污水處理PPP項目設置保底量分析

符曉

摘要：本文首先對污水處理保底量概念和相關政策進行論述，然后詳細分析污水處理項目設置保底量的理由，最后提出保底量計算原則及相關處理建議，以便污水處理PPP項目順利推進。

關鍵詞：污水處理;PPP;保底量

中圖分類號：X505 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2020）01-00-02

Abstract：On the basis of this，this paper first discusses the concept of the quantity of water and the related policies of the sewage treatment，and then analyzes the reasons for setting the bottom quantity of the sewage treatment project in detail，and finally puts forward the principle of the calculation of the bottom-and-bottom quantity and the relevant treatment suggestions， so that the PPP project of the sewage treatment is proceeding smoothly.

Key words：Sewage treatment;PPP;Bottom preservation

1 污水處理保底量相關概念

由于污水處理等原料具有自然壟斷性，無法從公開市場上由社會資本方取得，僅能由政府方供應，即通常會約定由政府方負責供應原料。政府和社會資本雙方通常會在運營期一定期間內設定最低供應量，作為政府方的最低需求保證，該最低需求量即為污水處理PPP設置的“保底量”。

若污水處理PPP項目設置保底量，即政府與項目公司約定一個項目的最低使用量，在項目實際使用量低于最低使用量時，不論實際使用量多少，政府均按約定的最低使用量付費。

2 污水處理保底量相關政策

（1）《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）提出：“原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業(yè)風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔”。

（2）2014年財政部發(fā)布的《PPP項目合同指南（試行）》提出：“在原料無法從公開市場上取得、僅能由政府供應（例如污水、垃圾），或者項目公司無法承擔有關原料供應風險的情形下，通常會約定由政府負責供應原料，同時會在合同中對原料的質量和數(shù)量予以明確約定，例如，一些污水處理項目的PPP項目合同中規(guī)定，政府應確保在整個項目期限內，收集和輸送污水至污水處理項目指定的交付地點，并滿足合同約定的基本水量（如日均污水量）和進水水質等”。

（3）《財政部關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）提出：“社會資本負責項目投資、建設、運營并承擔相應風險，政府承擔政策、法律等風險”。

由以上相關政策文件可見，雖然最新財金〔2019〕10號文未明確規(guī)定“最低需求風險”由政府方承擔，但該文件對風險分配基本原則做了重申，按該文件精神對于文件未涉及的風險分配機制，仍應遵循原先的文件規(guī)定，即最低需求風險由政府方承擔。

3 污水處理設置保底量理由分析

3.1 政府有利于控制污水量風險

在污水處理領域，由于污水處理原料具有自然壟斷性，無法從公開市場上取得，特別在園區(qū)工業(yè)廢水更加明顯。因為政府具有管理監(jiān)管污水處理職責，更有能力控制污水量風險，故原料僅能由政府方供應，社會資本方無法承擔污水供應風險，所以以上風險應分配給能夠以最小成本、最有效管理它的一方承擔，這在本質上是一種公私雙方風險共擔的策略安排。

3.2 污水處理規(guī)模適度超前風險

由于污水處理項目在確定處理能力時，需要綜合考慮城市未來發(fā)展規(guī)劃，導致其設計產(chǎn)能大于當前所需產(chǎn)能，項目建設規(guī)模通常都適度超前，且在污水處理項目進入運營期一段時間內是不會達到設計規(guī)模的要求進行滿負荷運營的。若此時按實際污水量支付服務費用給社會資本方，可能導致項目難以達到PPP項目預期收益，甚至可能建設成本也難以回收。由于污水處理項目前期建設規(guī)模基本都是政府確定，屬于城市環(huán)境發(fā)展的機會成本。因此，政府方對此類風險更有控制力，應承擔污水進水量的風險。

3.3 污水保底量設置影響項目融資

若污水處理項目沒有設置保底量，表明該項目的需求量不可預測或明確性降低，將會降低社會資本方運營期服務費收入，加大承擔實際需求風險的程度。此種情況直接導致項目融資機構認為項目風險大，從而加大項目融資難度或提高融資成本，相應降低項目的可融資性，不利于項目建設推進。

3.4 保底水量僅保障基本收回建設成本

污水保底水量設置原則為保障社會資本方基本回收建設投入，處于略微虧損或盈利狀態(tài)，而非確保社會資本方收益率達到PPP項目預期數(shù)值。由此可見，保底水量設置是“保本”而非“保收益”，與PPP政策中固定回報有本質的不同，兩者并無矛盾或沖突。

3.5 保底水量相應費用仍按績效支付

PPP項目中對于保底水量相應費用仍按運維績效支付，即保底水量下費用支付需要進行相應考核，若績效考核分數(shù)低于PPP項目方案設定考核分數(shù)，將會進行費用扣減或不支付。同時財金〔2019〕10號文提出：“建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制，不得通過降低考核標準等方式，提前鎖定、固化政府支出責任”，最新PPP政策要求項目服務費用支付必須與相應績效結果掛鉤。由此可見，PPP項目要求保底水量相應費用仍按績效支付，可避免PPP項目出現(xiàn)固定回報情況。