政府信息公開標準化建設問題與方向探析
——基于政府信息公開年度報告的視閾

肖燕雄，顏美群

（湖南師范大學 a.新聞與傳播學院；b.法學院，湖南 長沙 410081）

標準在現(xiàn)實、實踐經(jīng)驗、科學技術間反復巡回關照，相較于法律，它離客觀現(xiàn)實最近，是多元協(xié)商和治理的工具和結果。標準與法律有價值取向上的契合和共通之處[1]，均有規(guī)范性和秩序性的追求，二者可以相互吸納。在社會治理中，標準具有支撐、協(xié)調(diào)、規(guī)范和指導作用[2]，并能降低治理成本[3]。標準能彌補法律規(guī)范因自身的抽象性而導致的規(guī)范性效力不足，以及法律僅規(guī)范外部性的行為，而深入社會系統(tǒng)內(nèi)部力有不逮的弊端。因此，法律對標準的依賴性越來越高，標準對法律的支撐力越來越強，二者融合的領域越來越廣泛，有關科學技術、服務、管理及公權力的領域，標準的價值和作用均日益凸顯。在政府信息公開領域，行政主體需要借助信息技術對信息資源進行管理和利用，以向公眾提供信息服務，此領域涉及信息技術、信息服務和管理，標準理應發(fā)揮應有的作用。

2019年5月15日，新修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）開始實施，《條例》新增內(nèi)容第八條將政府信息資源的標準化管理正式納入法律當中。新修訂的《條例》實施之后，標準有哪些具體的類別和表現(xiàn)形式？標準與法律的銜接如何？《條例》條文應該如何體現(xiàn)政府信息資源的標準化管理？《條例》與相關法律的銜接如何？

一、政府信息公開年度報告的標準化表現(xiàn)

政府信息公開年度報告既是信息公開的內(nèi)容，也是對信息公開工作的總結和分析，其信息量之大，幾乎能涵蓋政府信息公開標準的主要類別（信息公開文件標準、信息公開平臺標準和信息公開流程標準），且能從歷史維度窺見信息公開的動態(tài)變化?；诖?，筆者隨機選取了湖南、湖北、上海、山東四地2008年至2018年的44份政府信息公開年度報告進行考察，試圖審視政府信息公開的標準化程度及變化規(guī)律，并以此為窗口發(fā)現(xiàn)我國政府信息公開中存在的問題。

筆者提取了如下四種關鍵數(shù)據(jù)：A省級政府信息公開門戶網(wǎng)站主動公開信息數(shù)（有些年度未有統(tǒng)計網(wǎng)站公開數(shù)的，以省級政府信息公開總數(shù)代替）、B省級政府信息公開門戶網(wǎng)站依申請公開信息數(shù)、C行政復議次數(shù)、D行政訴訟次數(shù)，并考量數(shù)據(jù)的7項標準化指標，形成表1、表2，作為下文的分析基礎。

表1 四地政府信息公開關鍵數(shù)據(jù)比較表

表2 四地年度報告文件標準情況一覽表

從表1、表2可大致見出如下規(guī)律：在2008年，除山東省外，其他三地的主動公開信息數(shù)都高出下一年度不少；整體而言，上海、山東兩地的依申請公開信息數(shù)遠高于其他兩省，這種現(xiàn)象可能與沿海地區(qū)公民的開放觀念有關；從2014年起，四地的行政復議、行政訴訟件數(shù)明顯增多，總體來看，上海的行政訴訟件數(shù)遠多于其他三省；上海的文件標準可下載情況也遠超其他三地，11年中有9年的數(shù)據(jù)可下載，而湖南、湖北、山東分別只有1、2、3年可下載?？傊?，發(fā)達地區(qū)政府門戶網(wǎng)站四個關鍵數(shù)據(jù)同比均高于其他地區(qū)。

結合查閱多份年度報告發(fā)現(xiàn)，如果政府網(wǎng)站主動公開數(shù)與總公開數(shù)差距過大（如山東?。?，其行政復議和行政訴訟次數(shù)必定激增，反之，如果差距較?。ㄈ绾鲜。?，則公眾提起行政訴訟的頻次降低。查看四地的最高主動公開數(shù)一項的年份，與其對應的該年的依申請公開數(shù)較上一年必有所回落；查看最低主動公開數(shù)一項的年份，則該年的依申請公開數(shù)和上一年相比皆有大幅度增高。由此可見，政府門戶網(wǎng)站的作用明顯，其他途徑與方式的信息公開只起到一定程度的分流、緩解信息公開壓力和部分滿足公眾需求的作用。但各地政府門戶網(wǎng)站的建設有待加強，其遠未達到政府信息公開平臺“一站式”“一體化”服務的標準，沒有實現(xiàn)管理和服務流程的優(yōu)化以達到資源整合的作用，更不用奢談在線辦理的效率了。

結合查閱多份年度報告還發(fā)現(xiàn)，各?。ㄖ陛犑校╅g年度報告文件格式和內(nèi)容標準不統(tǒng)一，同一省（直轄市）年度報告文件格式和內(nèi)容標準也不統(tǒng)一，如湖南省信息公開年度報告中的依申請數(shù)一項，有些年份統(tǒng)計的是依申請數(shù)，而有些年份統(tǒng)計的只有受理數(shù)或辦理數(shù)?？傮w而言，年度報告的關鍵數(shù)據(jù)不清晰，依申請不予公開的理由說明不充分，政府門戶網(wǎng)站主動公開數(shù)統(tǒng)計混亂，如將政府網(wǎng)站與政府公報、政務微博、政務微信、新聞發(fā)布會、報刊、廣播、電視等方式混合統(tǒng)計，沒有體現(xiàn)政府信息公開平臺的主打優(yōu)勢。各地年度報告的內(nèi)容重政績、經(jīng)驗羅列，輕關鍵數(shù)據(jù)分析和問題及責任追究說明。

對年度報告中所呈現(xiàn)出的不予公開的原因說明進行統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，因國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私、“三安全一穩(wěn)定”等例外體系理由而不予公開所占比例較小，如2018年，湖南、湖北、山東、上海四地因這些原因而不予公開的理由數(shù)占申請答復總數(shù)的比例分別為：1.1%、1.2%、1%、1%；因不屬本行政機關公開信息、信息不存在、告知作出更改補充、告知其他途徑辦理等事實操作性理由所占比例偏高。不排除不予公開有公眾不熟悉業(yè)務流程、對所需信息描述不清的原因，但主要還是歸因于政府信息公開的內(nèi)部協(xié)調(diào)管理工作不到位、各工作部門隔閡較嚴重?！安粚俦拘姓C關公開信息”“信息不存在”等答復理由具有隨意性，較多事實操作性理由的答復是行政公開機關自創(chuàng)的，并不符合《政務服務中心信息公開業(yè)務規(guī)范》國家標準①參見我國于2016年11月1日實施的《政務服務中心信息公開業(yè)務規(guī)范》，此項標準由全國信息技術標準化技術委員會上報及執(zhí)行，由國家標準化管理委員會主管，編號為GB/T 32618-2016。。

對年度報告中行政復議、行政訴訟的結果進行統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)以維持具體行政行為和糾錯為主，其他情形次之，公眾勝訴為零。當公眾的利益受到損害，能否通過救濟的途徑得到補償或賠償，賠償標準如何，利益第三方可否通過救濟手段對抗行政機關的公開決定等問題，國家至今仍缺少相應的制度和標準。公眾對政府信息公開的質(zhì)量和服務頗為不滿，但在救濟手段單一的情況下，公眾只能通過行政復議和行政訴訟的途徑尋求支持，因此，行政復議和行政訴訟件數(shù)逐年增加（除湖南省外）。

綜上，我國政府信息公開的標準化建設存在以下六個方面的問題：標準不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)不清晰、平臺資源整合力度不夠、重政績輕分析、答復理由隨意、救濟手段單一。這些問題既是政府信息公開表面化、形式化的具體表現(xiàn)，也是標準化建設程度不高的具體表現(xiàn)。

二、政府信息公開標準化建設面臨的問題

（一）現(xiàn)代信息技術遭遇政府科層制管理的消音機制

從1999年開始，國家部委牽頭倡議發(fā)起“政府上網(wǎng)工程”，各級政府紛紛建立政府網(wǎng)站。電子政府、信息技術使政府信息公開的面貌發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變，政府信息公開形式從傳統(tǒng)的紙質(zhì)媒體向以電子媒體為主的多種形式轉(zhuǎn)變。一方面，現(xiàn)代信息技術是政府和法律制度重構的力量，是信息公開標準化建設的有力支撐，信息公開面貌勢必出現(xiàn)一些新的轉(zhuǎn)變；另一方面，政府和法律的固有特點對信息技術形成反向制約，信息公開年度報告中出現(xiàn)的標準化問題并不因現(xiàn)代信息技術而得到解決，反而在移動互聯(lián)網(wǎng)時代越加凸顯，迅猛的社會信息流不可避免地遭遇政府管制性、科層制帶來的消音機制。

上文已對2018年湖南、湖北、山東、上海四地年度報告中所呈現(xiàn)的不予公開的原因說明及占比進行了統(tǒng)計，并分析出其主要原因是政府信息公開的內(nèi)部協(xié)調(diào)管理工作不到位，各工作部門隔閡嚴重。這還可以從以下表現(xiàn)得到證明：體現(xiàn)政府信息公開平臺作用的?。ㄖ陛犑校┱T戶網(wǎng)站的主動公開數(shù)被單獨列入年度報告中的比例并不高，政府信息公開平臺“一站式”“一體化”的服務功能并不顯著，信息技術對政府的重構功能暫時失效，而此項服務標準恰恰能體現(xiàn)各級政府及其工作部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動水平。

筆者選取最能體現(xiàn)資源整合及部門融合的信息公開目錄為樣本，通過查閱湖南、湖北、山東、上海四地的公開目錄，以期從標準化視角考察資源整合及政府部門協(xié)調(diào)融合的情況。

筆者發(fā)現(xiàn)上海市政府信息公開目錄分類全面，既有“五公開”的序列，也有公開主體和重點事項的公開序列，多元化的目錄編制序列對信息資源整合和各部門的融通形成倒逼之勢，實現(xiàn)公眾可從多個渠道獲取信息的目的。除上海市外，其余省政府信息公開目錄編制大多以公開主體為構架，將省政府辦公廳、省直屬部門及市（州）政府目錄分開設置，各級政府的信息公開目錄相互獨立，省政府辦公廳目錄里找不到其直屬部門的目錄信息，省政府辦公廳與直屬部門間沒有聯(lián)動機制，這種以公開主體為構架的信息目錄是政府科層化特點的集中體現(xiàn)。它將導致標準不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)不清晰、答復理由隨意等問題。而學者們認為，理想的模式是按領域梳理信息、制作目錄，因為此目錄模式打破了部門界限，是從各領域出發(fā)開展的覆蓋各環(huán)節(jié)的全鏈條式梳理，可以有效提升各部門的合作空間和效力，提升公眾對政府信息的獲得感[4]。

（二）政府信息公開嬗變背景下公眾需求導向與政府供應導向?qū)永щy

2009年1月21日，時任美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了《開放和透明政府備忘錄》；同年5月21日，美國Data.Gov（美國政府組織建立的全球首個可自由獲取數(shù)據(jù)的、用戶與政府互動的、應用程序接口的開放網(wǎng)絡數(shù)據(jù)平臺）上線。至此，政府數(shù)據(jù)開放運動迅速擴展并成為世界潮流，政府信息公開向政府數(shù)據(jù)開放嬗變。在此嬗變中，信息公開領域從上游到下游將面臨一系列新變化，政府主導向公眾需求和應用主導轉(zhuǎn)變就是其中一項重要的理念導向變化。

從歷史沿革來看，我國政府信息公開立法和實施是政府主導的結果，這是眾多學者一致認同的觀點①參見周漢華《打造升級版政務公開制度——論〈政府信息公開條例〉修改的基本定位》，載《行政法學研究》2016年第3期；參見彭逸凡《標準化推進政務公開制度的研究》，載《標準化改革與發(fā)展之機遇——第十二屆中國標準化論壇論文集》，2015年。。我國應主動公開潮流，通過一個政府主導公開型的信息公開制度，降低敵對性[5]。然而，政府供應導向是以政府、部門為中心的科層化管理導向，它容易形成被動、單向、分散、程序嚴格等特點。政府供應導向帶來的信息公開流于表面化和形式化、政府單向承諾、更新率低、互動性差、工作部門間各自為政和條塊分割、政府供應的信息公眾不需要、公眾需要的信息政府不供應、成本較高等，都是這類信息公開的痼疾。

供給視角的制度定位無法滿足信息社會以公眾為中心的要求，公開的信息可能與公眾的需求脫節(jié)，甚至使公眾淹沒在大量無用的信息中，降低制度的有效性[6]，也會產(chǎn)生答復理由隨意、重政績輕分析等問題。政府供應導向易形成以政府為中心的系統(tǒng)偏見性信息公開標準，無論是文件標準、平臺標準，還是流程標準都容易異化為獲得政府和部門利益為主而不是切實便捷公眾服務為主。目前，政府供應導向產(chǎn)生的弊端主要來源于政府管理理念的影響，公眾需求與應用導向與之對接的主要障礙也來源于此。理念導向?qū)永щy，互聯(lián)網(wǎng)思維不跟上，信息公開標準化建設和管理工作將直接面臨公眾的質(zhì)疑。

（三）行政法及行政法學轉(zhuǎn)型背景下法律制度融合滯后

2009年，正值信息公開條例實施1年、改革開放31年之際，法學界提出新行政法的概念，我國的行政法開始由傳統(tǒng)行政法向新行政法轉(zhuǎn)型?！靶滦姓ā钡男纬珊桶l(fā)展源于民主化、市場化、信息化、全球化的世界潮流的推動以及我國改革開放導致的經(jīng)濟、政治體制和法制模式的重大變革?！靶滦姓ā痹趦?nèi)容和形式上都在傳統(tǒng)行政法基礎上發(fā)生了重大變革和演進。傳統(tǒng)行政法主要由“硬法”構成，而“軟法”在新行政法律規(guī)范中占有重要地位[7]。行政法的發(fā)展改變了傳統(tǒng)行政法規(guī)范以原則和規(guī)則兩個基本元素為構成的狀況，在行政法典則和規(guī)范體系中加入了技術標準這一新元素[8]。

周漢華將政府信息公開制度分為1.0版、2.0版、3.0版②周漢華認為，1.0版主要的缺陷是缺乏規(guī)范化的剛性制度約束，2.0版基本能夠與國際經(jīng)驗接軌，并使信息公開進入到規(guī)范發(fā)展階段，3.0版對政府信息公開提出了更高要求，其標準更嚴，要求以公眾為中心，推動制度融合，提升制度實效，更好地為公眾服務。參見周漢華《打造升級版政務公開制度——論〈政府信息公開條例〉修改的基本定位》，載《行政法學研究》2016年第3期。。我國的信息公開最多只是進入2.0版，亟須向3.0版邁進，因此，新修訂的《條例》在此契機下適時地將標準化管理納入法律，正應合了信息公開的更新更高目標，也是信息公開制度演進的內(nèi)在需求。如果說秩序行政的作用是為了防止出現(xiàn)最壞的政府，那么服務行政的作用就是為了塑造最好的政府[9]。塑造最好的政府需要配套的制度及制度的融合來踐行高標準，然而，可以肯定的是，轉(zhuǎn)型的過程中新的制度還遠未成熟，傳統(tǒng)行政法及規(guī)制模式力不從心、權利不明晰、歸責不明確、法律模糊、無標準可依，法律的執(zhí)行流于表面和形式。眾多國家的信息公開法律實施情況并不十分理想，一些國家的“制度空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象不可避免，在法律實施過程中其立法目標達成度處于極低狀態(tài)[10]。制度融合滯后、法法銜接、標準與法律銜接不到位是法律實施過程中遭遇的嚴重困境。

上文所言年度報告中文件格式不統(tǒng)一、下載率和可視化程度不高、數(shù)據(jù)閉合度及重復統(tǒng)計方面有瑕疵、?。ㄖ陛犑校┱T戶網(wǎng)站主動公開數(shù)被單獨納入統(tǒng)計的概率不高、依申請不予公開的分類情況說明不細致等問題，均是無融合型標準可依和標準執(zhí)行不力的體現(xiàn)。

以依申請公開申請表這個具體層面為例。筆者登錄湖南、湖北、山東、上海、江蘇等地的政府門戶網(wǎng)站，發(fā)現(xiàn)除上海市外的各網(wǎng)站向申請人提供的公開申請表中均有所需信息的用途或申請理由及用途一欄，且有上傳個人證件照片、法人照片和要求必須勾選承諾意見等高門檻。

新修訂《條例》已刪除原《條例》第十三條所含“公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”這一公眾申請獲取政府信息的條件。于2016年11月1日實施的《政務服務中心信息公開業(yè)務規(guī)范》中，依申請公開申請人所填《政務服務中心信息公開申請表》中有“所需信息情況”的填寫內(nèi)容，兩相比照，2019年5月15日以后，此標準并沒有隨新修訂并頒布實施的《條例》更新而更新。

行政公開行為以行政主體的公開義務和相對人的知情權為基礎，知情權已被聯(lián)合國列為一種公民的基本權利，它使公民享有接受、尋求和獲取官方所掌握的信息的自由和權利，而不論其用途為何[11]。從政府信息公開申請表這一標準反觀其立法初衷，發(fā)現(xiàn)法律制度與法律執(zhí)行的標準不統(tǒng)一且與原有的立法初衷不相融。政府信息公開立法十余年，新舊兩版《條例》都未將公眾的知情權寫入法律?！稐l例》總則第一條明確了立法目的，其反映現(xiàn)實經(jīng)濟社會發(fā)展需求明顯，符合信息社會數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展需求，這值得肯定，但知情權的缺位是對信息自由立法精神及所應具有的權利法的法律屬性的弱化和矮化。

標準與法律之間缺乏有效銜接的現(xiàn)象不光體現(xiàn)在這一微觀層面，還體現(xiàn)在制度的多個層面和整體運行上。

第一，新舊《條例》更替的轉(zhuǎn)折期，標準與法律的對接滯后，新的法律實施后，操作層面仍然沿用舊標準。而舊標準大多不符合現(xiàn)實情況，甚至與法律相違背。如上文提到的信息公開申請表的填寫內(nèi)容抬高了依申請公開的門檻。

第二，舊《條例》公布以來，一直延用至今的標準在執(zhí)行的過程中走了樣。如《政務服務中心信息公開業(yè)務規(guī)范》中，由受理窗口職責部門向申請人提供交互文書，包括五種交互文書：延期答復告知書、補正申請通知書、信息公開告知書、信息不予公開告知書和非本單位信息告知書。而通過查閱各地年度報告內(nèi)容，筆者發(fā)現(xiàn)答復文書特別是不予公開的答復五花八門：“非本部門信息”“非《規(guī)定》所指政府信息”“非本部門掌握”“不是《條例》所指政府信息”“申請信息不存在”“非政府信息”“非本機關職責權限范圍”等自創(chuàng)內(nèi)容不一而足。

第三，法律只能就標準作粗線條的規(guī)定，建構具體的可操作可復制的標準體系，需要以政府的政策文件、國家標準或地方標準、司法解釋等形式加以固化，并通過自上而下、自下而上的雙軌通道加以推廣執(zhí)行?，F(xiàn)如今，政府信息公開領域還沒有形成科學合理的標準體系，許多層面還沒有統(tǒng)一的具體標準。

三、政府信息公開標準化建設的方向

（一）建立政府信息公開標準體系

建立標準體系是信息公開標準化的關鍵，它的建立是國家治理現(xiàn)代化策略的重要選擇。它應全盤考慮現(xiàn)有法律、制度和標準的可融通之處，考慮各方權利義務的平衡，全面涵蓋信息公開的事前、事中和事后的所有流程，全面覆蓋信息公開從立法到執(zhí)行、司法與救濟的上、中、下游。所有文件的清盤和標識，平臺建設的評議和考核，依申請公開的申請、受理、審核、答復、行政復議、行政訴訟及行政賠償?shù)纫幌盗行杓毣屯晟频牧鞒虄?nèi)容，皆需引入標準體系來彌合。政府信息識別標準、公開目錄和公開文件標準、平臺建設標準、業(yè)務工作流程標準、依申請公開向主動公開轉(zhuǎn)化標準、保密利益的平衡標準、第三方利益的平衡標準、公開時限和更新標準、收費標準、信息公開正面清單和例外體系清單標準、惡意申請標準、評議考核歸責標準、賠償標準等等，都應是標準體系構建的重要部分。

（二）科學設定業(yè)務流程標準，促進政府及其各部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動

我國于2016年制定《政務服務中心信息公開業(yè)務規(guī)范》，其設定的業(yè)務流程步驟繁多，涉及的公開主體有信息公開主管機關、工作機構、審核機關、批準機關、上級機關、保密部門、安全部門、評估主體等。諸多行政主體間如何協(xié)調(diào)和聯(lián)動，如何規(guī)制公開主體及相關行政機關的自由裁量權，此標準并沒有給出細化的規(guī)定，需要補充完善。

重新設定政府信息公開業(yè)務流程標準極為重要。從公眾提出申請到最后一步信息公開，應以促進政府及其各部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動、增強對政府及其各部門的約束、滿足公眾需求及便民為要旨，應該減少審核類的程序。但關鍵的定密和解密程序和標準不能缺乏，并且應由專員負責，大部分定密程序應提前在主動公開的分類過程中完成，應增加依申請公開向主動公開轉(zhuǎn)化的流程標準，如此可緩解依申請公開流程中保密和解密的壓力和縮短信息公開所需時間。當然，業(yè)務流程標準需要以單個標準的系統(tǒng)鑲嵌為基礎，應科學合理地篩選和設定流程標準，如此才能發(fā)揮整體效應。

（三）全面梳理政府信息公開清單，提高法律制度的融合度

對政府信息細化到以條為單位進行全盤清理，是以公眾需要和應用為導向的一個必要步驟。有學者主張全清單的標準化清單編制，即編制主動公開、依申請公開、不予公開三張窮盡清單①肖衛(wèi)兵等認為，全清單既考慮到公眾感知也考慮到政府內(nèi)部的使用，體現(xiàn)的是按照雙向思維開展的編制，兜底式操作性更強，可解決過往判斷標準不明等問題。參見肖衛(wèi)兵、包思卓、張文帥《論政務公開事項標準化目錄編制》，載《電子政務》2019年第5期。。三張清單中，爭議最大的是不予公開清單（例外體系）。爭論的兩種取向為：一種是以假定政府信息皆可公開為前提認識其與國家秘密的關系②賀海仁認為，國家保密主管部門是認定有爭議的國家秘密的法定機構，其他政府機構無權以自我解釋的方式重新確立國家秘密及其范圍。如果任何政府部門均享有認定國家秘密不加限制的自由裁量權，則混淆了政府信息公開的程序標準和實質(zhì)標準。由賀海仁的觀點其實可推導出國家秘密根本不在政府信息之列。參見賀海仁《獲取政府好信息與法治政府——以不予公開政府信息為分析對象》，載《河北法學》2014年第8期。，一種是以政府信息皆有風險為前提認識其與國家秘密的關系③楊建生認為，在我國的政府信息公開制度中應該引入鑲嵌理論。他認為單個信息也許對國家安全不會構成威脅，但把相關的單個信息鑲嵌起來可能會對國家安全構成嚴重威脅。為了確定某一既定文件公開的安全風險，必須考慮該文件有被鑲嵌的可能。參見楊建生《政府信息公開中鑲嵌理論的適用與國家安全信息保護》，載《社會科學家》2014第1期。。不予公開清單涉及復雜的保密與公開的平衡，牽涉到行政機關、申請人與第三方利益的平衡，它涉及《條例》和《中華人民共和國保密法》《中華人民共和國國家安全法》的有效銜接，牽扯到信息公開機關和保密部門、安全部門、上級機關的協(xié)商審核，且國家秘密和“三安全一穩(wěn)定”不是靜態(tài)的概念，它隨信息環(huán)境的變化而變化，相應的上位法只可能就保密的程序和范圍作規(guī)定，因此行政機關仍有較大的自由裁量權，裁量的標準尤為重要。

現(xiàn)階段，我國對例外體系的相對不予公開（例外體系第二序列），即涉及商業(yè)秘密和個人隱私的，主要采用利益平衡標準。如何平衡？新修訂的《條例》增加了第三方利益。第三方利益如何平衡？第三方有沒有對抗信息公開機關的決定的權利？信息公開機關應承擔哪些責任？這是標準應細化的內(nèi)容。新《條例》中增加了信息公開的動態(tài)調(diào)整機制（第十八條），這涉及因情勢變化的信息的轉(zhuǎn)化的問題，比如，依申請公開向主動公開的轉(zhuǎn)化，保密信息向解密信息主動公開的轉(zhuǎn)化，達到什么樣的條件即可轉(zhuǎn)為主動公開？誰有決定權？這依然需要在法律框架下確定標準后進行操作，以限制有可能膨脹的自由裁量權。

（四）建立以結果為導向的評議、考核和追責制度

評議、考核和追責制度的建立實際上是政府績效考核的三項重要內(nèi)容，是將政府績效與政府責任關聯(lián)起來的必要制度設計，其內(nèi)容的具體化當然需要設置相應標準（包括評估標準、績效考核的獎懲標準、責任清單等）。

政府績效評估倡導的“結果導向”理念可以通過“負強化”和“正強化”兩個途徑來實現(xiàn)對政府責任進行評價，即通過獎懲機制來推動政府及其官員切實履行責任義務、提高業(yè)績[12]。評議、考核和追責制度以及相應標準的建立可減少甚至消除政府及官員重監(jiān)管輕服務、重程序輕結果以及行政工作低效的問題。

在信息公開領域，實現(xiàn)公眾需求與應用導向與政府供給導向的有效對接，評價、考核與責任標準也要相應調(diào)整。不僅要考核行政機關公開的信息量、設立的渠道種類、接受的申請量，更要考核公開的信息質(zhì)量、公開渠道和申請答復的有效性、公眾對信息利用率及產(chǎn)生的經(jīng)濟與社會價值等。

（五）適當借鑒信息公開國際標準和數(shù)據(jù)開發(fā)、利用標準，為政府數(shù)據(jù)開放制度建設作準備

大數(shù)據(jù)時代，政府信息公開向政府數(shù)據(jù)開放轉(zhuǎn)型是必然趨勢，二者一脈相承，政府信息公開標準與數(shù)據(jù)開放標準可相互借鑒和延用。數(shù)據(jù)采集標準、數(shù)據(jù)分類分級標準、數(shù)據(jù)脫敏標準、數(shù)據(jù)質(zhì)量及流程標準、元數(shù)據(jù)標準等都可為二者服務。加強數(shù)據(jù)標準化的頂層設計，逐步統(tǒng)一數(shù)字化基礎設施、底層技術、平臺工具、行業(yè)應用、管理和安全的數(shù)據(jù)標準體系，統(tǒng)一不同部門、不同領域的標準資源，完善跨部門、跨行業(yè)的數(shù)據(jù)標準體系，將數(shù)據(jù)標準體系嵌入政府信息公開和數(shù)據(jù)開放之中，數(shù)據(jù)標準更為中立，可削弱公開主體的系統(tǒng)性主觀偏見，可優(yōu)化整個互聯(lián)網(wǎng)信息治理環(huán)境。

作為信息公開立法后發(fā)國家，我國可適當借鑒發(fā)達國家信息公開的標準，如美國的費用支付標準和可分割性標準①美國的信息公開費用支付以成本、公開內(nèi)容的價值程度及公開過程所費時長為標準，此標準可有效限制消減公眾獲取和利用政府信息的欲望或濫用政府信息獲取權，限制造成政府機關為了自身利益而形成信息壟斷、導致腐敗和加重財政負擔?？煞指钚詷藴适侵缚蓮幕砻馕募蟹蛛x出非保密信息的標準，此項標準保障了最大限度的公開，公眾的知情權可得到最大限度保障。參見段堯清、汪銀霞《政府信息公開機制研究》，高等教育出版社2014年版，第129頁。、歐洲的保密審查工作流程標準與定密及解密標準②歐洲的保密審查工作流程相較于我國的信息公開業(yè)務流程更清晰、簡單，可借鑒其經(jīng)驗。其流程大致有審查、定密（解密）、制定信息公開目錄、審查、公開五個步驟，定密和解密工作由專員負責。參見黃偉群《政府信息公開保密審查制度研究》，人民出版社2014年版，第209頁。。此外，我國可多參與國際標準的制定工作，為發(fā)展中國家找到適合國情和現(xiàn)實需要的信息公開標準贏得話語權，為我國的政府數(shù)據(jù)開放法律制度建設做準備。

四、結語

信息社會，公眾要求政府信息公開、數(shù)據(jù)公開，以實現(xiàn)其知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權；政府現(xiàn)代化治理體系的建構也主動要求信息公開，以提升治理效率；經(jīng)濟、信息技術的發(fā)展促成了社會信息流動的良好外部環(huán)境，影響和倒逼政府信息公開標準化進程。但是，政府信息公開相關法律法規(guī)與保密法、檔案法、國家安全法、商業(yè)秘密法、個人隱私法等法律法規(guī)未有效銜接，舊有的政府信息公開的相關標準未更新，新的標準體系未建立，其已不能有效回應現(xiàn)實需求；政府具有科層性特點，各級政府及其部門間容易各自為政、難以融通；政府天然的管理性特點以求得社會安定為首要目標，可能存在以實現(xiàn)秩序、效率為名犧牲公平的現(xiàn)象；政府信息公開的實現(xiàn)往往是以增加政府的負擔和行政的成本為代價。以上各種狀況都會給政府信息公開帶來障礙。如何破除障礙，解決政府信息公開的現(xiàn)實問題，實現(xiàn)各權利主體間的平衡，讓信息公開與信息保護在同一個軌道內(nèi)均衡發(fā)展，不僅考驗法律制度體系與標準體系的規(guī)制能力，而且也非?？简炚卫砟芰椭腔?。

信息公開領域亟須標準體系的誕生，它可以有多種表現(xiàn)形式，如法律、政府規(guī)范性文件、國際標準、國家標準、地方業(yè)務標準，還可以是司法解釋。總之，有標準為法律查漏補缺，為行政行為提供約束和保障的準繩，政府責任和績效才會落到實處。