淺析國家儲(chǔ)備林建設(shè)的問題及對(duì)策

張德剛 夏坤

[摘 要] 我國的儲(chǔ)備林項(xiàng)目是自然和社會(huì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，不僅推進(jìn)了我國的生態(tài)文明建設(shè)，而且保障了我國的木材供應(yīng)。國家儲(chǔ)備林建設(shè)質(zhì)量與成效將直接影響我國林業(yè)生態(tài)以及國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而實(shí)際的儲(chǔ)備林建設(shè)卻并不如想象中順利，任務(wù)十分艱巨，受外界影響較大。通過分析了我國儲(chǔ)備林工程建設(shè)及運(yùn)營現(xiàn)狀及存在問題，并針對(duì)性地提出了相應(yīng)對(duì)策，以確保我國儲(chǔ)備林建設(shè)的順利進(jìn)行。

[關(guān)鍵詞] 國家儲(chǔ)備林;問題;對(duì)策

[中圖分類號(hào)] F430[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1009-6043（2020）03-0134-02

Abstract： China's reserve forest project is the inevitable product of the natural and social development， not only to promote China's ecological civilization construction， but also to ensure China's wood supply. The quality and effect of national reserve forest construction will directly affect the development of forestry ecology and national economy. However， the actual reserve forest construction is not as expected in the smooth， the task is very difficult， and the outside influence is greater.This paper analyzes the current situation and existing problems of reserve forest construction and operation in China， and puts forward corresponding countermeasures to ensure the smooth development of reserve forest construction in China.

Key words： national reserve forest， problem， countermeasures

國家儲(chǔ)備林是指為了滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民美好生活向往對(duì)優(yōu)質(zhì)木材的需要所培育的用于生態(tài)保護(hù)和木材儲(chǔ)備的優(yōu)質(zhì)高效多功能森林。它依附于國家制定的特定政策，基于科學(xué)的培育措施，使生態(tài)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展同步，生態(tài)安全與木材安全并行。我國國土遼闊，水資源豐富，森林蓄積量位居世界第七。截止2018年我國森林覆蓋率為22.96%，低于世界森林覆蓋率的平均水平，人均蓄積量也只有世界人均蓄積量的七分之一。我國用不到世界3%的森林蓄積量，支撐著全球23%人口對(duì)木材的需求。我國面臨木材資源供應(yīng)嚴(yán)重不足以及木材安全形勢嚴(yán)峻等問題[1]。首先，我國森林覆蓋率低，仍然存在木材資源總量不足、木材質(zhì)量良莠不齊、木材分布不均的問題。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展與變革，我國實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)時(shí)代向工業(yè)時(shí)代的轉(zhuǎn)化。在此背景下，國家對(duì)木材的需求量也呈直線上升的態(tài)勢，我國已經(jīng)成為全球木材消耗第二大國，森林資源質(zhì)量不高、效益低下、功能脆弱，是我國林業(yè)最突出的問題。木材供需矛盾十分突出，這在很大程度上制約了我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。企業(yè)的發(fā)展、行業(yè)的進(jìn)步越來越多地依賴于林業(yè)產(chǎn)業(yè)，這無形中給林業(yè)發(fā)展帶來了巨大的壓力，我國林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展迫在眉睫。其次，我國國內(nèi)木材供應(yīng)緊缺，致使我國大部分木材都需要從國外進(jìn)口，我國成為了全球木材進(jìn)口第一大國。由于《華盛頓公約》的修訂，很多木材出口國也出臺(tái)了相應(yīng)政策來限制或禁止木材出口，這使我國木材面臨無從進(jìn)口的風(fēng)險(xiǎn)。最后，我國仍然是一個(gè)“缺林少綠、生態(tài)脆弱”的國家，木材結(jié)構(gòu)性缺失的情況嚴(yán)重，森林生態(tài)系統(tǒng)功能十分脆弱。

為解決上述問題，基于第八次全國森林資源質(zhì)量清查結(jié)果，黨中央、國務(wù)院提出儲(chǔ)備林建設(shè)是解決我國木材供應(yīng)不足以及木材安全問題的重要抓手，并對(duì)我國儲(chǔ)備林建設(shè)工作做出了戰(zhàn)略部署，將國家儲(chǔ)備林建設(shè)上升為國家決策[2]。2017年2月，中共中央一號(hào)文件首次提出要“加強(qiáng)國家儲(chǔ)備林基地建設(shè)”。2017年9月，我國首個(gè)“國家儲(chǔ)備林質(zhì)量精準(zhǔn)提升工程”在福建省落地實(shí)施，這代表著我國儲(chǔ)備林建設(shè)工程向前邁出了重要一步。2018年，我國林業(yè)和草原局印發(fā)《國家儲(chǔ)備林建設(shè)規(guī)劃》，指出至2035年，我國將實(shí)現(xiàn)一般用材基本自給，將國家儲(chǔ)備林建設(shè)作為推進(jìn)林業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要途徑。2019年6月，中國林業(yè)網(wǎng)發(fā)布《國家儲(chǔ)備林管理辦法》，以加強(qiáng)國家儲(chǔ)備林管理，推進(jìn)國家儲(chǔ)備林基地建設(shè)進(jìn)程，文件由國家林業(yè)和草原局負(fù)責(zé)解釋。2012年，我國開始在廣西、福建等7個(gè)省區(qū)開展國家儲(chǔ)備林建設(shè)試點(diǎn)工作，至2019年底我國儲(chǔ)備林建設(shè)已涉及29個(gè)省，并提出了20個(gè)國家儲(chǔ)備林重點(diǎn)建設(shè)工程。隨著國家儲(chǔ)備林建設(shè)決策的提出和落實(shí)，我國已陸續(xù)在各省開展國家儲(chǔ)備林基地的建設(shè)工作，直接投資量迅速增加，儲(chǔ)備林建設(shè)初見成效。但我國儲(chǔ)備林工程尚處于發(fā)展初期，儲(chǔ)備林的建設(shè)仍然存在很多待解決的問題。

一、國家儲(chǔ)備林建設(shè)的問題

（一）國民對(duì)于國家儲(chǔ)備林建設(shè)的積極性不強(qiáng)

我國引入國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目較晚，加上發(fā)展速度慢，國民儲(chǔ)備意識(shí)不強(qiáng)，社會(huì)公眾無法充分了解儲(chǔ)備林建設(shè)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用，致使公眾對(duì)儲(chǔ)備林建設(shè)的積極性弱，甚至出現(xiàn)抵觸情節(jié)。一些地區(qū)監(jiān)管不到位，項(xiàng)目數(shù)據(jù)資料共享不充分，以至于影響了國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)程以及運(yùn)營管理工作。

（二）儲(chǔ)備林建設(shè)管理制度單一

儲(chǔ)備林的建設(shè)對(duì)于地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有重要作用，能夠幫助實(shí)現(xiàn)地區(qū)“精準(zhǔn)扶貧”，促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展。隨著我國林業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進(jìn)，對(duì)儲(chǔ)備林建設(shè)提出了更高要求，需要高度重視管理機(jī)制的創(chuàng)新變革。但是當(dāng)前大部分地方政府在儲(chǔ)備林建設(shè)中，由于過度重視其經(jīng)濟(jì)特性而忽略了其生態(tài)特性，致使儲(chǔ)備林建設(shè)無法起到促進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用。此外，由于國家相關(guān)政策性文件的缺失，管理制度的不健全，管理方式的陳舊，以及日常運(yùn)營管理不到位，導(dǎo)致國家儲(chǔ)備林在建設(shè)和運(yùn)營中存在很多問題[3]。

（三）資金缺口大，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)重

國家儲(chǔ)備林建設(shè)主要由當(dāng)?shù)卣聦倭謽I(yè)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，資金來源主要為政府財(cái)政直接投資以及政府間接財(cái)政補(bǔ)貼。儲(chǔ)備林建設(shè)規(guī)模大、周期長、資金回籠速度慢等特點(diǎn)致使需要投入大量流動(dòng)資金維持儲(chǔ)備林的建設(shè)及運(yùn)營。由于政府無法拿出足夠的資金維持項(xiàng)目建設(shè)，社會(huì)資本合作模式也為得到全面推廣，加上投入的資金無法及時(shí)取得收益，致使儲(chǔ)備林建設(shè)中各種經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足，這在一定程度上阻礙儲(chǔ)備林發(fā)展的進(jìn)程[4]。

（四）林業(yè)資源嚴(yán)重不足，國家儲(chǔ)備林建設(shè)任重道遠(yuǎn)

國家儲(chǔ)備林建設(shè)是由唐守正等8為院士基于我國嚴(yán)重缺失的林業(yè)資源以及日益尖銳的木材供需矛盾向國務(wù)院總理聯(lián)名提出的。國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目旨在解決我國木材資源嚴(yán)重不足的問題，但國家儲(chǔ)備林緩慢的發(fā)展步伐與巨大的木材缺口格格不入，這在一定程度上也是對(duì)國家儲(chǔ)備林的一個(gè)重大挑戰(zhàn)。

二、國家儲(chǔ)備林建設(shè)的對(duì)策

（一）加強(qiáng)宣傳力度，增強(qiáng)國民對(duì)儲(chǔ)備林了解程度

根據(jù)黨中央、國務(wù)院的最高指示，國家儲(chǔ)備林建設(shè)是促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)國民生活滿意度，降低我國對(duì)外依存度的重要手段。依據(jù)我國目前經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及生態(tài)現(xiàn)狀，國家儲(chǔ)備林制度作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，具有重大意義。但現(xiàn)階段我國國民對(duì)其重要性了解程度不高，這就需要新聞媒體的積極配合，及時(shí)更新項(xiàng)目信息以及政府政策文件，提高國民意識(shí)。對(duì)于新建的項(xiàng)目基地，要求工作人員做好宣傳工作，及時(shí)幫助當(dāng)?shù)厝罕娏私鈨?chǔ)備林建設(shè)的經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益。同時(shí)做好公眾法律宣傳工作，防止存在破壞森林、偷伐樹木的行為。充分利用大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，做到儲(chǔ)備林建設(shè)工作經(jīng)驗(yàn)實(shí)時(shí)共享，數(shù)據(jù)庫實(shí)時(shí)更新。

（二）健全儲(chǔ)備林建設(shè)管理制度，創(chuàng)新管理方式

采用傳統(tǒng)方式建設(shè)國家儲(chǔ)備林，政府作為項(xiàng)目的具體管理者，負(fù)責(zé)國家儲(chǔ)備林建設(shè)的一切事務(wù)。但政府部門存在一個(gè)重要弊端就是內(nèi)部層級(jí)多、決策速度慢、效率低，這也使得政府在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)需要的周期較長。而PPP模式的核心是將國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)民營化，建立項(xiàng)目公司對(duì)特定項(xiàng)目負(fù)責(zé)，其最顯著的特點(diǎn)就是當(dāng)?shù)卣?、民營資本和項(xiàng)目公司三者之間相互協(xié)調(diào)并在項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)揮各自作用，達(dá)到總效益最大化。在PPP模式中，政府從原來的管理者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者，可以從繁重的事務(wù)中脫身，有利于政府轉(zhuǎn)變職能，專注發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。而儲(chǔ)備林建設(shè)的管理也由原來的政府管理轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢?企業(yè)”管理，企業(yè)為政府提供先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)變了政府陳舊的管理方式，政府為企業(yè)提供政策扶持，雙方發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成長期互利的目標(biāo)。PPP模式的心優(yōu)點(diǎn)就是通過市場機(jī)制運(yùn)作的方式，建設(shè)國家儲(chǔ)備林，其關(guān)鍵之處就在于通過PPP模式使國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目市場化，將社會(huì)資本引入公共基礎(chǔ)服務(wù)融資領(lǐng)域。此外，要同時(shí)兼顧儲(chǔ)備林的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值，在項(xiàng)目運(yùn)營期要重視林區(qū)日常維護(hù)管理工作，以保證儲(chǔ)備林項(xiàng)目的順利落實(shí)。

（三）引入PPP模式融資

2015年7月17日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于做好國家儲(chǔ)備林建設(shè)工作的通知》指出，運(yùn)用PPP模式建設(shè)國家儲(chǔ)備林，能充分發(fā)揮財(cái)政資金引領(lǐng)作用、創(chuàng)新林業(yè)供給機(jī)制、推動(dòng)林業(yè)投融資機(jī)制改革。在國家儲(chǔ)備林建設(shè)中引入社會(huì)資本，能夠激發(fā)市場活力、轉(zhuǎn)變政府職能、提升儲(chǔ)備林建設(shè)的質(zhì)量和效率。在傳統(tǒng)模式下，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投入只能依靠國家財(cái)政撥款，項(xiàng)目資金來源單一，項(xiàng)目資金占用量大，資金回籠速度慢，可能會(huì)在項(xiàng)目當(dāng)期造成政府財(cái)政緊張。而采用PPP模式后，政府將不再是項(xiàng)目資金的唯一承擔(dān)者，而是授權(quán)給出資人代表與社會(huì)資本一同對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資。政府通過公開招標(biāo)的方式選出實(shí)力強(qiáng)的企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為政府部門提供更多的資金和技術(shù)，推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)、施工、運(yùn)營等過程的革新。政府通過吸收社會(huì)資本參與儲(chǔ)備林建設(shè)，形成了多元化的資金投入機(jī)制。國家儲(chǔ)備林PPP項(xiàng)目由國家林業(yè)局提出，以森林為基礎(chǔ)，以國有土地和集體土地為依托，通過充分引入社會(huì)資本力量進(jìn)而加快國家儲(chǔ)備林建設(shè)步伐。

（四）因地制宜科學(xué)培育，增強(qiáng)后續(xù)工作推進(jìn)

嚴(yán)格選取樹種，針對(duì)不同地理以及氣候環(huán)境，科學(xué)選擇適宜生長的樹種。在適宜地區(qū)盡可能地選擇種植國內(nèi)珍惜樹種和大徑材以解決我國木材的結(jié)構(gòu)性短缺問題。嚴(yán)格按照國家樹種的栽種和撫育流程，遵循國家儲(chǔ)備林管理辦法建造我國儲(chǔ)備林工程。加強(qiáng)技術(shù)人員與管理者的業(yè)務(wù)水平，引進(jìn)先進(jìn)培育技術(shù)，開展技術(shù)培訓(xùn)，選出先進(jìn)示范項(xiàng)目以供學(xué)習(xí)[5]。做好森林病蟲害防治工作，及時(shí)清理可燃物、保證林區(qū)交通便利，消除森林火災(zāi)、水災(zāi)等自然災(zāi)害隱患。在后續(xù)工作方面，需要建立嚴(yán)格的工作責(zé)任制度以及績效考核制度，將責(zé)任與績效落實(shí)到個(gè)人，使工作人員保持嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ鲬B(tài)度以及積極的工作熱情。

三、結(jié)語

我國的儲(chǔ)備林項(xiàng)目是自然和社會(huì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，不僅推進(jìn)了我國的生態(tài)文明建設(shè)，而且保障了我國的木材供應(yīng)。從幾個(gè)方面對(duì)儲(chǔ)備林建設(shè)中存在的問題進(jìn)行分析，并給出了相關(guān)解決對(duì)策。值得一提的是，盡管儲(chǔ)備林建設(shè)存在諸多問題，但我國儲(chǔ)備林建設(shè)工作正穩(wěn)步進(jìn)行，隨著各項(xiàng)林業(yè)政策的落實(shí)、融資渠道的拓寬、運(yùn)營模式的轉(zhuǎn)變、管理方式的創(chuàng)新，我國的儲(chǔ)備林建設(shè)進(jìn)程將進(jìn)一步加快，林產(chǎn)品供應(yīng)不斷增加，木材安全得到有力保障，為我國的可持續(xù)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

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[責(zé)任編輯：潘洪志]