農田水利設施供給質量缺憾及其改善

摘 要：農田水利設施供給質量缺憾的內涵是指被提供出來的農田水利設施對農民灌溉需求沒有達到應有的滿足程度，具體表現(xiàn)為農田水利設施滿足農民灌溉需求的非充分性、弱可及性和非普遍性，可分為投資缺憾導致的農田水利設施供給質量缺憾、建造缺憾導致的農田水利設施供給質量缺憾、管護缺憾導致的農田水利設施供給質量缺憾等三類。農田水利設施供給質量缺憾的生成邏輯是，在投資、建造、管護每一環(huán)節(jié)或者某一環(huán)節(jié)，供給主體功能的脆弱、供給機制的失靈導致被提供出來的農田水利設施滿足農民灌溉需求的非充分性、弱可及性和非普遍性。改善農田水利設施供給質量缺憾，需要強化農田水利設施投資、建造、管護各環(huán)節(jié)的主體功能，完善農田水利設施投資、建造、管護各環(huán)節(jié)的供給機制。

關鍵詞：農田水利設施;農田水利設施供給;農田水利設施供給質量缺憾

中圖分類號：F323.213文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）02-0026-07

我國經(jīng)濟已轉向高質量發(fā)展階段，落實高質量發(fā)展要求，必須堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展。水利是農業(yè)的命脈，農田水利設施能否高質量供給決定著農業(yè)能否高質量發(fā)展。近年來，隨著國家投入的不斷增加，農田水利設施供給數(shù)量明顯增加，例如，截至2014年，我國小型農田水利重點縣建設已啟動實施了6批2450個縣次，共覆蓋全國1882個縣，基本覆蓋了產(chǎn)糧大縣和農業(yè)大縣①，但一些地區(qū)在農田水利設施供給實踐中存在著諸如“灌溉工程成擺設”“中看不中用的‘小農水”“生銹的‘機井”“‘合格工程成擺設”“被遺忘的抗旱井”之類的缺憾②，這在一定程度上折射出農田水利設施供給的低質性。如何提升農田水利設施供給質量以推動農田水利事業(yè)高質量發(fā)展，已成為我國新時代亟待解決的重大“三農”問題之一。長期以來，農田水利設施的政府供給、市場化供給、農村基層組織供給、農民合作供給等問題均得到了學界的廣泛研究③，農田水利設施供給質量方面的問題卻鮮有研究?；诖?，本文首先對農田水利設施供給質量缺憾及其相關概念進行界定，其次運用上述五個案例具體分析農田水利設施供給質量存在的缺憾及其生成邏輯，最后提出農田水利設施供給質量缺憾的改善策略。

一、農田水利設施供給質量缺憾及其相關概念界定

1.供給

供給是指供給主體提供的一定數(shù)量的具有使用價值和價值的產(chǎn)品、物品或勞務（亦即供給客體）。供給是供給主體、供給客體、供給機制（亦即供給方式）的完整統(tǒng)一體，其中，供給主體不僅要有供給意愿，而且要有供給能力，是供給意愿與供給能力的完整統(tǒng)一體;供給客體是使用價值與價值的完整統(tǒng)一體;供給機制不僅是供給主體提供各有關供給客體的基本方式、基本手段，而且是供給主體與供給客體相互聯(lián)系的紐帶。供給也是供給主體提供產(chǎn)品、物品或勞務的過程，是供給客體制造條件投入、供給客體制造、供給客體提供三個階段的完整統(tǒng)一體，其中，第一階段是供給客體得以被有效提供的前提和基礎;第二階段是供給客體得以被有效提供的關鍵性、決定性階段;第三階段是供給得以有效實現(xiàn)的最后保障階段。

2.農田水利設施供給

依據(jù)《農田水利條例》（2016）第2條的規(guī)定，農田水利設施是指以農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動為服務對象，以提供農田灌溉服務為主要內容，以防止旱澇災害從而保障農業(yè)生產(chǎn)活動正常進行為基本目的的水利工程設施。依據(jù)上述供給的基本內涵，農田水利設施供給的內涵可界定為以下兩個方面。

一方面，農田水利設施供給是農田水利設施的供給主體、供給客體、供給機制的完整統(tǒng)一體，其中，農田水利設施供給主體是農田水利設施供給意愿與供給能力的完整統(tǒng)一體;農田水利設施供給客體即農田水利設施本身，是使用價值（如灌溉、排水等）與價值的完整統(tǒng)一體;農田水利設施供給機制是農田水利設施供給主體與農田水利設施供給客體相互聯(lián)系的紐帶。

另一方面，農田水利設施供給是一個完整的過程，即農田水利設施建造條件投入、農田水利設施建造與農田水利設施提供三個階段的完整統(tǒng)一體。結合《農田水利條例》（2016）的相關規(guī)定，農田水利設施供給過程可具體化為：（1）農田水利設施投資（關鍵建造條件之一）。投資是農田水利設施供給的財力基礎，沒有充足的資金投入，農田水利設施的建造就是無源之水、無本之木。該環(huán)節(jié)由投資主體、投資客體（農田水利設施）和投資機制三方面的基本內容構成。（2）農田水利設施建造。農田水利設施建造是農田水利設施供給的決定性環(huán)節(jié)，是人的因素與物的因素相結合制造出農田水利設施的物質生產(chǎn)活動。該環(huán)節(jié)由建造主體、建造客體（農田水利設施）和建造機制三方面的基本內容構成。（3）農田水利設施管護。農田水利設施是具有固定資產(chǎn)性質的在多個農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營周期中發(fā)揮作用的工程產(chǎn)品，其灌溉功能的正常發(fā)揮，不僅需要投入環(huán)節(jié)和建造環(huán)節(jié)，而且需要管護環(huán)節(jié)，若缺少管護環(huán)節(jié)，農田水利設施的灌溉功能就會在使用過程中或在自然力的作用下減弱乃至喪失，因此，農田水利設施管護是農田水利設施供給的重要環(huán)節(jié)之一，是農田水利設施建造的后續(xù)環(huán)節(jié)，是農田水利設施的功能得以持續(xù)發(fā)揮的保障，也是農田水利設施得以持續(xù)供給的保障。該環(huán)節(jié)由管護主體、管護客體（農田水利設施）和管護機制三方面基本內容構成。

3.農田水利設施供給質量

依據(jù)國際標準化組織所制定的ISO9000：2000標準關于質量的定義——一組固有特性滿足要求的程度，以及農田水利設施的灌排功能，本文將農田水利設施供給質量定義為：被提供的農田水利設施對農民灌溉需求的滿足程度。它包含三方面的基本內容：（1）滿足農民灌溉需求的充分性。一方面，農田水利設施的數(shù)量是否充分滿足了農民的灌溉需求亦即數(shù)量上的充分性，農田水利設施數(shù)量越充分，越能滿足農民的灌溉需求，其供給質量就越高，反之則相反;另一方面，農田水利設施的品質是否充分滿足了農民的灌溉需求亦即品質上的充分性，農田水利設施的品質越優(yōu)良，越能滿足農民的灌溉需求，其供給質量就越高，反之則相反。（2）滿足農民灌溉需求的可及性（即便捷性，亦即農田水利設施滿足農民灌溉需求的難易程度）。一是時間上的可及性，即農田水利設施是否能夠為農民提供及時的灌溉服務，時間上的可及性越強（越及時），越能滿足農民的灌溉需求，其供給質量就越高，反之則相反。二是空間上的可及性，即農田水利設施距離農田的遠近，空間上的可及性越強（距離農田越近），越能滿足農民的灌溉需求，其供給質量就越高，反之則相反。三是成本（體現(xiàn)在灌溉水費上的貨幣成本及農民在灌溉活動中耗費的人力成本）上的可及性，成本上的可及性越強（成本越低），越能滿足農民的灌溉需求，其供給質量就越高，反之則相反。（3）滿足農民灌溉需求的普遍性。農田水利設施具有明顯的公共性，農田水利設施越能普遍滿足農民的灌溉需求，其供給質量就越高，反之則相反。

4.農田水利設施供給質量缺憾

依據(jù)以上關于農田水利設施供給質量的定義，所謂農田水利設施供給質量缺憾，是指被提供的農田水利設施對農民灌溉需求沒有達到應有的滿足程度，具體表現(xiàn)為農田水利設施滿足農民灌溉需求的非充分性、弱可及性和非普遍性。農田水利設施供給是供給主體、供給客體、供給機制的有機統(tǒng)一體，是投資、建造、管護三個環(huán)節(jié)的有機統(tǒng)一體，農田水利設施供給質量與投資、建造、管護三個環(huán)節(jié)及三個環(huán)節(jié)中相關主體功能的強弱、相關機制的優(yōu)劣密不可分。在農田水利設施投資、建造、管護的任一環(huán)節(jié)中，若各該環(huán)節(jié)的相關主體功能強大，相關機制設計合理、運行順暢，那么，提供出來的農田水利設施對農民灌溉需求滿足的充分性、可及性和普遍性就越強，農田水利設施供給質量就越高;反之，則意味著農田水利設施供給質量存在缺憾。農田水利設施供給質量缺憾可分為三類（見圖1）：

農田水利設施供給質量缺憾a——投資環(huán)節(jié)的缺憾導致的農田水利設施供給質量缺憾。即：投資環(huán)節(jié)的相關主體功能脆弱、相關機制運行失靈→農田水利設施建造資金投入滯后、不足甚至缺位→農田水利設施供給數(shù)量不足、品質低劣、時間滯后等→農田水利設施滿足農民灌溉需求的非充分性（a1）、非可及性（a2）和非普遍性（a3）出現(xiàn)。

農田水利設施供給質量缺憾b——建造環(huán)節(jié)的缺憾導致的農田水利設施供給質量缺憾。即：建造環(huán)節(jié)的相關主體功能脆弱、相關機制運行失靈→設計布局的非科學性、建設施工的非規(guī)范性、竣工驗收的非嚴格性→建成的農田水利設施品質的低劣→農田水利設施滿足農民灌溉需求的非充分性（b1）、非可及性（b2）和非普遍性（b3）出現(xiàn)。

農田水利設施供給質量缺憾c——管護環(huán)節(jié)的缺憾導致的農田水利設施供給質量缺憾。即：管護環(huán)節(jié)的相關主體功能脆弱、相關機制運行失靈→農田水利設施建成后管護的弱化甚至缺位→露天存在的農田水利設施的灌溉功能在自然力的作用下逐漸變弱→農田水利設施滿足農民灌溉需求的非充分性（c1）、非可及性（c2）和非普遍性（c3）出現(xiàn)。

二、農田水利設施供給質量缺憾案例分析

1.案例簡介：農田水利設施供給中的質量缺憾

案例1：灌溉工程成擺設（缺憾a和c）。2010年JIN?。ǚ奖闫鹨?，案例中涉及的具體地名用字母表示，后文同）水利廳實施由省政府投資的“提黃灌溉工程”（利用高壓泵提取行經(jīng)的黃河水進行引水灌溉的水利工程）建設，在該省L縣擬投資4.7億元建造33處“提黃灌溉工程”，建成后預計可灌溉29萬畝農田，年增產(chǎn)值達1億多元。2011年該省的“提黃灌溉工程”竣工，然而，“提黃灌溉工程”建成4年卻從未投入使用。在該項“提黃灌溉工程”中，大多數(shù)閥門（用水泥圈起的出水閥）幾乎都被雜草覆蓋，有的已經(jīng)銹跡斑斑甚至徹底損壞，有幾處水泥圍擋內的出水口已出現(xiàn)不同程度銹死的現(xiàn)象，建在XWY村的3號蓄水池旁邊的水泥地因缺乏養(yǎng)護已經(jīng)塌陷碎裂，形成了一個不小的深坑，蓄水池頂上也雜草叢生，在這一蓄水池方圓幾公里的區(qū)域內，道路一旁的分水管已斷裂，有的水泥圍擋（出水閥門）內僅剩下一個管口，本應配套存在的閥門也已消失得無影無蹤。在MJW提黃灌溉管理站（位于黃河岸邊），僅3個高壓泵機主體部件上的藍色油漆沒有褪去，水泥平臺上、管道接口處及泵站內的多處設備均已經(jīng)銹跡斑斑，泵站后院的蓄水池也已殘破不堪，3臺500千瓦的高壓泵機只能待在那里，任山下的黃河水流過而無法將其提至山上用于農田灌溉。

案例2：中看不中用的“小農水”（缺憾b）。在LU省的GH縣境內，很多鄉(xiāng)間公路兩邊都建有一座座的小泵房，距離小泵房不遠處的田間地頭建有水泥墩子似的出水口。這是為解決灌溉問題而投資建設的農田水利惠民工程，其灌溉原理是：通過泵房里的機電設備抽取溝渠里的水，經(jīng)地下管道把抽取的溝渠之水送至田間地頭的出水口，在出水口接上管子之后打開出水口的閥門即可直接澆地。GH縣的這批農田水利設施項目屬于國家2010年的小型農田水利重點縣建設項目，其中，該縣QC鎮(zhèn)、ML鎮(zhèn)的項目在2011年完工并通過驗收，但據(jù)QC鎮(zhèn)和ML鎮(zhèn)的農民反映，這批小型農田水利設施項目一直不能使用或根本用不上，有農民說：“（泵房）安好（建成）以后沒用過，一次也沒用過。”盡管這批農田水利設施項目（泵房）3年來一直不能使用，但在2013年卻被粉刷上了醒目的黃顏色，以更漂亮的形象矗立在田間地頭。但出乎意料的是，QC鎮(zhèn)和ML鎮(zhèn)的上述農田水利設施項目連續(xù)3年驗收為優(yōu)秀，2014年2月，GH縣再次被列入高效節(jié)水示范縣。

案例3：生銹的“機井”（缺憾b）。2011年QIN省QS縣的多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)曾經(jīng)“生銹”（荒廢或建成后棄置不用）的農田水利設施在時隔4年后的2015年依然“生銹”。（1）QS縣JD村“生銹”的農田水利設施。2011年，上級部門曾給JD村打了一口新機井，但這口機井沒有配套的電線桿和電線，只有一個井和一個泵，僅用了一次后就沒有再用過，政府投入20萬元左右建的新機井就這樣閑置了三四年而沒有發(fā)揮任何作用，甚至這口機井里的電機功率有多大村民們都不知道。盡管這口上級部門新打的機井旁邊的灌渠被進行了翻修，但奇怪的是，新修灌渠卻被從老灌渠上拆下來的水泥碎塊給填滿而無法使用。新修灌渠還有不少裂縫，工程質量比較糟糕，渠水滲漏不可避免，渠道兩邊不少地方的水泥脫落、土層裸露，裸露處長出了不少雜草，而被拆掉的老灌渠比新修灌渠質量要好得多。JD村的一位寧姓村民反映：新渠一挖，不僅使原來的老渠沒法使用，新渠也用不成。因為新修灌渠兩邊水泥粉刷的質量差（裂縫及裸露等），渠里面放不成水，一放水就漏，根本不起作用，早先那個老灌渠兩邊用水泥粉刷的質量較好，現(xiàn)在這個新渠八面漏水，根本就沒法使用。（2）QS縣LD村“生銹”的農田水利設施。對LD村的農民而言，當?shù)匦藿ǖ霓r田水利設施讓他們根本不敢用水：若要從上游十幾公里外給本村引水澆地，則需從本村派青壯年農民去看管沿渠的開水口以免上游鄰村的農民把水截排到自家農田里（沿渠均為自流灌溉）;若從上游引水至LD村澆地，一次最多需派30多個青壯年農民去看管水口，無論白天還是晚上都要看水，一個人看管兩個水口，跑來跑去非常辛苦。該村的苗姓村民說：若是一家一戶用水澆地，則根本找不到幾十個人去看管水口，這往往造成花錢的人用不上水、用水的人不用花錢的結果（因上游不掏錢的農民把水偷偷引到自家農田里）。由于有的家庭愿意澆地，有的家庭不愿意澆地，收取水費及如何配水都是難以解決的問題，村委會也不愿組織農民澆地，結果導致了大家都陷入不愿意或不容易澆地的尷尬境地。

案例4：“合格”工程成擺設（缺憾b）。JIN省XF縣TS鄉(xiāng)的CZ村屬傳統(tǒng)農業(yè)區(qū)，每年春耕時節(jié)村里的近2000畝耕地就急等著灌溉。這個地區(qū)的農田灌溉均靠打井取水來解決，2012年CZ村被列入JIN省LF市“農業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目區(qū)”。為了改善農田灌溉條件，當?shù)卣畬ｉT為CZ村農民投資打了井。該工程項目包括新打機電井1眼、埋設灌溉管道及相應的配套設施，項目總投資150萬元，工程項目于2013年4月開始施工建設并于2014年7月完工。然而，項目完工給村民們帶來的不是喜悅而是煩惱。村民們說：井打好了，管道也建好了，可就是一直沒有通過水，機井根本無法使用。新打的基巖井上面的蓋子上掛著大鐵鎖，配套機井房的防盜門也一直鎖著。因為打好的機井質量有問題（XF縣農業(yè)綜合開發(fā)辦公室負責人承認了這一點），井打好后抽上來的不是正常的可用于灌溉的地下水而全是泥沙水，根本無法用于農田灌溉。奇怪的是，這樣的農田水利設施項目卻能夠驗收合格。存放于XF縣農業(yè)綜合開發(fā)辦公室的新打機井工程驗收單上記載著以下信息：鑿井一眼，深度達602米，出水量達到設計要求;驗收意見一欄里寫著合格;農發(fā)辦、監(jiān)理單位及建設單位都蓋了章;參加驗收的人員都簽了名。

案例5：被遺忘的抗旱井（缺憾c）。2011年，在HEI省SC市國土資源局等政府部門積極爭取下，總投資約2000萬元的國家土地整治項目落戶該市的HD鎮(zhèn)，該項目中就包括了在HD鎮(zhèn)建設的117口抗旱井。在HD鎮(zhèn)SX村周邊的農田里，每隔四五百米就能看到一座黃色的井房，這些井房就是2011年落戶在當?shù)氐霓r田水利設施項目。在該村一位程姓農民的地頭就有這樣一座井房，這座井房的現(xiàn)狀是：藍色大門敞開著，井房里的水井雖說是一眼電力井，但在井房里卻沒有任何電力設施，井里也沒有水，水井并不是很深，井底堆滿了磚塊及莊稼秸稈等雜物，井房門前的地面也因缺乏管理而變形，井房的門常年敞開著，現(xiàn)已無法關上。這位程姓農民說：這座井房從建成后就一直沒人管理，遭到如此損壞的井房在他們村還有很多。在程姓農民的井房附近，有一個編號為010的井房，這個井房的門同樣也是敞開著，井房里沒有通電，沒有水泵（始終沒安裝水泵），井里始終沒有水，井房里的表箱已經(jīng)破爛，里面的電線接頭已經(jīng)被拔開。該村還有一個編號為008的井房，其狀況比前兩個更糟，這座井房里同樣沒有水泵，井里看不到水，井房甚至已經(jīng)變成了廁所。當?shù)剞r民們說：這些井房自建成驗收后就從未使用過，也從未有誰來管理過，井房就這樣被荒廢著，里面的設施已經(jīng)全部丟失或損壞。更令人痛惜的是，井房還遭到人為的毀壞：在很多井房里，電閘箱中的電力設施被拆毀，電線接頭裸露在外，零件散落在地上，有的箱體已經(jīng)生銹變形，不少井房的地基塌陷、墻體開裂，已成危房。

2.案例分析：農田水利設施供給質量缺憾的生成邏輯

其一，農田水利設施供給質量缺憾a的生成。分稅制財政體制下，中央及地方政府分別承擔了相應的農田水利設施投資責任，但在政府投資過程中不同層級政府投資責任定位具有一定的模糊性④，不同層級政府之間的投資協(xié)調機制不夠健全，這種狀況在很大程度上導致了農田水利設施建設所需資金不能及時到位，最終導致農田水利設施供給質量缺憾a的出現(xiàn)。案例1中，“提黃灌溉工程”的正常運轉需泵站為其提供動力，而泵站的正常運轉則需電力部門提供電力。在該案例中，為“提黃灌溉工程”供電而建立的變電站需L縣水利局（“提黃灌溉工程”項目業(yè)主）投資400萬元，L縣水利局認為這400萬元應由省水利廳承擔，并一直就此事與省水利廳進行溝通，但省水利廳認為這筆投資應有相關市縣（即L縣）財政承擔，其依據(jù)是2010年8月關于L縣MJW和GJW兩項“提黃灌溉工程”項目初步設計報告的批復文件。該文件顯示：該兩項工程共投資5027萬元，所需建設資金省財政承擔75%、市縣兩級財政負擔25%，若資金超出概算則一律由市縣負責解決。由于該兩項“提黃灌溉工程”共投入了7500萬元，超出概算近50%，這樣省水利廳就不愿再為這400多萬元埋單。而據(jù)相關人士的說法，超概算的主要原因在于對復雜的地理環(huán)境不夠了解及施工難度較大等，許多情況事前也估計不到，特別是在山區(qū)地形條件下施工更是如此。L縣水利局曾多次針對工程超概算部分向水利廳申報，水利廳相關部門卻遲遲沒有批復。其給予的解釋是：縣水利局對調概（調整概算）所需的資料準備得不太充分，申報材料不符合調概的要求。在該案例中，L縣水利局與JIN省水利廳關于400萬元的變電站建設資金應由誰承擔和如何承擔的問題，遲遲得不到有效協(xié)調，投資階段相關主體之間協(xié)調機制失靈導致了農田水利設施建造資金不能及時到位，致使牽一發(fā)而動全身的電力問題嚴重制約了“提黃灌溉工程”的正常運轉，致使這一惠民工程不僅在品質上、時間上而且還在范圍上難以有效滿足農民的灌溉需求，便導致了農田水利設施供給質量缺憾a1、a2和a3的出現(xiàn)。

其二，農田水利設施供給質量缺憾b的生成。建造是農田水利設施供給的關鍵環(huán)節(jié)，該環(huán)節(jié)又具體化為項目設計布局、招標投標管理、項目施工監(jiān)督、項目竣工驗收等內容，其中的任何一項內容出現(xiàn)紕漏（設計布局不合理、招投標管理不規(guī)范、施工監(jiān)督不嚴格、竣工驗收形式化等），均會導致農田水利設施供給質量缺憾b的出現(xiàn)。案例2中，建造環(huán)節(jié)設計布局的非科學性導致了建成的農田水利設施項目品質上難以滿足農民的灌溉需求，便導致了農田水利設施供給質量缺憾b1的產(chǎn)生，具體情況如下：在GH縣QC鎮(zhèn)、ML鎮(zhèn)的許多“小農水”項目中，地下管道的出水口都建在了地尾（地塊中地勢較低的一端），這些出水口即使能放水，放出的水也難以流到幾十米外的地頭（地塊中地勢較高的一端），另外還有一些出水口建在了路邊，這些出水口即使能放水，放出的水同樣也沒法澆地。由于長期無法正常使用，許多出水口的水泥墩子已經(jīng)發(fā)生傾斜甚至倒塌。案例3中，對于QS縣JD村新修的灌渠而言，QS縣水利局并沒有直接組織建設，而是將工程項目承包給了私人建設。在有效監(jiān)督機制缺失的情況下，該灌渠被建成了豆腐渣工程，品質上難以滿足農民的灌溉需求，便導致了農田水利設施供給質量缺憾b1的產(chǎn)生。對于QS縣LD村的農民而言，當?shù)匦藿ǖ霓r田水利設施讓他們根本不敢用水——灌溉的人力成本太高，這就意味著農田水利設施供給缺憾b2的產(chǎn)生。案例4中，建造環(huán)節(jié)竣工驗收的形式化導致了建成的農田水利設施項目品質上難以滿足農民的灌溉需求，便導致了農田水利設施供給質量缺憾b1的產(chǎn)生，具體情況如下：XF縣農業(yè)綜合開發(fā)辦是根據(jù)經(jīng)驗并通過目測方式對建成的機井項目進行驗收的，即目測沒問題就驗收合格。此外，機井驗收中還有一個非常重要的環(huán)節(jié)，那就是抽水試驗。據(jù)XF縣農業(yè)綜合開發(fā)辦介紹，他們的抽水試驗要連續(xù)抽水72小時，然而，CZ村的村民們說，他們村的機井打好后并未連續(xù)72小時抽過水，僅僅抽了一天，泵就壞了，而且抽出來的全都是泥和沙子，而且CZ村的這口機井的抽水試驗是讓村民自己盯著進行的，這種如同兒戲的竣工驗收工作不可避免會導致“合格”工程成為擺設。

其三，農田水利設施供給質量缺憾c的生成。農地家庭承包制實施后，農民的“原子化”傾向顯現(xiàn)，其參與農田水利設施管護的意愿弱化;村莊正式基層組織在農地家庭承包制實施后特別是農村稅費改革后財力不足，其參與農田水利設施管護的機制弱化，農民用水協(xié)會（WUA）的普遍“空殼化”也使其難以有效組織用水農民參與農田水利設施的管護;基層水管單位的企業(yè)化改革導致其事業(yè)經(jīng)費減少、運行經(jīng)費短缺，其農田水利設施管護功能弱化。⑤農田水利設施管護的主體功能及運行機制弱化，最終會導致建成后的農田水利設施無法及時、正常運轉，無法滿足農民的灌溉需求，即農田水利設施供給質量缺憾c的出現(xiàn)。案例1中，“提黃灌溉工程”成為擺設，除了投資方面的原因之外，還有管護方面的原因。據(jù)MJW引黃提灌泵站的一位管理人員介紹：工程開始時他是村主任，組織村民參與了該項工程建設，但村民們的工錢卻遲遲拿不到手，他曾幾次三番到省里要，一直沒有結果，村民們早已失望，更別提對工程的后期管護了。可見，管護的缺失也在一定程度上導致了“提黃灌溉工程”難以正常運轉，難以及時滿足農民的灌溉需求，即導致農田水利設施供給質量缺憾c2的生成。案例5中，HD鎮(zhèn)的抗旱井被遺忘的原因在于管護的缺失，案例中的117口抗旱井究竟該由誰管？SX村村委會認為：抗旱井項目建設是SC市國土資源局出的錢，這117眼抗旱井項目建成后也該由他們管。SC市國土資源局認為：抗旱井項目建設完成后，應交給當?shù)氐氖芤娣?，后期的管護均移交給了受益方的村里，他們建設完工后通過驗收就可以了，即他們對HD鎮(zhèn)117口抗旱井項目只負責建造不負責管護。雙方推諉的結果是HD鎮(zhèn)的抗旱井房無人管理、井房中電力設備遭到嚴重損壞?？梢姡茏o的缺失導致了建成后的農田水利設施無法正常運轉，無法在品質上、時間上和范圍上滿足農民的灌溉需求，這便導致農田水利設施供給質量缺憾c1、c2和c3的生成。

三、農田水利設施供給質量缺憾的改善策略

本文的五個案例無疑是農田水利設施運行實況的特殊樣本，但對上述五個案例的分析卻有助于深化對農田水利設施供給質量狀況的多維度反思?；谏鲜鑫鍌€案例的分析可知，農田水利設施投資、建造、管護環(huán)節(jié)存在的缺憾直接導致了農田水利設施供給質量的缺憾，即：投資環(huán)節(jié)相關主體功能的脆弱、投資機制的失靈導致了農田水利設施供給質量缺憾a的生成;建造環(huán)節(jié)相關主體功能的脆弱、建造機制的失靈導致了農田水利設施供給質量缺憾b的生成;管護環(huán)節(jié)相關主體功能的脆弱、管護機制的失靈導致了農田水利設施供給質量缺憾c的生成。因此，改善農田水利設施供給質量的關鍵在于：強化農田水利設施投資、建造、管護環(huán)節(jié)相關主體的功能，完善農田水利設施投資、建造、管護環(huán)節(jié)的相關供給機制。

首先，在農田水利設施投資環(huán)節(jié)，一方面，強化各相關主體的投資功能。主要包括：繼續(xù)強化政府部門的投資主體和主導地位，加大中央、省級財政預算內的農田水利設施投資力度，確保中央、省級財政用于農田水利方面的投資與財政支出同步增長;繼續(xù)強化市、縣級政府部門的配套責任，確保配套資金的及時足額到位;運用PPP模式吸引私人部門（家庭農場、農民合作組織、私營企業(yè)等）參與農田水利設施項目的投資。另一方面，完善農田水利設施的投資機制。主要包括：在明確中央和省級政府投資主體責任、市縣級政府配套責任的基礎上，完善作為投資主體的中央或省級政府、市或縣級政府之間的建設資金協(xié)調機制;通過設立風險基金、投保等方式構建和完善建設資金風險防范機制;通過移植PPP模式完善建設資金擴充機制——可考慮以政府資金為杠桿吸引受益的私人部門（受益的村莊集體經(jīng)濟組織、農民專業(yè)合作組織、家庭農場、農業(yè)企業(yè)等）對農田水利項目的投資。

其次，在農田水利設施建造環(huán)節(jié)，一方面，強化各相關主體的建造功能。主要包括：強化施工單位的質量意識及建造功能，強化政府部門及其他相關部門的監(jiān)督功能。另一方面，完善農田水利設施的建造機制。主要包括：完善項目規(guī)劃設計機制，即政府部門（如縣水利行政主管部門）在可行性研究并充分征求村莊集體經(jīng)濟組織及用水農民等相關受益主體意見的基礎上依據(jù)科學性、可及性、適用性、普遍性等原則對農田水利設施項目進行規(guī)劃設計;完善項目質量監(jiān)督機制，即進一步完善項目招投標機制（事前監(jiān)督機制）以遴選優(yōu)質施工單位，進一步完善項目施工過程監(jiān)理機制（事中監(jiān)督機制）以實現(xiàn)對項目施工的過程監(jiān)督，通過多部門（相關專家、村莊集體經(jīng)濟組織、家庭農場主、WUA、農民代表等）參與方式完善項目竣工驗收機制（事后監(jiān)督機制）以確保對竣工項目質量評價的科學性、客觀性和全面性。

最后，在農田水利設施管護環(huán)節(jié)，一方面，強化各相關主體的管護功能，即強化水管單位、村莊集體經(jīng)濟組織、用水合作組織、農民個人等的管護功能。另一方面，完善農田水利設施的管護機制。依照《農田水利條例》（2016）的相關規(guī)定，依據(jù)產(chǎn)權歸屬狀況，構建和完善多元參與、責任明晰、分類實施的農田水利設施管護機制：縣級以上政府部門投資從而擁有產(chǎn)權的大中型農田水利設施，由縣級以上政府部門確定其相應的管護單位或以政府購買服務等方式吸引社會力量參與管護;縣級政府投資從而擁有產(chǎn)權（所有權）的小型農田水利設施，建成后交由受益主體（村莊集體經(jīng)濟組織或用水合作組織等）管護或由其委托其他單位或個人管護;村莊集體經(jīng)濟組織籌資籌勞從而擁有產(chǎn)權的農田水利設施，建成后由村莊集體經(jīng)濟組織管護或由其委托其他單位或個人管護;農民個人或其他社會主體投資從而擁有產(chǎn)權的農田水利設施，建成后由投資者管護，或由其委托的其他單位或個人管護;政府與社會力量合作投資從而共同擁有產(chǎn)權的農田水利設施，建成后由投資者雙方按照相關約定確定相應的管護主體。

注釋

①郭宏江：《小農水 大成效——小型農田水利重點縣建設綜述》，《中國農村水利水電》2015年第12期。

②文中的五個案例詳見以下網(wǎng)頁：《山西臨縣耗資4.7億灌溉工程成擺設 災民忍痛砍樹》，央視網(wǎng)（經(jīng)濟半小時），http：//www.chinanews.com/sh/2015/04-07/7187665.shtml，2015年4月7日;《中看不中用的“小農水”》，央視網(wǎng)（焦點訪談），http：//www.sdq365.com.cn/spzx/mtzl/gkgkk/2014/02/25/11010134126.html，2014年2月25日;《陜西岐山：“生銹”的機井》，央視網(wǎng)（經(jīng)濟半小時），http：//jingji.cntv.cn/2015/04/08/VIDE1428504481876486.shtml，2015年4月8日;《“合格”工程成擺設》，央視網(wǎng)（經(jīng)濟半小時），http：//news.cntv.cn/2015/05/24/VIDE1432468928627788.shtml，2015年5月24日;《黑龍江雙城：被遺忘的抗旱井》，央視網(wǎng)（經(jīng)濟半小時），http：//jingji.cntv.cn/2015/04/13/VIDE1428938276703771.shtml，2015年4月13日。

③杜威漩：《小型農田水利基礎設施治理研究文獻綜述》，《廣西財經(jīng)學院學報》2016年第3期。

④杜威漩：《財政體制變遷與農田水利設施治理》，《廣西社會科學》2015年第10期。

⑤羅興佐：《論新中國農田水利政策的變遷》，《探索與爭鳴》2011年第8期。

責任編輯：澍 文