協(xié)同治理視域下黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展

黃燕芬 張志開(kāi) 楊宜勇

摘 要：黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，協(xié)同治理成為實(shí)施該戰(zhàn)略的關(guān)鍵抓手。黃河流域存在洪水威脅、水資源短缺、水污染、市場(chǎng)化水平低、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題，這些問(wèn)題表面是開(kāi)發(fā)與保護(hù)的問(wèn)題，實(shí)質(zhì)是治理問(wèn)題。萊茵河治理作為協(xié)同治理的典范，在組織機(jī)構(gòu)、社會(huì)參與、治理規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局等方面有著好的做法。根據(jù)萊茵河治理的經(jīng)驗(yàn)，要實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，亟須構(gòu)建黃河流域內(nèi)府際協(xié)同治理機(jī)制、健全黃河流域社會(huì)協(xié)同治理機(jī)制、制定整體戰(zhàn)略規(guī)劃以及增強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與發(fā)展的協(xié)同性。

關(guān)鍵詞：協(xié)同治理;黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展;萊茵河流域治理

中圖分類號(hào)：D922.68文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2020）02-0018-08

黃河作為哺育中華民族、創(chuàng)造中華文明的母親河，既是我國(guó)重要的生態(tài)屏障，也是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要區(qū)域。2019年9月，習(xí)近平總書記明確提出要將黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，并且指出“治理黃河，重在保護(hù)，要在治理”，同時(shí)要求“協(xié)同推進(jìn)大治理”①。由此可見(jiàn)，協(xié)同推進(jìn)大治理是實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵抓手，也是實(shí)現(xiàn)黃河流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要推手，更是實(shí)現(xiàn)黃河流域安瀾的重要保障。那么，什么是流域協(xié)同治理？為何協(xié)同治理是治理黃河的關(guān)鍵所在？如何通過(guò)協(xié)同治理實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展？無(wú)論是政府的相關(guān)文件和報(bào)告，還是相關(guān)學(xué)術(shù)研究文獻(xiàn)，都還沒(méi)有對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)性回答和闡釋。本文從協(xié)同治理的內(nèi)涵出發(fā)，基于歐洲萊茵河的流域協(xié)同治理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行一定的系統(tǒng)性回答和學(xué)理性闡釋，以期能為相關(guān)研究和政策制定提供參考和借鑒。

一、流域協(xié)同治理的內(nèi)涵意蘊(yùn)

地理意義上，流域是指貫穿河流的源頭和河口，由所有分水線所組成的集水地理區(qū)域;但流域的真正意義是一個(gè)以水為核心要素，由土地、生物等自然要素以及與此相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等人文要素所構(gòu)成的復(fù)合系統(tǒng)。②由此可見(jiàn)，流域是一個(gè)系統(tǒng)性極強(qiáng)、整體性極高、協(xié)同性密切的區(qū)域，不僅各自然和人文要素間聯(lián)系十分密切，而且干支流、上中下游、左右岸之間相互聯(lián)系、相互制約、相互影響。一般而言，流域被不同的行政區(qū)分割管轄，但流域又具有系統(tǒng)性、整體性、外部性和準(zhǔn)公共物品屬性等顯著特征，這容易引起不同行政區(qū)因利益沖突而造成流域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，以及造成一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題。所以說(shuō)，流域的生態(tài)保護(hù)和發(fā)展問(wèn)題，本質(zhì)上是治理問(wèn)題。雖然我國(guó)流域生態(tài)治理已取得了一定成效，但是由于流域的行政區(qū)域管轄分割和不同職能部門分管，我國(guó)流域生態(tài)治理模式仍然呈現(xiàn)出“縱向分級(jí)、橫向分散”“條塊結(jié)合、以塊為主”的碎片化問(wèn)題。③因此，流域治理必須打破行政區(qū)劃和職能部門的界限，實(shí)現(xiàn)各主體協(xié)同治理。

協(xié)同起初是一個(gè)物理學(xué)概念，后被廣泛應(yīng)用于人文社會(huì)科學(xué)，隨著治理實(shí)踐和理論的發(fā)展，協(xié)同的概念被引入治理領(lǐng)域，協(xié)同治理的概念和理論被提出。針對(duì)跨越行政組織職能、能力邊界的公共事務(wù)，認(rèn)為多元主體之間的合作不會(huì)自動(dòng)形成，需要構(gòu)建一定的治理結(jié)構(gòu)或機(jī)制，因此協(xié)同治理理論提出將利益相關(guān)者納入集體討論，在“協(xié)商”和“一致同意”的基礎(chǔ)上進(jìn)行集體決策，以整合各方面的信息和知識(shí)，建立合作伙伴關(guān)系，提高治理績(jī)效。也就是說(shuō)，協(xié)同治理是指公共部門和利益相關(guān)者一起進(jìn)行審慎的、正式的、共識(shí)導(dǎo)向的集體決策，以期實(shí)現(xiàn)制定或執(zhí)行公共政策以及管理公共項(xiàng)目和財(cái)產(chǎn)的制度安排④，這種協(xié)同治理的多元主體不但包括組織內(nèi)部的不同部門，也體現(xiàn)在組織內(nèi)外部主體的多元性。

由此可見(jiàn)，流域的整體性、外部性等特征以及我國(guó)流域生態(tài)治理的碎片化問(wèn)題，與協(xié)同治理理論的多元主體、協(xié)同特性等相互耦合、高度契合，既強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)的有機(jī)整體，又講究多元的相互協(xié)作。由此，本文認(rèn)為：流域協(xié)同治理是指為實(shí)現(xiàn)流域的生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展以及增進(jìn)流域的整體利益和福祉，流域范圍內(nèi)政府部門、企業(yè)組織、社會(huì)組織和公眾共同參與流域治理，在流域治理的決策、執(zhí)行和監(jiān)督等方面形成互相協(xié)同的合作伙伴關(guān)系，建立共同行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，共同打造共商共建共享的流域治理格局，形成人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的流域治理共同體。流域治理包括四種協(xié)同關(guān)系，即縱向府際間協(xié)同、橫向府際間協(xié)同、政府與非政府間內(nèi)外協(xié)同以及開(kāi)發(fā)與保護(hù)間協(xié)同，通過(guò)完善相關(guān)治理機(jī)制使四大協(xié)同關(guān)系發(fā)揮作用，形成流域協(xié)同治理的合力和張力，實(shí)現(xiàn)流域善治。因此，協(xié)同治理作為推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵抓手，其治理也必須通過(guò)建立健全相關(guān)體制機(jī)制，處理好這四大協(xié)同關(guān)系。

二、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的問(wèn)題呈現(xiàn)及協(xié)同治理邏輯

“黃河寧，天下平?！睆墓胖两瘢S河流域的治理都是歷朝歷代高度重視的要?jiǎng)?wù)。新中國(guó)成立以來(lái)，黃河流域治理雖然取得重大成就，但是仍然存在一些問(wèn)題，生態(tài)保護(hù)還有待加強(qiáng)，高質(zhì)量發(fā)展還有待推進(jìn)，流域協(xié)同治理還有待提高。

1.黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的問(wèn)題呈現(xiàn)

近年來(lái)，黃河流域在生態(tài)保護(hù)方面取得一定成效，水土流失得到一定遏制，防洪能力得以提高，生物多樣性有所保持，但是黃河流域的生態(tài)問(wèn)題卻沒(méi)得到根治，其問(wèn)題主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是黃河流域依然長(zhǎng)期面臨洪水的威脅，上中下游都存在地上懸河，對(duì)河堤造成重大隱患，而且防洪還存在較多短板。二是黃河流域水資源短缺現(xiàn)象依然嚴(yán)重，水資源總量和人均占有量都偏低，水資源總量不及長(zhǎng)江的7%，人均占有量只有全國(guó)平均水平的27%⑤，加之上中游地區(qū)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)水資源開(kāi)發(fā)過(guò)度，水資源利用效率不高，甚至導(dǎo)致下游出現(xiàn)斷流現(xiàn)象。三是黃河流域水污染問(wèn)題依舊突出，鋼鐵、建材、有色冶金等重化工業(yè)在黃河流域集聚，加之城鎮(zhèn)化快速發(fā)展產(chǎn)生的城市污水入河，導(dǎo)致黃河干流和支流都面臨較大的水污染壓力。據(jù)《2018中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》，黃河干流的137個(gè)斷面中，劣V類水占比高達(dá)12.4%，大幅度高于全國(guó)平均水平。⑥因此，必須進(jìn)一步加強(qiáng)黃河流域生態(tài)保護(hù)，實(shí)現(xiàn)其綠色健康發(fā)展。

經(jīng)過(guò)40多年的發(fā)展，黃河流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高，但推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展還面臨較大壓力，尚未形成推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力系統(tǒng)，存在創(chuàng)新要素不豐富、內(nèi)生動(dòng)力不充足等問(wèn)題，具體體現(xiàn)為：一是黃河流域省區(qū)的市場(chǎng)化水平總體偏低。2008—2016年，只有山東省和河南省的市場(chǎng)化指數(shù)高于全國(guó)平均水平，流域其余省區(qū)均明顯低于全國(guó)平均水平⑦，而且上中游省區(qū)的市場(chǎng)化水平低于下游省區(qū)，地區(qū)差異顯著。二是黃河流域省區(qū)的生產(chǎn)要素外流嚴(yán)重。高端人才、產(chǎn)業(yè)資本、先進(jìn)技術(shù)等核心要素“孔雀東南飛”態(tài)勢(shì)嚴(yán)峻，這導(dǎo)致全要素生產(chǎn)率偏低，1997—2015年除山東之外，其余省區(qū)的全要素生產(chǎn)率貢獻(xiàn)率均不足10%。⑧三是黃河流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局不合理、協(xié)同性低。一方面，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐滯后，支柱性產(chǎn)業(yè)仍是有色金屬冶煉、石油化工等能源重化工產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)方式粗放;另一方面，流域地區(qū)主要還是在承接?xùn)|部地區(qū)淘汰的落后產(chǎn)能，人工智能、大數(shù)據(jù)等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較低，更為關(guān)鍵的是黃河流域未形成上中下游聯(lián)動(dòng)、東中西部互濟(jì)、干支流互補(bǔ)的一體化產(chǎn)業(yè)格局，也未形成協(xié)調(diào)密切的產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)集群，流域發(fā)展合力不足。

黃河流域不僅在生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展兩方面都存在自身問(wèn)題，而且存在較為突出的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)間的沖突，具體表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)布局與生態(tài)環(huán)境格局之間、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展與生產(chǎn)要素稟賦之間、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式與資源環(huán)境承載能力之間的矛盾，這將長(zhǎng)期困擾黃河流域的發(fā)展。為此，一方面亟須加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展;另一方面要探索發(fā)展與保護(hù)相協(xié)調(diào)的戰(zhàn)略途徑，構(gòu)建綠色協(xié)調(diào)共享的發(fā)展模式，推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展良性互動(dòng)。

2.黃河流域協(xié)同治理的應(yīng)然邏輯

黃河流域在生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展中存在的問(wèn)題，表面是開(kāi)發(fā)與保護(hù)的問(wèn)題，實(shí)質(zhì)是治理問(wèn)題，這是由流域治理的固有特征與黃河流域治理模式之間的矛盾決定的，其矛盾主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

首先，流域治理的整體性、系統(tǒng)性與黃河流域現(xiàn)有管理體制之間存在矛盾。流域是一個(gè)由自然要素和人文要素構(gòu)成的復(fù)合系統(tǒng)，具有整體性、系統(tǒng)性特征。因而，流域治理必須站在整個(gè)系統(tǒng)的角度來(lái)全盤考慮、統(tǒng)籌謀劃，這就要求治理時(shí)全流域是一個(gè)協(xié)同合作的有機(jī)整體，是一盤統(tǒng)一部署、高效落實(shí)的“棋”，要求管理體制能夠政出一門、政令暢通。然而，現(xiàn)有的黃河管理體制卻是碎片化的。概括而言，派出型的流域管理機(jī)構(gòu)缺乏聚合力和權(quán)威性，閉合型的地方區(qū)域管理體制導(dǎo)致各自為政，分割型的部門行政管理體制引發(fā)“九龍治水”。具體來(lái)說(shuō)，黃河委員會(huì)作為最高級(jí)別的區(qū)域統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)，只是水利部的一個(gè)派出機(jī)構(gòu)，行政級(jí)別低于黃河流域各省區(qū)，既很難協(xié)調(diào)各地省級(jí)政府，又很難調(diào)度其他職能部門，自然而然缺乏總攬全局的聚合力和協(xié)調(diào)各方的權(quán)威性。黃河流域治理實(shí)行屬地管理原則，這不可避免地會(huì)出現(xiàn)條塊分割、力量分散的現(xiàn)象，因?yàn)殚]合型的地方政府只負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的治理，所以容易引起地方保護(hù)主義，出現(xiàn)各自為政的問(wèn)題。屬地管理原則也會(huì)導(dǎo)致分割型的職能部門間各自為戰(zhàn)，缺乏協(xié)同配合，甚至造成職能和權(quán)力的沖突，出現(xiàn)“九龍治水”的局面。在這樣的管理體制下，黃河流域治理難以形成縱向和橫向府際間的協(xié)同效應(yīng)。

其次，流域治理的復(fù)雜性、多樣性與政府單中心的治理模式之間存在矛盾。流域治理的事務(wù)復(fù)雜多樣，既涵蓋宏觀、中觀、微觀等多維度，又涉及政策制定、政策實(shí)施、監(jiān)測(cè)監(jiān)督和事后評(píng)估等多環(huán)節(jié)，還囊括治水、治沙、發(fā)展等多方面，這就要求政府和非政府組織等相關(guān)主體密切合作。然而，一直以來(lái)，黃河流域治理采用政府單中心的治理模式，政府主導(dǎo)黃河流域治理事務(wù)，幾乎是唯一的治理主體，治理的各方面、各環(huán)節(jié)幾乎全由政府一手操辦。盡管政府單中心模式有其歷史原因，也有一定的積極效果，但是隨著社會(huì)快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)日趨復(fù)雜，政府大包大攬大辦的治理模式也顯出了弊端：一方面，政府單憑一己之力治理黃河，其治理涉及領(lǐng)域、環(huán)節(jié)眾多，很難做到全方位兼顧，也難以將治理工作真正做細(xì)做實(shí)做好;另一方面，政府“包打天下”的治理模式壓縮了企業(yè)、社會(huì)組織和社會(huì)公眾參與治理的空間，打擊了他們參與治理的積極性。包括企業(yè)、社會(huì)組織和社會(huì)公眾在內(nèi)的各類非政府主體是現(xiàn)代化流域治理中不可或缺的重要力量，既可以與政府互為補(bǔ)充，補(bǔ)齊政府治理的短板，強(qiáng)化政府治理的弱項(xiàng)，又可以為政府積極建言獻(xiàn)策，提高政府治理效能。但是在政府單一治理中心的流域治理框架下，非政府力量很難發(fā)揮重要作用。如果不進(jìn)行相關(guān)流域治理改革，黃河流域治理的多主體協(xié)同性缺失問(wèn)題將會(huì)愈演愈烈。

此外，流域治理的公共產(chǎn)品性、外部性與治理成本收益不對(duì)等之間存在矛盾。一方面，流域治理作為一種公共產(chǎn)品，具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，不僅容易造成“公地悲劇”現(xiàn)象，甚至?xí)l(fā)集體行動(dòng)失序的問(wèn)題;另一方面，流域治理具有很強(qiáng)的外部性，會(huì)對(duì)流域其他地方產(chǎn)生影響，造成“搭便車”現(xiàn)象。因此，流域治理的公共產(chǎn)品性、外部性可能形成流域治理成本與收益間不相匹配，進(jìn)而導(dǎo)致出現(xiàn)重視本地利益而忽視其他地方利益、重視經(jīng)濟(jì)利益而輕視生態(tài)利益的局面。為了協(xié)調(diào)流域治理的公共產(chǎn)品性、外部性與治理成本收益不對(duì)等之間的矛盾，從支配配置的角度，流域治理不能單純依靠市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)，需要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。同時(shí)，就流域治理的整體而言，全流域必須一盤棋，在全流域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)治理成本和收益相匹配、相協(xié)調(diào)、相平衡。為此，在流域治理中必須正確處理保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，加強(qiáng)流域的分工合作，建立相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

上述流域治理的固有特征和特性是客觀存在的，不以人的意志為轉(zhuǎn)移，因而，要解決上述黃河流域治理中的三個(gè)矛盾，必須調(diào)整和改變黃河流域治理模式，而協(xié)同治理成為黃河流域治理的應(yīng)然選擇。為了提高黃河流域治理的效能，必須完善相關(guān)的治理體制機(jī)制，構(gòu)建科學(xué)合理的黃河流域協(xié)同治理框架。然而，如何高效地進(jìn)行流域的協(xié)同治理，國(guó)內(nèi)尚缺乏相應(yīng)的治理經(jīng)驗(yàn)，而萊茵河作為國(guó)際公認(rèn)的流域協(xié)同治理典范，可以作為黃河流域構(gòu)建協(xié)作治理框架的參考和借鑒。

三、歐洲萊茵河流域協(xié)同治理的經(jīng)驗(yàn)

萊茵河之于西歐如黃河之于中國(guó)，不僅是孕育文明的重要源泉，而且至今仍對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)文化產(chǎn)生著重要影響。萊茵河是歐洲西部最大的河流，全長(zhǎng)1230千米，流域面積18.5萬(wàn)平方千米，流域人口約5800萬(wàn)人，流經(jīng)9個(gè)國(guó)家。⑨萊茵河作為世界內(nèi)河航運(yùn)最繁忙、最發(fā)達(dá)的航道之一，其干流分布著多個(gè)世界著名的工業(yè)基地，對(duì)沿岸各國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展發(fā)揮著舉足輕重的作用。然而，二戰(zhàn)結(jié)束后，由于工業(yè)化熱潮掀起、城市化急劇擴(kuò)張和人們環(huán)保意識(shí)淡薄，萊茵河逐漸出現(xiàn)了洪水侵?jǐn)_、水體污染、生態(tài)退化等問(wèn)題，一度被稱為“歐洲公共廁所”。之后，萊茵河流域國(guó)家幡然醒悟，對(duì)萊茵河流域進(jìn)行協(xié)同治理。經(jīng)過(guò)幾十年的治理，流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r獲得極大改善，成功實(shí)現(xiàn)了由“大污”到“大治”的轉(zhuǎn)變，被公認(rèn)為跨流域協(xié)同治理的典范。萊茵河的治理經(jīng)驗(yàn)主要體現(xiàn)在以下幾方面。

1.成立流域協(xié)同治理組織機(jī)構(gòu)，完善流域管理體制

萊茵河流域沿岸各國(guó)雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，但由于都深受萊茵河污染影響，對(duì)改善萊茵河流域的生態(tài)環(huán)境和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的認(rèn)識(shí)高度一致，都認(rèn)為對(duì)萊茵河流域進(jìn)行治理符合共同利益。在此背景下，1950年瑞士、法國(guó)、盧森堡、德國(guó)和荷蘭等萊茵河流域5國(guó)共同成立了保護(hù)萊茵河國(guó)際委員會(huì)（英文縮寫為ICPR），希望通過(guò)通力合作，協(xié)同治理萊茵河。ICPR成立的最初目標(biāo)是防止萊茵河流域水污染，此后被賦予了更多其他方面的管理職能，現(xiàn)在是萊茵河流域最為核心的治理組織機(jī)構(gòu)。⑩萊茵河流域治理成效的獲得，很大程度上得益于ICPR的領(lǐng)導(dǎo)、組織、管理與協(xié)調(diào)。ICPR以可持續(xù)發(fā)展、預(yù)防為主、源頭治理、不轉(zhuǎn)移污染、污染者付費(fèi)、發(fā)展和應(yīng)用新技術(shù)等為基本原則，主要有四大職責(zé)：一是依據(jù)設(shè)定目標(biāo)開(kāi)展萊茵河系統(tǒng)調(diào)查研究，為對(duì)策計(jì)劃提建議，協(xié)調(diào)成員國(guó)的計(jì)劃，評(píng)估成員國(guó)的行動(dòng)績(jī)效等;二是依據(jù)對(duì)策計(jì)劃進(jìn)行科學(xué)決策;三是向成員國(guó)提供年度報(bào)告;四是向公眾公布萊茵河狀況和治理成效。B11

在組織架構(gòu)上，ICPR由全體會(huì)議、部長(zhǎng)會(huì)議、秘書處和戰(zhàn)略協(xié)調(diào)小組組成B12，這構(gòu)成了各成員國(guó)進(jìn)行萊茵河治理的工作框架。委員會(huì)全體會(huì)議是ICPR的最高決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定所有重大決議和計(jì)劃，這些計(jì)劃將由各成員國(guó)分工實(shí)施，所需費(fèi)用共同承擔(dān)。部長(zhǎng)會(huì)議制定政治目標(biāo)和決定重大的政治問(wèn)題，部長(zhǎng)會(huì)議的決定對(duì)各國(guó)政府具有很強(qiáng)的政治約束力。秘書處是ICPR常設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)委員會(huì)的日常事務(wù)。戰(zhàn)略協(xié)調(diào)小組下設(shè)若干專業(yè)協(xié)調(diào)組，如持續(xù)發(fā)展規(guī)劃組、防洪工作組、微污染物項(xiàng)目組等，分別負(fù)責(zé)具體技術(shù)工作。此外，ICPR還成立了由非政府組織組成的觀察員機(jī)構(gòu)，監(jiān)督各成員國(guó)實(shí)施相關(guān)計(jì)劃的情況。在此合作框架下，各成員國(guó)建立了良好的信任機(jī)制，在簽署ICPR制定的協(xié)議和計(jì)劃后，就有共同遵守和實(shí)施的義務(wù)和責(zé)任，各國(guó)一般都會(huì)忠實(shí)地履行這些義務(wù)和責(zé)任，進(jìn)行相互協(xié)作、合作保護(hù)、共同開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)了萊茵河的善治。

2.公眾、企業(yè)、社會(huì)組織積極參與流域治理，構(gòu)建多元治理格局

萊茵河治理不僅是流域內(nèi)各國(guó)政府職能所在，也是流域內(nèi)企業(yè)、社會(huì)組織和公眾的共同利益所在。在萊茵河協(xié)同治理中，各種企業(yè)組織、社會(huì)機(jī)構(gòu)和民眾也發(fā)揮著非常重要的作用。

首先，伴隨著生態(tài)災(zāi)難的接連發(fā)生，萊茵河流域居民的環(huán)境意識(shí)逐漸增強(qiáng)，人們開(kāi)始自覺(jué)關(guān)注萊茵河流域的環(huán)境狀況，要求政府進(jìn)行公開(kāi)透明的管理。除了民眾的自覺(jué)監(jiān)督，公民陪審團(tuán)是民眾參與萊茵河治理的重要途徑之一，如萊茵河荷蘭段在2003年年底設(shè)立了由14位公民組成的公民評(píng)審團(tuán)，對(duì)萊茵河水質(zhì)治理優(yōu)先次序進(jìn)行討論;弗萊福蘭省在2004年年底也成立了公民評(píng)審團(tuán)，對(duì)萊茵河水資源管理和土地規(guī)劃進(jìn)行討論;烏得勒支市也在2007年設(shè)立了公民評(píng)審團(tuán)，主要針對(duì)城市水流優(yōu)先次序進(jìn)行討論。B13此外，專家咨詢會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等民主協(xié)商形式也是公眾參與萊茵河治理的重要形式。

其次，萊茵河流域的企業(yè)也或主動(dòng)或被動(dòng)地參與萊茵河的治理。萊茵河流域擁有較為完善的監(jiān)督機(jī)制，整個(gè)流域都設(shè)置了環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，可以迅速發(fā)現(xiàn)流域的污染源，而且可以跟蹤和掌握流域環(huán)境的發(fā)展?fàn)顩r與趨勢(shì)。流域區(qū)內(nèi)的國(guó)家之間和各州之間共享信息和相互監(jiān)督，監(jiān)測(cè)系統(tǒng)一旦發(fā)現(xiàn)存在污染問(wèn)題，會(huì)立即追尋污染源，其追尋結(jié)果面向全社會(huì)公開(kāi)，并且清晰地列出和公布污染企業(yè)的黑名單。這些監(jiān)督機(jī)制無(wú)疑給萊茵河流域內(nèi)的企業(yè)帶來(lái)強(qiáng)大壓力，使得企業(yè)的產(chǎn)品、經(jīng)濟(jì)利益以及社會(huì)形象和聲譽(yù)與企業(yè)的環(huán)保行為形成了密切關(guān)聯(lián)，一旦企業(yè)的行為對(duì)萊茵河造成污染和破壞，企業(yè)會(huì)面臨重大不利影響。因此，企業(yè)會(huì)制定很高的環(huán)保目標(biāo)，提高環(huán)保技術(shù)。此外，企業(yè)也自覺(jué)地參與萊茵河治理，如由礦泉水公司、自來(lái)水廠、食品制造廠等組成的水質(zhì)觀察員隊(duì)伍，這些企業(yè)如果發(fā)現(xiàn)萊茵河水質(zhì)出現(xiàn)問(wèn)題，會(huì)立即向ICPR反饋情況，并提供相關(guān)的水質(zhì)報(bào)告。

最后，萊茵河生態(tài)環(huán)境的改善和治理的成功還應(yīng)歸功于一些社會(huì)組織的積極參與，特別是一些環(huán)保組織的積極參與。一方面，這些組織通過(guò)各種形式對(duì)政府部門和相關(guān)企業(yè)施加壓力和影響，呼吁他們關(guān)注萊茵河生態(tài)狀況并進(jìn)行環(huán)境保護(hù);另一方面，這些組織還會(huì)通過(guò)新聞報(bào)道、公益廣告等宣傳形式吸引廣大民眾的關(guān)注，啟發(fā)公眾的環(huán)保意識(shí)，呼吁公眾參與環(huán)境保護(hù)，推進(jìn)萊茵河治理。

3.制定和完善流域治理規(guī)劃和行動(dòng)協(xié)議，提供行為約束和行動(dòng)指南

萊茵河可持續(xù)發(fā)展是萊茵河治理的重要原則，要實(shí)現(xiàn)流域的可持續(xù)發(fā)展，必須把萊茵河流域看作一體化的整體空間進(jìn)行通盤考慮和全局謀劃。萊茵河治理就牢牢抓住了治理規(guī)劃這個(gè)“牛鼻子”，把制定和實(shí)施萊茵河全流域的行動(dòng)協(xié)議作為重要抓手。這些國(guó)際性的治理規(guī)劃和行動(dòng)協(xié)議既對(duì)流域各國(guó)污染和破壞萊茵河的行為產(chǎn)生了法律性約束，又為各國(guó)進(jìn)行治理實(shí)踐提供了行動(dòng)指南和執(zhí)行準(zhǔn)則。在ICPR、歐洲共同體和歐盟等國(guó)際組織的共同推動(dòng)下，萊茵河流域各國(guó)先后簽訂了一系列生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)議和相關(guān)行動(dòng)計(jì)劃，這些協(xié)議、規(guī)劃和計(jì)劃的簽署與實(shí)施極大改善了萊茵河生態(tài)環(huán)境和發(fā)展?fàn)顩r。

具體而言，萊茵河流域各國(guó)先后簽署了多項(xiàng)治理計(jì)劃和協(xié)議。1963年，在ICPR的推動(dòng)下，各成員國(guó)簽署了《保護(hù)萊茵河伯爾尼公約》，奠定了萊茵河流域國(guó)際合作的基礎(chǔ)，之后還簽訂了相關(guān)補(bǔ)充協(xié)議。1976年，為了有效預(yù)防和治理萊茵河流域的有害化學(xué)物質(zhì)和化工污染，萊茵河流域各國(guó)在ICPR框架下起草并簽訂了《萊茵河氯化物污染防治公約》和《化學(xué)污染物公約》。1987年，萊茵河各國(guó)環(huán)保部長(zhǎng)會(huì)議批準(zhǔn)實(shí)施了《萊茵河2000年行動(dòng)計(jì)劃》，提出到2000年讓三文魚重返萊茵河的目標(biāo)。2000年，歐盟頒布了《歐洲水框架指令》，萊茵河流域各國(guó)開(kāi)始更多地執(zhí)行該框架，而沒(méi)有在ICPR框架下做出相關(guān)新安排。2001年，萊茵河流域各國(guó)部長(zhǎng)會(huì)議又通過(guò)了《萊茵河2020計(jì)劃》，詳細(xì)制定了萊茵河流域防洪保障、地下水保護(hù)、水質(zhì)改善和生態(tài)改善等方面的目標(biāo)，提出了更系統(tǒng)、更全面、更嚴(yán)格的萊茵河治理目標(biāo)與治理規(guī)劃。這些協(xié)議和計(jì)劃對(duì)萊茵河流域各國(guó)的生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行了統(tǒng)一協(xié)調(diào)，推動(dòng)萊茵河治理不斷細(xì)化、深化、規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化，強(qiáng)化了各國(guó)之間的密切合作和協(xié)同治理，改善了流域的生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)了流域的可持續(xù)發(fā)展。

4.優(yōu)化綠色生產(chǎn)要素流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)開(kāi)發(fā)與保護(hù)協(xié)同

一手抓生態(tài)整治，另一手抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過(guò)綠色發(fā)展促進(jìn)生態(tài)保護(hù)，是萊茵河治理成功的重要原因。通過(guò)促進(jìn)流域綠色要素整體流動(dòng)和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)保護(hù)，萊茵河探索出了一條綠色發(fā)展道路，建設(shè)出沿河的綠色發(fā)展空間，鞏固了生態(tài)整治的成效，推動(dòng)了萊茵河實(shí)現(xiàn)大治。

一方面，在治理過(guò)程中，萊茵河發(fā)達(dá)的航運(yùn)體系促進(jìn)了流域綠色生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)。萊茵河具有“黃金水道”的優(yōu)勢(shì)，流域內(nèi)實(shí)現(xiàn)了“內(nèi)河運(yùn)河、江河海洋”的連通，這大大加強(qiáng)了流域國(guó)家之間乃至與全球各地的商業(yè)往來(lái)，促進(jìn)了人才、技術(shù)、資金、市場(chǎng)等生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，推動(dòng)了沿河產(chǎn)業(yè)的繁榮，造就了鹿特丹、阿姆斯特丹、法蘭克福等世界聞名的綠色城市帶，這些城市在功能上優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，又進(jìn)一步促進(jìn)了綠色發(fā)展要素在萊茵河流域的充分流動(dòng)和優(yōu)化配置，帶動(dòng)了萊茵河流域各經(jīng)濟(jì)體的可持續(xù)發(fā)展。B14另一方面，在萊茵河流域治理過(guò)程中，流域各國(guó)因地制宜，依據(jù)自身的主體功能特色發(fā)展合適產(chǎn)業(yè)，形成科學(xué)的產(chǎn)業(yè)布局。上游地區(qū)生態(tài)脆弱，瑞士則堅(jiān)持“生態(tài)優(yōu)先”原則，充分利用河流上游山高谷深的天然優(yōu)勢(shì)，修建水電站，大力開(kāi)發(fā)水能資源B15;位于萊茵河中游的德國(guó)，則在萊茵河流域布局了環(huán)保技術(shù)、生物技術(shù)和自動(dòng)化技術(shù)等新型先進(jìn)無(wú)污染產(chǎn)業(yè)，而魯爾工業(yè)區(qū)則轉(zhuǎn)型為一個(gè)集居住、休閑、文化、會(huì)展和辦公等為一體的現(xiàn)代化混合區(qū);位于萊茵河下游的荷蘭，大力推進(jìn)綠色航運(yùn)貿(mào)易，并且制定了嚴(yán)格的航運(yùn)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，最大限度降低對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響。B16

四、萊茵河協(xié)同治理經(jīng)驗(yàn)對(duì)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的啟示

無(wú)論是在地理生態(tài)和生產(chǎn)生活活動(dòng)意義上，還是在治理核心問(wèn)題、范圍和目標(biāo)上，黃河治理與萊茵河治理都具有很強(qiáng)的相似性、相近性和趨同性。首先，黃河和萊茵河都是大江大河，流域范圍廣，流經(jīng)地區(qū)多，生態(tài)相對(duì)脆弱，對(duì)流經(jīng)區(qū)域的生產(chǎn)生活活動(dòng)具有重大影響;其次，黃河治理和萊茵河治理同為跨區(qū)域河流問(wèn)題，都有跨區(qū)域協(xié)同治理的共性，相比萊茵河治理需要處理跨國(guó)協(xié)調(diào)問(wèn)題而言，黃河治理需要處理國(guó)內(nèi)跨行政區(qū)協(xié)調(diào)問(wèn)題，顯然會(huì)相對(duì)容易;最后，黃河治理和萊茵河治理的范圍和目標(biāo)趨同，治理的范圍都是整個(gè)流域，治理的目標(biāo)都是為了保護(hù)河流生態(tài)環(huán)境并合理利用河流發(fā)展經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)河流的可持續(xù)和高質(zhì)量發(fā)展。因此，萊茵河協(xié)同治理經(jīng)驗(yàn)對(duì)于黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展具有很強(qiáng)的借鑒意義。根據(jù)前文對(duì)萊茵河治理的經(jīng)驗(yàn)梳理、總結(jié)和歸納，并結(jié)合黃河流域存在的問(wèn)題和矛盾，本文將從府際協(xié)同、多元主體、戰(zhàn)略規(guī)劃和開(kāi)發(fā)與保護(hù)協(xié)同等方面總結(jié)萊茵河協(xié)同治理經(jīng)驗(yàn)對(duì)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的啟示。

1.構(gòu)建黃河流域內(nèi)府際協(xié)同治理機(jī)制，形成共商共建共享的流域治理格局

ICPR作為萊茵河流域的協(xié)同治理組織機(jī)構(gòu)，打破了原有政治和行政邊界，協(xié)調(diào)流域各國(guó)進(jìn)行協(xié)同合作，在萊茵河治理過(guò)程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。黃河委員會(huì)作為當(dāng)前黃河流域的最高一級(jí)管理機(jī)構(gòu)，缺乏全流域、全方位、多領(lǐng)域治理的實(shí)際權(quán)力，缺乏一定的權(quán)威支撐，既難以協(xié)調(diào)流域內(nèi)各地方政府的利益沖突，也難以承擔(dān)黃河流域的統(tǒng)一管理職能。黃河流域內(nèi)府際協(xié)同合作機(jī)制的缺乏，導(dǎo)致了流域治理的碎片化局面，流域內(nèi)的生態(tài)保護(hù)和資源開(kāi)發(fā)目標(biāo)存在沖突，制定的治理政策難以反映流域干支流、上下游、左右岸的整體利益，流域的統(tǒng)一管理措施難以得到有效實(shí)施，嚴(yán)重影響了流域治理成效。因此，必須建立健全黃河流域內(nèi)府際協(xié)同合作機(jī)制，形成共商共建共享的流域治理格局，促進(jìn)流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

首先，要構(gòu)建以黃河流域?yàn)橹行牡木C合治理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)流域的各項(xiàng)治理事務(wù)，打破流域內(nèi)行政地域之間各自為政的局面，打破職能部門條塊分割管理格局，起到聚集和協(xié)調(diào)流域內(nèi)各省區(qū)的作用。該機(jī)構(gòu)可以借鑒ICPR的做法，設(shè)置機(jī)構(gòu)辦公室，負(fù)責(zé)處理該機(jī)構(gòu)的日常事務(wù);該機(jī)構(gòu)可以下設(shè)若干專門委員會(huì)，負(fù)責(zé)專門的治理事務(wù)，協(xié)調(diào)縱向和橫向政府部門，整合流域內(nèi)政府的治理能力，提高治理效能。其次，要完善黃河流域治理的管理制度，一方面，要健全和落實(shí)各級(jí)政府在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展中的責(zé)任體系，明確各級(jí)政府和各職能部門的主要職責(zé)，理順橫向和縱向府際之間的關(guān)系;另一方面，要完善各級(jí)政府和官員的考核制度，將黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)的績(jī)效指標(biāo)納入政績(jī)考核體系，為流域協(xié)同治理提供制度激勵(lì)。再次，要完善黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的法律制度，從黃河流域的整體性出發(fā)統(tǒng)籌考慮，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，結(jié)合流域特點(diǎn)，建立健全黃河流域治理的法律法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)法。最后，要建立黃河流域協(xié)調(diào)合作機(jī)制，統(tǒng)籌考慮流域上下游關(guān)系、東中西關(guān)系、干支流關(guān)系、左右岸關(guān)系，統(tǒng)一部署和規(guī)劃生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，統(tǒng)一協(xié)調(diào)生態(tài)保護(hù)、資源開(kāi)發(fā)和項(xiàng)目建設(shè)。

2.健全黃河流域社會(huì)協(xié)同治理機(jī)制，打造流域治理共同體

從萊茵河治理經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，企業(yè)、公民和社會(huì)組織等非政府力量和組織分別通過(guò)多種形式積極參與到治理過(guò)程中，深入到跨流域治理機(jī)構(gòu)的組建、治理相關(guān)公約及協(xié)議的制定、治理過(guò)程的監(jiān)督等各個(gè)方面，在治理過(guò)程中扮演了重要角色，形成了政府、企業(yè)、社會(huì)組織和民眾共同參與的多元主體治理格局，這成為萊茵河治理成功的重要保障。然而，在黃河流域的治理過(guò)程中，企業(yè)組織、社會(huì)機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾力量等存在明顯缺位。一方面，這些非政府組織還沒(méi)有得到很好的發(fā)育，力量還非常弱小;另一方面，這些社會(huì)力量缺乏有效的參與渠道。因此，應(yīng)該加快建立健全黃河流域社會(huì)協(xié)同治理機(jī)制，讓社會(huì)力量充分參與黃河流域治理。

首先，要建立健全公眾參與黃河流域治理的相關(guān)制度，如制定相關(guān)法律法規(guī)，保障社會(huì)組織和力量參與治理的權(quán)利，詳細(xì)規(guī)定參與治理的程序、方法和途徑，同時(shí)要讓社會(huì)大眾知曉政策方向，領(lǐng)會(huì)政策意圖，切實(shí)保障社會(huì)力量能真正參與治理的決策和實(shí)施，增強(qiáng)治理政策的科學(xué)化和民主化。其次，要建立和完善黃河流域治理的信息公開(kāi)發(fā)布機(jī)制，建立和整合相應(yīng)的信息交流平臺(tái)，讓社會(huì)能多途徑、便捷、高效地獲取流域管理的公開(kāi)信息，保障民眾享有監(jiān)督的權(quán)利。再次，要加強(qiáng)宣傳和輿論引導(dǎo)力度，增強(qiáng)民眾對(duì)促進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的責(zé)任和參與意識(shí)，營(yíng)造濃厚良好的社會(huì)氛圍。最后，流域內(nèi)企業(yè)既要增強(qiáng)環(huán)保意識(shí)，又要加快改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)行綠色、環(huán)保、無(wú)公害生產(chǎn)，同時(shí)形成相應(yīng)的企業(yè)聯(lián)盟，進(jìn)行相互監(jiān)督，共同促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。此外，要加快培育環(huán)保組織等社會(huì)組織，充分發(fā)揮這些非營(yíng)利性公益組織的力量。更為關(guān)鍵的是，要理順、明確各社會(huì)主體間的責(zé)任邊界，建構(gòu)高效的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，建立黃河流域的多元主體治理格局，形成社會(huì)協(xié)同共治局面，打造流域治理共同體。

3.制定協(xié)同推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的整體戰(zhàn)略規(guī)劃

從萊茵河治理經(jīng)驗(yàn)可以看出，在形成統(tǒng)一的組織機(jī)構(gòu)和多元治理體系后，要實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域協(xié)同治理必須有完善的戰(zhàn)略規(guī)劃和行動(dòng)計(jì)劃。萊茵河流域治理過(guò)程中制定了一系列行動(dòng)規(guī)劃，從《保護(hù)萊茵河伯爾尼公約》到《萊茵河2000年行動(dòng)計(jì)劃》，再到《萊茵河2020計(jì)劃》，這些行動(dòng)計(jì)劃規(guī)劃了萊茵河流域中長(zhǎng)期的治理藍(lán)圖，很好地保障了治理路徑的持續(xù)性、完整性和清晰性。盡管我國(guó)有許多與黃河流域相關(guān)的各種規(guī)劃，但是還沒(méi)有黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的專項(xiàng)規(guī)劃。因此，要推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，盡快制定協(xié)同推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的整體戰(zhàn)略規(guī)劃，為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展擘畫藍(lán)圖、制定路線圖，提供方向指引和行動(dòng)指南。

黃河流域治理涉及飲水、灌溉、防洪抗旱、土地規(guī)劃、污染防治以及發(fā)展規(guī)劃等諸多方面，在制定和實(shí)施黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃過(guò)程中，一方面，要樹(shù)立流域“一盤棋”發(fā)展思想，以可持續(xù)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，尊重流域生態(tài)保護(hù)和發(fā)展規(guī)律，注重保護(hù)和發(fā)展的協(xié)同性、整體性、系統(tǒng)性;另一方面，要根據(jù)流域內(nèi)各省區(qū)的自然資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件、社會(huì)人口狀況等特征，因地制宜地進(jìn)行合理的功能定位，同時(shí)要加強(qiáng)各地區(qū)間的協(xié)調(diào)合作，通過(guò)共商共建共享，形成左右岸協(xié)調(diào)、東中西互濟(jì)、上中下游聯(lián)動(dòng)的生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展格局。此外，要統(tǒng)籌流域治理各個(gè)方面，消除治理的縫隙和盲區(qū)，補(bǔ)足治理的短板，強(qiáng)化治理的弱項(xiàng)，開(kāi)創(chuàng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的新局面。

4.樹(shù)立綠色發(fā)展理念，增強(qiáng)黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的協(xié)同性

在萊茵河治理過(guò)程中，一手抓保護(hù)，一手抓發(fā)展，兩手都很硬，通過(guò)推動(dòng)綠色要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，很好地處理了發(fā)展與保護(hù)之間的關(guān)系，促進(jìn)了萊茵河流域的可持續(xù)發(fā)展。然而，當(dāng)前黃河流域治理過(guò)程中，開(kāi)發(fā)與保護(hù)這對(duì)關(guān)系還沒(méi)有得到很好的處理，流域的可持續(xù)發(fā)展還有待加強(qiáng)。為此，在黃河流域治理過(guò)程中，要牢固樹(shù)立綠色發(fā)展理念，堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山，要因地制宜、分類施策，共同抓好生態(tài)保護(hù)，共同促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，增強(qiáng)黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的協(xié)同性，做到既要金山銀山，又要綠水青山。

首先，要共同抓好大保護(hù)，從黃河流域全局視角出發(fā)，充分考慮黃河上中下游地區(qū)生態(tài)環(huán)境的差異性，根據(jù)區(qū)域不同的保護(hù)重點(diǎn)，進(jìn)行分區(qū)、分類治理。上游地區(qū)生態(tài)最為脆弱，具有涵養(yǎng)水源的生態(tài)功能，要做好重點(diǎn)地區(qū)的生態(tài)保護(hù)工程。中游地區(qū)面臨較為嚴(yán)重的水污染和水土流失問(wèn)題，一方面，要加強(qiáng)污染排放監(jiān)管力度，提高環(huán)保排放標(biāo)準(zhǔn)，淘汰落后產(chǎn)能，減少污染物排放;另一方面，要加強(qiáng)水土流失綜合治理，退耕還草、退耕還林，種植與當(dāng)?shù)貧夂驐l件相適宜的植被。下游地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)退化較為嚴(yán)重，要做好濕地保護(hù)，進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，提高生物多樣性，同時(shí)要做好河堤加固和維護(hù)，保障防洪安全。其次，要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先原則，樹(shù)立綠色發(fā)展理念，促進(jìn)流域內(nèi)生產(chǎn)要素的自由有序流動(dòng)，因地制宜地優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，打造現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)體系，增強(qiáng)區(qū)域分工合作，推動(dòng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展。具體而言，上游地區(qū)不搞大開(kāi)發(fā)，可以依托豐富的生態(tài)資源，打造綠色產(chǎn)業(yè)，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和觀光旅游業(yè)，變資源為資產(chǎn);中游地區(qū)可以依托能源化工基地，革新生產(chǎn)技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)互動(dòng)發(fā)展，提高產(chǎn)品綜合利用程度，提高產(chǎn)品附加值;下游地區(qū)，一方面，要推進(jìn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展，保障國(guó)家糧食安全;另一方面，要以中心城市為載體，大力發(fā)展高端先進(jìn)制造業(yè)，加快現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展。此外，還應(yīng)建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，可以通過(guò)排污權(quán)交易、向排污者征收生態(tài)保護(hù)稅和污水費(fèi)等形式，解決治理收益與成本之間的沖突，進(jìn)一步提高黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的協(xié)同性。

五、總結(jié)

推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)黃河流域的大治和善治，關(guān)鍵要協(xié)同推動(dòng)大治理，也就是要處理好縱向府際間、橫向府際間、政府與非政府主體間、開(kāi)發(fā)與保護(hù)間的協(xié)同關(guān)系，這是由流域治理的固有特征與黃河流域治理模式之間的矛盾所決定的，具體表現(xiàn)為流域治理的整體性、系統(tǒng)性與黃河流域現(xiàn)有管理體制之間的矛盾，流域治理的復(fù)雜性、多樣性與政府單中心治理模式之間的矛盾，流域治理的公共產(chǎn)品性、外部性與治理成本收益不對(duì)等之間的矛盾。萊茵河治理的經(jīng)驗(yàn)為解決這些矛盾、實(shí)現(xiàn)流域協(xié)同治理和實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供了很好的啟示，也就是要通過(guò)構(gòu)建黃河流域內(nèi)府際協(xié)同合作機(jī)制、健全黃河流域社會(huì)協(xié)同治理機(jī)制、加快制定整體戰(zhàn)略規(guī)劃和增強(qiáng)保護(hù)與發(fā)展的協(xié)同性等舉措，形成多元主體協(xié)同治理格局，打造流域治理共同體，共同譜寫黃河流域協(xié)同治理的協(xié)奏曲，奏響新時(shí)代黃河大合唱，推動(dòng)黃河流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。

注釋

①⑤習(xí)近平：《在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上的講話》，《求是》2019年第20期。

②馮慧娟、羅宏、呂連宏：《流域環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)：一個(gè)新的學(xué)科增長(zhǎng)點(diǎn)》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2010年第S1期。

③彭本利、李愛(ài)年：《流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的困境與對(duì)策》，《中州學(xué)刊》2019年第9期。

④Chris Ansell， Alison Gash. Collaborative Governance in Theory and Practice： J-PART. Journal of Public Administration Research and Theory， 2008，Vol.18，No.4.

⑥國(guó)家生態(tài)環(huán)境部：《2018中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》，http：//www.mee.gov.cn/hjzl/sthjzk/zghjzkgb/201905/P020190619587632630618.pdf，2019年5月29日。

⑦王小魯、樊綱、胡李鵬：《中國(guó)分省份市場(chǎng)化指數(shù)報(bào)告（2018）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2019年，第1—20頁(yè)。

⑧張建華、張豪：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展與動(dòng)能轉(zhuǎn)換》，華中科技大學(xué)出版社，2018年，第154頁(yè)。

⑨B12Plum Nathalie， Schulte-Wülwer-Leidig， Anne. From a sewer into a living river： the Rhine between Sandoz and Salmon. Hydrobiologia， 2014， Vol.729， No.1.

⑩J.A van Ast. Interactive management of international river basins; Experiences in Northern America and Western Europe. Physics and Chemistry of the Earth， Part B： Hydrology， Oceans and Atmosphere， 2000， Vol.25， No.3.

B11楊桂山、于秀波：《國(guó)外流域綜合管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)》，《中國(guó)水利》2005年第10期。

B13Huitema D， Cornelisse C， Ottow B. Is the Jury Still Out？ Toward Greater Insight in Policy Learning in Participatory Decision Processes—the Case of Dutch Citizens' Juries on Water Management in the Rhine Basin. Ecology and Society，2010， Vol.15， No.1.

B14馬靜、鄧宏兵：《國(guó)外典型流域開(kāi)發(fā)模式與經(jīng)驗(yàn)對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的啟示》，《區(qū)域經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2016年第2期。

B15[美]馬克·喬克，著;于君，譯：《萊茵河：一部生態(tài)傳記（1815—2000）》，中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2011年。

B16黃娟：《協(xié)調(diào)發(fā)展理念下長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展思考——借鑒萊茵河流域綠色協(xié)調(diào)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)》，《企業(yè)經(jīng)濟(jì)》2018年第2期。

責(zé)任編輯：澍 文