城鎮(zhèn)優(yōu)進程中社會生活類環(huán)境污染防治的法律思考

譚柏平

[摘要] 新型城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中，城市環(huán)境污染發(fā)生了新的變化，在工業(yè)污染防控受到重視的同時，社會生活類環(huán)境污染頻頻成為市民環(huán)保投訴與舉報的焦點，處理不好一旦釀成環(huán)境突發(fā)性事件，既不利于社會管理，且影響社會穩(wěn)定。因此，城鎮(zhèn)化進程中社會生活類污染防治問題應該引起各方關注。生活類污染具有不同于工業(yè)污染的特點，從法律上講，應重視生活類污染防治法治建設，厘清工業(yè)污染與生活類污染的界線，完善環(huán)境標準體系，建立跨部門的信息共享、工作溝通與聯(lián)合執(zhí)法機制，重視城市規(guī)劃的作用，化解環(huán)境“鄰避沖突”，加強環(huán)境教育，普及環(huán)保知識，完善公眾參與制度。

[關鍵詞] 新型城鎮(zhèn)化；環(huán)境污染類型；生活類污染；法律對策；鄰避沖突

[中圖分類號]DF469 [文獻標識碼]A [文章編號]1000 - 4769（ 2015） 03 - 0091 - 05

在推進新型城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中，城市的環(huán)境污染也悄然發(fā)生了變化，其中主要的一個特點是，隨著公眾對傳統(tǒng)工業(yè)污染的警惕、政府防治工作的加強與防控法制的逐步成熟，城市工業(yè)污染問題日益受到重視，正在或?qū)⒅鸩降玫接行Ф糁疲铑愇廴締栴}卻日益凸顯。隨著近些年來市民生活的改善與素質(zhì)的提高，產(chǎn)生于市民身邊的生活類污染頻頻成為環(huán)保投訴與舉報的焦點，這類污染正逐步取代傳統(tǒng)的工業(yè)污染成為新的環(huán)境糾紛事件的熱點與難點，處理不好不僅不利于社會管理，而且影響社會穩(wěn)定。因此，城市中社會生活類污染防治問題應該引起各方關注。

一、城市中生活類環(huán)境污染主要表現(xiàn)形式及問題

城市中社會生活類環(huán)境污染有很多種類，主要包括生活垃圾污染、機動車尾氣污染、電磁輻射污染、餐飲油煙污染、社會生活噪聲污染、揚塵污染、光污染等。

城市生活垃圾，包括單位和個人在日常生活中或者為日常生活提供服務的活動中產(chǎn)生的固體廢物，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定視為生活垃圾的建筑垃圾等固體廢物。隨著我國城市經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的提高，不僅產(chǎn)生生活垃圾的數(shù)量驚人①，而且垃圾的物理組成和化學營養(yǎng)特性也發(fā)生著較大變化。傳統(tǒng)處理生活垃圾的方法主要是填埋，或采用簡單堆放后的土地還原法，這種垃圾處置方式因垃圾與人爭地、污染嚴重等問題而日益受到限制。

機動車尾氣污染已成為城市大氣污染的一個重要來源。近些年來，我國城市機動車的數(shù)量大幅度增長，特別是北京、上海、廣州等大城市。①研究表明，機動車可排放200多種化學污染物，對市民健康危害極大。更有甚者，機動車尾氣極易產(chǎn)生光化學煙霧，造成城市霧霾天氣，嚴重的還引發(fā)交通事故。機動車造成的擁堵與尾氣污染是“城市病”的一種表現(xiàn)，已經(jīng)引起了市民的不滿，進而影響城市的健康發(fā)展。

電磁輻射污染已被聯(lián)合國人類環(huán)境大會列入必須控制的主要污染物之一，電磁輻射危害已經(jīng)引起了許多國家和國際權威組織的重視。[1]電磁輻射無色無味無形，可以穿透包括人體在內(nèi)的多種物質(zhì)，人體如果長期暴露在超過安全的輻射劑量下，細胞就會被大面積殺傷或殺死，并產(chǎn)生多種疾病。隨著信息時代的來臨，電子技術廣泛應用，城市中人為電磁能量迅速增長，環(huán)境電磁輻射污染也隨之劇增。1997年-1998年，原國家環(huán)?？偩衷谌珖M行了電磁輻射環(huán)境污染源的調(diào)查，結(jié)果顯示，電磁輻射污染確實存在，城市居民所處的電磁環(huán)境狀況不容樂觀。[2]經(jīng)過十幾年的發(fā)展，目前我國城市電磁輻射污染狀況更加嚴重。

餐飲油煙中含有大量揮發(fā)性有機物，在空氣中冷卻后會化合成為PM2.5，大大增加局部污染物濃度。因此，餐飲油煙廢氣已成為城市新的污染源，是造成大氣污染的原因之一。由于國人的烹飪習慣，烹飪油煙源在我國城市中的PM2.5貢獻十分明顯，據(jù)中國科學院“大氣灰霾追因與控制”專項研究組發(fā)布的監(jiān)測結(jié)果顯示，2013年1月京津冀共發(fā)生5次強霾污染，餐飲油煙、機動車和采暖對強霾天氣的“貢獻率”超50%，而經(jīng)過源解析技術分析，餐飲油煙污染對北京強霾的“貢獻率”竟然超過市場上熱炒的汽車尾氣排放。[3]此外，餐飲油煙大多低空排放，且餐飲企業(yè)與居民區(qū)距離較近，尤其在夏天，城市街頭巷尾的露天燒烤直接影響社區(qū)環(huán)境，增加了市民對環(huán)境的負面印象，投訴舉報者眾多。

社會生活噪聲是指商業(yè)、服務業(yè)、體育文化娛樂業(yè)以及宣傳活動及家用電器等產(chǎn)生的噪聲。隨著城鎮(zhèn)化的推進，農(nóng)村人口大量進城，城市生活噪聲有密集化趨勢，表現(xiàn)為生活噪聲源密度高，發(fā)聲頻度大，噪聲聲級高，污染面寬。[4]如商鋪宣傳、廣場舞等文體娛樂戶外活動、施工噪聲、室內(nèi)裝修等，生活噪聲密集化是城市環(huán)境噪聲污染的最突出特點，城市環(huán)境噪聲污染在市民所有的環(huán)境投訴事項中占了相當大的比例。以北京市為例，據(jù)市12369環(huán)保投訴舉報咨詢中心統(tǒng)計，2013年該中心全系統(tǒng)共受理群眾環(huán)境信訪事項27901件，其中，受理的噪聲污染信訪事項7449件，占整個環(huán)境信訪受理的25.4%。②

揚塵是造成大氣污染的重要原因之一。揚沙與沙塵暴都是由于本地或附近塵沙被風吹起而造成的，其共同特點是能見度明顯下降，出現(xiàn)時天空混濁，一片黃色。[5]浮塵污染物對環(huán)境及人體健康危害很大。施工現(xiàn)場是城市揚塵產(chǎn)生的主要源頭，對施工現(xiàn)場的揚塵進行整治，是城市控制大氣污染的重要措施之一。

此外，還有光污染，它是繼水污染、大氣污染、噪聲污染、固體廢物污染這四大類傳統(tǒng)污染之后所顯現(xiàn)出來的第五大污染。隨著城鎮(zhèn)化進程加速與建筑物的標新立異，光污染越來越嚴重，對市民正常生活與休息都造成負面影響。

二、城市生活類環(huán)境污染呈現(xiàn)的新特點

城市中社會生活類環(huán)境污染呈現(xiàn)出不同于傳統(tǒng)工業(yè)污染的一些新的特點。一是“事情小”。不像工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)大量排放污染物，社會生活類污染許多似乎都屬于“小事”，如餐飲油煙污染、揚塵污染、移動通訊基站建設與高壓輸變電站的電磁輻射污染等，但這些小事情都發(fā)生在市民身邊，與其生活環(huán)境及身體健康息息相關，市民自然會對生活類污染多有投訴，這方面的投訴率居高不下也構(gòu)成了社會的一個不穩(wěn)定因素，處理不慎就會引起大的社會影響，甚至造成環(huán)境糾紛群體性事件的發(fā)生。③

二是“要求高”。城市居民的文化素質(zhì)與生活水平較高，“倉廩實，知禮節(jié)”，相對而言，市民對生活環(huán)境質(zhì)量也有更高的要求，對新的污染源非常敏感，環(huán)境維權意識與參與環(huán)境保護的意識普遍較強，積極性較高。這也是促進城市環(huán)境保護與生態(tài)文明建設非常有利的一個因素。

三是“季節(jié)性”。城市生活類污染也呈現(xiàn)出一些季節(jié)性的特點，如春天多發(fā)揚塵污染，夏天多發(fā)生活噪聲污染、油煙污染等，而北方城市的冬季則有燃煤污染，多發(fā)霧霾天氣，如北京市2013年1月的霧霾天氣為1954年以來同期最多，截止到1月29日，29天中有24天都是霧霾天。[6]這一點從北京市12369環(huán)保投訴舉報咨詢中心網(wǎng)站公布的信訪處理情況回復也可以看出。①城市季節(jié)性的污染對市民的日常生活影響很大，也正是因為這一特點，當?shù)卣鶗槍竟?jié)性的生活污染采取“運動式”的集中整治行動。

四是“多發(fā)性”。如房地產(chǎn)開發(fā)，一個建設工地必然多發(fā)各類污染，施工中產(chǎn)生的噪聲污染、揚塵污染、建筑垃圾污染、光污染、污水排放等，會對周圍的生態(tài)環(huán)境與生活環(huán)境造成損害。推進城鎮(zhèn)化雖然不能等于房地產(chǎn)開發(fā)，但是城鎮(zhèn)化離不開房地產(chǎn)開發(fā)，城市建設肯定必不可少，這勢必會對環(huán)境造成負面影響。如果一個城市的建設施工項目過多，也會給日常環(huán)境監(jiān)管帶來一定難度，污染問題屢禁不止，市民對這類污染的投訴率也就居高不下。

五是“綜合性”。從法律上講，社會生活類的環(huán)境污染防治不是環(huán)境法一個部門法就能解決的，它涉及民法的相鄰關系、房地產(chǎn)法的建筑物區(qū)分所有權、民事訴訟法的公益訴訟制度、經(jīng)濟法的稅費與金融法治等，甚至還牽涉與城鄉(xiāng)規(guī)劃法的關系，從城市規(guī)劃的源頭上找原因，因此，需要運用法學多學科的知識綜合考慮防治對策。

三、防治生活類環(huán)境污染的幾點法律思考

（一）環(huán)境法治建設應予生活類污染防治以更多關注

我國為適應城市發(fā)展、環(huán)境問題日益嚴重的形勢需要，中央與地方的環(huán)境立法都在提速，在水污染、大氣污染、固體廢棄物污染等方面都能做到有法可依，環(huán)境污染防治法規(guī)體系初步形成。但是，過去的環(huán)境立法、環(huán)境制度建設與環(huán)境執(zhí)法以及理論研究等，對污染防治皆存在“重工業(yè)，輕生活”的現(xiàn)象，傳統(tǒng)上的環(huán)境法理論與制度，諸如“三同時”、“排污許可與收費”、“總量控制”、“排污權交易”、“清潔生產(chǎn)”、環(huán)境監(jiān)測與環(huán)境標準制定等，針對的都是或重點是工業(yè)污染防治，忽視或輕視了生活類污染的法治建設。

又以環(huán)境立法為例，從中央到地方，不僅表現(xiàn)為生活類污染防治立法的效力等級低，而且還遺有空白之處。譬如光污染問題，迄今我國沒有頒布治理光污染的專門法律或行政法規(guī)，在光環(huán)境標準方面也是一片空白。[7]在地方上，個別城市制定了“市容環(huán)境衛(wèi)生條例”與“夜景照明管理辦法”等，不僅沒有防治光污染的這一環(huán)保目的，甚至還要求“光源”應符合城市景觀的需要，存在鼓勵“制造光源”的嫌疑。城市居民對光污染投訴與舉報不勝枚舉，可竟然沒有一個“定紛止爭”的直接依據(jù)，只能類推適用相鄰權的法律規(guī)定，然而，相鄰權不同于環(huán)境權。根據(jù)傳統(tǒng)民法理論，相鄰權適用于不動產(chǎn)相鄰方之間的關系，而生活類環(huán)境污染諸如噪聲污染、光污染、揚塵污染等，不一定只發(fā)生在相鄰的不動產(chǎn)之間，也許距離還比較遠。目前，生活類環(huán)境污染侵權在司法實踐上還是類推適用相鄰權的規(guī)定，反過來說，這也彰顯了處理生活類環(huán)境污染方面的法律制度不足。

（二）厘清工業(yè)污染與生活類污染的學理界線

實踐中這兩個污染類型也有雜糅難分的時候，環(huán)境法理論對于環(huán)境污染類型的劃分似乎清晰，但在處理環(huán)境糾紛的現(xiàn)實中，工業(yè)污染與生活類污染卻不是涇渭分明的，這涉及處理糾紛適用的法規(guī)及處罰的標準問題。以貫穿城市的220kV變電站及架空線路為例，這些高壓設備設施產(chǎn)生的電磁輻射污染究竟是屬于工業(yè)污染還是社會生活的污染類型？如果以行業(yè)劃分為準，電力企業(yè)是能源生產(chǎn)企業(yè)，屬于第一產(chǎn)業(yè)，其設施設備產(chǎn)生的污染應該屬于工業(yè)污染。然而，如果以企業(yè)廠界為準，這些電磁輻射污染是在輸送電力的過程中產(chǎn)生的，范圍顯然在廠界之外，而與市民生活相距很近，且息息相關，把它劃為社會生活類污染可能更好。從學理上合理厘清工業(yè)污染與生活類污染的界線，有利于有關執(zhí)法部門明晰執(zhí)法職責，正確適用法律，合理調(diào)處紛爭。

（三）完善環(huán)境標準體系

環(huán)境標準制定得寬還是嚴，以什么作為衡量環(huán)境標準的標準呢？如我國的空氣質(zhì)量檢測，以前的空氣質(zhì)量監(jiān)測體系存在不足，原因是城市普遍采用PM10較為寬松的檢測標準，近年來隨著各項環(huán)保措施日趨嚴厲，PM10的治理初見成效，可是PM2.5卻反而呈現(xiàn)上升的趨勢，空氣質(zhì)量反而下降[8]，這就是標準不同產(chǎn)生的問題。環(huán)境標準嚴格一些，能更有利于生活環(huán)境污染的防治工作。再者，我國環(huán)境標準也有彼此沖突的情形，如同時存在兩個環(huán)境電磁輻射國家標準，即1988年國家環(huán)境保護局發(fā)布的《電磁輻射防護規(guī)定》（ GB 8702 - 88）和1989年國家衛(wèi)生部發(fā)布的《環(huán)境電磁波衛(wèi)生標準》（GB9175 - 1988），這兩個標準對環(huán)境電磁波容許輻射強度標準的規(guī)定不一致。[9]2004年8月，原國家環(huán)?？偩趾托l(wèi)生部聯(lián)合給國家標準化委員會發(fā)函，指出在新標準頒布前，以《電磁輻射防護規(guī)定》作為執(zhí)行標準。這件事可以反映出我國環(huán)境標準制定中的許多問題，如標準制定主體亂象、確定標準的標準無依據(jù)、選擇性適用與執(zhí)法、環(huán)境標準修訂不及時、標準落后等。因此，我國環(huán)境標準體系需要全面梳理與修訂完善。

（四）加強跨部門的信息溝通與聯(lián)合執(zhí)法

城市生活類污染防治工作牽涉的部門很多，監(jiān)管主體職責分工不同，說是“九龍治水”、“九龍治污”也不過分。據(jù)不完全統(tǒng)計，監(jiān)管生活類環(huán)境污染的責任單位涉及幾十家，以生活噪聲污染防治為例，其監(jiān)管部門根據(jù)工作性質(zhì)的不同，涉及環(huán)保、公安、衛(wèi)生、教委、建委、交管、交通委、鐵路、城管、公交等多個部門。這些部門在噪聲污染防控方面的職責不同，如建設主管部門負責施工現(xiàn)場的統(tǒng)一監(jiān)督、夜間施工的審批、施工擾民賠償?shù)恼{(diào)解等，其中就有噪聲防控的責任；公安部門負責的范圍是在噪聲敏感建筑物集中區(qū)域使用干擾周圍生活環(huán)境的音響器材、商業(yè)經(jīng)營活動在室外使用音響器材或者采用其他發(fā)出噪聲的方法招攬顧客等；交通委負責對道路、城市軌道交通產(chǎn)生噪聲的管制；鐵路與公交等單位負責運營車輛產(chǎn)生的噪聲污染問題等，上述部門或單位雖然有分工，但執(zhí)法界線也不是非常清晰的。生活類污染防控涉及的諸多職能部門，難免存在重復監(jiān)管或相互扯皮的現(xiàn)象·因此，這么多的職能部門之間應該建立跨部門的環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)機制、溝通機制與信息共享機制，提高環(huán)境執(zhí)法效率。

（五）妥善化解環(huán)境“鄰避沖突”

1980年英國記者Emilie Travel Livezey在《基督教科學箴言報》上發(fā)表一篇文章，描述了美國人對居住區(qū)周圍堆積的化工垃圾的警覺和反感，她率先提出了“Not inmy backyard” （NIMBY，意譯為“鄰避”），后來“鄰避”一詞被廣泛使用。[10]鄰避現(xiàn)象最主要的特征是，民眾反對鄰避設施的土地使用與產(chǎn)生的危害。[11]隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，必須大量興建諸如垃圾處理廠、污水處理中心、火葬場、變電站、無線電基站、重大交通工程等公益性設施，這些設施給公眾帶來正效益的同時，也給設施周邊地區(qū)的居民制造了負效益，即公共設施的負外部性（Negative External-ity），而這些負外部性的成本由設施周邊地區(qū)的居民承擔，顯然對周邊地區(qū)的居民來說不公平，這些居民往往會通過上訪、抗議等集體行動來表達訴求，由此造成了“鄰避沖突”。[12]在城市社會生活類的污染糾紛中， “鄰避沖突”經(jīng)常發(fā)生，例如，為改善移動信號，通信公司在住宅小區(qū)居民樓附近建設移動通信基站，居民由于害怕受電磁輻射污染，普遍反對在自家附近修建。

如何化解這類“鄰避沖突”呢？筆者認為，一是風險評估。對于環(huán)境敏感性的項目，在項目規(guī)劃之前就得設置一道社會矛盾風險評估程序，從源頭上杜絕“鄰避沖突”發(fā)生，防微杜漸。權衡利弊之后，確實需要上馬的項目要做好調(diào)處環(huán)境糾紛的預案。二是“環(huán)評”優(yōu)先。環(huán)境影響評價（以下簡稱“環(huán)評”）應提前介入，在項目規(guī)劃與環(huán)評的順序問題上，建議“環(huán)評”優(yōu)先，即把“環(huán)評”置于“項目規(guī)劃”之前，以杜絕“先上車再買票”的現(xiàn)象發(fā)生，至少兩者要同時進行。因為在實踐中，政府部門一旦做出決定要上某個項目，往往前期已有投入造成了既成事實，然后再編制環(huán)評文件報環(huán)保局審批。在收到環(huán)評文件之后再否定這個項目，環(huán)保局幾乎不可能做到。而從現(xiàn)有程序上說，環(huán)保局在沒有收到環(huán)評文件之前是不可以主動去發(fā)改部門、規(guī)劃部門或國土部門詢問的，萬一遇到“鄰避設施”周圍的居民聞風前來環(huán)保局投訴舉報，環(huán)保局只能視為沒有這回事，或建議居民去規(guī)劃部門投訴。這不是環(huán)保部門在“踢皮球”，實在是法定程序使然，環(huán)保部門無能為力，也無可奈何。三是遵循規(guī)避原則。即環(huán)境敏感性項目的選址，規(guī)劃時應盡量避開居民社區(qū)，已經(jīng)規(guī)劃有待建的居住小區(qū)的，不能再批準建設環(huán)境敏感性項目或設備設施，防患于未然，避免今后環(huán)境糾紛事件的發(fā)生。四是重視規(guī)劃環(huán)評。城市規(guī)劃對于綠色與低碳城市的建設、對于預防環(huán)境糾紛的發(fā)生至關重要。根據(jù)《環(huán)境影響評價法》，城市規(guī)劃是專項規(guī)劃環(huán)評的對象，而城市規(guī)劃包羅萬象，“環(huán)評法”對于城市規(guī)劃的范圍沒有具體規(guī)定，從環(huán)保的角度考量，城市規(guī)劃往往流于形式，因此，應確定專項規(guī)劃環(huán)評的具體范圍，把城市規(guī)劃環(huán)評落到實處。五是夯實項目環(huán)評。對于項目環(huán)評，有些問題在實踐中也有待于進一步明確，如建立一個小項目的通信基站，是否需要環(huán)評，是否只屬于“填報環(huán)境影響登記表”的情形，還是需要編制環(huán)境影響報告書，只有明確了，才能防止建設單位打法律的擦邊球。此外，應滿足居民知情權，保證“鄰避設施”周圍地區(qū)的居民與政府部門信息溝通渠道的暢通。

（六）加強環(huán)境教育，普及環(huán)保知識，完善公眾參與制度

環(huán)境治理比較成功的城市都有一個共性，即環(huán)境保護的全民參與，并充分利用研究的成果加強宣傳教育，從而提高市民的生態(tài)環(huán)境建設意識。以城市居民投訴電磁輻射污染為例，這類問題主要涉及移動通信基站、磁懸浮列車、高壓線或高壓變電站的電磁輻射，城市居民對這種新的污染源普遍心存芥蒂，對于電磁輻射對人體健康的潛在危害性憂心忡忡。其實，市民擔憂的很大一部分原因在于對電磁輻射的安全標準并不了解。而根據(jù)我國的電磁輻射國家標準，在人群經(jīng)?；顒訁^(qū)域，功率密度須小于40微瓦每平方厘米，這個標準與其他發(fā)達國家相比是非常嚴格的，大約是歐盟和美國標準的1/10，因此，在滿足國家標準的前提下，公眾的安全是有保證的。[13]然而，電磁輻射污染與其他污染不同，具有隱蔽性，電磁輻射設施、設備安裝中的不透明性又加大了公眾的神秘感，公眾很容易從心理上產(chǎn)生恐懼和疑慮。即使電磁輻射的強度極小，也可能會招致公眾的激烈反對，以至于城區(qū)可能產(chǎn)生電磁輻射污染的公用企業(yè)，如移動通信公司、電力公司已越來越難以覓得相關設施、設備的安裝地，經(jīng)營成本不斷增加。消除這種對立的最好方法莫過于通過公眾參與來實現(xiàn)當事人彼此之間的尊重、理解和溝通，以褪去電磁輻射污染的神秘性。¨"由于生活類污染就在公眾身邊，因此，建立環(huán)境公眾參與制度，對于生活類污染防治就具有更加積極的意義。

最后提及一點，市民遇到生活類污染糾紛，往往習慣于走信訪程序，這里面既有國人的上訪習慣問題，信“權”不信“法”，也有司法成本的考慮，畢竟信訪的成本最低，有時候處理的效力卻是最高的。但是，信訪不可能滿足所有上訪市民的訴求，信訪接待部門有時候可建議上訪市民走司法程序，提起訴訟，當然，相應的法律援助制度也要跟上，政府要做市民原告的有力后盾。

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