(jiān)護資格?！吨腥A人民共和國民法總則》之所以這樣規(guī)定，與實際生活中父母監(jiān)護的缺失甚至極個別父母根本不履行監(jiān)護職責或者虐待、故意傷害未成年子女等有著直接關系。同時《中華人民共和國民法總則》第30條也留下了緩和的余地，只要父母不是故意犯罪，并且有悔改表現(xiàn)的，在尊重被監(jiān)護人真實意愿的基礎上，可以依法恢復其監(jiān)護資格。通過這樣的規(guī)定，強化了父母的監(jiān)護職責，也從側面凸顯出家庭監(jiān)護在整個監(jiān)護體系中有著不可替代的重要地位。

（二）優(yōu)化了監(jiān)護人的確定程序

在父母不是未成年人的監(jiān)護人時，可能會出現(xiàn)其他有監(jiān)護資格的人之間相互爭奪監(jiān)護權的情形，根據(jù)《中華人民共和國民法通則》的相關規(guī)定，對監(jiān)護人的確定有爭議的，先由居委會或者村委會指定，對指定不服的提起訴訟由法院裁決。而根據(jù)《中華人民共和國民法總則》第27條的規(guī)定，對監(jiān)護人的確定有爭議的，有兩種處理模式。一種是由被監(jiān)護人住所地的居委會、村委會或者民政部門來指定監(jiān)護人，如果當事人對這些單位的指定不服，可以依法向人民法院申請指定監(jiān)護人;另一種是由當事人避開上述單位的指定而直接向人民法院申請指定監(jiān)護人。

（三）增加了國家監(jiān)護的兜底性條款

兒童是祖國的未來，黨和政府高度重視兒童的成長，各級政府都把兒童的培養(yǎng)教育擺在重要的位置，成立了“中國關心下一代工作委員會”，開展經常性的關愛活動，既能幫助處于困境的兒童解決燃眉之急，又可以關注他們的長遠發(fā)展?！吨腥A人民共和國民法總則》第31條和第32條新增了將民政部門可以作為監(jiān)護爭議時的“臨時監(jiān)護人”和在未成年人沒有合法監(jiān)護人時的監(jiān)護人，這樣防止了未成年人因處于無人監(jiān)護時而可能受到的傷害。

（四）規(guī)定了監(jiān)護權的撤銷和恢復

《中華人民共和國民法總則》第36條規(guī)定了三種情形下撤銷監(jiān)護人的情形，前兩種情形是對作為和不作為的一個抽象概括，后一條是一個兜底條款，在具體案件中以法官的自由裁量為標準。提起監(jiān)護權資格撤銷的主體有個人、居民委員會、村民委員會、學校、未成年人保護組織、民政部門等，如果其他主體都不提起訴訟，民政部門應當主動介入，提起訴訟，這體現(xiàn)出公權力的不斷強化。

四、農村留守兒童的監(jiān)護完善

（一）建立親權制度，強化父母的監(jiān)護責任

家庭是孩子的第一個學校，而父母是孩子的第一任老師，在留守兒童的監(jiān)護問題上，應首先堅持家庭盡責，落實父母監(jiān)護主體的責任。我國法律長期以來并未區(qū)分親權和監(jiān)護這兩個概念，但是這兩者之間的差別反映出父母對未成年子女撫養(yǎng)教育的義務和責任大不相同，簡單來說，“親權是指父母基于其身份關系而產生的對未成年人子女以教養(yǎng)保護為目的的權利與義務的總和。監(jiān)護是指對于無民事行為能力人和限制民事行為能力人的人身、財產及其他合法權益進行監(jiān)督、保護的一項制度”[7]相比較于監(jiān)護，親權更能體現(xiàn)出父母與子女之間的那種基于血緣關系的濃濃親情，以及父母對孩子的撫育責任。因此，筆者認為，一方面，可以考慮在制定民法典的時候將親權制度規(guī)定在婚姻家庭里面，以法典的形式正式確立下來;另一方面，在實施的過程中，政府部門應加強監(jiān)督和指導，逐步建立以家庭監(jiān)護為主體，以學校、村委會或者居委會等有關單位監(jiān)督為保障，國家民政部門和公益性組織監(jiān)護為補充的監(jiān)護制度。針對有些父母家庭監(jiān)護觀念不夠、意識淡薄，長期外出打工，不和孩子聯(lián)系的情況，可以由民政、教育等部門組織相關培訓，加強父母對監(jiān)護人的權利和義務、監(jiān)護人責任的承擔等相關方面的培訓，以此提高父母作為監(jiān)護人時的監(jiān)護能力。

（二）強化國家的公權力干預，構建留守兒童國家監(jiān)護制度

雖然《中華人民共和國民法總則》強化了政府部門的責任，但是更多的是一種事后的、被動的救濟。因此，從最有利于保護兒童權利的基本原則出發(fā)，筆者認為可以在民政部門下設置一個專門的監(jiān)護管理機構，負責管理留守兒童的檔案、考察監(jiān)護人的監(jiān)護行為以及進行公益性訴訟和行使監(jiān)護權的權利。對年紀較大并且無法有效履行監(jiān)護職責的監(jiān)護人，應該主動啟動監(jiān)護干預機制，直接向戶籍地的人民法院起訴，申請撤銷現(xiàn)行監(jiān)護人的監(jiān)護資格，另行指定合格的監(jiān)護人。如果沒有合適的監(jiān)護人，政府就要承擔兜底責任，由這個監(jiān)護管理機構來承擔監(jiān)護職責，確保每個農村留守兒童都能得到充分的保護，維護好留守兒童的合法權益。

（三）動員社會力量，構建完備的留守兒童社會服務體系

留守兒童問題不僅僅是家庭、學校和政府的問題，更是一個社會問題。因此，社會全體成員應該積極去關心留守兒童的成長問題。筆者認為，一方面，主流媒體應該彰顯其價值擔當，深入基層去真正了解留守兒童的生活現(xiàn)狀，加大對有關監(jiān)護制度的法律法規(guī)和政策的宣傳，使公眾對留守兒童問題有一個基本的認識;另一方面，要充分調動公益性社會團體的積極性，開展多種形式的獻愛心公益活動，成立關愛留守兒童基金;學?？梢园才哦ㄆ诩以L，了解留守兒童的生活狀況，把有關信息提交給政府部門，為政府部門及時掌握留守兒童的新動態(tài)并進行科學的決策提供支撐。通過與家庭、學校和政府的共同努力，構筑起面向留守兒童的完備社會服務體系，從而形成全社會合力為留守兒童健康快樂成長提供強大的保障。

參考文獻：

[1]江立華，符平等著.轉型期留守兒童問題研究，上海三聯(lián)書店出版社，2013年版第9頁.

[2]呂紹清.中國農村留守兒童問題研究，載于《中國婦運》，2006年第3期.

[3]葉敬忠.關注留守兒童，社會科學出版社，2005年版第18頁.

[4]來源于2016 年由國務院頒布的《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》.

[5]圖說2018年全國農村留守兒童數(shù)據(jù)_南方plus_南方+https：//static.nfapp.southcn.com/content/201809/04/c1460905.html.

[6]曹詩權.未成年人監(jiān)護制度研究，中國政法大學出版社，2004年版第93頁.

[7]戴林爽，陳美薇.農村留守兒童監(jiān)護制度的立法重構，載于《黑龍江省政法管理干部學院學報》，2016年第6期.