城鎮(zhèn)化背景下中心鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型：情境、方向與路徑

王猛

摘 要：散布在城市周邊的中心鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中起著基礎性作用。隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的深入推進，中心鎮(zhèn)的特殊區(qū)位使其在區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展中迎來了難得的發(fā)展機遇，同時也肩負著實現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型的任務。中心鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型的核心是推進中心鎮(zhèn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。通過完善城鎮(zhèn)治理空間、提升經(jīng)濟治理能力、提高公共服務水平、創(chuàng)新社會治理體制，逐步實現(xiàn)中心鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型。

關鍵詞：城鎮(zhèn)化;中心鎮(zhèn);治理轉(zhuǎn)型

中圖分類號：D63文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）02-0001-05

一、研究緣起與文獻綜述

當前，我國正處于中小城鎮(zhèn)快速發(fā)展與城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的關鍵階段。深入推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，不僅需要在宏觀層面進行中央頂層設計，在中觀層面推進省、市級區(qū)域合作，還需要在微觀層面考慮縣、鎮(zhèn)的治理轉(zhuǎn)型。而作為政權最基本單位和新型城鎮(zhèn)化建設重點的鎮(zhèn)，是連接城市與農(nóng)村的橋梁，在區(qū)域發(fā)展與基層治理中發(fā)揮著重要作用。

學術界對中國城鎮(zhèn)化的討論主要沿著“模式論”與“路徑論”兩條主線展開。“模式論”強調(diào)要結(jié)合中國的實際國情，尋求與中國境況相貼合的城鎮(zhèn)化模式與政府治理模式。該理論認為，國情、發(fā)展階段與基礎條件的差異，決定了我國的城鎮(zhèn)化道路必然具有中國特色，典型地表現(xiàn)為政府主導、大范圍規(guī)劃、整體推動。①在中國城鎮(zhèn)化的道路選擇上，形成了“小城鎮(zhèn)模式”“大城市模式”與“復合型模式”等典型理論。②“路徑論”則關注在具體操作層面如何推進中國城鎮(zhèn)化進程，形成了“新規(guī)模論”“跨越與制度先導論”與“綜合模式論”等主要觀點。③另外，新區(qū)域主義（new regionalism）主張通過建立合作網(wǎng)絡、多層級協(xié)調(diào)機制、開放性的治理結(jié)構(gòu)來解決城鎮(zhèn)化進程的治理問題。④

推進城鎮(zhèn)化離不開地方政府治理轉(zhuǎn)型，而地方政府治理變遷也離不開城鎮(zhèn)化進程。有學者指出，推進新型城鎮(zhèn)化，需創(chuàng)新治理體制機制，轉(zhuǎn)變治理理念、模式和職能。⑤有學者認為，多元共治、互惠共生模式是城鎮(zhèn)化背景下政府治理變革的方向。⑥也有論者認為，需要引進整體治理、聯(lián)動治理、合作治理等理念來創(chuàng)新政府與政府、市場、社會之間的治理工具。⑦

既有研究討論了中國城鎮(zhèn)化的模式安排與路徑選擇，且就城鎮(zhèn)化進程中的政府治理轉(zhuǎn)型進行了探討。但是，就如何推進新型城鎮(zhèn)化，學界并“沒有在當前約束條件下，提出一個具有可操作性、系統(tǒng)的改革方案”⑧。同時，對政府治理轉(zhuǎn)型的討論多集中在對“地方政府”的一般分析，而缺乏對“中心鎮(zhèn)”這一特殊層級與對象的專門探討。

從實踐層面來看，截至2019年末，我國城鎮(zhèn)化率達60.60%。城鎮(zhèn)化不僅推動了國民經(jīng)濟的迅速發(fā)展，還帶來了社會結(jié)構(gòu)的深刻調(diào)整。在城鎮(zhèn)化進程中，我國逐步確立了“重點發(fā)展小城鎮(zhèn)，堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路”的思路。國家盡管將培育中心城市（鎮(zhèn)）作為新型城鎮(zhèn)化建設的重點，但并未就發(fā)揮“中心鎮(zhèn)”在新型城鎮(zhèn)化中的基礎性和銜接性作用進行系統(tǒng)的政策設計，特別是中心鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型問題沒有得到足夠重視。

由上可知，理論研究和政策實踐著重關注中觀和宏觀層面的城鎮(zhèn)化與政府治理轉(zhuǎn)型問題，而較少討論作為新型城鎮(zhèn)化建設重點的中心鎮(zhèn)的發(fā)展定位與政府治理轉(zhuǎn)型。鑒于此，本文以中心鎮(zhèn)為研究對象，著重討論中心鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型的若干理論問題。

二、中心鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型的情境：矛盾與任務

1.中心鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型的關鍵矛盾

中心鎮(zhèn)通常是指那些區(qū)位較優(yōu)、實力較強且能對周邊農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有較大吸引輻射能力的鎮(zhèn)，主要包括縣城鎮(zhèn)和部分發(fā)展程度較高的建制鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)化進程加快與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為中心鎮(zhèn)發(fā)展提供了新的空間。同時，中心鎮(zhèn)將面臨城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型與治理轉(zhuǎn)型的雙重壓力。就治理轉(zhuǎn)型而言，中心鎮(zhèn)將面臨一些突出的矛盾。

一是治理規(guī)模擴大與空間承載能力不夠之間的矛盾。隨著城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化的推進，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能會面臨撤銷、合并或升格的情況。對中心鎮(zhèn)而言，管轄區(qū)域的增大與人口規(guī)模的增加，將會對原有規(guī)模的治理模式產(chǎn)生影響。治理規(guī)模的擴大將增加鎮(zhèn)域治理的難度，并增大中心鎮(zhèn)在人口、資源、環(huán)境和空間等方面的壓力。

二是民生需求增加與公共服務供給不足之間的矛盾。城鎮(zhèn)化既是公眾民生需求不斷增加的過程，也是不斷滿足公眾民生需求并提供均等發(fā)展機會的過程。對處于轉(zhuǎn)型中的中心鎮(zhèn)而言，既要回應因進城人口而增加的公共服務需求，又要回應既有城鎮(zhèn)居民更加高品質(zhì)化的生活需求。公共服務職能與供給能力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的薄弱環(huán)節(jié)，因此，補齊基礎設施建設、教育醫(yī)療、住房社保與環(huán)境治理等公共服務短板，是中心鎮(zhèn)的重要工作。

三是城鎮(zhèn)發(fā)展提速與產(chǎn)業(yè)支撐能力不強之間的矛盾。要實現(xiàn)城鎮(zhèn)化就必須強化產(chǎn)業(yè)支撐能力，并積極培育特色經(jīng)濟與優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。目前，中心鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)支撐能力、集聚效應與其功能定位還存在較大差距。中心鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展多以商業(yè)批發(fā)零售與文化娛樂服務等基礎性、低端性和生活性的產(chǎn)業(yè)為主，尚缺乏支撐城市發(fā)展的現(xiàn)代化與技術性產(chǎn)業(yè)，如商務辦公、投資創(chuàng)業(yè)、特色制造與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等。中心鎮(zhèn)需根據(jù)自身的功能定位，發(fā)展成各具特色的商貿(mào)物流、旅游休閑、科技教育、健康療養(yǎng)、文化民俗、特色制造和能礦資源等新型城鎮(zhèn)。

四是轉(zhuǎn)型壓力增大與政府治理能力不高之間的矛盾?？焖俚某擎?zhèn)化進程對中心鎮(zhèn)提出了由發(fā)展農(nóng)村向經(jīng)營城市轉(zhuǎn)變的要求，需要中心鎮(zhèn)政府適應這一轉(zhuǎn)型需求，提升鎮(zhèn)域治理水平。相對而言，處于基層的鎮(zhèn)政府在快速轉(zhuǎn)型過程中面臨治理資源與能力不足等問題。一方面，既有治理體制日漸無法適應治理情境的變化，難以有效回應日益復雜化的治理難題;另一方面，既有治理結(jié)構(gòu)無法有效處理和容納不斷涌現(xiàn)的新問題，從而對原有的治理體制產(chǎn)生沖擊。

2.中心鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型的主要任務

中心鎮(zhèn)治理情境的變化，以及在城鎮(zhèn)化、人口結(jié)構(gòu)與治理模式轉(zhuǎn)型過程中面臨特殊的問題和矛盾，使得中心鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型面臨獨特的任務。中心鎮(zhèn)作為一級完整的基層政府，其治理任務具有全域性和全科型的特點。未來中心鎮(zhèn)治理的基本定位是著力構(gòu)建環(huán)境優(yōu)美、經(jīng)濟富裕、生活宜居與社會和諧的新城鎮(zhèn)。圍繞美麗、富裕、宜居與和諧的“四型城鎮(zhèn)”定位，中心鎮(zhèn)在治理轉(zhuǎn)型過程中，需要著重承擔城區(qū)建設與城區(qū)治理、經(jīng)濟發(fā)展與產(chǎn)業(yè)調(diào)整、公共服務與政府能力提升、社會治理與社會建設四項任務。

首先，中心鎮(zhèn)治理的主要目標是通過合理布局功能分區(qū)，使中心鎮(zhèn)的城區(qū)形象與環(huán)境條件、城區(qū)功能與服務水平、產(chǎn)業(yè)能力與產(chǎn)業(yè)環(huán)境、城鎮(zhèn)管理體制與管理水平諸方面皆與其特殊功能定位相匹配。其次，經(jīng)濟發(fā)展與產(chǎn)業(yè)調(diào)整主要是形成與中心鎮(zhèn)未來發(fā)展相匹配的經(jīng)濟水平，探索并逐步形成具有各自特色的產(chǎn)業(yè)模式，提升產(chǎn)業(yè)支撐能力。同時，積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，適當向現(xiàn)代服務業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與建設特色型、商貿(mào)型城鎮(zhèn)傾斜，形成合理可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)格局。再次，公共服務供給與政府能力提升在于統(tǒng)籌鎮(zhèn)域內(nèi)城鄉(xiāng)發(fā)展，促進基本公共服務均等化，提升教育、醫(yī)療、就業(yè)、交通和住房等公共服務水平，完善與中心鎮(zhèn)發(fā)展水平和功能定位相適應的城鄉(xiāng)居民社會保障體系，提升政府供給公共服務的水平與能力，建設服務型“鎮(zhèn)府”。最后，社會治理與社會建設著重通過完善社會治理體制與創(chuàng)新社會治理機制，以提升社會治理水平，構(gòu)建和諧、安全、法治、宜居的生活社區(qū)，提升居民生活品質(zhì)。

三、中心鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型：趨勢與方向

1.中心鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型的趨勢

鎮(zhèn)域治理轉(zhuǎn)型為鎮(zhèn)政府治理變革提供了動力和依據(jù)，且界定了政府改革的目標和原則;而鎮(zhèn)政府治理變革則為鎮(zhèn)域治理轉(zhuǎn)型提供行政保障和制度支持。在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下，中心鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型的核心是推進中心鎮(zhèn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，其趨勢體現(xiàn)在以下兩個方面。

其一，在縱向關系上，推進行政體制改革，實現(xiàn)“擴權強鎮(zhèn)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于中國多層級政府體制的底層，可行使的權力、可支配的財力與所要承擔的公共服務與社會管理事務存在嚴重的不匹配。隨著經(jīng)濟總量、人口規(guī)模與公共服務需求的增加，國家需進一步明確和突出中心鎮(zhèn)政府在解決鎮(zhèn)域治理轉(zhuǎn)型問題中的主體作用。權力小、責任大、能力弱，是中心鎮(zhèn)處于管理困境的癥結(jié)所在。因此，推進中心鎮(zhèn)政府治理現(xiàn)代化，需要在縱向?qū)蛹壣腺x予中心鎮(zhèn)與其發(fā)展定位相適應的權限，通過調(diào)整與縣（區(qū)）、市級政府的權責關系，適當推進行政審批、規(guī)劃建設、財稅管理、戶籍制度、土地制度等方面的改革，擴大中心鎮(zhèn)在鎮(zhèn)域治理中的權限。

其二，在自身建設上，強化政府治理能力，建設“現(xiàn)代鎮(zhèn)府”。中心鎮(zhèn)政府治理現(xiàn)代化的核心是堅持現(xiàn)代治理理念，改革鎮(zhèn)域治理體制，依法履行治理職責，持續(xù)改善治理績效，提升政府回應力。中心鎮(zhèn)政府是鎮(zhèn)域治理的核心組織者，為適應鎮(zhèn)域治理轉(zhuǎn)型對政府治理能力的要求，中心鎮(zhèn)要推進政府機構(gòu)自身改革，強化公共服務能力與提升社會治理水平，加強人才隊伍建設，增強中心鎮(zhèn)政府對轉(zhuǎn)型需求的回應力。

2.中心鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型的方向

其一，在治理理念上，從管理向服務轉(zhuǎn)變。資源汲取、社會控制與公共服務，是基層政府的三項核心能力。在高度集中的計劃經(jīng)濟時代，基層政府對鄉(xiāng)村和農(nóng)戶保持著高度的控制力和影響力，并且鄉(xiāng)村社會是支撐城市發(fā)展的重要基礎。改革開放后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對基層社會的控制逐步放松，城市發(fā)展對鄉(xiāng)村社會的依賴性也明顯減弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對社會的資源汲取與社會控制功能逐漸弱化，公共服務職能卻不斷增強。在城鎮(zhèn)化初期，村落與居民的散居特性決定了公共服務供給的半徑過長，分散化的供給難以有效滿足不同群體的公共服務需求。而隨著城鎮(zhèn)化的深入推進，人口向城鎮(zhèn)社區(qū)集中，均勻致密的居民分布為基層政府集中化、高效化和均衡化供給公共服務提供了條件。但改革開放以來，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務水平得到了有效提升，但仍存在服務理念滯后、服務能力不強、服務機制不健全、服務手段落后與服務效能不高等問題。因此，面對日益擴大的公共服務需求，中心鎮(zhèn)政府工作人員亟須改變傳統(tǒng)觀念，變管理為服務，著力構(gòu)建服務型政府，堅持“以人民為中心”，不斷提升公共服務水平與能力。

其二，在治理任務上，從單一化管理向綜合性治理轉(zhuǎn)變。在城鎮(zhèn)化初期，由于城鎮(zhèn)的規(guī)模較小，中心鎮(zhèn)所要處理的治理問題相對單一，鎮(zhèn)政府治理的重心相對明確，且社會問題的壓力相對較小。然而，中心鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化進程中，特別是在急劇的社會轉(zhuǎn)型后，既涌現(xiàn)了許多新型的治理問題，又堆積了不少原有的治理頑疾。新問題的突顯與舊問題的聚積，使得中心鎮(zhèn)面對的治理問題交錯復雜。因此，中心鎮(zhèn)政府需要轉(zhuǎn)變原來的單一化與局部化的治理方式，重視運用綜合性與全局性的思維與手段來回應鎮(zhèn)域治理問題。

其三，在治理結(jié)構(gòu)上，從碎片化治理向整體性治理轉(zhuǎn)變。鎮(zhèn)域治理問題的復雜性、分散化與異質(zhì)性特征，決定了僅僅依靠中心鎮(zhèn)政府難以“一攬子”解決城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型中的諸多問題。大多數(shù)中心鎮(zhèn)治理仍是以政府為單一主體的行政主導型治理?？梢哉f，中心鎮(zhèn)尚未形成有效的治理體系對鎮(zhèn)域資源進行高度整合以協(xié)同解決轉(zhuǎn)型過程中的諸種問題。邁向整體性治理，中心鎮(zhèn)需要在三個層面進行調(diào)整。首先，需要整合政府內(nèi)部的不同部門，加強政府部門之間的協(xié)作，完善政府內(nèi)部協(xié)作體系。其次，需要整合政府之外的市場與社會力量，發(fā)揮非政府力量在解決公共問題中的作用，構(gòu)建多元共治的治理體系。最后，需要整合不同區(qū)域的治理資源，實現(xiàn)區(qū)域整合治理，形成區(qū)域協(xié)同治理網(wǎng)絡。

其四，在治理技術上，從粗放式管理向精細化治理轉(zhuǎn)變。長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鎮(zhèn)域治理方面還較粗糙，表現(xiàn)為“重管理輕服務”“重數(shù)量輕質(zhì)量”等特征，缺乏運用規(guī)范化與精確性手段來提升治理效果。隨著社會發(fā)展由規(guī)?；騼?nèi)涵式轉(zhuǎn)變，加之信息技術進步和智能時代到來，鎮(zhèn)域治理急需更加規(guī)范與細致的治理技術。首先，運用現(xiàn)代信息技術，準確掌握鎮(zhèn)域范圍的動態(tài)信息，服務政府治理決策，以提升中心鎮(zhèn)政府治理能力。其次，精準掌握公共服務需求信息，為社會公眾提供差異化、個性化與智能化的公共服務。最后，運用專業(yè)技術手段，使用專業(yè)人員，提升中心鎮(zhèn)政府治理的專業(yè)化水平。

四、中心鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型：實現(xiàn)路徑

結(jié)合鎮(zhèn)域治理的實踐經(jīng)驗，推進鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)中心鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化可以采取以下策略。

其一，合理規(guī)劃城鎮(zhèn)布局，完善城鎮(zhèn)治理空間。中心鎮(zhèn)政府在規(guī)劃城市布局中，要著重處理好以下關系：鎮(zhèn)域城鎮(zhèn)化與周邊鎮(zhèn)、市乃至區(qū)域城市群的城鎮(zhèn)化之間的關系;中心鎮(zhèn)域內(nèi)部不同功能分區(qū)之間的關系;快速城鎮(zhèn)化進程與保護農(nóng)民、農(nóng)村權益之間的關系。中心鎮(zhèn)政府要合理布局鎮(zhèn)域空間結(jié)構(gòu)，形成城鎮(zhèn)新區(qū)與周邊區(qū)域產(chǎn)業(yè)、文化融合發(fā)展和錯位提升的格局，積極拓展城鎮(zhèn)治理空間;加快道路、市政管網(wǎng)、公共交通等城鄉(xiāng)基礎設施建設;同時，按照建設小型化、開放化和人性化現(xiàn)代街區(qū)的要求，加強城鎮(zhèn)小區(qū)建設，為進城農(nóng)民順利向城市居民轉(zhuǎn)化創(chuàng)造社區(qū)空間。

其二，優(yōu)化結(jié)構(gòu)推動經(jīng)濟升級，提升經(jīng)濟治理能力。中心鎮(zhèn)政府需重點關注以下問題：如何將中心鎮(zhèn)的發(fā)展嵌套進以中心城市為核心的系統(tǒng)中，承接由中心城市向外擴散和疏解的產(chǎn)業(yè)和職能;處理擴大鎮(zhèn)域經(jīng)濟規(guī)模與優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之間的關系;農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的就業(yè)安置問題。首先，要充分利用中心城市功能疏解機遇，積極承接相關產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，在綜合評估自身優(yōu)勢的基礎上，與鄰近市區(qū)進行產(chǎn)業(yè)對接，加快項目落地。其次，要提升擇商品質(zhì)并優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。一方面，大力發(fā)展“三高二低一無”（即高附加值、高效益、高就業(yè)，低能耗、低占地，無污染）等特色和支柱產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)核心競爭力;另一方面，在農(nóng)村地區(qū)要結(jié)合生態(tài)優(yōu)勢，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，打造農(nóng)業(yè)優(yōu)質(zhì)品牌。最后，創(chuàng)新經(jīng)營方式，振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟。通過引進特色型產(chǎn)業(yè)項目，探索運用股份制創(chuàng)新集體經(jīng)濟經(jīng)營方式。

其三，改善民生，促進社會共享，提高公共服務水平。在公共服務領域，需明確以下問題：首先，鎮(zhèn)級政府的層級特點決定了其主要承擔上級政策執(zhí)行與公共服務供給的職能特性。因此，公共服務職能應成為中心鎮(zhèn)政府的職能重心，是中心鎮(zhèn)“政府治理的核心內(nèi)容”⑨。其次，要著重構(gòu)建社會共享與城鄉(xiāng)均衡的公共服務體系。最后，要把與公眾緊密相關的重點公共服務領域作為中心鎮(zhèn)政府的主要職能與財政支出的優(yōu)先事項。針對上述問題和要求，推進中心鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型，要兼顧經(jīng)濟發(fā)展、社會事業(yè)與生態(tài)建設，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村發(fā)展，將住房保障、教育醫(yī)療、文體事業(yè)與環(huán)境保護等領域作為中心鎮(zhèn)政府的職能重心。具體說來，中心鎮(zhèn)政府要通過確定公共服務重大工程項目，完善公共服務軟硬件設施，緩解快速城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型所造成的公共服務供給不足的壓力。同時，要深化機構(gòu)和行政體制改革，加快中心鎮(zhèn)公共服務中心建設，全面提升中心鎮(zhèn)政府公共服務能力。

其四，創(chuàng)新社會治理體制，提升政府治理能力。在社會治理領域，需要做好以下幾點：首先，由于社會治理是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及多層次、多領域，因此，需要政府、社會等各個子系統(tǒng)互相協(xié)作，發(fā)揮各治理主體與子系統(tǒng)的作用。其次，由于“社會治理的有效性有賴于政府角色與社會角色的互動和平衡”⑩，因此，要處理好政府嵌入與社會自治之間的關系。最后，“在社會治理的行動方式上，要求政府服務而不是控制”B11。針對社會治理的新要求，要積極創(chuàng)新中心鎮(zhèn)政府治理體制。一是通過鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革提升政府治理能力。以建設面向公眾的扁平型、服務型政府為目標，通過對中心鎮(zhèn)政府重點職能部門進行組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、業(yè)務流程再造、干部隊伍重塑，提升政府組織規(guī)范化、標準化與信息化水平;通過完善鎮(zhèn)政府自身治理結(jié)構(gòu)，重點提升中心鎮(zhèn)政府在基本服務供給、社會保障、經(jīng)濟發(fā)展、流動人口管理、公共安全等方面的治理能力。二是強化社區(qū)自治與村民自治，完善事務公開與民主管理，完善基層治理體制。探索新型街區(qū)治理模式，強化居委會、業(yè)委會在社區(qū)治理中的作用。同時，通過組織建設與人才隊伍建設，提高村委會在民主管理、集體經(jīng)濟發(fā)展等方面的能力。三是創(chuàng)新基層社會治理模式。激活并發(fā)揮社區(qū)社會組織（如基層慈善、公益、文體、興趣類社會組織）在滿足公眾居家養(yǎng)老、人口流動、助殘、文化教育、文體娛樂、幼兒托管和困難救助等方面需求的積極作用。

另外，從系統(tǒng)的思維來看，國家要充分考慮中心鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中的地位，將中心鎮(zhèn)的發(fā)展嵌入整個區(qū)域發(fā)展系統(tǒng)中去。一方面，中心鎮(zhèn)是構(gòu)成區(qū)域發(fā)展的重要單元，通過城市周邊的中心鎮(zhèn)能夠?qū)崿F(xiàn)跨片連接，形成緊密的城市群;另一方面，中心鎮(zhèn)作為實施新型城鎮(zhèn)化的重要載體，能有效疏解和承接中心城市部分功能，形成具有產(chǎn)業(yè)特色的新城鎮(zhèn)，將服務城市與服務農(nóng)村緊密結(jié)合。因此，推進中心鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型，除了在中觀和宏觀層次進行頂層設計外，還要考慮將治理層級下移，重視中心鎮(zhèn)在推進城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化中的基礎性作用。新區(qū)域主義理論所主張的在較高層級上建立區(qū)域協(xié)同發(fā)展的協(xié)調(diào)機制與政府間協(xié)議等觀點，為中心鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型提供了有益啟示。地方可以通過建立中心鎮(zhèn)之間的多元化合作框架、多樣性合作協(xié)議與多層次合作機制，形成區(qū)域協(xié)同治理網(wǎng)絡，推動中心鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型。

五、結(jié)語

新型城鎮(zhèn)化改變了中心鎮(zhèn)域治理環(huán)境，也對中心鎮(zhèn)政府提出了治理轉(zhuǎn)型的要求。需要強調(diào)的是，在當前的時代背景下，中心鎮(zhèn)面臨的轉(zhuǎn)型問題在中國城鎮(zhèn)發(fā)展中具有普遍性與典型性。因此，反思和總結(jié)新型城鎮(zhèn)化背景下的中心鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型的方向與路徑，對化解我國京津冀、長三角、珠三角、成渝經(jīng)濟圈等地方鎮(zhèn)域轉(zhuǎn)型中的挑戰(zhàn)與問題具有重要的啟示意義。同時，中心鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型是一項復雜工程。國家不僅需要在微觀上進行局部設計，還需要在宏觀上進行系統(tǒng)規(guī)劃，逐步建立跨部門、跨地區(qū)、跨領域的多層級治理體系，探索鎮(zhèn)域治理的新模式。

注釋

①李強、陳宇琳、劉精明：《中國城鎮(zhèn)化“推進模式”研究》，《中國社會科學》2012年第7期。

②張鴻雁：《中國新型城鎮(zhèn)化理論與實踐創(chuàng)新》，《社會學研究》2013年第3期。

③張榮天、焦華富：《中國新型城鎮(zhèn)化研究綜述與展望》，《世界地理研究》2016年第1期。

④曹海軍：《新區(qū)域主義視野下京津冀協(xié)同治理及其制度創(chuàng)新》，《天津社會科學》2015年第2期;楊龍、胡世文：《大都市區(qū)治理背景下的京津冀協(xié)同發(fā)展》，《中國行政管理》2015年第9期;全永波：《基于新區(qū)域主義視角的區(qū)域合作治理探析》，《中國行政管理》2012年第4期。

⑤高衛(wèi)星：《論新型城鎮(zhèn)化進程中的政府治理轉(zhuǎn)型》，《中州學刊》2015年第6期。

⑥張立榮等：《新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施中的政府治理模式革新研究——基于共生理論的一項探索》，《中國行政管理》2016年第2期。

⑦馬海韻：《新型城鎮(zhèn)化視角下地方政府治理工具創(chuàng)新研究——以南京江北新區(qū)為例》，《行政論壇》2017年第6期;易承志：《超越行政邊界：城市化、大都市區(qū)整體性治理與政府治理模式創(chuàng)新》，《南京社會科學》2016年第5期。

⑧中國金融40人論壇課題組：《加快推進新型城鎮(zhèn)化：對若干重大體制改革問題的認識與政策建議》，《中國社會科學》2013年第7期。

⑨李平：《不同經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能現(xiàn)狀及其差異性分析——以廣東新豐鎮(zhèn)、素龍鎮(zhèn)和北滘鎮(zhèn)為例》，《中國行政管理》2009年第12期。

⑩汪錦軍：《嵌入與自治：社會治理中的政社關系再平衡》，《中國行政管理》2016年第2期。

B11張乾友：《論政府在社會治理行動中的三項基本原則》，《中國行政管理》2014年第6期。

責任編輯：浩 淼 文 武