房地產(chǎn)倚重型經(jīng)濟地區(qū)政府官員的激勵機制研究

摘 ? 要：以往“GDP錦標賽”考核下，政治和經(jīng)濟體制機制因素疊加共振造就了中國的“增長奇跡”。新時代下，中央政府對地方政府官員的考核從“GDP錦標賽”向多元化轉(zhuǎn)向，后者更強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量，要求遏制房價上漲。地方政府官員面臨著“經(jīng)濟增長”和“遏制房價上漲”的沖突任務，為避免晉升風險，一些官員可能會出現(xiàn)“為官不為”。基于此，本文通過一個多任務委托代理模型研究中央政府對地方官員的激勵機制，研究認為：中央政府在對房地產(chǎn)倚重型經(jīng)濟地方政府提出穩(wěn)住房價和發(fā)展經(jīng)濟兩方面要求的同時，更應加強頂層設計，科學進行職責劃分，并完善財稅機制體制，拓寬地方政府財政來源，激勵其尋找新的經(jīng)濟增長點，助其解決兩難困境。

關鍵詞：“GDP錦標賽”;多元化考核;為官不為;激勵機制

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2020.01.003

中圖分類號：F293.33 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1003-9031（2020）01-0025-08

一、引言

2017年10月19日，黨的十九大報告指出，保障和改善民生要抓住人民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題，要堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，并提出加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度。2018年7月31日，中共中央政治局會議要求下決心解決好房地產(chǎn)市場問題，堅持因城施策，促進供求平衡，合理引導預期，整治市場秩序，堅決遏制房價上漲，加快建立促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的長效機制。但從實踐來看，部分房地產(chǎn)倚重型經(jīng)濟的地方政府官員顧慮調(diào)控房價將大幅減少地方財政收入，影響地方財政收支平衡，對房價調(diào)控積極性不高，一些地方干部甚至懶政、怠政，消極不作為。2018年，住建部就房地產(chǎn)市場調(diào)控問題先后約談了幾市政府要員①，強調(diào)要堅持房地產(chǎn)市場調(diào)控目標不動搖、力度不放松，認真落實穩(wěn)房價、穩(wěn)租金的調(diào)控目標。

現(xiàn)階段，中央對房價的態(tài)度不再是“可以漲但要慢一點”，而是“一定不能漲”。同時，內(nèi)外部形勢穩(wěn)中有變、變中有憂，尤其是房地產(chǎn)倚重型經(jīng)濟區(qū)域，對房地產(chǎn)具有“依賴癥”，切斷房地產(chǎn)依賴后，新產(chǎn)業(yè)增長點和新動能的真正“補位”還需要一個過程，促增長、保就業(yè)壓力巨大。在一定程度上，促進經(jīng)濟發(fā)展和遏制房價上漲兩個任務是相互沖突的，房地產(chǎn)倚重型經(jīng)濟的地方政府官員面臨著兩難抉擇。為規(guī)避經(jīng)濟層面的政績考核風險，他們有時會“為官不為”。這一行為既損害了政府形象，也不利于國家全面深化改革向縱深發(fā)展;既不利于地方產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化，也不利于改善民生。當前，需要找出地方官員“為官不為”的原因，并對嚴控房價上漲提出針對性建議。

二、相關文獻

在中國特殊的政治集權和經(jīng)濟分權制度下，地方政府官員掌握著大量的經(jīng)濟和行政資源，是屬地社會經(jīng)濟事務的主要操盤手，中央政府的宏觀經(jīng)濟政策需他們配合并切實貫徹落實才能發(fā)揮作用。相關文獻研究也證明了這一點。姚洋等（2015）研究發(fā)現(xiàn)，地方政府官員的個人效應對屬地經(jīng)濟具有顯著性的影響。Brender等（2009）進一步指出，這種現(xiàn)象在由上而下實行管理的國家尤其如此。

改革開放以后，中央的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設上來，對地方政府的考核轉(zhuǎn)向經(jīng)濟指標考核。Blanchard等（2000）研究發(fā)現(xiàn)，地方經(jīng)濟利益與來自中央政府的罷免威脅成為指揮轉(zhuǎn)型期間官員努力的“胡蘿卜”與“大棒”。段潤來（2009）進一步指出，中央的主要激勵手段不是獎勵而是懲罰。

在政治集權框架下，Li等（2005）、Chen等（2005）和周黎安（2007）研究發(fā)現(xiàn)，地方官員為晉升進行著“GDP錦標賽”。Bo（2002）、羅黨論等（2015）和鐘靈娜等（2016）指出，“晉升錦標賽”假說是指中央政府通過觀察下級官員所在轄區(qū)的經(jīng)濟表現(xiàn)來選拔才干，而下級官員為了謀求晉升，必然不遺余力發(fā)展經(jīng)濟，由此促進了地方經(jīng)濟的快速發(fā)展。耿曙等（2016）則進一步指出，越是晉升概率小的領導人，發(fā)展經(jīng)濟的欲望和努力程度也越大。

在經(jīng)濟分權框架下， Jin等（2005）認為地方政府官員為財政增收積極維護市場并推動經(jīng)濟增長。房地產(chǎn)業(yè)作為財政增收一個關鍵領域，受到某些地方政府（特別是房地產(chǎn)倚重型經(jīng)濟地方政府）官員的高度重視。趙文哲等（2015）研究認為地方政府官員通過“以地生租”和“以房生稅”兩種方式在房地產(chǎn)業(yè)獲取超額財政收益，然后將這些收入投入經(jīng)濟領域，以此進一步促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。

基于GDP增長率的晉升制度為官員提供了強有力的激勵，政治和經(jīng)濟體制機制因素疊加共振，形成了中國的“增長奇跡”，但佟健等（2018）認為原有晉升制度或考核體系也造成了官員行為的扭曲，形成了一些經(jīng)濟發(fā)展的新痛點。就房地產(chǎn)而言，一些地方政府官員工作“唯GDP論”，不重視產(chǎn)業(yè)結構升級，對房地產(chǎn)的財政依賴程度加大。劉金東（2014）研究發(fā)現(xiàn)長期的政府激勵效應間接推動房價上漲。

近年來，中國的房地產(chǎn)價格快速上揚升至高位。鄒東濤（2013）認為現(xiàn)在一些高房價是由泡沫的心理所支撐的，泡沫很有可能會破裂。為管控房地產(chǎn)泡沫破裂風險，王宏杰（2018）研究指出中央的房地產(chǎn)調(diào)控政策傾向于增加“住房有效供給”，嚴控房價上漲，嚴防房地產(chǎn)泡沫破裂。然而，一些地方政府官員因能力不足而“不能為”，因動力不足而“不想為”，因擔當不足而“不敢為”，所有這些都進一步使屬地房價步入非理性通道，不利于當?shù)亟?jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。為推動經(jīng)濟社會科學發(fā)展，促進各級領導干部樹立正確的政績觀，中共中央組織部于2013年12月6日印發(fā)《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》（以下簡稱《通知》），對官員的考核從“GDP 錦標賽”轉(zhuǎn)向到多元考核，把有質(zhì)量、有效益、可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展和民生改善、社會和諧進步、文化建設、生態(tài)文明建設、黨的建設等作為考核評價的重要內(nèi)容。為更好激勵房地產(chǎn)倚重型經(jīng)濟地方政府官員，使其施政目標與中央政府的預期目標相一致，有必要對《通知》實施后官員的行為選擇進行研究。

三、房地產(chǎn)倚重型經(jīng)濟地方政府面臨的沖突任務

（一）房地產(chǎn)調(diào)控與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和地方就業(yè)的沖突

單純的“GDP錦標賽”考核下，地方政府瞄準一個目標，執(zhí)著于發(fā)展經(jīng)濟，全身心地投入，由此更有可能實現(xiàn)經(jīng)濟的快速發(fā)展。多元化考核下，對地方政府官員提出了更高的要求，如果他們沒有統(tǒng)籌考慮問題的思維、綜合權衡取舍的睿智、搖擺到確定再到堅定地推行的魄力、戰(zhàn)略方向堅定而戰(zhàn)術靈活的領導藝術，那么他們將會不斷地搜尋，不斷地選擇，不斷地變換，拿起這個又惦記著那個，顧此失彼，結果可能導致全面抓但全面弱，嚴重影響屬地的經(jīng)濟發(fā)展和就業(yè)情況;反之，如果地方政府官員認識正確、態(tài)度端正、能力足夠，那么即使短期主動調(diào)控房地產(chǎn)或給地方經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生壓力，房地產(chǎn)行業(yè)主動調(diào)控政策對經(jīng)濟的影響將會趨弱，經(jīng)濟結構更高級、產(chǎn)業(yè)結構更合理，地方經(jīng)濟發(fā)展將更可持續(xù)。

（二）房地產(chǎn)調(diào)控與地方政府財政收支平衡的沖突

地方政府要服務于地方民眾的衣食住行，為其提供全套的公共產(chǎn)品，這就需要大量的財政資金支撐。對于房地產(chǎn)倚重型經(jīng)濟地方政府，來自房地產(chǎn)業(yè)的稅收為地方財力的貢獻更高、作用更大，一旦實施房地產(chǎn)調(diào)控政策，來自房地產(chǎn)業(yè)的稅收不可避免地將會下降，而為調(diào)整經(jīng)濟結構，穩(wěn)增長、保就業(yè)，用于產(chǎn)業(yè)、民生等領域的投資不可避免地將增加，房地產(chǎn)調(diào)控將可能導致地方政府財政收支失衡。

四、沖突任務下委托代理模型

在中國，中央制定國家的方針政策，地方政府負責具體貫徹落實。各級政府以為人民服務為其根本職責，地方政府官員是其負責轄區(qū)社會成員的代理人;中央政府體現(xiàn)全體人民的意志，是全體人民的代理人，亦是各級地方政府的派生委托人。由于信息不對稱，中央政府很難時時監(jiān)測地方政府行為，作為理性經(jīng)濟人的政府官員由于經(jīng)濟增長和調(diào)控房價兩難全，房地產(chǎn)倚重型經(jīng)濟地方政府官員可能存在道德風險問題，其行為導向可能與委托人（中央政府）的目標不完全一致。為解決官員機會主義行為，需設計激勵制度使其行為選擇與委托人的利益相一致。

目前，中央對地方政府的考核已從“GDP 錦標賽”轉(zhuǎn)向到多元考核。房地產(chǎn)倚重型經(jīng)濟地方政府履職有時會同時對相互沖突的任務負責，面臨著兩難抉擇，其努力程度偏重于其中一任務必然導致另一任務績效下降。在此種情形下，為了規(guī)避政治晉升風險，他們往往會選擇懶政、怠政，消極不作為?；诖?，本文利用多任務委托代理模型分析在政績考核體制下，地方政府官員在面臨沖突任務時的行動選擇，以及上級政府在解決沖突任務下地方政府官員激勵問題的制度設計。

為了便于分析，假設房地產(chǎn)倚重型經(jīng)濟地方政府只對“經(jīng)濟增長”和“遏制房價上漲”負責。保持“經(jīng)濟增長”是必要的，保增長才能穩(wěn)就業(yè)，進而才能實現(xiàn)社會穩(wěn)定?！岸糁品績r上漲”帶來的固定資產(chǎn)投資下降會將經(jīng)濟增長速度“拉下”。假設“經(jīng)濟增長”的績效由q1表示，“遏制房價上漲”的績效由q2表示，兩者的績效由房地產(chǎn)倚重型經(jīng)濟的地方政府官員在這兩個任務上的努力水平?jīng)Q定，為了反映兩任務間的沖突關系，假設“經(jīng)濟增長”和“遏制房價上漲”的績效函數(shù)分別為：

由式（14）、（15）可知，中央政府對房地產(chǎn)倚重型經(jīng)濟地方政府官員的激勵強度和“經(jīng)濟增長”和“遏制房價上漲”兩任務的沖突程度相關。具體而言，當“經(jīng)濟增長”和“遏制房價上漲”完全沖突，即a=b時，中央政府對房地產(chǎn)倚重型經(jīng)濟地方政府官員最優(yōu)的激勵強度組合為s1=s2=0。這說明當中央政府交給房地產(chǎn)倚重型經(jīng)濟地方政府官員兩任務相互沖突時，為解決官員不作為，中央政府不能一味強調(diào)壓擔子、強考核，而應在沖突任務上適當降低對地方官員的激勵強度。

基于以上討論，可對房地產(chǎn)倚重型經(jīng)濟地方政府官員“為官不為”在理論上作一個初步的解釋：現(xiàn)階段，中央政府對地方政府官員的考核已由“GDP錦標賽”轉(zhuǎn)向多元考核，不僅關注經(jīng)濟發(fā)展的速度，而且更加注重經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量、可持續(xù)和總體風險可控。此時，對于經(jīng)濟增速的考核權重大幅下降（一般不高于0.5）。然而，地方官員的任期一般不超過5年，在任期內(nèi)為應對新的考核要求，需要統(tǒng)籌考慮、綜合權衡，需要同時遏制房價上漲、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、頂住經(jīng)濟下行壓力，難度比以往單純關注經(jīng)濟增速大的多。此外，地方政府官員還面臨著降低能耗、綠色發(fā)展、保障民生等約束性指標，而這些指標在長期內(nèi)或可看到成效。在有限的任期內(nèi)，地方政府官員即使付出較多努力，很可能也只能獲取很少的、與付出不成比例的回報。因此，房地產(chǎn)倚重型經(jīng)濟地方政府官員為提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量“遏制房價上漲”的努力程度會下降，只好選擇“為官不為”。

五、結論和建議

（一）結論

黨的十八大以來，逐步改革和完善干部考核評價制度，完善發(fā)展成果考核評價體系，使考核由單純比經(jīng)濟總量、比發(fā)展速度，轉(zhuǎn)變?yōu)楸劝l(fā)展質(zhì)量、發(fā)展方式、發(fā)展后勁，引導各級領導班子和領導干部牢固樹立“功成不必在我”的發(fā)展觀念。多元化政績考核制度對于扭轉(zhuǎn)官員一切以“GDP”為中心的政績觀具有重要意義。但政績考核指標之間的沖突及體制不完善導致官員行為激勵扭曲，一些地方甚至出現(xiàn)官員“為官不為”。本文研究發(fā)現(xiàn)，在一定程度上，中央政府分配給地方政府的“經(jīng)濟增長”和“遏制房價上漲”任務是相互沖突的，在房地產(chǎn)倚重型經(jīng)濟地區(qū)尤為如此，這降低了地方政府官員為提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量而“遏制房價上漲”的努力程度，導致了官員“為官不為”。

（二）建議

目前，在房地產(chǎn)調(diào)控領域，解決“官員不為”的治理策略集中在對官員壓擔子，強化考核上，如房地產(chǎn)調(diào)控主體責任轉(zhuǎn)移地方政府按照“一城一策”具體實施;對于部分城市房價出現(xiàn)過快上漲的現(xiàn)象，住建部及時約談相關城市負責人，要求各市全面貫徹黨中央、國務院決策部署，把地方政府穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預期的主體責任落到實處。這些措施確實能給地方政府，尤其是房地產(chǎn)倚重型經(jīng)濟地方政府官員帶來壓力，使其在工作中更加努力。但在考核體系不健全的情形下，地方政府官員可能會對考核結果不認同，會因沒有得到客觀評價而影響工作的積極性，尤其是在面對沖突任務時更是如此。本文認為，解決地方政府官員“為官不為”，還應該從理順職責分擔關系入手，將沖突嚴重的任務職責賦予高層級政府，以此來降低地方官員承擔任務的沖突程度。在職責分擔關系未理順前，高層級政府應在沖突任務上適當降低對地方官員的激勵強度。同時，建議中央政府通過財稅體制改革，理順中央與地方收入劃分，培育地方主體稅種，增強地方自主發(fā)展力量，逐步斬斷地方政府對房地產(chǎn)的財政依賴。

（特約編輯：陳國權）

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