《政府會計制度》背景下教育系統(tǒng)事業(yè)單位人員經(jīng)費(fèi)管理存在的問題及對策

臧菲

摘 要 教育系統(tǒng)事業(yè)單位人員經(jīng)費(fèi)管理有人員組成多元化、資金來源多元化的特點(diǎn)。新《政府會計制度》實(shí)施一年來，新舊制度過渡銜接階段，事業(yè)單位人員經(jīng)費(fèi)支出在預(yù)算管理、評價體系建設(shè)、優(yōu)化人員經(jīng)費(fèi)管理方式方面有待提高。本文結(jié)合筆者多年來管理財政經(jīng)費(fèi)中基本支出經(jīng)驗(yàn)，通過多次和同級事業(yè)單位相關(guān)人員進(jìn)行訪談，有針對性地對人員經(jīng)費(fèi)范疇內(nèi)各經(jīng)濟(jì)分類科目進(jìn)行梳理，指出事業(yè)單位人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理形式單一、預(yù)算訂制非全員參與、部門間信息傳遞不對等;財務(wù)人員專業(yè)化程度不高，績效工資體系已改革，但改革不到位，直接體現(xiàn)在不同聘用類型人員工作滿意度差異上;各單位無獨(dú)立運(yùn)行的人員經(jīng)費(fèi)績效評價體系，分解和落實(shí)財政資金到位，但無效益指標(biāo)監(jiān)督等問題。從會計實(shí)務(wù)、規(guī)范業(yè)務(wù)流程、優(yōu)化人員經(jīng)費(fèi)管理角度進(jìn)行分析，提出多角度、全覆蓋進(jìn)行人員經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)收集;加強(qiáng)財務(wù)專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè);增設(shè)單位內(nèi)部人事財務(wù)綜合管理信息化系統(tǒng)模塊;建章立制，對基本支出人員經(jīng)費(fèi)進(jìn)行績效評價建設(shè)等建議，致力于給各事業(yè)單位基本支出管理實(shí)務(wù)操作提供指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞 事業(yè)單位 人員經(jīng)費(fèi) 經(jīng)費(fèi)管理 評價體系

一、引言

近些年，教育系統(tǒng)下事業(yè)單位的人力資源結(jié)構(gòu)及人員經(jīng)費(fèi)支出逐漸改變。2019年新《政府會計制度》實(shí)行，對于人員經(jīng)費(fèi)管理要求我們嚴(yán)格按照定員定額為主的方式。改革前的預(yù)算編制方式、內(nèi)容、預(yù)算下達(dá)結(jié)構(gòu)、考核評價機(jī)制、制度信息建設(shè)等方面應(yīng)隨之轉(zhuǎn)變。

二、《政府會計制度》概述

《政府會計制度》的制定、出臺是財政部全面貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會精神的重要成果，對于提高政府會計信息質(zhì)量、提升行政事業(yè)單位財務(wù)和預(yù)算管理水平、全面實(shí)施績效管理、建立現(xiàn)代財務(wù)制度具有重要的政策支撐作用。

《政府會計制度》繼承了多年來我國行政事業(yè)單位會計改革的有益經(jīng)驗(yàn)，確立了新的行政事業(yè)單位會計標(biāo)準(zhǔn)，反映了政府會計改革發(fā)展的內(nèi)在需求和發(fā)展方向。其重大變化是構(gòu)建了“財務(wù)會計和預(yù)算會計適度分離并相互銜接”的會計核算模式，引入了權(quán)責(zé)發(fā)生制。對原有各項(xiàng)行政事業(yè)單位會計制度進(jìn)行了統(tǒng)一，強(qiáng)化和改進(jìn)了預(yù)算會計功能，調(diào)整后的預(yù)算會計能更加準(zhǔn)確地反映各基層部門和單位的預(yù)算收支情況，滿足一級預(yù)算部門預(yù)算指標(biāo)總體把控和基層單位的預(yù)算需求。

三、《政府會計制度》背景下教育系統(tǒng)事業(yè)單位人員經(jīng)費(fèi)管理的問題

（一）教育系統(tǒng)事業(yè)單位人員種類多，人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制形式單一，部門間信息傳遞不準(zhǔn)確，預(yù)算與實(shí)際不一致

目前，按照事業(yè)單位性質(zhì)的不同，可分為行政單位、事業(yè)單位、公益一類事業(yè)單位、公益二類事業(yè)單位、參公單位。其中，全額撥款事業(yè)單位的資金來自財政撥款。差額撥款事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)部分來自財政經(jīng)費(fèi)，部分來自自籌經(jīng)費(fèi)。無論是全額撥款還是差額撥款單位，其財政撥款均依據(jù)本單位人員編制數(shù)和已核定的人員年均薪酬撥付。

教育系統(tǒng)事業(yè)單位的人員經(jīng)費(fèi)大多按照定員定崗管理模式，且經(jīng)費(fèi)審批和經(jīng)費(fèi)來源均和“人員編制”密不可分。狹義的人員經(jīng)費(fèi)，指中編辦認(rèn)定的事業(yè)單位具有編制的人員的工資薪酬，具體包括基本工資、績效工資、國家規(guī)定的改革性支出及津補(bǔ)貼、應(yīng)為職工繳納的社會保險、中央養(yǎng)老保險、職業(yè)年金、公積金等。

近年來，隨著教育系統(tǒng)事業(yè)單位職能的不同，事業(yè)發(fā)展不同、承擔(dān)社會公益職能不同，各單位人力資源結(jié)構(gòu)逐漸改變。呈現(xiàn)出人員組成多元化、社會化特點(diǎn)，年薪制高級人才引進(jìn)、外籍專家咨詢服務(wù)、購買服務(wù)、勞務(wù)派遣、同級或下級單位借調(diào)掛職等人員流動方式普及。因此，廣義的人員經(jīng)費(fèi)管理涵蓋了編制內(nèi)人員管理及各類聘用人員管理。傳統(tǒng)的工資結(jié)構(gòu)預(yù)算體系僅僅總額控制的人員經(jīng)費(fèi)管理模式逐漸難以跟上時代的步伐。在績效評價突出的現(xiàn)行政策下，顯得力不從心，導(dǎo)致人員經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)含糊、不能反映效益。

目前，我們大多數(shù)單位采用的是“人員基數(shù)+百分比增量”的方法進(jìn)行預(yù)算。人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制方式也較單一，這種方式僅以靜態(tài)數(shù)據(jù)為計算依據(jù)，動態(tài)因素考慮不全面，如人才引進(jìn)數(shù)量、預(yù)算年度內(nèi)退休人員數(shù)、長期病假人員數(shù)、臨時借調(diào)勞務(wù)人員數(shù)。對于人員經(jīng)費(fèi)，人數(shù)的確定是經(jīng)費(fèi)預(yù)算的核心指標(biāo)值。此外，目前的財政經(jīng)費(fèi)下達(dá)形式是下達(dá)教育支出中基本支出控制總數(shù)，使用過程中也是總額控制的原則。一般事業(yè)單位基本支出管理模式是年初統(tǒng)籌、階段性調(diào)整的策略，2019年新《政府會計制度》實(shí)施后，財政資金優(yōu)先支付，且不可追溯，所以要求我們在制定預(yù)算過程中對預(yù)算明細(xì)進(jìn)行精準(zhǔn)測算，才能達(dá)到支付有據(jù)、資金有源。在實(shí)務(wù)操作中，各單位預(yù)算編制以財務(wù)部門為主，絕大多數(shù)單位認(rèn)為編制預(yù)算是財務(wù)部門的工作，沒有形成全局意識、大局觀。單位各部門和財務(wù)部門之間不能形成良好的溝通，使財務(wù)部門不能及時、準(zhǔn)確地掌握各業(yè)務(wù)部門的數(shù)據(jù)，導(dǎo)致預(yù)算編制與經(jīng)濟(jì)活動因信息不對等、口徑不統(tǒng)一等問題相分離，預(yù)算編制缺乏準(zhǔn)確性、科學(xué)性，不能真實(shí)地反映整個單位的收支情況。

（二）教育系統(tǒng)事業(yè)單位人員經(jīng)費(fèi)缺乏績效管理

1.預(yù)算單一，未設(shè)立單獨(dú)人員經(jīng)費(fèi)績效評價

績效工資政策實(shí)施以來，事業(yè)單位實(shí)際上每年年終都會將本應(yīng)順理成章的年終績效考核津貼發(fā)放演繹成如火如荼的各口徑核算大戰(zhàn)，需人事、勞資、分管工資會計、總賬會計共同重新梳理當(dāng)年績效工作總量余額，以便核算績效年終分配是否超過核定紅線。這種局面的出現(xiàn)說明單位績效管理理念不足，沒有建立一套從預(yù)算編制、執(zhí)行到監(jiān)督的完善的人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算績效管理體系。

按照財政部《政府會計制度》要求，財政資金分為項(xiàng)目支出和基本支出。人員經(jīng)費(fèi)屬于基本支出管理范疇，是中央預(yù)算部門預(yù)算中安排的在一定期限內(nèi)對一、二級預(yù)算部門（單位）正常運(yùn)轉(zhuǎn)的預(yù)期保障資金。相應(yīng)的績效目標(biāo)包括項(xiàng)目支出和基本支出績效目標(biāo)。目前，基本支出績效目標(biāo)一般不單獨(dú)設(shè)定，而是納入單位整體支出績效目標(biāo)統(tǒng)籌考慮。

2.績效體系有待健全，無法合理調(diào)節(jié)和控制收入分配

（1）獨(dú)立事業(yè)單位內(nèi)部收入分配差異。事業(yè)單位編制員工與其他聘用制員工執(zhí)行同一套績效管理制度。大多數(shù)事業(yè)單位的工作人員都是由國家財政部門承擔(dān)其基本工資薪酬，生活和就業(yè)壓力比較小，他們“鐵飯碗”的觀念強(qiáng)。相較于社會招聘引進(jìn)人才，聘用制員工競爭意識強(qiáng)，在工作中有良好的態(tài)度和事業(yè)緊迫感，呈現(xiàn)出更積極的工作狀態(tài)。因雇用方式不同，風(fēng)格截然相反的共事，直接體現(xiàn)到工作效率和作風(fēng)上。做好組織內(nèi)人才的心態(tài)平衡、薪酬水平平衡是單位穩(wěn)定的重要因素。