公共建筑節(jié)能經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策研究

王莉++楊繼瑞++孫建華

[摘要] 在公共建筑節(jié)能領(lǐng)域，由于存在正外部性和信息不對(duì)稱現(xiàn)象，強(qiáng)制性政策難以調(diào)動(dòng)各節(jié)能主體的積極性，而經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策所具有的自愿性、鼓勵(lì)性等特點(diǎn)，能有效地推進(jìn)公共建筑節(jié)能發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)公共建筑節(jié)能經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制存在形式比較單一、操作性不強(qiáng)、限制性政策不足、配套措施不健全等問(wèn)題，本文在分析公共建筑節(jié)能市場(chǎng)失靈及矯正方案的基礎(chǔ)上，提出確立不同層次的激勵(lì)目標(biāo)和激勵(lì)對(duì)象、完善稅收政策、建立建筑節(jié)能專項(xiàng)基金、創(chuàng)新公共建筑節(jié)能投融資政策、建立合理的能源價(jià)格體系、健全節(jié)能信息服務(wù)機(jī)制等政策建議。

[關(guān)鍵詞] 公共建筑；節(jié)能；經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策

[中圖分類號(hào)] F062.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1000 -4769 （2015） 03 -0134 -03

我國(guó)的建筑節(jié)能從提出距今有二十多年的時(shí)間，實(shí)踐證明，強(qiáng)制性的建筑節(jié)能政策，難以調(diào)動(dòng)各節(jié)能主體的積極性，從而導(dǎo)致隱形的、附加的浪費(fèi)。而經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策由于具有自愿性、鼓勵(lì)性等特點(diǎn)，能有效地推進(jìn)建筑節(jié)能。當(dāng)前，我國(guó)在建筑節(jié)能領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策還不完善，不利于建筑節(jié)能工作的開(kāi)展。公共建筑相對(duì)居住建筑而言，更具有示范效應(yīng)和社會(huì)影響力，同時(shí)，公共建筑產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)較單一，節(jié)能潛力巨大，節(jié)能組織實(shí)施起來(lái)相對(duì)容易，單獨(dú)將公共建筑作為研究對(duì)象，提出合理的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策，將有效推進(jìn)建筑節(jié)能工作的開(kāi)展。

一、公共建筑節(jié)能領(lǐng)域的市場(chǎng)失靈現(xiàn)象

公共建筑節(jié)能領(lǐng)域內(nèi)的市場(chǎng)失靈主要由兩個(gè)因素形成，一是建筑節(jié)能具有外部性；二是建筑節(jié)能領(lǐng)域內(nèi)各主體之間的信息不對(duì)稱。

福利經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，當(dāng)生產(chǎn)者從事一種影響他人福利，而對(duì)這種影響既不付報(bào)酬又得不到報(bào)酬的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)，就產(chǎn)生了外部性。[1]外部性會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)資源配置低效或無(wú)效的情況，也就是市場(chǎng)失靈。公共建筑節(jié)能領(lǐng)域具有正外部性，這種正外部性導(dǎo)致公共建筑節(jié)能供給量不足或者能效不高，在完全市場(chǎng)機(jī)制的作用下，自由資源配置帶來(lái)的私人生產(chǎn)活動(dòng)水平?jīng)]達(dá)到社會(huì)要求的水平，無(wú)法實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)狀態(tài)。要解決這個(gè)問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯認(rèn)為可以通過(guò)私人協(xié)商和產(chǎn)權(quán)的界定來(lái)實(shí)現(xiàn)，而事實(shí)上，由于享受建筑節(jié)能所帶來(lái)的外部收益的個(gè)體太多，談判方式、交易成本等都會(huì)影響資源配置，這兩種方式的具體操作性都不太現(xiàn)實(shí)。這時(shí)必須通過(guò)政府的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策，引導(dǎo)和約束開(kāi)發(fā)商及業(yè)主的行為，平衡市場(chǎng)配置資源的不均衡性，讓各主體在利己和利他的雙重動(dòng)機(jī)驅(qū)使下，共同實(shí)現(xiàn)個(gè)人和社會(huì)目標(biāo)，這類似于經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古所提出的庇古津貼方案，通過(guò)補(bǔ)貼促進(jìn)生產(chǎn)者進(jìn)一步從事具有外部性的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，從而提高整個(gè)社會(huì)的福利水平。 公共建筑節(jié)能領(lǐng)域內(nèi)信息不對(duì)稱的市場(chǎng)失靈主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是節(jié)能建筑的品質(zhì)無(wú)法從外觀直接體現(xiàn)，消費(fèi)者無(wú)法真正了解產(chǎn)品的性能，消費(fèi)者的能效購(gòu)買量總是在尋求一個(gè)最高的性價(jià)比，而不是隨著價(jià)格的減少而增加或者隨著價(jià)格的增加而減少。當(dāng)產(chǎn)品價(jià)格和建筑能效的比值在某一特定價(jià)格下達(dá)到最大時(shí)，價(jià)格再下降或上升，性價(jià)比都將隨之下降，存在帕累托改進(jìn)的余地，這導(dǎo)致高品質(zhì)的節(jié)能建筑無(wú)法占有市場(chǎng)；二是節(jié)能建筑新產(chǎn)品、新技術(shù)、新理念等因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱，無(wú)法順暢地在使用者和設(shè)計(jì)者之間傳遞，導(dǎo)致新技術(shù)和產(chǎn)品的應(yīng)用滯后，節(jié)能產(chǎn)業(yè)難以快速形成。三是政府對(duì)建筑節(jié)能市場(chǎng)被監(jiān)管方的信息掌握不全，部分建筑節(jié)能產(chǎn)品供應(yīng)商缺乏職業(yè)道德提供虛假建筑能效信息，市場(chǎng)上以次充好的情況時(shí)有發(fā)生，而且政府無(wú)法全面掌握建筑節(jié)能市場(chǎng)的真實(shí)反饋信息，也將影響政策的制定和實(shí)施。理論上講，解決信息不對(duì)稱問(wèn)題可以通過(guò)信息持有者將有效信息公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)完全共享，或者加強(qiáng)信息需求方的信息辨別能力，通過(guò)第三方機(jī)構(gòu)強(qiáng)行實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間的信息溝通等，但這些方式都需要一定的成本投入，依靠市場(chǎng)難以自發(fā)地實(shí)現(xiàn)。所以，客觀上來(lái)說(shuō)，政府必須通過(guò)積極的經(jīng)濟(jì)政策介入解決建筑節(jié)能領(lǐng)域內(nèi)的信息不對(duì)稱問(wèn)題。

二、我國(guó)公共建筑節(jié)能經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策存在的問(wèn)題

我國(guó)自1986年開(kāi)展建筑節(jié)能工作以來(lái)，逐步建立包括法律、法規(guī)、規(guī)范性文件以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等政策體系，有力推動(dòng)了公共建筑節(jié)能的發(fā)展，總體看，強(qiáng)制性干預(yù)多于經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，存在以下問(wèn)題：

1.公共建筑節(jié)能經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策形式單一

在公共建筑節(jié)能領(lǐng)域內(nèi)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策主要采用的是財(cái)政補(bǔ)貼的方式，而稅收優(yōu)惠和貼息貸款使用較少，貼息貸款目前只用于公共建筑監(jiān)管體系建設(shè)的示范試點(diǎn)工程中，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的方式比較單一。[2]財(cái)政資金可以補(bǔ)貼投資者、生產(chǎn)者或者消費(fèi)者，我國(guó)當(dāng)前主要采用的是補(bǔ)貼投資者，投資補(bǔ)貼有利于建設(shè)監(jiān)管體系，但對(duì)體系建成后的節(jié)能運(yùn)行管理激勵(lì)作用不明顯。我國(guó)沒(méi)有建立專門(mén)的節(jié)能基金，也沒(méi)有征收相應(yīng)的能源稅，資金主要來(lái)源于政府財(cái)政撥款，渠道單一，這種激勵(lì)方式對(duì)政府預(yù)算是一種很大的消耗，不是公共建筑節(jié)能的長(zhǎng)久之策。此外，我國(guó)公共建筑節(jié)能的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策大部分是近幾年才建立的，大多停留在宏觀的法律法規(guī)層面，可操作性不強(qiáng)。

2.公共建筑節(jié)能經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策缺乏層次

公共建筑節(jié)能涉及的主體包括中央和地方政府、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、設(shè)計(jì)施工單位、業(yè)主、物業(yè)管理公司、節(jié)能服務(wù)公司，材料與設(shè)備供應(yīng)廠商及科研機(jī)構(gòu)等，各主體所處的層次不同，直接或間接地從節(jié)能建筑中獲取的利益不同，有效的激勵(lì)應(yīng)該是針對(duì)不同的主體，從各自的利益出發(fā)設(shè)計(jì)激勵(lì)內(nèi)容，但當(dāng)前的激勵(lì)政策主要是由中央層面出發(fā)的，地方性的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策很少，以公共建筑的節(jié)能改造為例，中央對(duì)大型公共建筑的節(jié)能改造示范有專項(xiàng)的資金支持，全國(guó)只有山西和內(nèi)蒙等少部分省市出臺(tái)了配套資金的比例，大部分省市配套不足或者完全靠中央財(cái)政推動(dòng)，由于缺乏地方的多層次激勵(lì)，無(wú)法形成將高層的微小政策變動(dòng)向下逐步放大的“蝴蝶效應(yīng)”，公共建筑節(jié)能改造發(fā)展非常緩慢。

而且建筑節(jié)能市場(chǎng)發(fā)展初期、中期和成熟期，應(yīng)根據(jù)各自的階段特點(diǎn)實(shí)施相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策。在市場(chǎng)發(fā)展初期，主要以懲罰和限制性政策為主，以保證市場(chǎng)向著高一級(jí)過(guò)渡。隨著節(jié)能交易市場(chǎng)的發(fā)展，激勵(lì)政策應(yīng)成為主導(dǎo)，當(dāng)市場(chǎng)達(dá)到成熟后，政府對(duì)主體的激勵(lì)要逐漸弱化，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)節(jié)能產(chǎn)品和技術(shù)的資源配置作用，目前我國(guó)的激勵(lì)政策從時(shí)間和空間軸的角度考量還不夠。

3.公共建筑節(jié)能激勵(lì)政策正負(fù)力度不夠

公共建筑節(jié)能領(lǐng)域的激勵(lì)政策既包括正向激勵(lì)，如財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免、價(jià)格優(yōu)惠、貼息貸款等，也包括負(fù)向激勵(lì)，如強(qiáng)制性干預(yù)、排污費(fèi)征收、能源稅等。在我國(guó)由于資金缺口比較大，正向激勵(lì)不夠，以公共建筑的節(jié)能改造為例，我國(guó)對(duì)所有既有建筑的節(jié)能改造每年的財(cái)政補(bǔ)貼為40億人民幣左右，分?jǐn)偟酱笮凸步ㄖ?jié)能改造的財(cái)政補(bǔ)貼只有2.6億左右，這對(duì)龐大的既有公共建筑面積來(lái)說(shuō)，激勵(lì)力度很小，無(wú)法調(diào)動(dòng)業(yè)主的積極性。同時(shí)，我國(guó)對(duì)公共建筑節(jié)能的限制性政策也比較缺乏。如2008年頒布的《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》要求公共機(jī)構(gòu)對(duì)能源實(shí)行計(jì)量、監(jiān)測(cè)和報(bào)告制度，但是對(duì)具體的節(jié)能目標(biāo)沒(méi)有要求；公共機(jī)構(gòu)的能耗超出定額的，要向本級(jí)人民政府機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)作出說(shuō)明，但具體限制性措施沒(méi)有，導(dǎo)致公共建筑機(jī)構(gòu)推進(jìn)節(jié)能的積極性不強(qiáng)。特別是政府機(jī)關(guān)辦公建筑，由于此類公共建筑為政府全額撥款，能源費(fèi)用不與部門(mén)利益關(guān)聯(lián)，超額用能幾乎沒(méi)有限制性政策約束，不利于公共建筑節(jié)能的推行。

4.公共建筑節(jié)能激勵(lì)政策配套措施不全

經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策的執(zhí)行有賴于建筑節(jié)能服務(wù)市場(chǎng)、能源價(jià)格機(jī)制、能源評(píng)估審計(jì)體系等配套措施的健全，而目前我國(guó)的這些配套措施都還不夠完善。公共建筑領(lǐng)域內(nèi)的超額用電定價(jià)機(jī)制尚未形成，峰谷用電差價(jià)不明顯，能源超定額加價(jià)制度進(jìn)展緩慢。同時(shí)，能源審計(jì)沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行，建筑節(jié)能量的評(píng)估體系還不完善，在具體的節(jié)能改造案例中，節(jié)能服務(wù)公司和公共建筑業(yè)主在最終節(jié)能量的評(píng)估上存在分歧，節(jié)能服務(wù)公司利益無(wú)法得到有效保證，從而發(fā)展緩慢。發(fā)達(dá)國(guó)家節(jié)能經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策的推行都依賴于節(jié)能服務(wù)市場(chǎng)的發(fā)展，而我國(guó)公共建筑節(jié)能服務(wù)市場(chǎng)還尚未形成，這極大地阻礙了既有經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策的推行。

三、公共建筑節(jié)能主要經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策建議

經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策的設(shè)計(jì)原則是將個(gè)體行為活動(dòng)的外部影響核算到經(jīng)濟(jì)成本中，政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)整公共建筑節(jié)能各主體的利益關(guān)系，獎(jiǎng)勵(lì)正外部性活動(dòng)，限制負(fù)外部性行為，把公共建筑節(jié)能主體的短期個(gè)體利益和全社會(huì)的共同長(zhǎng)期利益結(jié)合起來(lái)，政策的核心理念是賦予公共建筑節(jié)能主體自主選擇最優(yōu)成本實(shí)現(xiàn)最高能效的消費(fèi)行為。

1.確立不同層次的激勵(lì)目標(biāo)和對(duì)象

我國(guó)建筑節(jié)能工作起步較晚，公共建筑節(jié)能更是在2005年后才有相應(yīng)的法規(guī)，公眾對(duì)公共建筑節(jié)能的認(rèn)識(shí)還不到位。因此，提高公眾意識(shí)應(yīng)作為公共建筑節(jié)能的短期激勵(lì)目標(biāo)，努力把潛在的公共建筑節(jié)能需要轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的節(jié)能需求；長(zhǎng)期的激勵(lì)目標(biāo)是，在大量釋放的節(jié)能需求基礎(chǔ)上，建立公共建筑節(jié)能服務(wù)體系，培育和規(guī)范節(jié)能市場(chǎng)，通過(guò)稅收、補(bǔ)貼、貸款等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段，激勵(lì)各節(jié)能主體開(kāi)展節(jié)能改造，推動(dòng)公共建筑節(jié)能長(zhǎng)效機(jī)制的建立。

在公共建筑節(jié)能領(lǐng)域，每一種激勵(lì)政策都應(yīng)有具體的激勵(lì)對(duì)象，在設(shè)計(jì)激勵(lì)政策的時(shí)候，應(yīng)根據(jù)公共建筑各主體的經(jīng)濟(jì)行為特征，制定相應(yīng)的激勵(lì)政策內(nèi)容，形成政策合力，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容。激勵(lì)政策應(yīng)該包括中央政府對(duì)地方政府的激勵(lì)，地方政府對(duì)業(yè)主的激勵(lì)、業(yè)主對(duì)公共建筑節(jié)能運(yùn)行管理者的激勵(lì)、業(yè)主對(duì)公共建筑用戶的激勵(lì)等。

2.完善公共建筑節(jié)能稅收優(yōu)惠政策

稅收優(yōu)惠政策就是利用各種優(yōu)惠規(guī)定，實(shí)現(xiàn)稅收的豁免或減少，達(dá)到刺激投資增長(zhǎng)和降低資本成本的目的，從而影響消費(fèi)者行為。我國(guó)目前實(shí)施的建筑節(jié)能稅收優(yōu)惠政策主要包括固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、增值稅和所得稅等，總體來(lái)說(shuō)形式比較簡(jiǎn)單，針對(duì)性不強(qiáng)，激勵(lì)程度不高。因此，可以借鑒一些國(guó)家征收能源消費(fèi)稅，調(diào)節(jié)公共建筑的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)可再生能源在建筑中的規(guī)模化應(yīng)用。改革城市維護(hù)建設(shè)稅的征收，可以將城市維護(hù)建設(shè)稅同能源消費(fèi)掛鉤，單獨(dú)征收，作為城市公共建筑的節(jié)能投資資金來(lái)源。對(duì)建筑節(jié)能產(chǎn)品供應(yīng)商所得稅和建筑節(jié)能產(chǎn)品的流轉(zhuǎn)稅實(shí)行優(yōu)惠，從而鼓勵(lì)建筑節(jié)能產(chǎn)品的生產(chǎn)。

3.設(shè)立針對(duì)建筑節(jié)能的專項(xiàng)基金

我國(guó)省級(jí)政府都建立了節(jié)能專項(xiàng)資金，資金的使用范圍包括工業(yè)節(jié)能、建筑節(jié)能和交通節(jié)能三個(gè)領(lǐng)域，但這三個(gè)領(lǐng)域的資金使用比例沒(méi)有進(jìn)行嚴(yán)格的劃分，導(dǎo)致部分省份用于建筑節(jié)能的基金比例非常低，不符合建筑領(lǐng)域?qū)?jié)能的貢獻(xiàn)率。建議對(duì)各級(jí)政府的節(jié)能專項(xiàng)資金進(jìn)行劃分，建立建筑節(jié)能專項(xiàng)資金，發(fā)揮建筑節(jié)能專項(xiàng)資金的杠桿作用，調(diào)動(dòng)公共建筑節(jié)能各主體的積極性，通過(guò)財(cái)政激勵(lì)，建立良好的市場(chǎng)機(jī)制。在建筑節(jié)能的前期階段，專項(xiàng)資金應(yīng)向節(jié)能宣傳教育、試點(diǎn)示范、節(jié)能新材料、新技術(shù)研發(fā)和基礎(chǔ)理論研究?jī)A斜，在中期階段，建筑節(jié)能專項(xiàng)資金應(yīng)主要用于補(bǔ)貼公共建筑的節(jié)能改造，維護(hù)公共建筑節(jié)能市場(chǎng)機(jī)制。同時(shí)要多渠道吸收社會(huì)資金，彌補(bǔ)政府財(cái)政撥款的有限性，進(jìn)一步充實(shí)建筑節(jié)能專項(xiàng)基金。[3 ]

4.創(chuàng)新公共建筑節(jié)能投融資政策

在大多數(shù)公共建筑中，通常由建筑開(kāi)發(fā)商提供能源設(shè)備，而建筑使用者負(fù)責(zé)繳納能源費(fèi)，這種結(jié)構(gòu)性原因?qū)е码p方都不愿意為節(jié)能改造投資。這個(gè)時(shí)候需要銀行等金融機(jī)構(gòu)的支持，但節(jié)能改造項(xiàng)目涉及方案設(shè)計(jì)、專用設(shè)備采購(gòu)、安裝、運(yùn)行管理等多個(gè)方面，銀行對(duì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)方面的情況不了解，對(duì)預(yù)期的節(jié)能投資收益不清楚，節(jié)能項(xiàng)目的融資申請(qǐng)難以被置于優(yōu)先考慮的地位。國(guó)家應(yīng)鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)根據(jù)公共建筑節(jié)能的融資需求特點(diǎn)，拓寬擔(dān)保產(chǎn)品的范圍，創(chuàng)新信貸產(chǎn)品，成立專門(mén)的建筑節(jié)能融資機(jī)構(gòu)或擔(dān)保基金[4]，簡(jiǎn)化融資申請(qǐng)審批程序，克服金融機(jī)構(gòu)在節(jié)能技術(shù)及收益方面的信息障礙，實(shí)行商業(yè)化的運(yùn)作體系，普及建筑節(jié)能項(xiàng)目。

5.建立多方位的激勵(lì)政策配套措施

首先，建立階梯能源價(jià)格體系。能源價(jià)格杠桿是有效的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施之一，它可以具體體現(xiàn)節(jié)能效益，從而刺激業(yè)主進(jìn)行建筑節(jié)能的意愿。將能源階梯價(jià)格作為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段，建立用能定額制度和超定額加價(jià)制度等能源價(jià)格機(jī)制，通過(guò)超定額加價(jià)收取的能源費(fèi)用，可以抽取一定的比例補(bǔ)充到建筑節(jié)能專項(xiàng)資金中，用于支持公共建筑節(jié)能的改造。其次，健全信息服務(wù)機(jī)制。當(dāng)前我國(guó)節(jié)能建筑產(chǎn)品的能效具體是多少?zèng)]有可靠的消息公布，公共建筑節(jié)能改造后的具體收益也缺乏可衡量的標(biāo)準(zhǔn)。政府應(yīng)積極推行公共建筑的能效測(cè)評(píng)標(biāo)識(shí)，讓購(gòu)買者對(duì)能效信息了解起來(lái)更便捷，政府還要致力于建立較權(quán)威的第三方評(píng)估檢測(cè)機(jī)構(gòu)，對(duì)建筑產(chǎn)品的實(shí)際能效和節(jié)能改造后的收益進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，消除消費(fèi)者的信息盲區(qū)，從而解決公共建筑節(jié)能市場(chǎng)信息不對(duì)稱問(wèn)題。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)宣傳普及建筑節(jié)能知識(shí)，建立建筑能效標(biāo)識(shí)體系，讓公眾對(duì)建筑節(jié)能產(chǎn)品、材料、技術(shù)及效果等有充分的了解。建立公共建筑能源審計(jì)體系，把能源審計(jì)作為工程審計(jì)的內(nèi)容之一，以促進(jìn)公共建筑節(jié)能。

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