日本如何進行都市圈建設

張季風

【關鍵詞】日本 ?大城市 ?人口壓力 ?東京圈 ? ?【中圖分類號】F13/17 ? ?【文獻標識碼】A

在戰(zhàn)后70多年的經(jīng)濟發(fā)展過程中，日本的人口、產(chǎn)業(yè)以及相關功能迅速向東京、大阪和名古屋三大城市圈集中，形成了大城市圈“過密”和農(nóng)村邊遠地區(qū)“過疏”的基本結構。隨著高速增長的結束，日本20世紀70年代中期以后的全國性大規(guī)模人口流動基本停止，唯獨東京圈仍呈凈流入狀態(tài)，出現(xiàn)了“東京一極集中”的局面。除1994年和1995年外，東京圈人口凈流入狀態(tài)一直持續(xù)，直到現(xiàn)在仍是如此。在經(jīng)濟高速增長時期，日本“三大城市圈”都曾不同程度地出現(xiàn)過人口膨脹問題。經(jīng)濟高速增長結束后，大阪圈、名古屋圈的“過密”問題逐漸緩解，而東京圈的“大城市病”則日益突出。

日本城市體系的基本格局呈現(xiàn)出“東京突出，三極并立”的特征

日本的東京圈分為三個層級：第一層級是東京都23區(qū)，面積約為627平方公里;第二層級是東京城市圈，包括東京都、神奈川縣、千葉縣和埼玉縣，簡稱“一都三縣”，面積約1.35萬平方公里，約占國土面積的3.6%;第三個層級是首都圈，包括“一都三縣”以及茨城縣、山梨縣、櫪木縣、群馬縣四縣，簡稱“一都七縣”，面積約為3.69萬平方公里，約占國土面積的10.0%。

其實，“東京一極集中”問題早在20世紀60年代就已經(jīng)出現(xiàn)。原日本經(jīng)濟企劃廳曾在1964年進行過一項關于中樞管理功能集中的調(diào)查分析。在那次調(diào)查中，調(diào)查者將中樞管理功能分解為區(qū)域行政機構、政府關聯(lián)機構、公司總部與分支公司、新聞媒體、大學、公立調(diào)查試驗機構等指標，對當時21個30萬人口以上的城市進行抽樣調(diào)查，結果表明東京的集中度最高，并得出以下兩個結論。第一，東京的集中度遠遠大于其他任何城市，且第二位城市與其有著很大的距離。這說明，在20世紀60年代，東京已經(jīng)成為全國領先的人口及其他中樞功能集中的地區(qū)。第二，在僅次于東京的城市中，大阪、名古屋兩個城市的集中度約為東京集中度的三到四成，但在當時還能保持與東京同等級別的“全國性中樞管理功能城市”的地位。由此可知，20世紀60年代初，日本已經(jīng)形成了以東京為頂點的三大城市圈，城市體系的基本格局呈現(xiàn)出“東京突出，三極并立”的特征。

隨著經(jīng)濟的持續(xù)高速增長，大阪、名古屋與東京的集中度差距越來越大。20世紀80年代以后，大阪“全國性中樞管理功能城市”的地位大大削弱，而名古屋幾乎喪失了“全國性中樞管理功能城市”的地位，逐漸成為東京的附屬城市系統(tǒng)。由此，東京成為日本唯一具有“全國性中樞管理功能”的城市，且東京圈的覆蓋范圍日益擴大。需要指出的是，人口不斷涌向東京圈，但流入強度會隨著經(jīng)濟形勢的變化而有所不同。總體來看，日本東京圈曾出現(xiàn)過三次人口流入高潮。第一次出現(xiàn)在經(jīng)濟高速增長期的1962年，凈流入人口達38.8萬;第二次出現(xiàn)在泡沫經(jīng)濟時期的1987年，凈流入人口達16.4萬;第三次出現(xiàn)在國際金融危機來臨前夕的2007年。

“東京一極集中”存在的弊端和風險

隨著人口的流入，東京圈在金融、國際化、信息及企業(yè)中樞管理和研發(fā)等方面的集中度不斷增強。據(jù)統(tǒng)計，2016年，日本大企業(yè)總部的50.8%、信息產(chǎn)業(yè)的60.0%、個人存款余額的40.2%、大學生人數(shù)的40.9%都集中于東京圈。從國際比較來看，東京圈也是全球經(jīng)濟規(guī)模最大的城市圈。據(jù)統(tǒng)計，2016年，日本東京城市圈的GDP高達1.5萬億美元，而同期的紐約城市圈的GDP為1.3萬億美元;洛杉磯城市圈的GDP為0.82萬億美元;首爾城市圈的GDP為0.8萬億美元;倫敦城市圈的GDP為0.79萬億美元。人口、資源向東京一極集中，雖然給東京圈帶來了聚集效應和經(jīng)濟活力，但存在的弊端和風險也是顯而易見的。

首先，東京圈的過度集中對地方經(jīng)濟的發(fā)展造成了擠壓，阻礙了國民經(jīng)濟的均衡發(fā)展。其次，人口膨脹給東京地區(qū)的發(fā)展帶來了一系列問題。比如，早晚高峰時間段的交通極其擁擠，平均通勤時間較長;住房價格位居經(jīng)濟合作與發(fā)展組織國家的主要城市之首，寫字樓租金價格位居世界第二;物價水平在世界城市中排名第三;托兒育兒設施不足;等等。更令人擔憂的是，由于人口以及各種功能的過度集中，存在應對地震等自然災害能力不足的巨大隱患。另外，從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、分配公平性、環(huán)境資源、合計特殊出生率和城市結構的適度性等指標來看，東京圈經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性不容樂觀。

實際上，日本政府早就意識到“東京一極集中”可能帶來的問題和風險，一直將疏解東京圈人口以及非首都功能作為國土政策的重要課題。到目前為止，日本主要從兩個方面入手來解決這一問題。一方面，跳出東京來解決“東京一極集中”問題;另一方面，對東京圈內(nèi)部區(qū)域進行科學治理以及合理配置。前者主要是通過制定全國國土綜合開發(fā)計劃，實現(xiàn)對整個國土的均衡開發(fā)，采取重點發(fā)展地方工業(yè)城市、科技城市等方式來縮小落后地區(qū)與大城市圈，特別是與東京圈的差距;后者主要是通過制定首都圈基本計劃等各類計劃，對東京圈內(nèi)部人口、城市功能進行合理布局和綜合整備，以緩解東京市區(qū)的壓力。

通過均衡的國土綜合開發(fā)來緩解“東京一極集中”問題

1950年，日本制定了《國土綜合開發(fā)法》。1962年，日本制定了第一次全國綜合開發(fā)計劃，在太平洋工業(yè)地帶以及三大城市圈以外的地區(qū)設立15個“新產(chǎn)業(yè)城市”和6個“工業(yè)建設特別地區(qū)”。1969年，日本制定了第二次全國綜合開發(fā)計劃，推動大規(guī)模工業(yè)基地建設。第一次石油危機之后，日本經(jīng)濟轉入低速增長階段，因此，其于1977年制定了第三次全國綜合開發(fā)計劃，提出了“定居構想”與“田園城市構想”，并于20世紀80年代初推行“科技城市”建設計劃。20世紀80年代中期，日本出現(xiàn)泡沫經(jīng)濟，東京地價暴漲。隨著經(jīng)濟軟件化、服務化和信息化的迅猛發(fā)展，人口再次向東京集中。在這種背景下，日本于1987年制定了第四次全國綜合開發(fā)計劃，明確提出要解決“東京一極集中”問題，確定了“形成多極分散型國土結構”的目標。20世紀90年代初，泡沫經(jīng)濟崩潰，日本經(jīng)濟進入長期低迷階段，人口老齡化問題日趨嚴峻，“東京一極集中”現(xiàn)象一度有所緩解，但很快又重新呈現(xiàn)凈流入狀態(tài)。1998年，日本制定了第五次全國綜合開發(fā)計劃（又稱為“21世紀國土宏偉藍圖”），提出要通過推動“四個國土軸”來達到分散東京功能和國土均衡發(fā)展的目標。2005年，日本將《國土綜合開發(fā)法》修改為《國土形成計劃法》。依據(jù)該法，2008年，日本制定了《國土形成規(guī)劃（全國規(guī)劃）》。該計劃可視為日本第六次全國國土計劃。這一計劃強調(diào)要警惕人口向東京圈的再次流入。2014年，日本制定《日本2050國土構想》的長期規(guī)劃。2015年，日本制定了第七次全國國土計劃，提出要形成國內(nèi)與國外、城市與農(nóng)村等的“對流促進型國土結構”，以此來改變“東京一極集中”的局面。

除了全國綜合開發(fā)計劃外，日本還多次制定首都圈、近畿圈、中部圈的整治計劃和其他地區(qū)的綜合開發(fā)計劃，以此促進大阪經(jīng)濟圈、名古屋經(jīng)濟圈以及地方經(jīng)濟圈的均衡發(fā)展，縮小其與東京圈的差距，以減輕東京的壓力。另外，對“東京一極集中”問題的重視還體現(xiàn)在戰(zhàn)后日本的綜合經(jīng)濟計劃之中。例如，自2012年底第二屆安倍內(nèi)閣成立以來日本每年都修訂的“增長戰(zhàn)略實行計劃”和“經(jīng)濟財政運營和改革的基本方針”大多都提及“東京一極集中”問題，強調(diào)要通過實施“地方創(chuàng)生戰(zhàn)略”、強化地方據(jù)點城市功能來消解每年約10多萬人向東京凈流入問題。

總體來說，這些政策和措施的實施不僅促進了日本區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，也對日本國土的均衡發(fā)展起到了推動作用。特別是醫(yī)療、教育等公共服務實現(xiàn)了城鄉(xiāng)的均等化、不同區(qū)域的均等化。地方與東京的差距大大縮小，在客觀上起到了緩解東京人口壓力的效果。

通過首都圈內(nèi)部綜合治理來緩解東京市區(qū)的壓力

在二戰(zhàn)后初期，日本就非常重視對東京圈的人口疏解和綜合治理。1950年，日本制定了《首都建設法》;1951年，日本設立了首都建設委員會，負責首都建設規(guī)劃的制定和實施;1956年，日本《首都圈整備法》正式實施，該法為首都圈整治的基本法，其適用范圍為東京都和以東京市區(qū)為半徑100公里的周邊地區(qū)（即“一都七縣”）。截至目前，日本依據(jù)該法共制定了六次首都圈基本計劃。

第一次首都圈基本計劃制定于1958年，目標年為1975年，預期人口控制在2660萬。該計劃將首都圈分為現(xiàn)有城市地區(qū)、近郊地區(qū)以及周邊地區(qū)。具體整治方針為：第一，在東京市區(qū)周圍設立幅寬約為10公里的“綠色屏障”地帶（近郊地區(qū)），抑制市區(qū)的膨脹;第二，在東京周圍開發(fā)一定數(shù)量的工業(yè)城市，以吸收增加的人口和產(chǎn)業(yè)。同時，東京市區(qū)要限制工廠、大學等新增項目。當時，盡管日本政府和有關部門進行了許多努力，但仍未收到明顯的效果。人口的增加和工廠的大批流入使得地價上漲，城市近郊農(nóng)業(yè)逐漸衰退，農(nóng)地不斷被轉用。城區(qū)的逐漸膨脹和無序擴大，使得“綠色屏障”計劃成為泡影，造成了現(xiàn)有城區(qū)與廣區(qū)域城市圈連片化的混亂局面。

第二次首都圈基本計劃制定于1968年。由于經(jīng)濟進入高速增長階段，首都圈人口在1965年膨脹至2696萬，已經(jīng)超過第一次計劃設定的目標。鑒于形勢的需要，日本政府提前制定該計劃，目標年仍定為1975年，預期人口控制在3310萬。該規(guī)劃的目標是適應日本經(jīng)濟高速增長帶來的各種功能和人口繼續(xù)向東京集中的形勢，將首都圈構筑成為廣區(qū)域復合體。區(qū)域整治的方向是：提高現(xiàn)有城區(qū)的中樞功能，進行城市空間的再開發(fā);在近郊整治地區(qū)有計劃地進行市街區(qū)開發(fā)，并與綠地空間保持和諧;在周邊開發(fā)地區(qū)繼續(xù)進行衛(wèi)星城市建設。

第三次首都圈基本計劃制定于1976年，目標年為1985年，預期人口控制在3800萬（因為1975年實際人口已達3362萬）。這次規(guī)劃仍然沿襲第二次規(guī)劃的基本方向，以控制首都圈的擴張發(fā)展為基本基調(diào)，通過東京周邊地區(qū)次中心城市的建設，形成“多極結構的廣區(qū)域城市復合體”。在嚴格控制大學等項目向首都圈集中的同時，積極促進工業(yè)項目向東京大城市圈以外的地區(qū)分散。1985年，日本國土廳又制定了《首都改造計劃》。這是一個超長期的規(guī)劃，目標年為2025年。該計劃提出要形成“多核多圈型”的區(qū)域結構，重新構筑東京大城市圈（即“一都三縣”的聯(lián)合城市圈），要在東京周邊地區(qū)戰(zhàn)略性地培育“業(yè)務核城市”。

第四次首都圈基本計劃制定于1986年，目標年為2000年，預期人口控制在4090萬（因為1985年實際人口已達3760萬）。這次計劃與《首都改造計劃》相同，將首都圈劃分為東京大城市圈和周邊地區(qū)，強調(diào)要重新構筑“多核多圈型”的區(qū)域結構，推動部分政府機構從東京市中心轉移出去，進行重新配置。為了實現(xiàn)上述目標，在計劃期間內(nèi)，東京周邊地區(qū)的“業(yè)務核城市”建設正式進入實施階段。

第五次首都圈基本計劃制定于1999年，目標年為2015年，預期人口控制在4180萬。20世紀90年代初的泡沫經(jīng)濟使得日本國民經(jīng)濟大起大落，對首都圈經(jīng)濟沖擊較大，出現(xiàn)了商務功能重新向東京市中心回歸的跡象。因此，這次規(guī)劃沒有對首都圈進行區(qū)域劃分，而是描繪了整個首都圈的發(fā)展前景。這次規(guī)劃提出要在東京圈形成環(huán)狀據(jù)點城市群的“分散型網(wǎng)絡結構”，要在東京市中心和其他城市中心積極進行城市空間的再配置和再開發(fā)。

在2005年《國土開發(fā)法》與《國土利用法》合并后，日本政府又將過去的首都圈基本計劃和首都圈整備計劃進行整合，并于2016年制定新的《首都圈整備計劃》（也可視為第六次首都圈基本計劃）。該計劃目標時間約為10年。同時，鑒于老齡化的發(fā)展，預期人口控制從2015年的4360萬減少至2025年的4240萬。該計劃提出要建設“既保持東京競爭優(yōu)勢，又要減輕一極集中弊端”的“首都圈廣區(qū)域”理念。具體來說，就是設定“軸”“圈域”“區(qū)域群”“對流據(jù)點”四種合作集群，最大限度地利用交通網(wǎng)絡和“北關東新產(chǎn)業(yè)軸”等合作集群，形成充滿活力的首都圈，用“對流型首都圈”取代過去的“一極集中型首都圈”。

日本不同層次的首都圈治理計劃具有積極的導向作用

除了中央政府主導的首都圈基本計劃外，東京也制定了許多城市發(fā)展計劃。比如，其從1963年開始制定長期經(jīng)濟計劃，此后又分別在1982年、1986年以及1990年制定了三次長期經(jīng)濟計劃。2000年制定了《東京構想2000》，2006年制定了《10年后的東京——東京在變化》綜合計劃，2017年制定了《城市建設的宏偉藍圖——創(chuàng)造東京的未來》綜合計劃。這些計劃雖然也提及了“東京一極集中”問題，但重點還是強調(diào)東京以及東京圈的內(nèi)部整治，希望通過城市功能的合理布局來提高東京的創(chuàng)新能力和國際競爭能力。

日本是市場經(jīng)濟國家，不同層次的首都圈治理計劃并非是指令性計劃，在實踐中也沒有得到完全落實，但其對于優(yōu)化首都圈合理布局、疏解東京市區(qū)壓力的導向意義是不容否認的。特別是計劃中提到的一些具體案例，如“筑波學園城市”“業(yè)務核城市”等，還是比較成功的。

“筑波學園城市”構想作為首都圈整治計劃的一環(huán)，早在20世紀60年代初就開始策劃。1967年，日本開始征地建設;第一次石油危機后，該項建設速度放緩;1980年，43個國立試驗研究機構和教育機構的轉移和新建工作順利完成。同年，“筑波學園城市”舉辦了國際科學技術博覽會，因此而名聲大震。1999年，經(jīng)過合并調(diào)整后，國立試驗研究機構和教育機構增至46個。不僅如此，在周邊開發(fā)地區(qū)建設較好的工業(yè)團地中，眾多民間研究機構和研究開發(fā)型企業(yè)前來落戶。這些機構的研究領域涉及量子、粒子等基礎學科以及電子、信息、生物、新材料、新元件、宇宙開發(fā)、環(huán)境、土木建筑、農(nóng)業(yè)等廣泛領域?！爸▽W園城市”的成功不僅鑄就了世界知名的日本“硅谷”，也對緩解東京壓力具有重要作用。

“業(yè)務核城市”構想最先在20世紀80年代中期制定的《首都改造計劃》中提出，并在第四次首都圈基本計劃中加以確認和實施。上述兩個文件明確了“業(yè)務核城市”的選址條件：第一，地理位置必須是東京圈范圍內(nèi)，而且是東京23個市區(qū)以外的地區(qū);第二，該城市應當是在周圍廣區(qū)域內(nèi)起中心作用的城市。1988年，日本制定了《多極分散型國土形成促進法》，明確了“業(yè)務核城市”的法律地位和城市建設中享受的優(yōu)惠政策。此外，“業(yè)務核心城市”的基礎設施建設發(fā)展迅速。截至2000年，原來布局在東京市中心的部分政府機構的遷移工作已經(jīng)基本完成，起到了緩解東京市中心區(qū)域一極集中問題的效果。

對于日本而言，維持和提高東京圈的活力同樣十分重要

綜上所述，二戰(zhàn)后的日本一直將緩解“東京一極集中”問題作為國土政策的重點，但事實上這一問題至今也未能得到徹底解決，即便是在總人口數(shù)量減少的現(xiàn)在，東京圈依然保持每年10余萬人的凈流入。2020年，東京將舉辦奧運會和殘奧會，還可能會出現(xiàn)新一輪的人口流入高潮。由此可見，疏解東京人口的工作仍然道阻且長。日本在2017年新制定的《首都圈整備計劃》中強調(diào)，首都圈是日本人口最多的城市圈，聚集了政治、行政、經(jīng)濟等中樞功能。能夠在發(fā)生巨大自然災害的情況下依然保持這些功能的正常運行，是首都圈的重要職責。因此，日本計劃在未來的10年里，爭取創(chuàng)造不依賴東京圈的新增長點，振興地方經(jīng)濟，確保國土的強韌化，以實現(xiàn)緩解“東京一極集中”問題的目標。

誠然，從國土均衡發(fā)展的角度來看，緩解東京的過密化和人口集中十分必要，但在經(jīng)濟全球化和亞洲地區(qū)主要城市迅速崛起的當前，維持和提高東京圈的活力同樣十分重要。首都圈特別是東京圈，是牽引日本經(jīng)濟的“火車頭”，如果東京得不到應有的發(fā)展，喪失“世界城市”的地位，就會被周邊的上海、新加坡、首爾以及中國香港取代，這對日本來說將是災難性的損失。東京圈一旦出現(xiàn)問題，對于日本經(jīng)濟來說，后果不堪設想。正因如此，日本不希望削弱東京圈的地位，而中央政府也認為增強國際競爭力是東京圈的重要職責，希望將東京圈建成能夠吸引全球優(yōu)秀人才和投資的創(chuàng)新型大城市圈。由此可知，如何做到既保持東京的競爭優(yōu)勢，又減輕“東京一極集中”的風險;既搞好“地方創(chuàng)生”，又保持東京圈的活力，是未來日本面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。目前，日本正在策劃一項推動東京圈、名古屋圈、大阪圈三大城市圈經(jīng)濟一體化的國土綜合整備計劃——“超級巨大區(qū)域發(fā)展構想”。但該構想能否解決“東京一極集中”和“地方創(chuàng)生平衡”問題，尚需拭目以待。

（作者為中國社會科學院日本研究所副所長、研究員）

責編/孫渴 ? ?美編/楊玲玲