論新時(shí)代基層干部治理能力的系統(tǒng)提升＊

提 要： 新時(shí)代防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化所提出的“善治”目標(biāo)，需要通過(guò)提升基層干部治理能力來(lái)實(shí)現(xiàn)。作為基層治理現(xiàn)代化深入推進(jìn)的最直接執(zhí)行者，我國(guó)基層干部群體發(fā)揮著促進(jìn)基層治理主體達(dá)成共贏的作用，確保著治理目標(biāo)更注重長(zhǎng)遠(yuǎn)與可持續(xù)發(fā)展。作為治理能力現(xiàn)代化對(duì)我國(guó)基層干部的一種特殊能力要求，治理能力不同于那種個(gè)體因自身完成本職工作所發(fā)揮出來(lái)的素質(zhì)要求。治理能力發(fā)揮需要多主體合作，著眼于關(guān)系與過(guò)程導(dǎo)向，更側(cè)重于個(gè)體與組織之間的優(yōu)化整合資源，以及個(gè)體能力在治理中發(fā)揮的效果與效能。治理能力提升受基層干部個(gè)體成長(zhǎng)周期的內(nèi)驅(qū)力量影響，也受制于該階段的基層干部管理體制的外推力量。正是這兩種作用力相互作用所形成的合力即綜合效應(yīng)力，共同作用于基層干部隊(duì)伍整體。

新時(shí)代，由于網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的迅速延伸，在信息傳播的表象層，基層治理危機(jī)事件傳播迅速和廣泛，這對(duì)基層干部治理能力提出更嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的傳播路徑遵循“信源—信息—通道—接受者”，是一種線(xiàn)性傳播模式。在信息傳播的行為層，根據(jù)戈夫曼的“擬劇理論”，人的行為具有“前臺(tái)”與“后臺(tái)”。然而，新時(shí)代完全打破了公共服務(wù)行為的“后臺(tái)”，“把關(guān)”控制過(guò)程受到?jīng)_擊?；鶎又卫砦C(jī)事件的曝光與揭露驚人的快速，官方話(huà)語(yǔ)往往滯后于民間話(huà)語(yǔ)，導(dǎo)致雙方話(huà)語(yǔ)場(chǎng)可能會(huì)發(fā)生碰撞，從而使基層干部面臨更多治理風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)?，F(xiàn)實(shí)中很多基層治理危機(jī)事件是經(jīng)過(guò)網(wǎng)絡(luò)曝光和渲染，而引起熱議或民憤。基層干部是處理基層治理危機(jī)的一線(xiàn)群體，尤其需要提升自身治理能力。從某種意義上說(shuō)，在垂直管理系統(tǒng)中，基層干部手中可以運(yùn)用的權(quán)力具有局限性、服從性和低層權(quán)威性。基層部門(mén)職能的復(fù)雜性又決定了基層干部身份構(gòu)成和業(yè)務(wù)能力的多樣性。在這種客觀條件下，對(duì)基層干部治理能力提出更高要求。

一、新時(shí)代基層干部治理能力提升的基本要求

新時(shí)代，有效化解基層治理風(fēng)險(xiǎn)需要迫切提升基層干部治理能力，這需要通過(guò)對(duì)基層干部進(jìn)行職業(yè)化塑造與培育基層干部職業(yè)精神來(lái)實(shí)現(xiàn)。通過(guò)職業(yè)精神對(duì)行為的影響作用來(lái)提升基層干部治理能力，從而為實(shí)現(xiàn)“善治”目標(biāo)打造一批專(zhuān)業(yè)化基層干部隊(duì)伍。

（一）職業(yè)精神：基層干部治理能力提升的本質(zhì)追求

基層干部作為一個(gè)職業(yè)，內(nèi)蘊(yùn)一種職業(yè)精神，又由于處于直接支配社會(huì)資源配置的位置，其職業(yè)角色行為的道德性不僅關(guān)乎其個(gè)人成長(zhǎng)，而且關(guān)系著公共權(quán)力的合理運(yùn)用程度，影響其他行業(yè)，甚至整個(gè)社會(huì)的道德氛圍。正如亞里士多德所說(shuō)，“對(duì)于城邦管理者來(lái)說(shuō)，公正不是德性的一個(gè)部分，而是整個(gè)德性；相反，不公正也不是邪惡的一部分，而是整個(gè)的邪惡”①[古希臘]《亞里士多德全集》，北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1990年版，第90頁(yè)。。由此，基層干部這個(gè)角色引領(lǐng)著社會(huì)的道德風(fēng)尚，甚至標(biāo)榜著社會(huì)的價(jià)值導(dǎo)向。麥金太爾說(shuō)過(guò)：“只有真正擁有美德的人，才能了解如何去運(yùn)用法則?！雹赱美] A.麥金太爾、 程立顯:《公正:變化中的差德觀念》，《哲學(xué)譯叢》，1988年第3期。這就要求基層干部既應(yīng)該是一個(gè)責(zé)任履行者，又應(yīng)該是一個(gè)具有道德能動(dòng)性的義務(wù)承擔(dān)者，否則，道德價(jià)值與社會(huì)規(guī)范的規(guī)約作用便會(huì)失靈。

基層干部職業(yè)精神塑造旨在通過(guò)提高基層干部職業(yè)能力，提高組織效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。尤其在職業(yè)化逐漸成為第一競(jìng)爭(zhēng)力的過(guò)程中，作為基層干部以期符合職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，所應(yīng)具有的職業(yè)意志、職業(yè)素質(zhì)、職業(yè)知識(shí)、職業(yè)能力和職業(yè)道德構(gòu)成一種職業(yè)精神，這種職業(yè)精神在某種程度上可以促進(jìn)基層干部職業(yè)精神提升?？梢哉f(shuō)，職業(yè)精神是一種工作狀態(tài)或生存狀態(tài)，是一種潛在的文化氛圍，更多的是一種生活方式。職業(yè)精神代表著一種專(zhuān)注精神?；鶎庸ぷ魇虑槎酁橹貜?fù)性的簡(jiǎn)單操作，容易使人產(chǎn)生倦怠。職業(yè)精神使基層工作不再是機(jī)械性的活動(dòng)?！叭藗兡軌蛟诳筛兄默F(xiàn)實(shí)中找到歸宿；他們能為自己的工作而驕傲?！雹踇美]理查德·桑內(nèi)特：《匠人》，李繼宏譯，上海:上海譯文出版社，2015年版，第5、17頁(yè)。

職業(yè)精神可以使基層干部意識(shí)到自身不僅僅是作為小職員而存在于政府機(jī)器中的一個(gè)螺絲釘，而將工作用于公共利益，追求一種自我奉獻(xiàn)或自我實(shí)現(xiàn)的不屈不撓的精神。職業(yè)精神可以化解自主性與權(quán)威性的沖突。如同匠人提供優(yōu)秀的作品一樣，擁有職業(yè)精神的基層干部專(zhuān)注于提供讓基層群眾更滿(mǎn)意的服務(wù)。

理查德·桑內(nèi)特認(rèn)為：“政府機(jī)構(gòu)的基層干部，他們通常不愿意采取行動(dòng)，除非一項(xiàng)政策的目標(biāo)、程序和預(yù)期結(jié)果都已經(jīng)確定下來(lái)。”④[美]理查德·桑內(nèi)特：《匠人》，李繼宏譯，上海:上海譯文出版社，2015年版，第5、17頁(yè)。職業(yè)精神推崇能力的擴(kuò)張，而非提倡對(duì)能力加以限制。普遍認(rèn)為，人們努力工作的欲望來(lái)自道德命令或競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)，但是純粹靠這兩種辦法，并不能完全激起基層干部提升職業(yè)精神的愿望。職業(yè)認(rèn)知影響基層干部敬業(yè)狀況以及內(nèi)在動(dòng)力的生發(fā)。與競(jìng)爭(zhēng)相比，合作更能催生高質(zhì)量的服務(wù)。比如，當(dāng)鼓勵(lì)好好工作目標(biāo)變得空洞時(shí)，激勵(lì)的競(jìng)爭(zhēng)也同樣會(huì)打擊基層干部的熱情，讓其變得無(wú)能和沮喪?；鶎痈刹繎?yīng)培育自身職業(yè)精神來(lái)展現(xiàn)自身良好的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，也就是馬克斯·韋伯所說(shuō)的“志業(yè)”。韋伯用來(lái)指志業(yè)的是“Beruf”，即技能水平的漸進(jìn)提高，以及感受到某種命中注定事業(yè)的信念愈加強(qiáng)烈。他想要傳達(dá)的意思是志業(yè)能增加“生命的價(jià)值”。職業(yè)精神可以催生基層干部在處理日常事務(wù)時(shí)的意義性，使其發(fā)自?xún)?nèi)心地做一些訓(xùn)練有素的事情，有效地提供公共服務(wù)，并提升自身職業(yè)精神來(lái)化解基層治理風(fēng)險(xiǎn)。

基層干部作為一種職業(yè)，需要具有高于普通職業(yè)的一系列精神與素質(zhì)，他們養(yǎng)成一種卓越的職業(yè)精神的前提是具有正確的職業(yè)認(rèn)知，也就是認(rèn)識(shí)到基層干部這一職業(yè)的公共性、政治性與法律性。一是基層干部職業(yè)存在的前提和基礎(chǔ)就是公共利益，這一職業(yè)活動(dòng)既不從屬于任何個(gè)人自利目的，也不以任何集團(tuán)利益為出發(fā)點(diǎn)?；鶎痈刹吭谔幚砣粘Ｊ聞?wù)時(shí)以“公共利益”為軸心。二是基層干部不同于其他職業(yè)，由于需要介入國(guó)家的政治生活，基層干部職業(yè)的政治屬性還體現(xiàn)在基層干部的政治責(zé)任上。三是職業(yè)行為受到嚴(yán)格約束。相對(duì)于其他職業(yè)，基層干部不僅有明確的職責(zé)要求，還有強(qiáng)烈的公眾期望，這需要他們承擔(dān)更多責(zé)任和義務(wù)，受到更多的規(guī)范和約束，即對(duì)公共權(quán)力而言“法無(wú)授權(quán)即禁止”。

（二）職業(yè)化塑造：基層干部治理能力提升的現(xiàn)實(shí)訴求

基層干部在化解基層治理危機(jī)過(guò)程中所表現(xiàn)出的治理能力和專(zhuān)業(yè)水平，在國(guó)家政治生活中擁有更大的影響力，同時(shí)也被寄予更高的角色期望和要求。在公眾心目中，基層干部應(yīng)該是社會(huì)的優(yōu)秀分子，他們體現(xiàn)和倡導(dǎo)的道德價(jià)值是時(shí)代的旗幟和民族的精神。當(dāng)基層干部的職業(yè)熱情與服務(wù)質(zhì)量達(dá)不到基層群眾對(duì)他們的角色期望和基本要求時(shí)，公眾對(duì)他們的滿(mǎn)意度和信任度也會(huì)降低，基層干部在推動(dòng)基層治理過(guò)程中將會(huì)面臨各種危機(jī)與挑戰(zhàn)。此外，基層干部作為事實(shí)上的行政主體，其治理能力和服務(wù)能力高低影響政策、法規(guī)和制度等國(guó)家意志的貫徹執(zhí)行情況。因?yàn)檎咭?guī)章不能自動(dòng)發(fā)揮作用，需要靠人來(lái)推行，才能發(fā)揮其效力?？梢哉f(shuō)，基層干部的職業(yè)素養(yǎng)和專(zhuān)業(yè)能力決定著服務(wù)質(zhì)量，從而間接影響基層治理成效。

由于職業(yè)活動(dòng)的特殊性，基層干部不僅要遵守基本道德規(guī)范，還必須踐行與其從事的工作性質(zhì)密切相關(guān)的更高層次的治理能力。由于基層干部在社會(huì)生活中的這一特殊作用，公眾必然賦予他們?cè)诘赖律系臉O高期望。因?yàn)榛鶎痈刹渴巧鐣?huì)道德生活中的中堅(jiān)力量和引領(lǐng)者，他們不僅是作為提供和維護(hù)公共利益的“公共管理者”，而且更應(yīng)該成為服務(wù)群眾、奉獻(xiàn)社會(huì)的道德楷模。①李建華、夏方明：《論行政人格的功能及其域限》，《湖南文理學(xué)院學(xué)報(bào)》，2005年第3期。這對(duì)基層干部提出了更高的綜合素質(zhì)要求，需要對(duì)他們進(jìn)行職業(yè)化塑造，尤其對(duì)于職業(yè)化程度不高的基層干部來(lái)說(shuō)，這是提升基層干部治理能力的必要前提。

從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，職業(yè)化是不斷提高基層干部隊(duì)伍整體能力、維護(hù)和內(nèi)化治理能力、規(guī)范職業(yè)行為的過(guò)程。作為服務(wù)型政府職能的具體承擔(dān)者、公共政策的貫徹執(zhí)行者，基層干部職業(yè)水平，特別是公共服務(wù)能力高低，直接關(guān)系到“善治”實(shí)現(xiàn)程度。進(jìn)行基層干部職業(yè)化塑造，提高基層干部隊(duì)伍的職業(yè)化水準(zhǔn)，意味著基層干部專(zhuān)業(yè)化水平的提高、公共服務(wù)水平的提升以及執(zhí)政能力的增強(qiáng)。正因?yàn)槿绱?，必須重視基層干部這一重要的人的因素，通過(guò)一系列的制度安排與規(guī)約，采取行之有效的措施，強(qiáng)化其職業(yè)意識(shí)，優(yōu)化其職業(yè)態(tài)度，提升其職業(yè)能力，增強(qiáng)其職業(yè)道德，使其勝任工作要求，從根本上提升基層干部治理能力。

二、新時(shí)代基層干部治理能力提升的內(nèi)在養(yǎng)成系統(tǒng)

基層干部治理能力提升需要借助系統(tǒng)性的內(nèi)外推動(dòng)力量來(lái)實(shí)現(xiàn)，這需要強(qiáng)化基層干部?jī)?nèi)在修行，基于服務(wù)工作，建立行動(dòng)學(xué)習(xí)金字塔，并改進(jìn)學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化系統(tǒng)。

（一）提升敬業(yè)精神與職業(yè)熱情，強(qiáng)化基層干部?jī)?nèi)在修行

治理能力提升需要一種高度濃縮的敬業(yè)精神?；鶎痈刹繎?yīng)做一個(gè)盡力、盡責(zé)、盡心的工作者。不僅僅要讓基層群眾認(rèn)可，還應(yīng)該全力以赴，將服務(wù)工作做到超出百姓期望。有效化解治理危機(jī)需要的不僅僅是工作能力，還有工作態(tài)度。盡責(zé)要求基層干部在工作中負(fù)起最大責(zé)任，多干一些分外工作，更要敢于擔(dān)當(dāng)。盡心要求基層干部對(duì)待工作沒(méi)有任何抱怨，常懷感恩之心，全身心投入服務(wù)事業(yè)中。

一是轉(zhuǎn)變“官念”，以“公共服務(wù)者”定位自身，即基層干部不是充當(dāng)管制者高高在上的角色。二是克服特權(quán)意識(shí)。治理能力提升內(nèi)蘊(yùn)在堅(jiān)持為人民持之以恒辦好事過(guò)程之中。對(duì)于公共管理者的職業(yè)活動(dòng)來(lái)說(shuō)，提升治理能力關(guān)鍵是剔除優(yōu)越意識(shí)，防止基層干部職業(yè)性質(zhì)異化而導(dǎo)致的基層干部自身社會(huì)行為發(fā)生異化?；鶎痈刹吭诰唧w為基層群眾服務(wù)過(guò)程中，應(yīng)把職業(yè)當(dāng)作信仰，用治理能力去提升職業(yè)高度。信仰的力量是巨大的，當(dāng)基層干部把工作當(dāng)作信仰，便充滿(mǎn)了對(duì)工作熱愛(ài)和對(duì)服務(wù)基層群眾一絲不茍的敬畏和奉獻(xiàn)之心。那么，在工作中便可以放下功利心和投機(jī)心，拾起公德心和恒久心，彌補(bǔ)信仰的缺失，修正內(nèi)心的誤差，改變行為的偏頗。

基層工作具有重復(fù)性和機(jī)械性，需要基層干部把枯燥工作變成堅(jiān)守的快樂(lè)，創(chuàng)造性地工作。即使從事基層工作，只要勤于動(dòng)腦，總有機(jī)會(huì)創(chuàng)造卓越。“要去摘星星，而不是沉迷于‘令人厭煩’的小數(shù)點(diǎn)”，選擇這一職業(yè)，就是選擇一種生活。如果選擇墨守成規(guī)地把活干完，那么工作乏善可陳?；鶎痈刹繎?yīng)學(xué)習(xí)通過(guò)不斷地思考使工作的效率變得更高。選擇在創(chuàng)造性的工作中成長(zhǎng)，基層服務(wù)工作也會(huì)變得激發(fā)人的熱情，使人創(chuàng)造卓越。當(dāng)然，卓越的工作狀態(tài)還需要工作者對(duì)工作具有嚴(yán)苛的自我要求，對(duì)自己具有嚴(yán)格的自我約束，只有結(jié)合了這兩者，基層干部才能在面對(duì)危機(jī)時(shí)做到與困難“死磕”，抗住壓力，避免成為遇到困難便退之千里的人。

事實(shí)上，基層干部在處理治理危機(jī)過(guò)程中的失誤，并非都是因?yàn)槟芰Σ蛔悖芏嗍乔榫w干擾或不夠細(xì)致嚴(yán)謹(jǐn)。踏實(shí)肯干是治理能力提升的重要保證，而浮躁只會(huì)讓自身的根基愈發(fā)虛空，讓工作處于失重狀態(tài)。由此，治理能力提升需要從工作基本要求抓起，嚴(yán)格遵守工作紀(jì)律，排除干擾和浮躁。基層干部還需要秉承能干、肯干和實(shí)干精神。無(wú)論處于何種崗位，都不應(yīng)簡(jiǎn)單敷衍完成工作任務(wù)，而是要把當(dāng)下的工作做得“光可鑒人”。在工作中緊抓實(shí)際效果，更好地完成工作，這也是促進(jìn)基層干部治理能力提升的重要因素之一。

治理能力提升也需要一種內(nèi)心的修行功夫，這種功夫要求基層干部能夠抵御各種金錢(qián)、地位、名譽(yù)、情感等誘惑。尤其在陷入挫折情緒時(shí)，一旦在誘惑面前失守，基層干部將會(huì)不再具有任何戰(zhàn)斗力。因此，應(yīng)不斷強(qiáng)化積極的信念，擁有利他之心，從樂(lè)觀的角度看問(wèn)題，讓自動(dòng)自發(fā)成為工作新常態(tài)，將“絆腳石”作為“墊腳石”，在實(shí)踐中不斷提升治理能力。

（二）基于服務(wù)工作，建立行動(dòng)學(xué)習(xí)金字塔

行動(dòng)學(xué)習(xí)是基層干部將實(shí)際服務(wù)工作作為學(xué)習(xí)載體，選取工作中突出的、有實(shí)際意義的難題進(jìn)行討論，采取行動(dòng)，進(jìn)行反思，得出結(jié)論，根據(jù)結(jié)論指導(dǎo)后續(xù)行動(dòng)的循環(huán)過(guò)程。簡(jiǎn)言之，就是通過(guò)行動(dòng)、反思，形成高于具體行動(dòng)的理論認(rèn)識(shí)，再將其付諸實(shí)踐用以指導(dǎo)行動(dòng)，這就是通常所說(shuō)的學(xué)習(xí)圈①［美］埃爾伍德·霍爾頓：《在組織中高效學(xué)習(xí):如何把學(xué)習(xí)成果轉(zhuǎn)化為工作績(jī)效》，北京:機(jī)械工業(yè)出版社， 2015年版，第119、128頁(yè)。。

根據(jù)行動(dòng)學(xué)習(xí)金字塔（圖1），選擇合適的學(xué)習(xí)目標(biāo)，并進(jìn)行學(xué)習(xí)設(shè)計(jì)?？梢愿鶕?jù)領(lǐng)導(dǎo)期望實(shí)現(xiàn)的不同結(jié)果作為框架來(lái)選擇合適類(lèi)型的行動(dòng)學(xué)習(xí)層級(jí)。行動(dòng)學(xué)習(xí)層級(jí)的選擇可以促進(jìn)學(xué)習(xí)成果的轉(zhuǎn)化。但要真正實(shí)現(xiàn)行動(dòng)學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化，需要更多的地將學(xué)習(xí)成果應(yīng)用到基層服務(wù)中，或者轉(zhuǎn)化到其他情景中。

圖1 基于服務(wù)工作的學(xué)習(xí)金字塔

關(guān)注行動(dòng)學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化系統(tǒng)很重要，這是因?yàn)榛鶎痈刹克@得的新技能也許很難應(yīng)用到基層服務(wù)工作中，或者發(fā)現(xiàn)應(yīng)用新的技能是無(wú)用的。因此，應(yīng)準(zhǔn)確理解轉(zhuǎn)化類(lèi)型，即低路轉(zhuǎn)化——從一種情境中學(xué)習(xí)到的行為，可以直接應(yīng)用到另一情境中去；高路轉(zhuǎn)化——“將一種明確的、已知的普遍原理應(yīng)用到新的情境中”②［美］埃爾伍德·霍爾頓：《在組織中高效學(xué)習(xí):如何把學(xué)習(xí)成果轉(zhuǎn)化為工作績(jī)效》，北京:機(jī)械工業(yè)出版社， 2015年版，第119、128頁(yè)。。高路轉(zhuǎn)化又可以分為前向高路轉(zhuǎn)化和后向高路轉(zhuǎn)化，前向高路轉(zhuǎn)化也就是“普遍性原理能夠適用于以后的各種情境”，后向高路轉(zhuǎn)化具有“在復(fù)雜多變和充滿(mǎn)不確定的情境中思考和解決實(shí)際問(wèn)題”。當(dāng)基層干部按照鄭重改變了的行為方式做事時(shí)，可以說(shuō)行動(dòng)學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化發(fā)生了，這個(gè)過(guò)程也就是治理能力的提升過(guò)程。

（三）利用LTSI工具，改進(jìn)學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化系統(tǒng)

基層干部一般可以意識(shí)到改進(jìn)學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化的必要性，即將所學(xué)習(xí)知識(shí)轉(zhuǎn)化為服務(wù)產(chǎn)品，從而增加個(gè)人績(jī)效與組織績(jī)效。但是，很少基層干部有這樣的意識(shí)，即通過(guò)改進(jìn)學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化來(lái)提升學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化效果。

首先，基于LTSI工具進(jìn)行學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化診斷。LTSI結(jié)構(gòu)包含學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化系統(tǒng)的關(guān)鍵因素，主要有能力因素、動(dòng)力因素、工作環(huán)境因素等（圖2）。能力因素是導(dǎo)致基層干部無(wú)法學(xué)以致用或?qū)W習(xí)活動(dòng)無(wú)法取得良好效果的首要影響因素。如果基層干部對(duì)所學(xué)知識(shí)感到無(wú)價(jià)值或與服務(wù)工作無(wú)關(guān)，轉(zhuǎn)化效果便不理想。動(dòng)力因素是基層公務(wù)應(yīng)用所學(xué)知識(shí)的動(dòng)力。動(dòng)力主要來(lái)源于相信自身努力會(huì)提升服務(wù)水平。工作環(huán)境因素是為基層干部學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化提供支持，也就是學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化的積極結(jié)果。此外，基層干部需要有信心，相信學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化診斷可以提升工作績(jī)效。

圖2 LTSI概念的模型

其次，基于LTSI工具反饋診斷結(jié)果制定改進(jìn)計(jì)劃?？梢栽谂嘤?xùn)結(jié)束時(shí)，用LTSI簡(jiǎn)易評(píng)估表進(jìn)行快速評(píng)估，及時(shí)獲得關(guān)于轉(zhuǎn)化環(huán)境的診斷信息。也可以在培訓(xùn)后的30—60天內(nèi)，運(yùn)用LTSI來(lái)對(duì)實(shí)際發(fā)生的情況進(jìn)行自我診斷，從而對(duì)學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化進(jìn)行高效便捷分析。

最后，進(jìn)行學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化系統(tǒng)的改進(jìn)。制定自我改進(jìn)計(jì)劃?？梢宰屜嚓P(guān)人員參與進(jìn)來(lái)，共同制定改進(jìn)計(jì)劃。例如，尋求管理層或負(fù)責(zé)人的支持，或者讓他們參與共同改進(jìn)，從而做出可行的改進(jìn)決策，以此克服相關(guān)人員的阻力。

三、新時(shí)代基層干部治理能力提升的外在促進(jìn)系統(tǒng)

基層干部治理能力提升過(guò)程需要一種外部促進(jìn)因素所形成的推動(dòng)作用，并通過(guò)系統(tǒng)內(nèi)部的驅(qū)動(dòng)力量，促進(jìn)基層干部治理能力提升實(shí)現(xiàn)常態(tài)化。

（一）“床墊”公共組織文化促進(jìn)治理能力養(yǎng)成

人總是生活于相對(duì)確定的文化環(huán)境中，并擔(dān)任一定的環(huán)境角色。由于每個(gè)基層干部身處凝聚著核心價(jià)值的組織文化之中并受其影響，因此，組織文化與一定活動(dòng)空間下的基層干部能力養(yǎng)成過(guò)程必然是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。一方面，基層干部治理能力養(yǎng)成的順利實(shí)現(xiàn)，必將加深公共組織文化的積累；另一方面，優(yōu)秀的公共組織文化是基層干部治理能力養(yǎng)成的土壤和催化劑。如果將基層干部職業(yè)化結(jié)構(gòu)化看作一座冰山，那么職業(yè)素質(zhì)、職業(yè)能力、職業(yè)行為等只是露出海面的那部分，治理能力則是海面下那個(gè)更大的、更為基礎(chǔ)的部分。

從我國(guó)現(xiàn)實(shí)來(lái)看，基層治理風(fēng)險(xiǎn)反映了公共組織文化對(duì)基層干部在治理能力養(yǎng)成方面遇到障礙，從而帶來(lái)內(nèi)心信念缺失。治理能力是一種規(guī)約、內(nèi)化和生成的過(guò)程。對(duì)此，特里·L.庫(kù)珀提出通過(guò)內(nèi)部與外部共同作用來(lái)塑造基層干部職業(yè)道德與職業(yè)理想，也就是將治理能力提升的核心要求，通過(guò)自律與他律的方式轉(zhuǎn)化為一種職業(yè)價(jià)值觀。因此，先進(jìn)公共組織文化是基層干部治理能力養(yǎng)成的“中樞神經(jīng)”。

那么，公共組織應(yīng)塑造哪種先進(jìn)公共組織文化呢？從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，“床墊”文化是提升基層干部治理能力的寶貴精神財(cái)富?！按矇|”文化源于基層干部在應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)或緊急任務(wù)時(shí)，拿出辦公桌下的床墊，用于午休或加班很晚不能回家情況時(shí)臨時(shí)休息，醒來(lái)后可以直接投入工作。這既可以不耽誤基層干部工作，又可以讓其勞逸結(jié)合來(lái)避免工作效率降低。

“床墊”公共組織文化體現(xiàn)基層干部艱苦奮斗的責(zé)任精神。作為個(gè)體發(fā)展與群體進(jìn)步的基本立足點(diǎn)，責(zé)任精神是治理能力養(yǎng)成的基本要求。責(zé)任精神是公共權(quán)力的執(zhí)行者在必須承擔(dān)法律后果或接受相關(guān)法律懲罰時(shí)，所作出的對(duì)政府責(zé)任的最低限度的保證?；鶎痈刹恐卫砟芰︷B(yǎng)成要求基層干部必須以飽滿(mǎn)的精神狀態(tài)和高度的政治熱情，積極回應(yīng)社會(huì)和民眾的要求并加以滿(mǎn)足，積極認(rèn)真地履行其社會(huì)義務(wù)和職責(zé)。①劉雙良：《基層干部精神培育的理論解釋及其路徑選擇》，《桂海論叢》，2006年第9期。

“床墊”公共組織文化意味著基層干部行為的“公眾取向”，對(duì)基層干部行為具有指引功能，只有基層干部明確自身公共服務(wù)職責(zé)，真正樹(shù)立了服務(wù)于民精神，才能自覺(jué)履行公共服務(wù)精神的實(shí)踐者責(zé)任。公共服務(wù)精神包括營(yíng)造公平理念和塑造公益人格。它的基本價(jià)值指向是公共價(jià)值最大化，也就是全體社會(huì)成員能夠平等地享有政府所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

“床墊”公共組織文化體現(xiàn)由“管理”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變；實(shí)現(xiàn)由“官本位”向“民本位”的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化“服務(wù)是基層干部天職”的意識(shí)。以“床墊”文化做引領(lǐng)，可以保證基層干部在履行公共服務(wù)活動(dòng)中，養(yǎng)成踐行忠于人民事業(yè)的職業(yè)榮譽(yù)感，以自身治理能力為群眾負(fù)責(zé)，以崇高的職業(yè)使命感和責(zé)任感提升職業(yè)能力，為基層群眾不斷鍛造更加精益化的服務(wù)體驗(yàn)。

（二）“雙職業(yè)通道”促進(jìn)治理能力養(yǎng)成

治理能力養(yǎng)成與基層干部個(gè)體成長(zhǎng)過(guò)程息息相關(guān)，個(gè)體成長(zhǎng)又需要在組織目標(biāo)追求的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)，根據(jù)組織需要不斷提高個(gè)人的專(zhuān)業(yè)能力和職業(yè)素質(zhì)，這又以基層干部職業(yè)生涯發(fā)展為基礎(chǔ)，也就是在組織為基層干部構(gòu)建的職業(yè)發(fā)展通道中獲得提升，使組織和個(gè)體共同發(fā)展。從本質(zhì)上說(shuō)，治理能力養(yǎng)成是基層干部一種自我角色定位，它可以使基層干部清晰自身主體特征，客觀評(píng)價(jià)自身能力。從基層干部治理能力養(yǎng)成而言，意味著為基層干部做好職業(yè)生涯發(fā)展規(guī)劃，為其職業(yè)發(fā)展打造通路。一方面可以幫助基層干部合理職業(yè)定位，強(qiáng)化職業(yè)意識(shí)，淡化“官本位”意識(shí)；另一方面可以使基層干部將個(gè)人目標(biāo)與組織目標(biāo)相結(jié)合，以及將工作內(nèi)容與個(gè)人專(zhuān)長(zhǎng)相協(xié)調(diào)，提高工作績(jī)效，并獲得成就感，進(jìn)而堅(jiān)定職業(yè)理想。此外，對(duì)于不勝任工作或自我滿(mǎn)足感較弱的基層干部，則可以通過(guò)合理渠道或方式讓其流動(dòng)到更適宜成長(zhǎng)的崗位發(fā)揮價(jià)值。

引入埃德加·施恩提出的“職業(yè)錨”理論，幫助基層干部制定科學(xué)的職業(yè)生涯發(fā)展規(guī)劃，為其尋求最適合的職業(yè)發(fā)展通路。一方面，可以激發(fā)基層干部的職業(yè)滿(mǎn)足感；另一方面，有利于基層干部與組織穩(wěn)固的相互接納，了解基層干部個(gè)體職業(yè)生涯選擇的著重點(diǎn)，可為后期職業(yè)生涯發(fā)展設(shè)置可行、有效、通暢的職業(yè)通路?！奥殬I(yè)錨”可以塑造基層干部治理能力，此外，由于職業(yè)錨是個(gè)人職業(yè)工作的長(zhǎng)期貢獻(xiàn)區(qū)，相對(duì)穩(wěn)定地長(zhǎng)期從事某項(xiàng)職業(yè)必然增長(zhǎng)工作經(jīng)驗(yàn)，也使個(gè)人職業(yè)技能不斷增強(qiáng)，這樣工作成就感也得到了滿(mǎn)足。

對(duì)于公共組織而言，職業(yè)始終有限，而且，基層干部大多很難進(jìn)入管理層，這會(huì)在很大程度上不能滿(mǎn)足基層干部晉升需求，從而制約向上奮斗動(dòng)力。那么，可以設(shè)計(jì)“雙職業(yè)通道”，即管理生涯通道與技術(shù)生涯通道并重（圖3）。如此，基層干部可以根據(jù)個(gè)人能力需求，判斷自身更適合哪種晉升路徑，并且可以專(zhuān)心地為此而努力。這種晉升不但可以充分調(diào)動(dòng)基層干部的能動(dòng)性，為治理能力塑造提供制度保障，而且可以避免管理層面出現(xiàn)冗官冗員的沉疴。

圖3 雙職業(yè)通道

（三）“差異化+訓(xùn)戰(zhàn)結(jié)合”精益培訓(xùn)鍛造治理能力提升

培訓(xùn)是對(duì)基層干部治理能力塑造所需要的知識(shí)、技能等進(jìn)行的一種培養(yǎng)、教育和訓(xùn)練活動(dòng)。它是為現(xiàn)職的責(zé)任和義務(wù)而提供的學(xué)習(xí)，這種學(xué)習(xí)多數(shù)集中在技能的建構(gòu)上，同時(shí)，也可能包括概念和理論的理解，并藉此增進(jìn)個(gè)人觀念、態(tài)度、想法及行為的自我意識(shí)等。①[美]羅納德·克林格勒、約翰·納爾班迪：《公共部門(mén)人力資源管理:系統(tǒng)與戰(zhàn)略》(第四版)，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001年版，第366頁(yè)。

職業(yè)培訓(xùn)應(yīng)針對(duì)不同職務(wù)基層干部的成長(zhǎng)規(guī)律設(shè)計(jì)差異化的培訓(xùn)項(xiàng)目。如新入職基層干部的“上崗引導(dǎo)”或“新生力”培訓(xùn)，不同崗位所需的特殊專(zhuān)業(yè)性培訓(xùn)等。尤其要注意，基層干部直接工作在第一線(xiàn)，因此“人際理解力”“運(yùn)行力”“應(yīng)變力”培訓(xùn)等非常重要。在這方面，可以參考國(guó)外有益實(shí)踐。例如，日本注重培訓(xùn)過(guò)程的漸進(jìn)性改善。

基于我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)基層干部的培訓(xùn)形式主要依托如下形式：學(xué)歷培訓(xùn)、掛職鍛煉、脫產(chǎn)培訓(xùn)、調(diào)研培訓(xùn)和網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)等。任何培訓(xùn)形式都應(yīng)該注重基層干部的實(shí)際技能，堅(jiān)持培訓(xùn)與基層干部職業(yè)發(fā)展通道相結(jié)合、個(gè)人能力提升與組織需要相銜接。在此過(guò)程中，應(yīng)注意根據(jù)培訓(xùn)需求分析，通過(guò)嚴(yán)格的培訓(xùn)評(píng)估機(jī)制來(lái)檢驗(yàn)培訓(xùn)效果。比如，可以要求基層干部在培訓(xùn)結(jié)束后提交相關(guān)報(bào)告，或向相關(guān)者了解培訓(xùn)內(nèi)容的實(shí)際應(yīng)用情況?；蛘甙雅嘤?xùn)結(jié)果記入培訓(xùn)檔案，作為工作考核依據(jù)。

事實(shí)上，重復(fù)持續(xù)的技能培訓(xùn)很可能會(huì)做出一鍋“夾生飯”，基層干部機(jī)械記憶培訓(xùn)內(nèi)容的最終結(jié)果只能是“培訓(xùn)只是培訓(xùn)”。培訓(xùn)過(guò)程中應(yīng)強(qiáng)調(diào)“實(shí)時(shí)、實(shí)戰(zhàn)、實(shí)用”，注重培訓(xùn)與實(shí)戰(zhàn)相結(jié)合，將靜態(tài)培訓(xùn)轉(zhuǎn)為“行動(dòng)學(xué)習(xí)”的基層干部能力提升方式。最重要的是讓他們真正地將培訓(xùn)中學(xué)到的專(zhuān)業(yè)技能、流程能力與日常服務(wù)基層群眾工作相結(jié)合，將動(dòng)態(tài)培訓(xùn)轉(zhuǎn)化為“行動(dòng)中”的學(xué)習(xí)計(jì)劃，將培訓(xùn)變成一個(gè)實(shí)踐與持續(xù)學(xué)習(xí)的過(guò)程，并通過(guò)共同的愿景來(lái)幫助基層干部從自我學(xué)習(xí)中獲益，從而將訓(xùn)戰(zhàn)結(jié)合的作用發(fā)揮到極致。

（四）“責(zé)任成果導(dǎo)向+異崗異薪+廉政激勵(lì)”保障治理能力提升

奧斯本和蓋布勒認(rèn)為，大多數(shù)基層干部“是負(fù)責(zé)的、有才能、立志獻(xiàn)身的人，只是受制于陳舊體制的梗塞，創(chuàng)造性得不到發(fā)揮，精力遭到浪費(fèi)。我們相信這些制度可以改變，釋放出政府基層干部身上巨大的能量，提高他們?yōu)楣姺?wù)的能力”①David Osborne and Ted Gaebler,"Reinventing Government:How the Entrepreneurial Spirits Transforming the Public Sector,"Journal of Policy Analysis and Management,Vol.13,No.1(1994),pp.187-192.。

一是“責(zé)任成果導(dǎo)向”目標(biāo)激勵(lì)?！柏?zé)任成果導(dǎo)向”是責(zé)任導(dǎo)向與結(jié)果導(dǎo)向的統(tǒng)一，也是塑造治理能力最核心的手段。責(zé)任導(dǎo)向強(qiáng)調(diào)執(zhí)行過(guò)程中應(yīng)該做的事情，而結(jié)果導(dǎo)向則更加強(qiáng)調(diào)所能創(chuàng)造的成果。二者的結(jié)合兼顧了責(zé)任與結(jié)果，既尊重基層干部所創(chuàng)造的最終服務(wù)質(zhì)量，又不會(huì)忽視其在提供公共服務(wù)過(guò)程中的辛苦付出，為評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)勵(lì)以及最終治理能力塑造提供堅(jiān)實(shí)保證。具體來(lái)說(shuō)，在操作層面上，可以根據(jù)部門(mén)工作目標(biāo)，層層分解個(gè)人崗位責(zé)任目標(biāo)。簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)，考核時(shí)依照責(zé)任完成情況逐條評(píng)議打分，根據(jù)評(píng)議打分情況進(jìn)行榮譽(yù)評(píng)定、職務(wù)晉升、薪酬發(fā)放。對(duì)擔(dān)任執(zhí)法類(lèi)、技術(shù)類(lèi)的基層干部，可以有不同的評(píng)估側(cè)重，盡量量化評(píng)估指標(biāo)?？梢酝晟茖?shí)績(jī)考核制，建立詳細(xì)的考核手冊(cè)，或者多維評(píng)估指標(biāo)體系，記錄基層干部平時(shí)表現(xiàn)，包括服務(wù)態(tài)度與工作狀態(tài)情況。激發(fā)基層干部高尚的職業(yè)追求，使基層干部獲得工作滿(mǎn)足感和職業(yè)幸福感?？梢越梃b韓國(guó)的混合型年金制度，可以更多側(cè)重激勵(lì)基層干部履責(zé)。

二是“異崗異薪”薪酬激勵(lì)?；鶎痈刹恐挥性谧陨砩畹玫胶侠肀Ｕ匣A(chǔ)上才能更好地秉承治理能力。為了保證基層干部的實(shí)際收入不致因社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變動(dòng)而有所下降，每年搞薪酬趨勢(shì)調(diào)查，定期做一次薪酬水平調(diào)查，并以調(diào)查結(jié)果為根據(jù)為基層干部加薪。此外，為了灌輸利益與責(zé)任、貢獻(xiàn)相對(duì)等的概念，可以采用“異崗異薪”制度，即薪酬隨著崗位的變化而變化。這種變化分為兩種，一種是崗位和職級(jí)提升，薪酬隨之提升，另一種是崗位和職級(jí)下降，薪酬也隨之下降。崗位平行調(diào)整，薪酬不變?！爱悕彯愋健蹦康氖潜ＷC責(zé)、權(quán)、利的平衡與統(tǒng)一，督促基層干部為了更多回報(bào)而努力工作，使其處于內(nèi)部運(yùn)作成本較低的進(jìn)取狀態(tài)。那么，具體如何設(shè)置與崗位職責(zé)相匹配的薪酬來(lái)激發(fā)基層干部治理能力的積極性呢？這需要推行科學(xué)有效的分配方式，可以借鑒河南省某地基層稅務(wù)部門(mén)實(shí)行的能級(jí)制度，從“德、能、勤、績(jī)、廉”五個(gè)方面量化指標(biāo)，把日常工作量化為若干項(xiàng)要素，明確每個(gè)崗位的職責(zé)、權(quán)限、任職資格和晉升方向，編制崗位說(shuō)明書(shū)，為基層干部治理能力塑造過(guò)程提供明確目標(biāo)。

三是廉政激勵(lì)。李光耀指出：“新加坡的生存靠政治穩(wěn)定，靠高級(jí)官員們的廉潔奉公和效率。”②陳岳、陳翠華：《李光耀:新加坡的奠基人》，北京：北京時(shí)事出版社，1990年版，第104頁(yè)。新加坡在基層干部廉潔監(jiān)督方面的某些實(shí)踐做法可以借鑒。例如，新加坡的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是“終身財(cái)產(chǎn)申報(bào)”，從成為基層干部開(kāi)始到離職，基層干部幾乎時(shí)時(shí)刻刻都被監(jiān)控著。新加坡基層干部雖然工資高，卻不是個(gè)討喜的差事，“幾乎所有東西要申報(bào)”。全面實(shí)行中央公積金制度，基層干部退休之后，可獲得一筆數(shù)額可觀的公積金。但是如果基層干部被訴諸法律并作出判決后，公積金將會(huì)被全部取消，并上交國(guó)庫(kù)。

（五）健全約束機(jī)制，保障縣域治理現(xiàn)代化推進(jìn)進(jìn)程

黨的十九屆四中全會(huì)明確指出：“推動(dòng)廣大干部嚴(yán)格按照制度履行職責(zé)、行使權(quán)力、開(kāi)展工作，提高推進(jìn)‘五位一體’總體布局和‘四個(gè)全面’戰(zhàn)略布局等各項(xiàng)工作能力和水平”①《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，北京:人民出版社，2019年版，第43、43頁(yè)。，教育引導(dǎo)基層干部認(rèn)識(shí)到“中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理體系經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐檢驗(yàn)，來(lái)之不易，必須倍加珍惜”②《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，北京:人民出版社，2019年版，第43、43頁(yè)。。

第一，構(gòu)建“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度之籠”的法治約束機(jī)制。法治約束的目的是要確?；鶎痈刹恳婪ㄐ姓?，規(guī)避基層干部濫用職權(quán)而阻礙縣域治理現(xiàn)代化進(jìn)程?？梢哉f(shuō)，基層干部權(quán)力運(yùn)作程序規(guī)范并不少，然而制定過(guò)程中受到主觀因素或現(xiàn)實(shí)客觀能力因素的影響。某些政策制定后，經(jīng)常隨著時(shí)間的流逝，時(shí)效性逐漸退減。加之，新的情況不斷出現(xiàn)，政策的有效控制能力不斷弱化，從而導(dǎo)致原有權(quán)力運(yùn)作程序規(guī)范失效或滯后。因此，實(shí)現(xiàn)基層干部權(quán)力運(yùn)作程序法治化，通過(guò)法治方式，加大“治懶”“治庸”力度，著力解決基層干部工作懈怠和能力發(fā)揮不足問(wèn)題，使其釋放蘊(yùn)藏的巨大潛能，投身于推動(dòng)縣域治理現(xiàn)代化過(guò)程中。

第二，健全“全覆蓋”的長(zhǎng)效監(jiān)督約束機(jī)制?；鶎痈刹吭谙蚬窈蜕鐣?huì)組織提供服務(wù)過(guò)程中，要面向社會(huì)，公開(kāi)本部門(mén)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容和程序，廣泛聽(tīng)取多方面的意見(jiàn)，接受社會(huì)各界的監(jiān)督。因此，繼續(xù)完善監(jiān)督配套制度，形成立體監(jiān)督制度體系，加強(qiáng)基層干部貫徹落實(shí)各項(xiàng)發(fā)展政策狀況的監(jiān)督；加強(qiáng)基層干部對(duì)縣域因地制宜所指定的具有法律效力的決定、命令、決策執(zhí)行情況的監(jiān)督；加強(qiáng)對(duì)基層干部行政過(guò)程和日常工作活動(dòng)的監(jiān)督。發(fā)揮同級(jí)監(jiān)督中的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)同級(jí)監(jiān)督主體在財(cái)權(quán)等方面的獨(dú)立性，明確監(jiān)督的本質(zhì)不是對(duì)個(gè)人，而是對(duì)權(quán)力。確保全方位監(jiān)督體現(xiàn)在時(shí)間和空間上，并以突出財(cái)產(chǎn)公示、工程決策和選人用人為重點(diǎn)。在監(jiān)督所涉及的時(shí)間維度上，監(jiān)督不能只停留在上班時(shí)間，還要關(guān)注基層干部的下班時(shí)間。在監(jiān)督所涉及的空間維度上，監(jiān)督不能只停留在工作交往的內(nèi)容上，還應(yīng)關(guān)注基層干部私下的交際圈。

第三，完善“履職容誤、失職追究”的責(zé)任約束機(jī)制。責(zé)任約束機(jī)制可以保證基層干部在其位謀其政，使消極怠工、濫用權(quán)力、推諉責(zé)任等不良現(xiàn)象找不到生存的空間，使基層干部獲得一種社會(huì)責(zé)任感和使命感，真正做到責(zé)權(quán)統(tǒng)一，能為的則為之，不能為的則堅(jiān)決不為。具體來(lái)說(shuō)，可以借鑒廣東省佛山市制訂的三類(lèi)“清單”，即“風(fēng)險(xiǎn)容誤”清單、“盡職容誤”清單與“交往容誤”清單。通過(guò)“評(píng)估和防控重大事項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)、明確重點(diǎn)崗位的盡職標(biāo)準(zhǔn)和政企服務(wù)往來(lái)的界限”③劉泰山:《激發(fā)創(chuàng)新活力，鼓勵(lì)敢為有為,廣東省佛山市南海區(qū)——容誤清單讓干部履職無(wú)憂(yōu)》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年9月8日。，實(shí)現(xiàn)基層干部履職容誤、減免相應(yīng)責(zé)任，從而讓那些具有改革精神的基層干部，因地制宜大膽探索，增強(qiáng)放心干事的信心，使縣域治理能力得到有效發(fā)揮。