關(guān)于城市規(guī)劃中規(guī)劃環(huán)評(píng)的探討

黃明忠

摘要：城市規(guī)劃是將持續(xù)發(fā)展、科學(xué)發(fā)展作為基礎(chǔ)，對(duì)于城市發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、環(huán)境影響等內(nèi)容加以規(guī)劃，以發(fā)揮指導(dǎo)規(guī)范城市發(fā)展的作用。在城市規(guī)劃的編制過(guò)程中要對(duì)環(huán)境影響加以評(píng)價(jià)。本文以城市規(guī)劃與環(huán)境評(píng)價(jià)為出發(fā)點(diǎn)，提出規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)存在的幾點(diǎn)問(wèn)題及解決思路，在更大的范圍內(nèi)保證城市規(guī)劃的合理性，為政府相關(guān)部門(mén)科學(xué)決策提供依據(jù)。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃;規(guī)劃環(huán)評(píng);資源環(huán)境承載力;三線(xiàn)一單

中圖分類(lèi)號(hào)：X820.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-672X（2020）01-00-02

Abstract：Urban planning is based on sustainable development and scientific development.It plans the economic structure and environmental impact of urban development in order to play a role in guiding and regulating urban development.Environmental impacts should be evaluated in the process of urban planning.Based on the starting point of urban planning and environmental assessment，this paper proposes several problems and solutions for planning environmental impact assessment to ensure the rationality of urban planning in a wider scope and provide a basis for scientific decision-making by relevant government departments.

Key words：Urban planning;Planning environmental impact assessment;Resource and environmental carrying capacity;Three lines and one order

城市規(guī)劃是為了保證特定時(shí)期內(nèi)城市的發(fā)展有明確的目標(biāo)，確定城市的發(fā)展規(guī)模與方向，實(shí)現(xiàn)土地的合理利用。環(huán)境影響評(píng)價(jià)是預(yù)防規(guī)劃實(shí)施對(duì)環(huán)境造成的負(fù)面影響，不但有利于保護(hù)環(huán)境，還可以保證規(guī)劃的科學(xué)、合理[1]。

1 城市規(guī)劃對(duì)于環(huán)境評(píng)價(jià)的作用

1.1 城市規(guī)劃環(huán)評(píng)具有修正性

城市規(guī)劃的編制需要?dú)v經(jīng)漫長(zhǎng)的時(shí)間，這是由于城市的發(fā)展涉及到的影響因素多，關(guān)系到的問(wèn)題較為復(fù)雜;規(guī)劃編制中需要考慮到多方面的非技術(shù)因素，比如不同專(zhuān)家主觀意見(jiàn)、政府部門(mén)政策的傾向性、區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向等。非技術(shù)因素會(huì)造成城市規(guī)劃編制時(shí)需要統(tǒng)籌安排，以實(shí)現(xiàn)不同利益群體的平衡，規(guī)劃因此會(huì)存在不科學(xué)的內(nèi)容，使城市的環(huán)境會(huì)受到影響。規(guī)劃環(huán)評(píng)可以針對(duì)規(guī)劃實(shí)施對(duì)環(huán)境可能造成的影響加以分析，并進(jìn)行預(yù)測(cè)和評(píng)估，分析與相關(guān)規(guī)劃的環(huán)境協(xié)調(diào)性，從而發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、提出調(diào)整建議，對(duì)城市規(guī)劃方案具有修正作用。

1.2 城市規(guī)劃環(huán)評(píng)具有制約性

在城市規(guī)劃實(shí)施的過(guò)程中，有的地方政府為了短期的經(jīng)濟(jì)利益，忽視城市規(guī)劃與其他環(huán)保規(guī)劃、生態(tài)市規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的相符性，對(duì)城市土地利用規(guī)劃調(diào)整的隨意性較大，如將城市綠地、居住用地等更改為工業(yè)用地、商業(yè)用地，造成城區(qū)局部區(qū)域的無(wú)序發(fā)展。規(guī)劃環(huán)評(píng)是城市規(guī)劃的重要內(nèi)容，對(duì)于城市發(fā)展具有明確的指導(dǎo)作用，能夠防止規(guī)劃調(diào)整的隨意性，可以最大限度地保護(hù)自然環(huán)境和人居環(huán)境。

1.3 城市規(guī)劃環(huán)評(píng)具有科學(xué)性

城市規(guī)劃中對(duì)城市人口規(guī)模、人均用地、產(chǎn)業(yè)布局等項(xiàng)目進(jìn)行了比較詳細(xì)的定量分析，而對(duì)于當(dāng)?shù)氐馁Y源環(huán)境承載能力、環(huán)境容量和污染物排放總量分析較為粗略，科學(xué)性不強(qiáng)，不能準(zhǔn)確預(yù)測(cè)城區(qū)未來(lái)環(huán)境質(zhì)量的發(fā)展趨勢(shì)。規(guī)劃環(huán)評(píng)借助定量分析，可以對(duì)規(guī)劃實(shí)施后資源承載能力、環(huán)境容量和污染物排放總量的發(fā)展變化趨勢(shì)，提出預(yù)防對(duì)策和措施，使得城市可在發(fā)展中改善環(huán)境質(zhì)量，改善人居環(huán)境。因此，規(guī)劃環(huán)評(píng)對(duì)城市規(guī)劃具有科學(xué)的指導(dǎo)作用。

2 城市規(guī)劃中環(huán)境影響評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題

2.1 未能充分發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評(píng)的約束和指導(dǎo)作用

隨著《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》于2009年10月正式實(shí)行，我國(guó)各地才開(kāi)始城市規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的實(shí)踐。歷經(jīng)10年的發(fā)展，規(guī)劃環(huán)評(píng)相關(guān)評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則、規(guī)范、指南、標(biāo)準(zhǔn)等不斷完善，評(píng)價(jià)人員可能調(diào)整的余地十分有限;此外，規(guī)劃環(huán)評(píng)歷經(jīng)十余年的發(fā)展，自身理論和評(píng)價(jià)方法體系仍不夠完善，規(guī)劃環(huán)評(píng)編制人員的職業(yè)素質(zhì)參差不齊，導(dǎo)致評(píng)價(jià)的時(shí)效性和結(jié)果不能保證。規(guī)劃環(huán)評(píng)具有的約束和指導(dǎo)作用難以充分發(fā)揮出來(lái)[2]。

2.2 與上位規(guī)劃、相關(guān)規(guī)劃的相符性分析不足

在規(guī)劃環(huán)評(píng)的過(guò)程中，容易忽視城市規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)、林地與耕地保護(hù)、綜合交通、水資源、文化與生態(tài)旅游資源、社會(huì)事業(yè)規(guī)劃等各類(lèi)規(guī)劃的銜接，與上位規(guī)劃、相關(guān)規(guī)劃相符性的分析深度和廣度不足，使得多個(gè)規(guī)劃確定的保護(hù)性空間、開(kāi)發(fā)邊界、城市規(guī)模等重要空間參數(shù)存在差異，從而不能實(shí)現(xiàn)優(yōu)化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和治理能力的目標(biāo)[3]。

2.3 對(duì)資源環(huán)境承載力的分析不夠全面

目前，我國(guó)提出建設(shè)資源節(jié)約型與環(huán)境友好型社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展理念體現(xiàn)在城市規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，就是要對(duì)城市規(guī)劃實(shí)施的資源環(huán)境可承載能力進(jìn)行論證，解決規(guī)劃的目標(biāo)及定位、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局是否在規(guī)劃區(qū)的資源環(huán)境可承載能力之內(nèi)[4]。

規(guī)劃環(huán)評(píng)對(duì)資源環(huán)境承載力的分析不夠全面，或者分析結(jié)果出現(xiàn)較大偏差，未能從自然生態(tài)、資源與能源的可持續(xù)利用方面給規(guī)劃提出建議，會(huì)造成城市規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，出現(xiàn)超承載力的問(wèn)題，影響城市生態(tài)系統(tǒng)，影響城市的健康可持續(xù)發(fā)展。

2.4 對(duì)城市規(guī)劃的合理性分析流于形式

建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)要分析研究到論證規(guī)劃方案本身的協(xié)調(diào)性和合理性。規(guī)劃方案的合理性包括環(huán)境適宜性、規(guī)劃目標(biāo)合理性、規(guī)劃布局合理性、規(guī)劃方案協(xié)調(diào)性、環(huán)保目標(biāo)可達(dá)性等內(nèi)容。由于在規(guī)劃環(huán)評(píng)過(guò)程中，容易陷入建設(shè)項(xiàng)目的思維方式，注重規(guī)劃實(shí)施后廢水、廢氣、噪聲、固體廢物等方面影響預(yù)測(cè)與評(píng)價(jià)，對(duì)規(guī)劃的合理性分析流于形式，忽視了規(guī)劃環(huán)評(píng)的潛在作用，沒(méi)有全面分析目標(biāo)正確性、科學(xué)性與合理性。

2.5 城市規(guī)劃審查過(guò)程忽視規(guī)劃環(huán)評(píng)的內(nèi)容與結(jié)論

城市規(guī)劃召開(kāi)審查會(huì)時(shí)，生態(tài)環(huán)境部門(mén)往往是作為部門(mén)代表被邀請(qǐng)參與審查會(huì)，評(píng)審專(zhuān)家組的成員中鮮有環(huán)保行業(yè)的專(zhuān)業(yè)人士。審查過(guò)程中，審查重點(diǎn)偏重于城市性質(zhì)與職能、城市發(fā)展目標(biāo)、城市人口規(guī)模與建設(shè)用地規(guī)模、城市空間布局與功能分區(qū)、城市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展目標(biāo)等事項(xiàng)，而忽視了生態(tài)、資源、環(huán)境、規(guī)劃方案的環(huán)境合理性等方面的內(nèi)容。城市規(guī)劃的審查過(guò)程對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的內(nèi)容重視不足，使得規(guī)劃環(huán)評(píng)的結(jié)論不能保證。

3 解決城市規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)存在問(wèn)題的幾點(diǎn)建議

3.1 強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評(píng)的約束和指導(dǎo)作用

要發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評(píng)應(yīng)有的作用，須明確規(guī)劃環(huán)評(píng)的定位、功能和工作機(jī)制。城市規(guī)劃的環(huán)評(píng)重在優(yōu)化城市的布局、規(guī)模、結(jié)構(gòu)，擬定負(fù)面清單，指導(dǎo)項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入。在規(guī)劃環(huán)評(píng)的過(guò)程中，編制機(jī)構(gòu)應(yīng)堅(jiān)持將環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo)，提高環(huán)評(píng)的有效性，對(duì)項(xiàng)目的環(huán)境影響要有強(qiáng)制約束機(jī)制。

3.2 提高規(guī)劃環(huán)評(píng)編制機(jī)構(gòu)與從業(yè)人員的水平

依據(jù)《“十三五”環(huán)境影響評(píng)價(jià)改革實(shí)施方案》要“加強(qiáng)環(huán)評(píng)重大宏觀政策、基礎(chǔ)理論及技術(shù)方法研究。強(qiáng)化國(guó)家環(huán)評(píng)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室能力建設(shè)。開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)模型標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。開(kāi)展涉及改善環(huán)境質(zhì)量的環(huán)評(píng)基礎(chǔ)性問(wèn)題及關(guān)鍵技術(shù)研究?！币?guī)劃環(huán)評(píng)編制機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員需與時(shí)俱進(jìn)，不斷提高自身綜合水平;各級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)應(yīng)根據(jù)國(guó)家及地方對(duì)環(huán)境保護(hù)工作及環(huán)評(píng)影響評(píng)價(jià)工作的要求，以及評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的需求組織專(zhuān)題培訓(xùn)，為評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員提供學(xué)習(xí)與提高的機(jī)會(huì)，規(guī)范管理評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員，夯實(shí)環(huán)評(píng)的技術(shù)基礎(chǔ)，使得城市規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論更加準(zhǔn)確、有效、可信。

3.3 城市規(guī)劃審查過(guò)程重視對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)內(nèi)容的審查

城市規(guī)劃與規(guī)劃環(huán)評(píng)的目標(biāo)是一致的，都是為了實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展，針對(duì)存在的共同理念與發(fā)展愿望，需要真正的融合，以實(shí)現(xiàn)規(guī)劃與評(píng)價(jià)得以共同作用。城市規(guī)劃召開(kāi)審查會(huì)時(shí)，由于規(guī)劃環(huán)評(píng)的特殊性，不僅僅需要規(guī)劃專(zhuān)業(yè)人員參與，還需要有豐富理論知識(shí)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)業(yè)環(huán)保人士參與。邀請(qǐng)環(huán)保行業(yè)的專(zhuān)家參與，對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的內(nèi)容進(jìn)行全面審查，用以彌補(bǔ)規(guī)劃人員環(huán)保知識(shí)的不足，可在客觀上促進(jìn)規(guī)劃理念與環(huán)境理念的融合。

4 結(jié)論

在城市規(guī)劃的實(shí)施過(guò)程中，需要全面考慮環(huán)境因素，要結(jié)合城市的發(fā)展出臺(tái)配套的措施。為了保證融合的效果，相關(guān)部門(mén)要注重出臺(tái)相應(yīng)的保證措施以約束環(huán)評(píng)行為，保證城市規(guī)劃有效性，保證規(guī)劃環(huán)評(píng)在推動(dòng)城市生態(tài)化建設(shè)中起到的作用。

參考文獻(xiàn)

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收稿日期：2019-11-07

作者簡(jiǎn)介：黃明忠（1983-），男，壯族，本科學(xué)歷，研究方向?yàn)橐?guī)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)（包括建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)和規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)）以及它們之間的關(guān)系。