鄰避型環(huán)境群體事件法律對(duì)策研究

孫晶晶

摘 要：隨著公民環(huán)保意識(shí)的覺(jué)醒，鄰避型環(huán)境群體事件頻頻爆發(fā)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和政治等均面臨重重考驗(yàn)，生態(tài)環(huán)境整體發(fā)展引起全社會(huì)的廣泛關(guān)注。以“江蘇啟東反對(duì)排海工程項(xiàng)目事件”為例，從實(shí)體層面、程序?qū)用婧鸵庾R(shí)層面，提出鄰避型環(huán)境群體性事件的法律防治對(duì)策。

關(guān)鍵詞：鄰避運(yùn)動(dòng);啟東事件;環(huán)境群體事件;法律對(duì)策

中圖分類號(hào)：D631.43 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2020）06-0197-03

一、鄰避型環(huán)境群體事件概述

環(huán)境群體事件則是指由于公眾環(huán)境權(quán)受損所引發(fā)的群體性活動(dòng)。鄰避型環(huán)境群體運(yùn)動(dòng)不單牽涉環(huán)境權(quán)和利益問(wèn)題，還影響社會(huì)穩(wěn)定，換言之，是一種泛政治化的運(yùn)動(dòng)。

第一，鄰避型群體事件的特征。一是訴求內(nèi)容多樣性。民眾多以維護(hù)環(huán)境權(quán)為目的，希望通過(guò)發(fā)起群體活動(dòng)來(lái)滿足自己的訴求，既包括利益方面的考量，也包括人身健康的憂慮。但是也有“不懷好意”之人，借環(huán)境權(quán)之名，用群眾之力，打正義之號(hào)，實(shí)現(xiàn)反對(duì)政府權(quán)力支配的效果。二是欠發(fā)達(dá)地區(qū)是鄰避型群體事件的高發(fā)地。然而在改革開放初期，我國(guó)為吸引外資入駐，允許國(guó)外重污染企業(yè)搬遷至我國(guó)，毋庸置疑帶動(dòng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，但是生態(tài)環(huán)境也遭受了致命打擊。三是理性抗議為先導(dǎo)，暴力抗?fàn)帪橼厔?shì)。老百姓經(jīng)常把“討個(gè)說(shuō)法”掛在嘴邊，當(dāng)糾紛出現(xiàn)時(shí)一個(gè)合法合理的回應(yīng)通常可以化解許多不必要的矛盾沖突。反對(duì)呼聲最早爆發(fā)于“暴風(fēng)雨中心”。當(dāng)下公民法治意識(shí)逐步增強(qiáng)，會(huì)選擇合法的方式爭(zhēng)取權(quán)益，多數(shù)民眾仍然保持理性抗議狀態(tài)。

第二，主要類型。國(guó)外學(xué)者根據(jù)成本收益的對(duì)象和大小劃分為五類，國(guó)內(nèi)學(xué)者有的則從功能層面、公眾可接受度、鄰避設(shè)施規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)大小進(jìn)行分類[1]。筆者贊同根據(jù)鄰避設(shè)施的“預(yù)期損失和不確定”為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的劃分[2]，用數(shù)據(jù)模式表示為Y（m）=f（a，b），因變量m表示鄰避設(shè)施的類型，自變量a表示不確定性因素，自變量b表示預(yù)期損失，即為如下四種類型：污染類設(shè)施、風(fēng)險(xiǎn)集聚類設(shè)施、污名化設(shè)施、心理不悅類設(shè)施。風(fēng)險(xiǎn)類集聚設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)最高、化解難度最大，污染類設(shè)施發(fā)生頻率最高。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)集聚類設(shè)施，之所以存在化解難度大問(wèn)題，主要因?yàn)槠漕A(yù)期損失難以確定，技術(shù)存在壁壘，加上風(fēng)險(xiǎn)程度難估測(cè)，一旦發(fā)生事故，將造成不可挽回的后果。

第三，成因分析。首先，環(huán)境污染事件“后遺癥”。田野的研究顯示，居民在事先未公開且毫無(wú)心理準(zhǔn)備情況下得知鄰避設(shè)施選址時(shí)，第一反應(yīng)必是驚恐與憤怒，最終導(dǎo)致拼命抗議的結(jié)果。其次，信任危機(jī)。傳統(tǒng)的官本位思想在少數(shù)地方政府依然存在，片面強(qiáng)調(diào)自身利益，忽視百姓呼聲，民眾心生抱怨，久而久之就會(huì)失去百姓信任和擁護(hù)，削弱基層政府權(quán)威。部分地方政府也因此深陷“塔西佗陷阱”的死循環(huán)中。再次，信息不對(duì)稱導(dǎo)致的認(rèn)知偏差。鄰避項(xiàng)目信息不透明、政府信息公開不及時(shí)，加上公眾對(duì)相關(guān)專業(yè)知識(shí)缺乏儲(chǔ)備，加上不良輿論和謠言的擴(kuò)散，主觀上便不自覺(jué)地夸大鄰避設(shè)施的負(fù)面效應(yīng)。全面依法治國(guó)背景下，公民法治意識(shí)得到提升，越來(lái)越注重自身知情權(quán)保護(hù)。最后，受群體性造勢(shì)心理的影響。鄰避型環(huán)境群體事件的爆發(fā)，往往是在大家理性討要說(shuō)法無(wú)果之后爆發(fā)的群體性沖突，不乏大量夸大危害后果的不實(shí)消息，旨在通過(guò)拉攏民眾壯大聲勢(shì)。

二、鄰避型環(huán)境群體事件現(xiàn)狀分析

2012年的“7·28江蘇啟東反對(duì)污水排海工程”群體性事件（以下簡(jiǎn)稱“啟東事件”）是典型的鄰避型環(huán)境群體事件，千人游行、圍堵市政、市長(zhǎng)被強(qiáng)套抵制T恤，市委書記慘遭扒衣，群眾紛紛質(zhì)疑政府引進(jìn)污染企業(yè)的動(dòng)機(jī)，在全市范圍內(nèi)引起軒然大波，造成諸多不利影響。政府在整個(gè)鄰避事件中，主要存在下列問(wèn)題。

第一，重經(jīng)濟(jì)效益，輕環(huán)境正義。其一，關(guān)于科學(xué)選址。鄰避設(shè)施選址首當(dāng)其沖應(yīng)考慮環(huán)境正義和科學(xué)技術(shù)，其次考慮最大收益原則。經(jīng)濟(jì)收益與環(huán)境正義存在一定程度上的緊張關(guān)系，雖然推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但常以破壞環(huán)境正義為代價(jià)。實(shí)踐中，政府往往會(huì)基于成本因素，選擇建設(shè)難度小、成本付出少的建設(shè)位置。其二，關(guān)于環(huán)保技術(shù)。環(huán)境保護(hù)技術(shù)的發(fā)展，是人類平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的重要選擇。但環(huán)保技術(shù)也會(huì)帶來(lái)負(fù)面效應(yīng)，一是無(wú)法達(dá)到完全根治污染的效果，二是技術(shù)運(yùn)用產(chǎn)生成本高昂。民眾即使知道環(huán)保技術(shù)能夠降低污染損害，也會(huì)質(zhì)疑政府和企業(yè)在項(xiàng)目建設(shè)中是否會(huì)真的采用環(huán)保技術(shù)。在有限治理的情況下，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)需要全社會(huì)共同努力，不能繼續(xù)走先污染后治理的老路。

第二，法律困境。法律缺位時(shí)，容易造成政府屈從民意，鄰避群體事件的障礙主要源自法律制度設(shè)計(jì)上，頂層設(shè)計(jì)出現(xiàn)漏洞，政府易忽視環(huán)境正義，公民維權(quán)就會(huì)采取非理智方式。以啟東事件中關(guān)于排污口選址存在的法律缺位現(xiàn)象為例，《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第30條對(duì)入海排污口的位置明確規(guī)定，必須經(jīng)過(guò)科學(xué)論證、備案、通報(bào)等程序;第43條還規(guī)定了調(diào)查程序、需編制環(huán)境影響報(bào)告書并經(jīng)批準(zhǔn)?！督ㄔO(shè)項(xiàng)目選址規(guī)劃管理辦法》規(guī)定，政府應(yīng)對(duì)選址和布局工作負(fù)責(zé)，并且還要征求規(guī)劃部門同意。既然規(guī)劃部門有同意權(quán)，在承擔(dān)責(zé)任的時(shí)候，規(guī)劃局也應(yīng)當(dāng)是承擔(dān)責(zé)任的主體，但是在啟東事件發(fā)生時(shí)，政府部門頓時(shí)成為公眾的眾矢之的。

第三，政府應(yīng)對(duì)策略的優(yōu)與劣。發(fā)生鄰避沖突時(shí)，政府有關(guān)部門應(yīng)積極應(yīng)對(duì)，消極回應(yīng)和掩蓋事實(shí)真相，都會(huì)促使事件發(fā)酵。啟東事件雖造成了惡劣社會(huì)影響，好在事件平息速度快，這與政府“包容”的處理方式有關(guān)，市委書記即使遭遇群眾圍堵扒衣之際，也始終未下命令使用武力鎮(zhèn)壓，相比曾經(jīng)發(fā)生過(guò)的群體事件，采用催淚瓦斯、震爆彈等強(qiáng)制驅(qū)散措施，政府并未一味為了維護(hù)政府威嚴(yán)，顯示“官威”，采用武力鎮(zhèn)壓百姓，而是考慮公眾利益，市公安部門為避免事態(tài)惡化發(fā)布的公告用詞也充滿人文關(guān)懷和勸慰之語(yǔ)，這些做法都能讓群眾看到政府解決問(wèn)題的誠(chéng)意，因此事件才能迅速平息。

三、鄰避型環(huán)境群體性事件的法律防治對(duì)策

筆者針對(duì)鄰避型環(huán)境群體事件的特征、類型和成因進(jìn)行分析，以啟東事件為模型對(duì)現(xiàn)狀進(jìn)行深入探究，并從實(shí)體、程序和情感三個(gè)層面對(duì)法律防治對(duì)策提出建議。

（一）實(shí)體層面

1.遵循立法先行，完善相關(guān)法律體系。首先，應(yīng)明確環(huán)境權(quán)概念。環(huán)境權(quán)一旦從法律上得到明確界定，各方當(dāng)事人就會(huì)在法律范圍內(nèi)尊重居民的環(huán)境權(quán)，做到有法可依、有章可循，真正實(shí)現(xiàn)法律意義上的環(huán)境承認(rèn)正義。部分政府公信力下降導(dǎo)致居民對(duì)其失去信任，但是隨著我國(guó)法治進(jìn)程不斷深化和進(jìn)步，公眾對(duì)法治信賴感越來(lái)越高，基于法律保障，居民鄰避情節(jié)會(huì)大大減輕，發(fā)生鄰避沖突的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)有所下降。

2.加強(qiáng)環(huán)境立法體系建設(shè)。環(huán)境法盡管作為獨(dú)立的法律部門，然而現(xiàn)行環(huán)境法律并未實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境利益全面保障，應(yīng)盡快確立相關(guān)環(huán)境法律特有原則，如環(huán)境利益優(yōu)先原則、與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展一致原則等;明確環(huán)境侵權(quán)責(zé)任問(wèn)題，要從刑法、民法和行政法角度分別確立，“三位一體”，共同構(gòu)建環(huán)境法律責(zé)任體系;搭建環(huán)境利益損害救濟(jì)程序，如完善環(huán)境公益訴訟訴訟主體資格制度等，充分實(shí)現(xiàn)有權(quán)利必有救濟(jì)。

3.落實(shí)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管方面的法律。鄰避型環(huán)境群體運(yùn)動(dòng)中，網(wǎng)絡(luò)輿論就好比催酵素，一旦監(jiān)管和引導(dǎo)不利就會(huì)發(fā)生難以管控的局面。從啟東事件可以看出，從事件萌芽、發(fā)酵和處理過(guò)程等許多環(huán)節(jié)向外界傳遞的信號(hào)都不一樣。就目前網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管方面的法律制度而言，首先，各部門需要密切配合，開展互聯(lián)互動(dòng)機(jī)制，但必須防范多頭管理，因此，明確監(jiān)管部門職責(zé)是當(dāng)務(wù)之急;其次，行業(yè)自律性對(duì)于控制和監(jiān)管群體事件網(wǎng)絡(luò)輿情發(fā)展有重要意義，自覺(jué)遵守網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管法律法規(guī)中的自律條款，確定自媒體責(zé)任，加大報(bào)紙、電視等傳統(tǒng)媒體報(bào)道力度，正面宣傳、傳播正能量。

4.規(guī)范補(bǔ)償原則。在多數(shù)人獲益與少數(shù)人受損之間尋求平衡，是環(huán)境分配正義的實(shí)質(zhì)要求，規(guī)范補(bǔ)償原則能夠在一定程度上填補(bǔ)多數(shù)人與少數(shù)人之間落差。上海市政府在垃圾處置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上充分體現(xiàn)“因地制宜”原則，面對(duì)不同補(bǔ)償對(duì)象采取有區(qū)別且嚴(yán)格的補(bǔ)償方式。因此，政府部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)公平原則制定嚴(yán)格補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式，既能防止再次出現(xiàn)大鬧大補(bǔ)、小鬧小補(bǔ)和不鬧不補(bǔ)的情形，也能遏制貪腐現(xiàn)象。補(bǔ)償方式主要包括財(cái)產(chǎn)和非財(cái)產(chǎn)兩種形式，財(cái)產(chǎn)方式即支付補(bǔ)償金，財(cái)產(chǎn)方面的補(bǔ)償有時(shí)并不能切實(shí)解決環(huán)境問(wèn)題給居民帶來(lái)的傷害，但是從補(bǔ)償這一行為可以反映政府和相關(guān)部門積極處理事情的態(tài)度，不至于引發(fā)群眾過(guò)激行為。

（二）程序?qū)用?/p>

1.加強(qiáng)信息公開。信息公開目的是充分保障公眾知情權(quán)，政府和開發(fā)商在鄰避設(shè)施建設(shè)中有完全話語(yǔ)權(quán)。權(quán)利與義務(wù)具有天然一致性，政府和企業(yè)應(yīng)及時(shí)履行信息公開義務(wù)。公開的信息應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)方面：一是鄰避項(xiàng)目建成后對(duì)周邊生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)境的負(fù)面影響和對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞程度，以及對(duì)人身健康的危害;二是政府正在進(jìn)行和將來(lái)預(yù)備的發(fā)展規(guī)劃，以及配套法律法規(guī)、國(guó)家政策等。比如，美國(guó)政府會(huì)定期公布城市設(shè)施需求年度規(guī)劃，公眾可以提前知曉城市將要新建的項(xiàng)目設(shè)施，參與聽證等，知情權(quán)能夠最大程度地得到保障。除了信息公開，環(huán)保部門也應(yīng)加大對(duì)政府的監(jiān)督職能。

2.推動(dòng)公眾溝通與參與機(jī)制建設(shè)。公眾參與是實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義的第一步，是解決鄰避型環(huán)境群體事件的關(guān)鍵程序，實(shí)質(zhì)在于合理、平等地分配環(huán)境帶來(lái)的收益與負(fù)擔(dān)?？v觀美國(guó)鄰避設(shè)施選址制度設(shè)計(jì)，其采用平均分擔(dān)原則，旨在實(shí)現(xiàn)全社會(huì)公平，在選擇位置選擇上，綜合考慮各方面因素，每個(gè)社區(qū)都有可能成為選址目標(biāo)，避免設(shè)施過(guò)于集中，能夠有效地緩解選址歧視問(wèn)題;志愿和競(jìng)爭(zhēng)選址程序，將部分選址權(quán)歸還公眾，公眾需權(quán)衡當(dāng)中利弊關(guān)系，然后以社區(qū)為單位，采取自愿原則參與設(shè)施選址競(jìng)爭(zhēng)，類似投標(biāo)形式。

3.引入行政訴訟禁令判決。我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)游行、示威活動(dòng)有嚴(yán)格規(guī)定，于是就創(chuàng)造“集體散步”新模式，國(guó)家呼吁公眾理智維權(quán)，司法途徑未嘗不是一種良法。鑒于日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)環(huán)境群體性事件治理實(shí)踐，他們均通過(guò)司法途徑來(lái)完成，但都屬于事后救濟(jì)方式，無(wú)法恢復(fù)原狀或者達(dá)到預(yù)期效果。于是有學(xué)者提出引入行政禁令判決，行政訴訟禁令判決最初源自英美法系的判例。

筆者看來(lái)，行政禁令判決制度與民事訴訟的“支付令”制度有異曲同工之妙。在政府做出決策之后、實(shí)施鄰避項(xiàng)目建設(shè)之前，行政禁令能夠起到司法制約政府行政行為的效果，待法院實(shí)質(zhì)審查案情之后，做出最終決定。法院適度干預(yù)權(quán)，有利于制約政府膨脹的行政權(quán)力。為防止司法權(quán)濫用，法院做出行政禁令判決應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備以下要件：一是經(jīng)與政府協(xié)商無(wú)果;二是一旦政府決定建造鄰避設(shè)施必將或者極有可能危害到居民權(quán)益且未給予合理補(bǔ)償;三是“窮盡規(guī)則”，即民眾已采取各種合法方式都無(wú)法獲得權(quán)利救濟(jì)的最后途徑。行政禁令判決制度始終屬司法救濟(jì)途徑，乃最終防線。

（三）情感層面——從“鄰避情結(jié)”向“迎臂效應(yīng)”轉(zhuǎn)變

臺(tái)灣學(xué)者丘昌泰提出“迎臂效應(yīng)”理論，認(rèn)為如今的環(huán)?；仞伌胧┒际鞘潞?、被動(dòng)的，必須盡快向事前、主動(dòng)的方式轉(zhuǎn)變[3]。從實(shí)體層面和程序?qū)用孢M(jìn)行防治固然重要，但也不能忽視居民的鄰避情結(jié)，積極引導(dǎo)公眾從“鄰避情結(jié)”向“迎臂效應(yīng)”轉(zhuǎn)變。

1.強(qiáng)化公民的責(zé)任意識(shí)和構(gòu)建企業(yè)社會(huì)責(zé)任獎(jiǎng)懲機(jī)制。權(quán)利意識(shí)與責(zé)任意識(shí)相輔相成，社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，法治文明不斷進(jìn)步，公民權(quán)利意識(shí)也不斷增強(qiáng)，責(zé)任意識(shí)反退化。因此，公民應(yīng)當(dāng)放下政府成見(jiàn)，提升對(duì)政府信任感，打破“塔西佗陷阱”死循環(huán)，加強(qiáng)自身責(zé)任意識(shí)，為多數(shù)人利益而甘愿犧牲小我利益。

2.加強(qiáng)法治宣傳工作，普及科技知識(shí)。環(huán)境保護(hù)問(wèn)題很早就已出現(xiàn)，近些年國(guó)家才將環(huán)保問(wèn)題提上日程，公眾對(duì)環(huán)保問(wèn)題才稍有了解，對(duì)于環(huán)境污染和環(huán)境保護(hù)方面的知識(shí)知之甚少。加強(qiáng)法治宣傳，傳播科技知識(shí)，有利于消除公眾抵觸情緒，增加認(rèn)同感。

3.有效利用“心理臺(tái)風(fēng)眼效應(yīng)”化解鄰避沖突。國(guó)外研究者通過(guò)對(duì)比研究方法發(fā)現(xiàn)，越接近高風(fēng)險(xiǎn)地方的居民，心理反而越平靜。但前提是政府要按照上述做法，做好前期準(zhǔn)備工作，使“臺(tái)風(fēng)眼”中心的居民對(duì)風(fēng)險(xiǎn)有充分認(rèn)知，消除恐慌心理。運(yùn)用心理戰(zhàn)術(shù)化解鄰避沖突是一種新型且有效的處理模式，當(dāng)利益關(guān)系越密切的人，鄰避情結(jié)反而越小，那么離“臺(tái)風(fēng)眼”越遠(yuǎn)的民眾就越能接受，發(fā)生鄰避型群體事件的可能性就越低[4]。