立法權(quán)的策略配置與回歸

摘 要：為了給改革開放與社會生活的秩序化提供基本的規(guī)則，全國人大及其常委會將立法權(quán)授予或委托給適宜于承擔(dān)立法任務(wù)的相關(guān)機(jī)構(gòu)。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，全國人大及其常委會內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)不斷得以健全和完善，全國人大及其常委會逐漸縮限立法授權(quán)，以期進(jìn)一步提高立法質(zhì)量和增強(qiáng)立法權(quán)的科學(xué)化。但是在實(shí)踐進(jìn)程中，立法組織的科層化問題仍然不同程度地存在。因此，在立法權(quán)回歸的過程中應(yīng)當(dāng)進(jìn)行新的制度化建構(gòu)——以進(jìn)一步完善社會主義立法民主機(jī)制來消解立法組織科層化及其負(fù)面影響。

關(guān)鍵詞：立法權(quán);立法功能;組織建設(shè);科層化

中圖分類號：DF920.0文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2020.02.01

科學(xué)立法一直是中國法治建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和階段性目標(biāo)之一。新中國成立以來，特別是黨的十一屆三中全會以來，我國的立法事業(yè)取得了舉世矚目的成就——以中國特色的立法活動完成了社會主義法律體系的基本建構(gòu)，同時由于種種主客觀原因，導(dǎo)致立法質(zhì)量等存在諸多值得改進(jìn)之處，包含但不限于如立法程序是否完全合乎社會主義民主與法治原則等方面。在尚待解決的問題當(dāng)中，立法體制的優(yōu)化或及立法權(quán)的科學(xué)配置是不能回避的問題。從新中國立法史不難看出，1954年我國第一部《憲法》確立了單一制的立法體制。在建設(shè)和改革開放的進(jìn)程中，立法體制逐漸突破原有規(guī)定，將立法權(quán)授予或委托其他機(jī)關(guān)行使。甚至在司法實(shí)踐中，最高人民法院、最高人民檢察院行使的司法解釋權(quán)被認(rèn)為在一定程度上代行了立法權(quán)。近段時期以來，全國人大及其常委會逐漸限縮立法授權(quán)，引發(fā)一系列理論和學(xué)術(shù)思考：全國人大及其常委會限縮立法授權(quán)的意義何在？如果立法權(quán)一概收回到全國人大及其常委會，會不會出現(xiàn)始料未及的負(fù)面效應(yīng)？

作為對上述問題的回應(yīng)，本文初步認(rèn)為1954年以后我國立法體制的變化，主要原因在于全國人大立法能力的不足因此，策略性、務(wù)實(shí)性地將立法權(quán)部分地授予適宜承擔(dān)立法任務(wù)的機(jī)關(guān)以滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所提出的現(xiàn)實(shí)需求。在民主集中制原則的導(dǎo)向下，將立法權(quán)收歸全國人大及其常委會符合社會主義立法民主以及單一制立法體制的要求，并且全國人大及其常委會不斷加強(qiáng)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，進(jìn)一步為其縮限立法授權(quán)提供了組織保障。但是在這一過程中要注重防止組織機(jī)構(gòu)上的科層化問題，否則，可能達(dá)不到最初的預(yù)期。立法權(quán)回歸是立法體制改革的現(xiàn)實(shí)要求，但仍有必要在理論分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行良好的制度化構(gòu)造探討，以實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法的工作原則。同時，立法機(jī)構(gòu)的建設(shè)一方面要以發(fā)揮立法組織科層化的技術(shù)優(yōu)勢，另一方面更要預(yù)防和消除立法組織科層化的負(fù)面效應(yīng)。（ 科層及其組織化（Bureaucratic organization）是本文從政治學(xué)及社會學(xué)所引申的中立性分析概念。依馬克斯·韋伯之分析，科層制是以“技術(shù)最優(yōu)性”為最大特征的組織管理體制。遵循行政決策處理事務(wù)的科層制是突破個體有限理性，保證效率的最重要、普遍的組織形式。參見[德]馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會》（下），林榮遠(yuǎn)譯，商務(wù)印書館1997年版;[美]戴維·波普諾：《社會學(xué)》，李強(qiáng)等譯，中國人民大學(xué)出版社1999年版，第194頁。）

一、立法權(quán)的策略性配置與回歸：功能性的立法權(quán)到結(jié)構(gòu)性的立法權(quán)

1954年《憲法》確立了單一制，除了民族自治地方享有一定的立法權(quán)外，常規(guī)的做法是立法權(quán)由全國人大行使。這是全國人民代表大會作為根本的政治制度所決定的。但是為了解決國家治理中的難題，發(fā)揮中央和地方的積極性，在堅持立法一元體制的前提下，立法權(quán)被授予或者準(zhǔn)許給相應(yīng)的中央與地方機(jī)構(gòu)行使。近年來，由于行政立法與地方立法所產(chǎn)生的一定問題以及人們對此的批評建議，全國人大及其常委會逐漸將授予或者準(zhǔn)許其他機(jī)構(gòu)行使的立法權(quán)收回（由于立法功能的分解或者傳遞給內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，全國人大及其常委會的立法權(quán)必然回歸以內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的立法權(quán)能擴(kuò)大為表現(xiàn)，故有學(xué)者認(rèn)為，新立法法明顯擴(kuò)大了全國人大常委會法工委的立法權(quán)能。參見褚宸舸：《全國人大常委會法工委職能之商榷》，載《中國法律評論》2017年第1期。），以進(jìn)一步改善立法狀況和提升立法的民主性與權(quán)威性。

（一）分工型立法體制下的權(quán)力授予與回歸（ 參見錢大軍：《立法權(quán)回收中人工智能的應(yīng)用及其悖反》，《上海師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2019年第6期。）

雖然全國人大將立法權(quán)逐次地授出，但卻是在始終堅持單一制，表現(xiàn)在立法權(quán)上就是“一元一級”立法體制的前提下進(jìn)行的。根據(jù)單一制的立法體制邏輯，其他被配置或者被授權(quán)的立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)都處于附屬地位，以全國人大及其常委會的立法權(quán)為權(quán)力來源，其本身沒有專屬的立法事項。具體到地方立法，其權(quán)力源于中央立法權(quán)，權(quán)力行使的范圍、方式以及結(jié)果都必須在授權(quán)的框架下進(jìn)行，否則便會被定性為與上位立法相抵觸。（ 即使 “《立法法》等法律對地方立法權(quán)限進(jìn)行嚴(yán)格限制，（但）當(dāng)涉及地方立法權(quán)限的法律規(guī)定存在文意不明時，有權(quán)解釋機(jī)關(guān)一般采取嚴(yán)格解釋的方法?！眳⒁娤蛄⒘Γ骸兜胤搅⒎òl(fā)展的權(quán)限困境與出路試探》，載《政治與法律》2015年第1期，第68頁。）故有學(xué)者認(rèn)為，此一立法體制為“分工型立法體制”（沈壽文：《“分工型”立法體制與地方實(shí)驗性立法的困境》，載《法學(xué)雜志》2017 年第1期，第36頁。），而非分權(quán)型立法體制。因為分權(quán)型立法體制是以地方自治為前提。（沈壽文：《“分工型”立法體制與地方實(shí)驗性立法的困境》，載《法學(xué)雜志》2017 年第1期，第36頁。）分工就是為了實(shí)現(xiàn)功能的最大化，將工作分配給最適宜的主體以實(shí)現(xiàn)符合預(yù)期的產(chǎn)出。且不說決定分工的權(quán)力在于中央，中央可以改變分工，就是將分工法定化，也不能改變地方立法從屬于中央立法的規(guī)定性。

上述分析對于其他中央機(jī)關(guān)所得到的立法權(quán)來說也是如此。無論其目前在中央立法中居于何種重要地位，都改變不了其法律上的從屬性。國務(wù)院及其組成部門雖然曾掌握了相當(dāng)分量的立法權(quán)，例如稅收立法權(quán)等，但是此種權(quán)力來源于全國人大及其常委會的授予，國務(wù)院及其組成部門也并沒有成為憲法上的法定立法機(jī)關(guān)。也就是說，此種立法關(guān)系也是一種分工，而非分權(quán)。

在此種分工型立法體制之下，立法權(quán)存在的可能性與正當(dāng)性及其授予與回收握于全國人大及其常委會手中。隨著全國人大常委會立法能力的提升，在“人大主導(dǎo)立法”邏輯中，全國人大會將策略性授出或者準(zhǔn)許其他機(jī)構(gòu)行使的立法權(quán)根據(jù)自身能力與結(jié)構(gòu)的接受能力選擇性地收回。2015年修改的《立法法》中將授予給國務(wù)院的稅收立法權(quán)收回;第七十二條第二款雖然將地方立法權(quán)擴(kuò)大至設(shè)區(qū)的市，但實(shí)際上卻將原來省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市的立法權(quán)限制到“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項”（《立法法》第七十二條第二款規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項制定地方性法規(guī)，法律對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！鼻胰珖舜蟮南嚓P(guān)官員認(rèn)為應(yīng)該對“等”采取嚴(yán)格解釋，也即為“等”內(nèi)等。“李適時主任在 2015 年 9 月第二十一次全國地方立法研討會上就明確提出，這里的‘等，從立法原意講，應(yīng)該是等內(nèi)，不宜再做更加寬泛的理解?！眳⒁娡跖D生：《新立法體制下我國地方立法權(quán)限配置若干問題的探討》，載《江海學(xué)刊》2017年第1期，第15頁。），而將其他立法權(quán)收回。同時通過擴(kuò)充全國人大及其常委會的工作機(jī)構(gòu)——法律工作委員會的職權(quán)（褚宸舸：《全國人大常委會法工委職能之商榷》，載《中國法律評論》2017年第1期。）將授出或者準(zhǔn)許其他機(jī)構(gòu)行使的立法權(quán)回收，例如，通過建立“合憲性審查”制度來加強(qiáng)對授出的立法權(quán)及運(yùn)行結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督與控制。也就是說在中國的立法體制中無論立法權(quán)如何“分工”都不能改變單一制及其相應(yīng)立法體制的“元”規(guī)定。既然如此為什么全國人大及其常委會會將立法權(quán)策略性地授予給其他主體呢？這可從地方立法權(quán)與中央行政機(jī)關(guān)立法權(quán)的策略性配置予以分析。

（二）地方立法權(quán)的策略性配置

正確處理央地關(guān)系是中國社會主義建設(shè)的重要經(jīng)驗。（ 參見辛向陽在《大國諸侯：中國中央與地方關(guān)系之結(jié)》一書中，以“橫穿五千年：一部中國史就是處理中央與地方關(guān)系的歷史”為第一章題目來概括歷史面向上的央地關(guān)系。辛向陽：《大國諸侯：中國中央與地方關(guān)系之結(jié)》，中國社會科學(xué)出版社1995年版，第20頁。）新中國成立后，確立了的單一制國家體制。具體化到立法上，就表現(xiàn)為中央立法權(quán)力機(jī)關(guān)的立法權(quán)力集中。在單一制及其立法體制下，地方機(jī)關(guān)按照中央的計劃、執(zhí)行中央的決策。社會主義建設(shè)中，如何激勵地方發(fā)展各項事業(yè)的動力成為中央必須應(yīng)對與解決的現(xiàn)實(shí)問題。毛澤東主席的論著《論十大關(guān)系》就對央地關(guān)系給予了分析，提出了探索適合中國國情的社會主義建設(shè)道路的任務(wù)：發(fā)揮中央與地方的“兩個積極性”，要中央與地方“商量辦事”。彭真委員長認(rèn)為，“要調(diào)動地方的積極性，使地方有權(quán)處理自己的事務(wù)，必須向地方下放立法權(quán)”（劉松山：《國家立法三十年的回顧與展望》，載《中國法學(xué)》2009年第1期，第 35頁。）。“最大限度地保證法制的統(tǒng)一，又充分發(fā)揮中央和地方兩方面的積極性，避免法律上的‘一刀切和立法體制上的僵化。”（朱力宇：《立法體制的模式問題研究》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報》2001年第4期，第91頁。）

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展及立法探索中，不可能將全國都作為試驗的對象，只能授權(quán)地方進(jìn)行試驗。授予權(quán)力的主觀意圖在中國的改革開放中逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榭陀^功能，為全國性的立法提供了立法經(jīng)驗，為我國特色社會主義發(fā)展道路的選擇進(jìn)行了有價值的探索。中國法律體系的形成在一定的程度上要?dú)w功于此種由中央嚴(yán)格控制的地方立法試驗?zāi)Ｊ?。?參見錢大軍：《當(dāng)代中國法律體系構(gòu)建模式之探究》，載《法商研究》2015年第2期，第3-12頁。）此種改革方式在取得重大成就的基礎(chǔ)上得以堅持和推廣，近年來自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)成為我國改革的又一先導(dǎo)，與此相應(yīng)，自貿(mào)區(qū)相關(guān)機(jī)構(gòu)也獲得了“超乎尋常的”立法權(quán)力。

（三）國家行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)策略性配置

國務(wù)院及其組成部門在1982年以來分享了全國人大及其常委會的部分立法權(quán)。一方面，國務(wù)院及其組成部門獲得來自于全國人大及其常委會的諸多授權(quán)，除了執(zhí)行性和職權(quán)事務(wù)的立法權(quán)外，還有先行立法授權(quán)——“應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的事項，國務(wù)院根據(jù)全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的授權(quán)決定先制定的行政法規(guī)……”。在立法法如此規(guī)定之前，國務(wù)院已經(jīng)獲得并行使了被授予的此類權(quán)力。（ 1984年9 月第六屆全國人大常委會第七次會議授權(quán)：國務(wù)院在實(shí)施國營企業(yè)利改稅和改革工商稅制的過程中，擬定有關(guān)稅收條例，以草案形式發(fā)布試行，再根據(jù)試行的經(jīng)驗加以修訂，提請全國人大審議。1985年4月第六屆全國人大第三次會議授權(quán)：國務(wù)院對于有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放方面的問題，必要時可以根據(jù)《憲法》，在同有關(guān)法律和全國人大及其常委會的有關(guān)決定的基本原則不相抵觸的前提下，制定暫行的規(guī)定或條例，頒布實(shí)施。經(jīng)過實(shí)踐檢驗，條件成熟時由全國人大或全國人常委會制定法律。）另一方面，全國人大及其常委會的立法也需要國務(wù)院及其組成部門的積極參與，以使立法更接近具體的信息、符合管理的實(shí)際。但是如前所述，國務(wù)院及其組成部門所享有的立法權(quán)力及立法狀態(tài)并不十分明確，全國人大及其常委會與國務(wù)院在立法體制的結(jié)構(gòu)中并不是分權(quán)的關(guān)系，而是一種分工與配合。

黨的十一屆三中全會后，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會安定團(tuán)結(jié)為中心的社會發(fā)展模式需要規(guī)則供給，而全國人大及其常委會的立法能力亟待加強(qiáng)。當(dāng)時主持立法工作的彭真就強(qiáng)調(diào)全國人大常委會要同國務(wù)院分工協(xié)作、密切配合進(jìn)行立法工作，而沒有局限于立法權(quán)的法定配置?！胺止f(xié)作，經(jīng)?；ネㄐ畔?，交換意見，醞釀準(zhǔn)備，集中精力，力爭從立法方面（包括國務(wù)院制定的暫行規(guī)定、暫行條例）逐步解決一些主要的、關(guān)鍵的問題?！保ㄅ碚妫骸墩撔聲r期的社會主義民主與法制建設(shè)》，中央文獻(xiàn)出版社1998年版，第 249頁。） “立法機(jī)構(gòu)的自主立法能力嚴(yán)重不足，導(dǎo)致一些重大改革或重要法律法規(guī)草案的制定都要委托行政職能部門代為起草。同時，對行政部門制訂法律及規(guī)范性文件的行為，往往也是監(jiān)督不力。因此，在立法的公正性與執(zhí)法的便利性上，都存在向政府職能部門傾斜的問題。因此，‘部門立法與‘法出多門情形突出?！保愂Ｓ拢骸豆倭胖?、政府自利性與權(quán)力制衡——對行政權(quán)與立法權(quán)配置失衡問題的思考》，載《學(xué)術(shù)界》2014年第4期，第25頁。）與授權(quán)地方立法進(jìn)行試驗一樣，集行政職能于一身的國務(wù)院與其組成部門當(dāng)然會被授權(quán)進(jìn)行試驗與探索，授予立法權(quán)就成為此種發(fā)展模式的必然選擇。國營企業(yè)利改稅、改革工商稅制、經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放等方面的立法權(quán)授予都是如此。

國務(wù)院及其組成部門能夠主導(dǎo)立法的原因在于行政機(jī)關(guān)在行政管理方面的優(yōu)勢。全國人大及其常委會在立法時，通常會與國務(wù)院及其組成部門進(jìn)行立法方案溝通，也即進(jìn)行立法協(xié)商（ 此處所言的立法協(xié)商并非國外的立法協(xié)商。），以防止立法缺乏針對性、可行性。（“財經(jīng)委副主任委員厲以寧，是全國知名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，他在發(fā)言中提到證券法的問題。他說中國股票市場已初具規(guī)模，急需有一部法律來規(guī)范它的活動。證券法草案，人大常委會已進(jìn)行過三審，因為人大財經(jīng)委在許多問題上，與中國證監(jiān)會意見不一致，遲遲不能出臺。”“外事委有9部涉外法案，其中引渡法、護(hù)照法、簽證法、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法，須由國務(wù)院提交草案，外事委進(jìn)行審議，才能提交人大常委會審議。在協(xié)商過程中，公安部門認(rèn)為已有出入境管理條例，因此目前尚無必要制定護(hù)照法、簽證法。”參見李鵬：《立法與監(jiān)督：李鵬人大立法日記》，“第二章，有調(diào)研才有發(fā)言權(quán)”，http：//culture.people.com.cn/GB/4116413.html，2018年5月1日瀏覽。）

（四）結(jié)構(gòu)性立法權(quán)與功能性立法權(quán)

綜上所述，由于地方立法機(jī)構(gòu)和中央行政機(jī)構(gòu)能夠更好地履行立法職能，全國人大及其常委會將立法權(quán)授予上述機(jī)構(gòu)或者準(zhǔn)許其進(jìn)行立法。從立法權(quán)授予的范圍與速度來看，立法權(quán)的授予與中國的經(jīng)濟(jì)體制有著密切的關(guān)聯(lián)。在改革開放之前，中國的計劃經(jīng)濟(jì)體制和社會特質(zhì)決定了立法權(quán)中央統(tǒng)一立法具有可行性與合理性。市場經(jīng)濟(jì)與改革開放，讓社會從簡單化結(jié)構(gòu)回到復(fù)雜態(tài)勢中，單純的計劃管理方式無法滿足社會發(fā)展的規(guī)則需求，也無法為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供足夠的制度。要積極適應(yīng)社會發(fā)展，避免社會規(guī)則立法機(jī)構(gòu)，就需要改變立法權(quán)單一配置，以立法功能的靈活安排為有益補(bǔ)充。立法權(quán)的策略性、功能性地授予給替代結(jié)構(gòu)就成為一種既能夠滿足社會的規(guī)則需求又不改變立法權(quán)單一體制的效率選擇。

從1954年確立全國統(tǒng)一的立法體制以來，立法權(quán)從整體上顯現(xiàn)的狀態(tài)是立法權(quán)被逐漸授予，被授權(quán)主體的立法權(quán)不斷擴(kuò)大，從結(jié)構(gòu)性的立法權(quán)轉(zhuǎn)向了功能性的立法權(quán)概念。在結(jié)構(gòu)上，立法權(quán)與行政權(quán)、司法權(quán)相對并一起構(gòu)成了履行國家職能。其中，行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)承載與其自身職能相關(guān)的立法功能，但是不能在結(jié)構(gòu)層面分享立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)，除非立法機(jī)關(guān)將權(quán)力授予或者準(zhǔn)許其使用。如果立法機(jī)關(guān)將結(jié)構(gòu)上的立法權(quán)，也即憲法上規(guī)定的制定法律的權(quán)力授予給其他機(jī)關(guān)或者準(zhǔn)許其使用，就轉(zhuǎn)向了功能性的立法權(quán)。也即立法權(quán)的配置，取決于哪些機(jī)構(gòu)能夠更好地將立法的主張轉(zhuǎn)換為客觀功能而非權(quán)力分立的邏輯。這符合功能主義的邏輯，尤其是默頓在評論傳統(tǒng)功能論中所提到的，在社會結(jié)構(gòu)中“相同的功能為不同的社會文化結(jié)構(gòu)所履行”（ [美]莫頓：《顯性功能與隱性功能》，載[美]帕深思、莫頓等著：《現(xiàn)代社會學(xué)結(jié)構(gòu)功能論選讀》，黃瑞祺編譯，巨流圖書公司1981年版，第18頁。）。在默頓看來，傳統(tǒng)的功能論有一個相當(dāng)重要的設(shè)定——“‘不可欠缺性的設(shè)定（postulate of indispensability）。此一設(shè)定主張為了履行某一功能，某種特定的社會文化要素是不可或缺的”（ [美]莫頓：《顯性功能與隱性功能》，載[美]帕深思、莫頓等著：《現(xiàn)代社會學(xué)結(jié)構(gòu)功能論選讀》，黃瑞祺編譯，巨流圖書公司1981年版，第18頁。）。實(shí)際上，“正如同一個社會文化結(jié)構(gòu)可以有多種功能，所以相同之功能也可以為多種結(jié)構(gòu)，以不同的方式來履行”（ [美]莫頓：《顯性功能與隱性功能》，載[美]帕深思、莫頓等著：《現(xiàn)代社會學(xué)結(jié)構(gòu)功能論選讀》，黃瑞祺編譯，巨流圖書公司1981年版，第18頁。）。故默頓創(chuàng)制或者發(fā)明了功能對等項（functional equivalents）或功能替代項（functional substitutes）的概念，來破除傳統(tǒng)功能論的不可欠缺性之設(shè)定。進(jìn)而，要求功能論“在探討某一社會文化結(jié)構(gòu)時，必須同時注意它的功能替代項或?qū)Φ软?。換言之，相對于某一功能需要而言，我們除了注意實(shí)際履行此功能的現(xiàn)存結(jié)構(gòu)之外，還應(yīng)注意可能履行此功能的其他結(jié)構(gòu)，或許其他結(jié)構(gòu)能夠更有效地履行此種功能?！保?[美]莫頓：《顯性功能與隱性功能》，載[美]帕深思、莫頓等著：《現(xiàn)代社會學(xué)結(jié)構(gòu)功能論選讀》，黃瑞祺編譯，巨流圖書公司1981年版，第19頁。）實(shí)際上，從1954年第一部《憲法》制定，尤其是1979年改革開放以來，我國憲法中規(guī)定的唯一立法機(jī)構(gòu)——全國人大在將權(quán)力授予全國人大常委會之后，便逐步將立法權(quán)授予或者準(zhǔn)許給有便利條件和立法能力的機(jī)構(gòu)以保證立法功能的實(shí)現(xiàn)。雖然在時空條件下將立法權(quán)功能性地配置給中央行政機(jī)關(guān)與地方立法機(jī)構(gòu)有利于制定規(guī)則，可規(guī)則缺少民主的特質(zhì)使得此功能結(jié)構(gòu)不能替代立法功能的典型結(jié)構(gòu)，也不能減少或者否定實(shí)現(xiàn)立法功能的典型結(jié)構(gòu)——代議機(jī)構(gòu)的價值。因而其只能是一種功能實(shí)現(xiàn)的過渡性載體，進(jìn)而形成的過渡性結(jié)構(gòu)。

立法權(quán)的授予或者準(zhǔn)許雖然改變了憲法上立法權(quán)的規(guī)定——從結(jié)構(gòu)性的立法權(quán)轉(zhuǎn)向了功能性的立法權(quán)，但是堅守了立法權(quán)一元論，至少在表述上如此，而沒有將功能性立法權(quán)的配置予以憲法化以替代結(jié)構(gòu)性的立法權(quán)配置。這就為立法權(quán)的收回——將功能性的立法權(quán)配置重構(gòu)為結(jié)構(gòu)性的立法權(quán)預(yù)制了制度空間。所以從結(jié)構(gòu)性的立法權(quán)配置轉(zhuǎn)向功能性的立法權(quán)配置并沒有改變中國立法權(quán)的結(jié)構(gòu)性配置的本質(zhì)，當(dāng)然也沒有改變立法權(quán)的一元論。功能性的立法權(quán)配置只不過是為了實(shí)現(xiàn)立法功能的暫時性、便宜性配置。所以，部分學(xué)者所作出的中國的立法體制屬于 “中央立法……與地方立法分權(quán)相結(jié)合的混合體制”（沈壽文：《“分工型”立法體制與地方實(shí)驗性立法的困境》，載《法學(xué)雜志》2017 年第1期，第36頁。）的論斷，實(shí)際上混淆了我國結(jié)構(gòu)性的立法權(quán)配置與功能性的立法權(quán)配置的區(qū)別，誤將功能性的立法權(quán)配置之于立法體制的意義擴(kuò)大化了。功能性的立法權(quán)配置之所以在立法體制中存在，就是因為結(jié)構(gòu)性的立法權(quán)在歷史發(fā)展中由于能力所限無法發(fā)揮其立法功能。

由上可知在堅守既有立法權(quán)唯一論（ 也即我國的立法權(quán)只屬于全國人大及其常委會。）的前提下，無論憲法與立法法對立法權(quán)的規(guī)定如何變化，只是一種立法功能實(shí)現(xiàn)的策略選擇?！皺?quán)力下放實(shí)際是針對一個具體情勢的策略性的選擇，‘如何下的問題并不是立憲層次上的權(quán)力分配制度化問題，而是針對在一個超大國家的治理中所遇到實(shí)際問題的解決策略上的政策問題?！保▌⒑骸队邢拚恼茦?gòu)建：從政制重建走向憲政民主》，載陳明明、何俊志主編：《中國民主的制度結(jié)構(gòu)——復(fù)旦政治學(xué)評論：第6輯》，上海人民出版社2008版，第362頁。）當(dāng)立法能力提升、立法壓力減輕、立法需求減弱、立法功能基本得到實(shí)現(xiàn)、此種立法之替代結(jié)構(gòu)被質(zhì)疑缺乏民主性等內(nèi)外在條件中的一種或幾種成就時，就可能發(fā)生功能實(shí)現(xiàn)的替代結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)而被典型結(jié)構(gòu)所替代的情況。

二、立法權(quán)回歸與組織機(jī)構(gòu)建設(shè)

中國特色社會主義法律體系經(jīng)過三十多年的大規(guī)模立法于2010年已經(jīng)形成，與市場經(jīng)濟(jì)相伴而來的大規(guī)模規(guī)則需求基本被滿足，立法機(jī)構(gòu)所面對的立法壓力減輕，對立法的主觀預(yù)期基本上已經(jīng)轉(zhuǎn)換為客觀功能。授予出去的立法權(quán)在功能得到實(shí)現(xiàn)的前提下，作為替代結(jié)構(gòu)的存在必要性逐漸降低。更為重要的是，相對全國人大及其常委會，承擔(dān)主要立法功能的其內(nèi)部組織與常設(shè)機(jī)構(gòu)在經(jīng)過三十多年的機(jī)構(gòu)建設(shè)，使得立法功能實(shí)現(xiàn)的組織載體快速發(fā)展進(jìn)而能夠承載更多的立法功能。因此全國人大及其常務(wù)委員會開始將授予出去或者準(zhǔn)許其他結(jié)構(gòu)行使的立法權(quán)回收，強(qiáng)調(diào)要“主導(dǎo)立法”，以承載名副其實(shí)的立法功能（ 2014年召開的十八屆四中全會提出，“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用”。2015年新修訂的《立法法》將“人大主導(dǎo)立法”條文化，要求全國人大及其常委會加強(qiáng)對立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用。）?？梢哉f，立法權(quán)回歸在于全國人大及其常委會立法能力的提升。

黨的十一屆三中全會后，全國人大及其常委會機(jī)構(gòu)建設(shè)步伐加快，其內(nèi)部機(jī)構(gòu)從無到有（1954年第一屆全國人大第一次會議成立了民族委員會、法案委員會、預(yù)算委員會、代表資格審查委員會等四個委員會，其中只有民族委員會和法案委員會是常設(shè)性質(zhì)，在全國人大大會閉會期間仍然存在并受常委會所領(lǐng)導(dǎo)，此時委員會面臨人數(shù)過多和兼職制等不足。）。但是作為功能承載體的組織及其構(gòu)成并非一蹴而就，沒有承載體功能就難以實(shí)現(xiàn)，因此為了立法功能的客觀化只能將立法權(quán)授予或者準(zhǔn)許其他機(jī)構(gòu)行使。經(jīng)過三十多年的制度化，全國人大及其常委會的內(nèi)部組織建設(shè)，尤其是其組織機(jī)構(gòu)或者常設(shè)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，已經(jīng)達(dá)到了內(nèi)部復(fù)雜化和依照規(guī)則行事的要求，（ 孫哲：《全國人大制度研究（1979-2000）》，法律出版社2004年版，第75-120頁。）邊界也逐漸清晰。由于全國人大及其常委會的組成人數(shù)眾多、會期短且次數(shù)少等客觀原因，具體的立法功能由各專門委員會和各工作委員會具體承擔(dān)。這實(shí)際上也符合了制度功能分解與傳遞的邏輯，即在社會系統(tǒng)中，作為功能承載體的組織將其所承載的功能分解或者傳遞給其次級組織，以便能夠?qū)崿F(xiàn)系統(tǒng)所賦予的功能進(jìn)而維持系統(tǒng)的運(yùn)作。所以在全國人大會議制度沒有改變的情況下，其內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)與常委會內(nèi)部常設(shè)機(jī)構(gòu)的組織建設(shè)如果能夠承載立法功能，那么就意味著全國人大及其常委會的立法能力得到了提升。實(shí)際上也是如此。

其實(shí)，從全國人大及其常委會重建開始，立法功能就是由其內(nèi)部組織承載。1979 年五屆全國人大常委會六次會議決議建立法制委員會（ 1983年9月，全國人大常委會法制委員會改稱全國人大常委會法制工作委員會。），由彭真委員長兼任法制委員會主任。彭真委員長選擇了熟悉立法業(yè)務(wù)和工作、具有法律素養(yǎng)的 80余人參加法制委員會，協(xié)助全國人大及其常委會進(jìn)行立法工作。在原有的草案基礎(chǔ)上，法制委員會在當(dāng)年就制訂了刑法、刑事訴訟法、地方組織法、選舉法、法院組織法、檢察院組織法、中外合資經(jīng)營企業(yè)法等七部重要法案，為社會主義建設(shè)和改革開放的順利進(jìn)行奠定了法制基礎(chǔ)（ 參見王漢斌：《王漢斌訪談錄——親歷新時期社會主義民主法制建設(shè)》，民主法制出版社2012版。）。在新中國成立后的一定時期，中國的立法工作主要是由時任全國人大常委會副委員長和秘書長的彭真負(fù)責(zé)，具體的工作部門為常委會辦公廳下設(shè)的法律室和研究室，主要功能為立法調(diào)研與草案擬定。而此時的全國人大的各專門委員會一直都沒有發(fā)揮立法的功能，直到1983年開始設(shè)立專門委員會。在全國人大的立法工作中，法律委員會與法工委在立法過程當(dāng)中發(fā)揮著重要功能。（易有祿：《各國議會立法程序比較》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2009年版，第58-80頁。）它們對于改革開放以來的立法工作尤其是法律體系的構(gòu)建和監(jiān)督工作的推進(jìn)貢獻(xiàn)重大（ 蔣勁松：《中國全國人民代表大會》（英文版），外文出版社2006年版，第299-305頁。），立法功能極為突出（孫哲：《全國人大制度研究（1979-2000）》，法律出版社2004年版，第100-108頁。）。

由全國人大的專門委員會和全國人大常委會的法制工作委員會等內(nèi)部組織承載立法功能，也是制度頂層設(shè)計與預(yù)期。在1983年六屆人大常委會第一次會議上討論專委會設(shè)立問題時，時任全國人大常委會委員長的彭真強(qiáng)調(diào)：“提交全國人大或常委會審議的各項議案，涉及社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的許多重大而又復(fù)雜的問題。專門委員會的主要職責(zé)就是為了解決這些問題，進(jìn)行周密地調(diào)查，充分聽取各方面的意見，仔細(xì)比較各種可供選擇的方案，進(jìn)行客觀、全面、深入地研究，以協(xié)助全國人大和常委會做出正確的決定”（ 顧昂然：《立法札記：關(guān)于我國部分法律制定情況的介紹》，法律出版社2006版，第17頁。）。憲法、全國人大組織法、立法法中對各專門委員會和法制工作委員會的職能設(shè)置完全依據(jù)上述的主觀預(yù)期。（ 各專門委員會的職責(zé)：“審議全國人民代表大會主席團(tuán)或者全國人民代表大會常務(wù)委員會交付的議案;向全國人民代表大會主席團(tuán)或者全國人民代表大會常務(wù)委員會提出屬于全國人民代表大會或者常務(wù)委員會職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會有關(guān)的議案。

審議全國人民代表大會常務(wù)委員會交付的被認(rèn)為同憲法、法律相抵觸的國務(wù)院的行政法規(guī)、決定和命令，國務(wù)院各部、各委員會的命令、指示和規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會及其常務(wù)委員會的地方性法規(guī)和決議，以及省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的決定、命令和規(guī)章，提出報告。

審議全國人民代表大會主席團(tuán)或者全國人民代表大會常務(wù)委員會交付的質(zhì)詢案，聽取受質(zhì)詢機(jī)關(guān)對質(zhì)詢案的答復(fù)。必要時向全國人民代表大會主席團(tuán)或者全國人民代表大會常務(wù)委員會提出報告。

對屬于全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會有關(guān)的問題，進(jìn)行調(diào)查研究，提出建議，協(xié)助全國人民代表大會和常務(wù)委員會開展立法、監(jiān)督等工作?！?/p>

法制工作委員會的職責(zé)：“1.受委員長會議委托，擬訂有關(guān)刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)以及其他方面的基本法律草案。2.為全國人大和全國人大常委會、法律委員會審議法律草案服務(wù)。對提請全國人大和全國人大常委會審議的有關(guān)法律草案進(jìn)行調(diào)查研究，征求意見，提供有關(guān)資料，提出修改建議。3.對省級人大常委會及中央有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出的有關(guān)法律問題的詢問，進(jìn)行研究答復(fù)。4.研究處理并答復(fù)全國人大代表提出的有關(guān)法制工作的建議、批評和意見以及全國政協(xié)委員的有關(guān)提案。5.進(jìn)行法學(xué)理論、法制史和比較法學(xué)的研究，開展法制宣傳工作。6、負(fù)責(zé)匯編、譯審法律文獻(xiàn)等。”）雖然在制度運(yùn)行的過程中并不完全按照最初的設(shè)想開展，但是長期看來，各專門委員會和法制工作委員會不斷地加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高組成人員的專業(yè)素質(zhì)，提升立法能力，以求立法功能的客觀實(shí)現(xiàn)。

之所以各專門委員會和法制工作委員會能夠承擔(dān)全國人大及其常委會的立法功能，就在于各專門委員會和法制工作委員會不斷地進(jìn)行組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，通過增加與行政管理、社會管理對應(yīng)的專門委員會，增加委員會的委員人數(shù)，提高委員擔(dān)任常委會委員的人數(shù)，確使年齡逐漸年輕化、具有專業(yè)背景的人入選專門委員會等措施提高專門委員會的專業(yè)性（參見周偉：《各國立法機(jī)關(guān)委員會制度比較研究》，山東人民出版社2005年版。），使得作為立法功能載體的組織結(jié)構(gòu)能夠承載更多的立法功能，以符合憲法、全國人大組織法和立法法的功能預(yù)期。1983年六屆全國人大第一次會議根據(jù)1982年憲法設(shè)立了法律委員會（前身是法案委員會）、民族委員會、財政經(jīng)濟(jì)委員會、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會（以下簡稱教科文衛(wèi)委員會）、外事委員會、華僑委員會等六個委員會。此后，1988 年七屆全國人大第一次會議增設(shè)內(nèi)務(wù)司法委員會，1993 年八屆全國人大第一次會議增設(shè)環(huán)境保護(hù)委員會（1994 年八屆全國人大第二次會議更名為環(huán)境與資源保護(hù)委員會），1998 年九屆全國人大第一次會議將原本屬于財政經(jīng)濟(jì)委員會業(yè)務(wù)范圍的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村事務(wù)獨(dú)立劃分，成立農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會。（ 2018年專門委員會設(shè)置發(fā)生了較大的變化。2018年2月，黨的十九屆三中全會審議通過的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》提出，將“全國人大法律委員會”更名為“全國人大憲法和法律委員會”。2018年3月11日憲法修正案將第七十一條第一款修改為：“全國人民代表大會設(shè)立民族委員會、憲法和法律委員會、財政經(jīng)濟(jì)委員會、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會、外事委員會、華僑委員會和其他需要設(shè)立的專門委員會?！?月13日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議決定：第十三屆全國人民代表大會設(shè)立民族委員會、憲法和法律委員會、監(jiān)察和司法委員會、財政經(jīng)濟(jì)委員會、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會、外事委員會、華僑委員會、環(huán)境與資源保護(hù)委員會、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會、社會建設(shè)委員會。3月13日第十三屆全國人民代表大會第四次會議通過了憲法與法律委員會人員名單。3月19日第十三屆全國人民代表大會第七次會議通過了民族委員會、監(jiān)察和司法委員會、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會、外事委員會、華僑委員會、環(huán)境與資源保護(hù)委員會、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會、社會建設(shè)委員會八個專門委員會組成人員名單。）各專門委員會成立伊始便開始在立法中承擔(dān)立法審議與法案草擬的功能，不過其功能發(fā)揮的立法權(quán)限與步驟還僅存在于實(shí)際的行動中而沒有法律化，直到2000年出臺的立法法才對此予以明確化（立法法第十七條規(guī)定：“列入全國人民代表大會會議議程的法律案，由有關(guān)的專門委員會進(jìn)行審議，向主席團(tuán)提出審議意見，并印發(fā)會議”。第十八條規(guī)定：“列入全國人民代表大會會議議程的法律案，由法律委員會根據(jù)各代表團(tuán)和有關(guān)的專門委員會的審議意見，對法律案進(jìn)行統(tǒng)一審議，向主席團(tuán)提出審議結(jié)果報告和法律草案修改稿，對重要的不同意見應(yīng)當(dāng)在審議結(jié)果報告中予以說明，經(jīng)主席團(tuán)會議審議通過后，印發(fā)會議?！保?。其中法律委員會承載的立法功能最為重要：法律委員會統(tǒng)一審議向全國人大或者全國人大常委會提出的法律案;其他專門委員會就有關(guān)的法律案進(jìn)行審議，向法律委員會提出意見，并印發(fā)全國人大會議或者常委會會議。但法律委員會沒有單獨(dú)設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)，而與常委會的常設(shè)機(jī)構(gòu)法工委共享同一辦事機(jī)構(gòu)，所以其立法功能主要由法制委員會來實(shí)現(xiàn)。這從法工委的內(nèi)設(shè)辦公機(jī)構(gòu)就可以發(fā)現(xiàn)其立法功能的痕跡，內(nèi)設(shè)辦公機(jī)構(gòu)都是為實(shí)現(xiàn)立法的功能獲得存在的正當(dāng)性。從最初設(shè)置三個內(nèi)部機(jī)構(gòu)（法律室、政策研究室和辦公室），到六個內(nèi)部機(jī)構(gòu)（辦公室、研究室、民法室、國家法室、刑法室、行政法室），再到十個內(nèi)部機(jī)構(gòu)（辦公室、刑法室、民法室、國家法室、行政法室、經(jīng)濟(jì)法室、研究室、法規(guī)備案審查室、立法規(guī)劃室、社會法室），就是立法功能的逐次分解與細(xì)化，也是立法職能專業(yè)化的體現(xiàn)，當(dāng)然更是立法能力提升的表現(xiàn)。具體組織結(jié)構(gòu)的變化與實(shí)證研究已經(jīng)有學(xué)者給出了明確的表述與分析（朱景文：《中國法律發(fā)展報告2010：中國立法60年——體制、機(jī)構(gòu)、立法者、立法數(shù)量》，中國人民大學(xué)出版社2010年版。），此處不再贅述，只以第十三屆全國人大第四次會議通過的憲法與法律委員會組成人員為例，說明委員會組成人員的專業(yè)性。憲法與法律委員會由主任委員1人、副主任委員7人、委員11人，共19人組成。其中，法學(xué)專業(yè)畢業(yè)生（只要是本科、碩士或者博士之一畢業(yè)即可）至少11人（ 名單如下： 沈春耀、江必新、叢斌、胡可明、劉季幸、周光權(quán)、于志剛、王俊峰、許安標(biāo)、孫憲忠、張榮順。）（簡歷不全），副主任6人為法學(xué)專業(yè)畢業(yè);曾從事立法（包括在有立法職能的最高人民法院、軍事法院的司法從業(yè)經(jīng)歷）工作12人（ 名單如下（除去沒有參與實(shí)際立法工作的全國人大代表和僅僅以學(xué)者身份參與立法的人員）：李飛、沈春耀、江必新、叢斌、胡可明、劉季幸、周光權(quán)、許安標(biāo)、吳浩、張榮順、鄭淑娜（女）。），包含主任1人、副主任6人。曾從事立法工作的人員中有法學(xué)專業(yè)畢業(yè)8人（名單如下：沈春耀、江必新、叢斌、胡可明、劉季幸、周光權(quán)、許安標(biāo)、張榮順。），人大內(nèi)部提升5人（名單如下：沈春耀，張榮順、鄭淑娜、張勇、許安標(biāo)。人大領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部提升是人大制度化的重要指標(biāo)。），擔(dān)任法工委主任、副主任的共有5人（一共6人）（名單如下：主任沈春耀，副主任張榮順、鄭淑娜、張勇、許安標(biāo)。），即共有15人有法學(xué)專業(yè)或者立法工作背景?；痉狭?983 年彭真在全國人大專門委員會聯(lián)席會議上對專門委員會組成人員的設(shè)想：“專門委員會是工作機(jī)關(guān)，不是最后決定問題的代表機(jī)關(guān)。它的成員不是政治安排，不是榮譽(yù)職務(wù)，需要根據(jù)工作確定人數(shù)和人選?！保?彭真：《全國人大專門委員會怎么工作》，http：//cpc.people.com.cn/GB/69112/99985/100003/9812479.html，2018年2月18日瀏覽。）法工委的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)人員配置更是以實(shí)現(xiàn)立法功能為基準(zhǔn)。當(dāng)然，如此有利于實(shí)現(xiàn)專委會（尤其是法律委員會）和法工委的功能預(yù)期。

由于全國人大及其常委會制度構(gòu)成與運(yùn)作的自身受到一定客觀因素的制約，其立法功能只能分解或者傳遞給其常設(shè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)。在重建之初，由于常設(shè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的組織構(gòu)造與專業(yè)性的不足，在面臨繁重的立法任務(wù)情況下，全國人大及其常委會將立法職權(quán)逐次主動授予其他便于立法的機(jī)構(gòu)行使。當(dāng)然，這種制度安排也有某種合理因素。在法律體系已經(jīng)形成的背景下，經(jīng)過多年的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，能夠承載立法功能的組織機(jī)構(gòu)逐漸建構(gòu)完畢，其專業(yè)性與信息獲取能力能夠滿足立法功能實(shí)現(xiàn)的需要，其取消立法授權(quán)就成為一種必然選項。尤其是行政立法、司法解釋與地方立法因民主化困境、部門利益、地方保護(hù)等備受批評與質(zhì)疑時。

全國人大及其常委會將立法權(quán)授出或者準(zhǔn)許其他機(jī)構(gòu)使用的一個重要原因是相關(guān)的立法事項信息不暢。在信息充足的情況下，組織機(jī)構(gòu)建設(shè)不斷完善、立法專業(yè)能力不斷提高的前提下，就有必要將授出或者準(zhǔn)許出去的立法權(quán)逐次收回。

三、立法權(quán)回歸可能引發(fā)的負(fù)面效應(yīng)

全國人大及其常委會將立法權(quán)授予或者準(zhǔn)許其他機(jī)構(gòu)行使。雖然在《憲法》《立法法》以及其他法律中對該類立法權(quán)給予了一定的確認(rèn)，但是在單一制及其立法制度的體現(xiàn)之邏輯中，隨著全國人大及其常委會的立法能力得到提升，那么將權(quán)力回收就成為必然，畢竟自身才是最合適的立法主體。但問題是，回收其授出的或者準(zhǔn)許其他機(jī)構(gòu)行使的立法權(quán)雖然符合法律的要求，但是如何在這一過程中進(jìn)一步保障立法的公正性，如何預(yù)防可能出現(xiàn)的某種的負(fù)面效應(yīng)呢？在抑制可能產(chǎn)生負(fù)面的效應(yīng)的同時，又應(yīng)該如何構(gòu)造制度呢？

（一）立法權(quán)回歸與立法功能的承載主體

實(shí)踐中，全國人大及其常委會通過修訂立法法、賦予其內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)立法權(quán)或者立法功能的方式在逐次收回立法權(quán)。前者如在賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的同時，限制立法權(quán)的應(yīng)用范圍;后者如賦予人大常委會法工委承載相應(yīng)的立法功能，來增強(qiáng)立法草案擬定的功效。雖然目前立法壓力隨著法律體系的形成在逐年減緩，但是立法機(jī)構(gòu)仍然要正常地運(yùn)轉(zhuǎn)。作為總結(jié)改革經(jīng)驗方式的立法還涉及到修改與廢止等活動，更何況還有很多社會必需之法還沒有制定出來，例如民法典、行政程序法等。根據(jù)結(jié)構(gòu)功能的原理，功能的實(shí)現(xiàn)必須有承載功能的組織機(jī)構(gòu)，而全國人大及其常委會的會期、組成人員等問題無法具體承擔(dān)立法權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)，只能將權(quán)力賦予給內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)以便能夠?qū)⒘⒎üδ芊纸馀c傳遞進(jìn)而保證立法權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

全國人大每年召開一次會議，會期兩周左右，立法審議和表決只是會議的部分內(nèi)容，所以自1979年以來，由全國人大表決通過的法律數(shù)量有限。而其他應(yīng)由全國人大行使的狹義立法權(quán)都是由全國人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)——常委會行使，故常委會必然要承載相對較多的立法功能。其功能強(qiáng)化甚至讓少數(shù)人誤認(rèn)為常委會是比全國人大更為重要的立法機(jī)構(gòu)?？墒侨珖舜蟪Ｎ瘯牧⒎üδ苡捎跈C(jī)構(gòu)組成人數(shù)、專業(yè)性與會期等限制必然傳遞給其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)——委員長會議。作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的委員長會議又將立法功能分解或者傳遞給其辦事機(jī)構(gòu)——以法律委員會為代表的各專門委員會和法工委。雖然各專門委員會是全國人大的常設(shè)專門機(jī)構(gòu)，但是在大會閉會期間受全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)，其儼然成為常委會的專門機(jī)構(gòu)。各專門委員會在運(yùn)行立法權(quán)時又多受法律委員會（由人大代表組成，）及與其共享一套辦事機(jī)構(gòu)的法工委節(jié)制。從各專門委員會與法工委的立法職權(quán)中就能看出來。（《立法法》中的第十八條、二十二條、二十七條、三十一條分別規(guī)定了法律委員會和其他專門委員會在列入全國人大會議議程和列入常委會會議議程的法律案的立法職權(quán)，其中法律委員會的統(tǒng)一審議、報告審議結(jié)果和修改法律草案的職權(quán)至為重要。例如第二十二條規(guī)定：“法律草案修改稿經(jīng)各代表團(tuán)審議，由法律委員會根據(jù)各代表團(tuán)的審議意見進(jìn)行修改，提出法律草案表決稿，由主席團(tuán)提請大會全體會議表決，由全體代表的過半數(shù)通過。”雖然在《立法法》中沒有提及法工委，但在第三十四條、三十六條等條文中提到的“常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)”基本就是法工委的代稱。因為在常委會的工作機(jī)構(gòu)中，能夠承擔(dān)此種立法功能的就是法工委。例如第三十四條規(guī)定：“列入常務(wù)委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將法律草案發(fā)送有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和專家征求意見，將意見整理后送法律委員會和有關(guān)的專門委員會，并根據(jù)需要，印發(fā)常務(wù)委員會會議?！保┓üの闹魅?、副主任一般都兼任法律委員會的副主任，而且占法律委員會主任、副主任人數(shù)的多數(shù)，例如，十三屆人大憲法與法律委員會的主任、副主任8人中，有5人兼任法工委的主任或副主任。但是法律委員會的成員為兼職代表，故其事務(wù)性工作都會交由與其共享一套辦事機(jī)構(gòu)的法工委來完成。與立法權(quán)回歸相適應(yīng)，法工委立法職能得到了必要的擴(kuò)充。從立法輔助職能、立法后職能和法律研究職能擴(kuò)充到“負(fù)責(zé)統(tǒng)籌立法工作全過程，履行規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和服務(wù)等職能”（ 杜文娟、毛磊：《人大機(jī)關(guān)調(diào)整立法工作體制 法工委統(tǒng)籌立法過程》，載《人民日報》 2007年3月1日， 第4版。），并在《立法法》中細(xì)化和制度化。

因此包括回歸的立法權(quán)在內(nèi)的全國人大狹義立法權(quán)的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)是一個權(quán)力下放的過程。這一過程中，法工委的立法準(zhǔn)備工作已經(jīng)為審議與表決確定了草案的基本框架與內(nèi)容。在一定的程度上，在全國人大及其常委會的內(nèi)部機(jī)構(gòu)中，法工委被分解或者傳遞了立法活動中除了審議與表決之外的立法功能，或者從主動的角度說，法工委主要承擔(dān)了除了立法審議與表決之外的立法任務(wù)。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，“編制立法規(guī)劃、擬訂年度立法計劃”并檢查實(shí)施（《立法法》第五十二條）、起草法案（《立法法》第五十三條）、聽取各方對列入常委會會議議程法律案的意見（《立法法》第十六、三十六條）、立法前后評估（《立法法》第三十九、六十三條）、參與違法審查（《立法法》第九十九、一百條）、反饋審查建議（《立法法》第一百零一條）等功能主要都由法工委承載。（ 具體分析過程見褚宸舸：《全國人大常委會法工委職能之商榷》，載《中國法律評論》2017年第1期，第191-198頁。）

全國人大及其常委會對立法權(quán)的回收與賦予法工委諸多的立法權(quán)力是人大主導(dǎo)立法的要求?！叭舜笾鲗?dǎo)立法，也就是人大作為立法主體，對立法選項、立法過程、立法結(jié)果具有完全的實(shí)際的決定權(quán)。這是由我們國家的性質(zhì)和政體所決定的。人大立法由人大主導(dǎo)，這本來是一個不言而喻的規(guī)則”（丁祖年：《健全人大主導(dǎo)立法體制機(jī)制研究》，載《法治研究》2016年第2期，第17頁。） 。為實(shí)現(xiàn)對立法的主導(dǎo)，全國人大及其常委會必須將主導(dǎo)權(quán)配置給一個具體的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，因為“立法是政治性、專業(yè)性、理論性、實(shí)踐性都很強(qiáng)的一項復(fù)雜工作，需要專業(yè)機(jī)構(gòu)和高素質(zhì)的立法專業(yè)人才作保障。”（丁祖年：《健全人大主導(dǎo)立法體制機(jī)制研究》，載《法治研究》2016年第2期，第18頁。）而在全國人大及其常委會中，組織機(jī)構(gòu)符合上述要求的只有法工委。所以只要回收立法權(quán)，在目前的機(jī)構(gòu)設(shè)計下，法工委必然被賦予主導(dǎo)立法的功能。

（二）法工委的工作機(jī)制與立法的行政化

之所以全國人大及其常委會能夠回收立法權(quán)，就在于其內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)，尤其是法工委的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)能夠承載立法功能。這從法工委的內(nèi)設(shè)辦公機(jī)構(gòu)就可以發(fā)現(xiàn)其立法功能的痕跡，內(nèi)設(shè)辦公機(jī)構(gòu)主要為實(shí)現(xiàn)立法的功能而設(shè)置。從最初設(shè)置三個內(nèi)部結(jié)構(gòu)（法律室、政策研究室和辦公室），到六個內(nèi)部機(jī)構(gòu)（辦公室、研究室、民法室、國家法室、刑法室、行政法室），再到十個內(nèi)部機(jī)構(gòu)（辦公室、刑法室、民法室、國家法室、行政法室、經(jīng)濟(jì)法室、研究室、法規(guī)備案審查室、立法規(guī)劃室、社會法室），就是立法功能的逐次分解與細(xì)化，也是立法職能專業(yè)化的要求。而且法工委是人大常委會的工作機(jī)構(gòu)，受全國人大常委會的領(lǐng)導(dǎo);其具體的工作人員并非人大選舉而是經(jīng)由任命產(chǎn)生。所以學(xué)者據(jù)此認(rèn)為，全國人大常委會的法工委是按照行政邏輯運(yùn)轉(zhuǎn)的“科層組織機(jī)構(gòu)”。這種觀點(diǎn)的正確性有待商榷。在全國人大及其常委會的立法中，法工委擔(dān)任著重要的職能責(zé)，“在立法規(guī)劃（計劃）、法案起草、法案審議和立法適用解釋四大場域”，發(fā)揮著關(guān)鍵的作用和重要的功能。

因此在一定的程度上，可以說隨著立法權(quán)的回歸，全國人大及其常委會的立法從立法權(quán)回收前由國務(wù)院及各部委、地方政府及職能部門主導(dǎo)的行政化體制轉(zhuǎn)向了由法工委主導(dǎo)的行政化體制?？傮w而言，人民政府一方面擁有著公共性的基本屬性和特質(zhì)，以為人民服務(wù)、追求社會公益為目標(biāo);另一方面，權(quán)力的屬性決定了，它必須受到監(jiān)督和制約。在立法中， “部門立法”或者“立法部門化”現(xiàn)象長期受到詬病。甚至有學(xué)者將立法部門之間的競爭稱之為“立法博弈”。但是值得注意的是，為破解“部門立法”的傾向，在立法領(lǐng)域就形成了類似于“行政決策模式”的立法機(jī)制。行政決策模式（agencypolicy-making）是指，行政機(jī)關(guān)盡管可以單方面作出決策，但受制于立法機(jī)關(guān)的矯正與司法審查。（ John Ferejohn & Charles Shipan（1990）， Congressional Influence on Bureaucracy， Vol.6， 38，Special Issue，pp.1-20.）在中國的情境中，行政機(jī)關(guān)在立法議程設(shè)置、法案草擬等環(huán)節(jié)具有的實(shí)際立法權(quán)力，如果全國人大及其常委會能夠提高對立法議程設(shè)置、法案草擬等權(quán)力的監(jiān)督與矯正，從而形成一種良性的立法機(jī)制。

接下來的問題是，全國人大及其常委會在回收立法權(quán)之后，如何能夠避免形成新的“部門立法”，如果缺乏監(jiān)督下，承擔(dān)重要立法任務(wù)的全國人大常委會法工委如何強(qiáng)化自身建設(shè)，做到科學(xué)立法，民主立法，依法立法。法工委作為全國人大及其常委會的工作機(jī)構(gòu)，需要得到應(yīng)有的監(jiān)督，增強(qiáng)回應(yīng)政治經(jīng)濟(jì)社會立法訴求的能力，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會公正。

四、立法權(quán)回歸的合理化構(gòu)造

通過對上述問題的分析，初步得出本文的觀點(diǎn)：立法權(quán)的回歸必須予以良好的制度化構(gòu)造，否則立法的組織行政化可能產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，如“部門立法”等。對上述問題的展現(xiàn)已經(jīng)預(yù)示了立法權(quán)回收后應(yīng)該如何構(gòu)造全國人大及其常委會的立法制度——按照社會主義民主集中制的方式來配置立法權(quán);在立法過程中，發(fā)揮立法的行政體制效率優(yōu)勢，預(yù)防和消解立法科層化的負(fù)面效應(yīng)，以期進(jìn)一步提高全國人大及其常委會的立法權(quán)威和效率 。

（一）根據(jù)中國的實(shí)際，合理配置立法權(quán)，以確?？茖W(xué)、民主、合法的立法體制

在堅持社會主義法治統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)的前提下，回收憲法配置給全國人大及其常委會的立法權(quán)與立法的主導(dǎo)權(quán)，是實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法的典型結(jié)構(gòu)，其中重要的一項內(nèi)容是要進(jìn)一步明確國務(wù)院及各部委的立法參與權(quán)，按照地方治理的實(shí)際需要配置給地方以專屬立法權(quán)。（ 人大主導(dǎo)立法“不能過于理想主義”，“有立法權(quán)的人大對立法過程的主導(dǎo)只能是逐步在具體層面、特定環(huán)節(jié)和一定限度內(nèi)實(shí)現(xiàn)?！?參見封麗霞：《人大主導(dǎo)立法的可能及其限度》，載《法學(xué)評論》2017年第5期，第77頁。）改變策略性、功能性的立法權(quán)配置，確立穩(wěn)定性、法治化與結(jié)構(gòu)化的立法權(quán)配置制度。

合理配置立法權(quán)是為了全國人大及其常委會科學(xué)合理地回收其能夠承載的立法權(quán)。但需要注意的是，即使全國人大及其常委會因其內(nèi)部的組織建設(shè)的加強(qiáng)與大數(shù)據(jù)帶來的立法信息收集、處理能力的提升（ 具體論證可參見錢大軍：《立法權(quán)回收中人工智能的應(yīng)用及其悖反》，《上海師范大學(xué)學(xué)報（社科版）》2019年第6期。），有條件將立法權(quán)收回，但要保證收回的立法權(quán)及其功能得到客觀實(shí)現(xiàn)必須重視以下問題的解決。

其一，目前全國人大常委會內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的組織化程度還不足以完成全國人大及其常委會的完美實(shí)現(xiàn)立法功能的需求。全國人大及常委會通過的立法與國務(wù)院分布的行政法規(guī)、地方性法規(guī)的總量也許能說明了這一點(diǎn)。當(dāng)然，立法本身的位階與它的數(shù)量配制一般呈負(fù)相關(guān)。其二，地方立法對象的差異性和復(fù)雜性都使得全國人大及其常委會不宜將立法權(quán)完全收回并能夠保證立法功能實(shí)現(xiàn)。在大數(shù)據(jù)與人工智能技術(shù)充分運(yùn)用于立法、執(zhí)法與司法的今天，全國人大及其常委會的確具有了高效的信息收集與處理能力。但是由于地方立法對象的差異性和復(fù)雜性，要滿足精細(xì)化的立法要求尚存在一定困難。因此，全國人大及其常委會回收立法權(quán)后，為了適應(yīng)全國各地的不同情況，仍然需要一定的立法授權(quán)?？梢灶A(yù)見，全國人大及其常委會在回收立法權(quán)的同時將細(xì)化立法的職能又賦予地方立法主體。

因此，全國人大及其常委會應(yīng)當(dāng)根據(jù)其立法職能以及其所享有的專屬立法范圍、立法的重要程度回收立法權(quán)，而不會將立法權(quán)全數(shù)收回。地方立法權(quán)和行政立法事項應(yīng)當(dāng)根據(jù)立法事務(wù)的重要程度、事務(wù)的責(zé)任主體配置給恰當(dāng)?shù)闹黧w?！皬?qiáng)調(diào)事務(wù)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先由能夠圓滿完成目標(biāo)的最低層級的單位來處理……地方能予以解決的問題就由地方來予以解決?！保?宋方青、姜孝賢、程慶棟：《我國地方立法權(quán)配置的理論與實(shí)踐研究》，法律出版社2018年版，第34頁。）這樣，將能夠充分發(fā)揮地方積極性、契合地方治理要求的立法權(quán)配置給地方，“有助于提高公民參與與民主決策的可能性。（ 宋方青、姜孝賢、程慶棟：《我國地方立法權(quán)配置的理論與實(shí)踐研究》，法律出版社2018年版，第36頁。）