中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)一體化居住證管理制度立法研究

（廣東警官學(xué)院 公共安全研究中心，廣東 廣州 510230）

2019年8月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見》發(fā)布，提出要在深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)。其中，在加快粵港澳人口融合與協(xié)調(diào)管理方面提出了新的要求。2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)作出了堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重點(diǎn)問題的系列決定。在新時(shí)代，中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)等各類試驗(yàn)區(qū)，如何在境內(nèi)外人口融合管理方面作出制度創(chuàng)新，是中國特色社會(huì)主義治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要議題。

一、背景與問題

程虹的比較研究表明，我國改革開放以來的持續(xù)發(fā)展是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“制度紅利”與勞動(dòng)力供給的“人口紅利”二者疊加作用的結(jié)果，缺一不可[1]。2014年我國流動(dòng)人口規(guī)模達(dá)到頂峰2.53億人（占全國人口18%）后，開始下降。流動(dòng)人口規(guī)模拐點(diǎn)的出現(xiàn)，以及伴隨著低結(jié)婚率、低出生率、勞動(dòng)力人口下降、老齡化率提升等因素共振，預(yù)示著我國人口紅利消退已漸成現(xiàn)實(shí)，要想保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量與速度，必須從主要依靠“人口紅利”驅(qū)動(dòng)的粗放式增長模式過渡到依靠“制度紅利”驅(qū)動(dòng)的集約式增長模式[2]。

人口管理碎片化，是深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)人力資源要素配置改革面臨的主要問題之一。當(dāng)前，因戶籍、區(qū)籍、國籍的不同，深圳實(shí)有人口被分為戶籍人口、流動(dòng)人口、港澳臺(tái)居民、外國人等類別，實(shí)行不同的管理制度和體系。在提倡屬地管理的同時(shí)，基于屬人管理、屬籍管理、屬級(jí)管理的管理制度比比皆是，不相統(tǒng)一，實(shí)有人口管理呈現(xiàn)碎片化的明顯情形，造成政出多門、重復(fù)低效、盲區(qū)漏洞、身份歧視、央地失調(diào)等眾多問題。

當(dāng)前深圳人口來源結(jié)構(gòu)存在境內(nèi)倒掛、境外短期化的特點(diǎn)。據(jù)深圳市2018年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2018年末深圳常住人口1302萬，其中常住戶籍人口454萬（占比35%），常住非戶籍人口848萬（占比65%），人口倒掛現(xiàn)象依舊突出。全年過夜入境外國人172.96萬人次，港澳同胞1009.39萬人次，臺(tái)灣同胞37.86萬人次[3]。然而，過夜入境外國人、港澳臺(tái)居民大多以臨時(shí)居住為主，常住數(shù)量較少。另據(jù)官方披露數(shù)據(jù)，2015年深圳市臨住外國人為115.2萬人次，常住外國人僅2.6萬人，常住外國人占比僅約2%，短期內(nèi)居留特點(diǎn)明顯[4]。港澳臺(tái)居民也呈現(xiàn)類似特點(diǎn)，根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)與調(diào)查結(jié)果估計(jì)，常住港澳臺(tái)居民數(shù)量約為常住外國人的6～8倍①該數(shù)據(jù)主要根據(jù)深圳市統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)公布的2018年深圳過夜入境外國人數(shù)量與港澳臺(tái)居民數(shù)量比例（約1∶6），以及深圳市統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)披露的2019年第七次全國人口普查港澳臺(tái)和外籍人員登記試點(diǎn)調(diào)查工作深圳專項(xiàng)區(qū)域結(jié)果（港澳臺(tái)人員201戶421人，外籍人員38戶58人，比例約7.3∶1），這兩項(xiàng)數(shù)據(jù)折中估算而成。。

依照前述數(shù)據(jù)，當(dāng)前深圳人口中，戶籍人口、非戶籍人口、港澳臺(tái)居民、外國人占比，分別約為34%、64%、1.5%、0.5%。國內(nèi)人口占絕大多數(shù)且呈現(xiàn)明顯倒掛現(xiàn)象，港澳臺(tái)居民和外國人占比微小且以短期化居留為主，是深圳實(shí)有人口居留的典型特征。從人口結(jié)構(gòu)而言，與香港（常住外國人占比約7%）相比，深圳距離國際大都市尚有較大距離，國內(nèi)其他一線城市情況與深圳類似。而制約外國人在華居留的主要原因在于，當(dāng)前長期居留和永久居留制度還存在申請(qǐng)門檻偏高、簽發(fā)對(duì)象偏窄、待遇落實(shí)不到位等問題，亟待改革。

打破國籍、區(qū)籍、戶籍等碎片化管理藩籬，建立一體化、現(xiàn)代化、精細(xì)化的人口流動(dòng)管理制度，實(shí)現(xiàn)人才、勞動(dòng)力在粵港澳大灣區(qū)范圍內(nèi)的優(yōu)化配置，是先行示范區(qū)試驗(yàn)探索的重要議題。其路徑可分兩步實(shí)施，首先統(tǒng)一非戶籍人口的管理制度，其次再統(tǒng)一所有人口的管理制度。本文研究的重點(diǎn)在于前者，在保持目前戶籍管理制度主體不變的前提下，如何將非戶籍的本國流動(dòng)人口、港澳臺(tái)居民、外國人，通過一體化的實(shí)有人口管理制度進(jìn)行統(tǒng)一管理，以解決非戶籍人口管理的碎片化問題。這一問題的解決方案適用于深圳等各類試驗(yàn)區(qū)，具有廣泛的應(yīng)用價(jià)值。

二、文獻(xiàn)與評(píng)析

一體化居住證制度是非戶籍人口管理創(chuàng)新的一個(gè)重要方向，但從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，整體研究還非常薄弱，亟待探索。主要表現(xiàn)在：一是研究不深入。直接相關(guān)文獻(xiàn)較少，且深度不夠。對(duì)各類試驗(yàn)區(qū)的具體政策做法介紹較多[5-6]，但對(duì)深層次基礎(chǔ)性制度的研究探索較少[7]。二是空白盲區(qū)多。對(duì)港澳臺(tái)居民居住證的研究較少，且主要集中在解讀介紹方面[8]。對(duì)人才類之外的普通外國人在華居住證制度的構(gòu)建研究尚屬空白。普通外國人是繼國內(nèi)流動(dòng)人口、港澳臺(tái)居民之后，我國居住證制度亟須覆蓋的另一大主要人群，目前還沒有建立相關(guān)制度，也缺少研究設(shè)計(jì)探索。三是整合探索弱。分散研究普通流動(dòng)人口、人才類流動(dòng)人口、港澳臺(tái)居民、外國人等各類人群居留管理的論文不少[9-11]，但多數(shù)各管一攤，進(jìn)行整合研究的文獻(xiàn)罕見[12]。四是引領(lǐng)性不強(qiáng)。不少研究是對(duì)實(shí)務(wù)改革的跟隨總結(jié)[13-14]，理論創(chuàng)新的視野不夠廣、步子不夠大、前瞻性不足、引領(lǐng)性不強(qiáng)，與近年來自貿(mào)區(qū)、粵港澳大灣區(qū)、中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的現(xiàn)實(shí)變化不相匹配。

本文關(guān)于中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)去碎片化居住證管理制度創(chuàng)新的研究，有助于彌補(bǔ)該領(lǐng)域現(xiàn)有的研究不足，具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。具體表現(xiàn)在：一是構(gòu)建統(tǒng)一的、非碎片化的居住證制度體系，有利于削減當(dāng)前實(shí)有人口管理中存在的國籍、區(qū)籍、戶籍藩籬障礙，有利于提升治理效率和治理水平。二是建立覆蓋國內(nèi)流動(dòng)人口、港澳臺(tái)居民、外國人的一體化的居住證制度體系，打通普通類居住證和人才類居住證的界限，將居住證制度覆蓋到外國人群體，具有填補(bǔ)空白、突破創(chuàng)新的前瞻價(jià)值。三是本研究構(gòu)建的居住證制度體系，可以廣泛應(yīng)用于我國各類試驗(yàn)區(qū)，對(duì)提升試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新水平，尤其是推動(dòng)自貿(mào)區(qū)、粵港澳大灣區(qū)、中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)建設(shè)具有重要的應(yīng)用價(jià)值。四是本研究構(gòu)建的“地方綠卡”樣本框架、制度體系和法規(guī)條例，是目前較為完善的中國“地方綠卡”理想模型之一，對(duì)深化非戶籍實(shí)有人口管理制度具有可參照樣本價(jià)值，對(duì)我國廣袤邊境邊疆地區(qū)的境外人員管理創(chuàng)新也有啟示意義。

三、思路與模型

（一）先行示范區(qū)居住證管理制度的思路

通過居住證制度對(duì)非戶籍人口進(jìn)行登記與服務(wù)管理，是近年來我國人口管理的基本思路。當(dāng)前，我國居住證法規(guī)政策在打破戶籍、區(qū)籍、國籍藩籬方面進(jìn)行了融合性探索，但目前仍然存在相互割裂的情形。主要表現(xiàn)在：一是類別不統(tǒng)一。存在人才類、普通類、港澳臺(tái)居民類等三大類居住證制度，尚未統(tǒng)一。國內(nèi)現(xiàn)行有效的典型居住證法規(guī)結(jié)構(gòu)與內(nèi)容比較見表1。二是覆蓋不全面。非人才類的普通外國人是當(dāng)前在華外國人的主體，尚未納入居住證管理范圍。三是管理碎片化。人才類、普通類、港澳臺(tái)居民類居住證管理的主體部門各不相同。四是標(biāo)準(zhǔn)差距大。不同類別、區(qū)域居住證持證人所享有的基本公共服務(wù)、權(quán)益、待遇相差較大，非標(biāo)準(zhǔn)化特征突出。五是央地不同步。受中央與地方事權(quán)劃分影響，在外國人、港澳臺(tái)居民等涉及中央事權(quán)的管理范圍內(nèi)，中央與地方、不同區(qū)域之間，改革意愿、步調(diào)相差較大，影響了居住證制度改革的力度與效果。

表1 國內(nèi)現(xiàn)行有效的典型居住證法規(guī)結(jié)構(gòu)與內(nèi)容比較

2019年8月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見》發(fā)布，提出要在深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)。其中，支持深圳實(shí)行更加開放便利的境外人才引進(jìn)和出入境管理制度，允許取得永久居留資格的國際人才在深圳創(chuàng)辦科技型企業(yè)、擔(dān)任科研機(jī)構(gòu)法人代表。推進(jìn)在深圳工作和生活的港澳居民民生方面享有“市民待遇”。這為居住證制度改革邁向深入提供了政策支持與方向指引。

筆者認(rèn)為，去碎片化是先行示范區(qū)居住證管理制度改革的首要導(dǎo)向。主要路徑是打破當(dāng)前居住證制度中存在的國籍、區(qū)籍、戶籍等管理藩籬，統(tǒng)一人才類、普通類、港澳臺(tái)居民類等三大類居住證制度，全面覆蓋國內(nèi)流動(dòng)人口、港澳臺(tái)居民、外國人等各類非戶籍人口，標(biāo)準(zhǔn)化持證人服務(wù)、權(quán)益、待遇體系，合理劃分央地事權(quán)、部門事權(quán)，創(chuàng)新一體化管理服務(wù)主體，借助科技智慧手段，建立體現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)融合、中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)特征的一體化、現(xiàn)代化、精細(xì)化的人口流動(dòng)管理制度。

（二）先行示范區(qū)居住證管理制度的定位

在梳理國內(nèi)人才類、普通類、港澳臺(tái)居民類等三大類居住證制度的基礎(chǔ)上，借鑒美國、德國、新加坡以我國香港地區(qū)、澳門地區(qū)等成功經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，先行示范區(qū)居住證管理制度的改革目標(biāo)是將現(xiàn)行居住證深化升級(jí)為真正意義上的中國“地方綠卡”。將居住證打造成集身份證、資格證、信用證三合一，服務(wù)型、科技型、過渡型三合一，個(gè)體證、團(tuán)體證二合一，居住證與工作證二合一，實(shí)體證與電子證并存的公共服務(wù)“一卡通”載體和非戶籍居民待遇憑證。

（三）先行示范區(qū)居住證管理制度的結(jié)構(gòu)

先行示范區(qū)居住證可實(shí)行“三級(jí)三類”的結(jié)構(gòu)框架，用一套體系來規(guī)范不同來源、類別、層次持證人管理。

“三級(jí)”分別指高端人才居住證（證件類別中用“高端”兩字漢語拼音大寫聲母GD標(biāo)識(shí)）、一級(jí)居住證（證件類別中用阿拉伯?dāng)?shù)字1標(biāo)識(shí)）、二級(jí)居住證（證件類別中用阿拉伯?dāng)?shù)字2標(biāo)識(shí)）。其中，高端人才居住證主要針對(duì)國內(nèi)外高端人才，包括高端專業(yè)技術(shù)人才、高端管理人才和其他高端人才三大類。一級(jí)居住證主要針對(duì)境內(nèi)外中高級(jí)人才。二級(jí)居住證主要針對(duì)境內(nèi)外普通人員，只要符合法定最低申領(lǐng)條件即可申領(lǐng)。

“三類”是指為中國內(nèi)地公民、港澳臺(tái)居民和外國人三類人分別發(fā)放A類、B類、C類居住證。其中對(duì)B類又作了細(xì)化，香港居民標(biāo)識(shí)為BH，澳門居民標(biāo)識(shí)為BM，臺(tái)灣居民標(biāo)識(shí)為BT。

根據(jù)證件級(jí)別及持證人國籍、區(qū)籍、戶籍狀況，證件類別標(biāo)識(shí)可細(xì)分為15個(gè)。一是發(fā)放對(duì)象分別為符合高端人才居住證申領(lǐng)條件的中國內(nèi)地公民、香港居民、澳門居民、臺(tái)灣居民和外國人（GDA、GDBH、GDBM、GDBT、GDC）；二是發(fā)放對(duì)象分別為符合一級(jí)居住證申領(lǐng)條件的中國內(nèi)地公民、香港居民、澳門居民、臺(tái)灣居民和外國人（A1、BH1、BM1、BT1、C1）；三是發(fā)放對(duì)象分別為符合二級(jí)居住證申領(lǐng)條件的中國內(nèi)地公民、香港居民、澳門居民、臺(tái)灣居民和外國人（A2、BH2、BM2、BT2、C2）。

（四）先行示范區(qū)居住證的申領(lǐng)

先行示范區(qū)居住證的申領(lǐng)，適用于所有屬地居住、生活的非戶籍人口，包括中國內(nèi)地公民、港澳臺(tái)居民和外國人。非居住、生活目的的非戶籍居民，符合一定條件，也可以申領(lǐng)。

在申領(lǐng)條件方面，貫徹“上不封頂、下不設(shè)檻、內(nèi)外兼收、層次有別、境外境內(nèi)同等要求”的原則。具體申領(lǐng)條件可結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)加以明確。

（五）先行示范區(qū)居住證管理制度的樣式

在形態(tài)材質(zhì)方面，可借鑒我國居民身份證、普通電子護(hù)照以及境外先進(jìn)國家及地區(qū)電子護(hù)照形態(tài)材質(zhì)，制作含芯片、內(nèi)存大、防偽強(qiáng)、可機(jī)讀的“智慧型”居住證，同時(shí)具備視讀與機(jī)讀功能。在發(fā)放實(shí)體證件的同時(shí)，還可以頒發(fā)對(duì)應(yīng)的電子證件。

視讀項(xiàng)目應(yīng)包括當(dāng)前我國普通類居住證的法定項(xiàng)目，同時(shí)可增加如下項(xiàng)目：一是所有類別證件增加“證件類別”項(xiàng)目。二是B類、C類證件增加“國籍類別”項(xiàng)目，注明持證人的港澳臺(tái)居民類別或國籍。三是B類、C類證件的身份證號(hào)碼項(xiàng)目，更換為持證人的港澳臺(tái)居民“合法證件號(hào)碼”及“護(hù)照號(hào)碼”。四是GD類特殊居住證的視讀項(xiàng)目，根據(jù)持證人國籍、區(qū)籍、戶籍的不同，分別參照A類、B類、C類特殊居住證的視讀項(xiàng)目設(shè)定。以上所有視讀項(xiàng)目建議分布在證件單面，便于讀取和復(fù)印。

在條件允許的情況下，機(jī)讀項(xiàng)目應(yīng)包含視讀項(xiàng)目全部信息、持證人生物信息和信用信息三大類。在部分項(xiàng)目暫時(shí)不具備采集管理的條件下，也應(yīng)留存適當(dāng)空余空間備用。

為增強(qiáng)防偽性能，可綜合采用各類常見證件的防偽方法和技術(shù)。如第一、二代居民身份證所采取的邏輯防偽法、機(jī)讀防偽法、彩虹印刷防偽法、光變光技術(shù)防偽法、微縮印刷防偽法、定向光變色膜技術(shù)防偽法等方法技術(shù)。同時(shí)可加入密碼、二維碼、驗(yàn)證碼等基于信息技術(shù)的方法手段。

（六）先行示范區(qū)居住證管理制度的立法

1．立法路徑。根據(jù)《中華人民共和國立法法》《廣東省地方立法條例》等法律法規(guī)，先行示范區(qū)居住證管理制度立法可以通過以下四種路徑出臺(tái)：一是地方政府規(guī)范性文件形式；二是地方政府規(guī)章的形式；三是地方性法規(guī)的形式；四是地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議、決定的形式。

2．結(jié)構(gòu)內(nèi)容。從法規(guī)結(jié)構(gòu)看，結(jié)構(gòu)單位包括章、條、款、項(xiàng)；內(nèi)容結(jié)構(gòu)包括總則、居住證的一般管理、居住證的申辦與發(fā)放、居住證的相關(guān)管理、積分制管理、持證人待遇、法律責(zé)任、附則等部分。

從法規(guī)內(nèi)容看，應(yīng)涵蓋立法的目的依據(jù)，適用范圍（對(duì)象），管理部門（部門職責(zé)），載明的內(nèi)容，居住證的有效期限，居住證的延期（續(xù)辦）、換證，居住證的功能，辦理程序及申報(bào)材料，是否收費(fèi)，申請(qǐng)的審核認(rèn)定，居住證相關(guān)信息的變更，居住證的掛失和補(bǔ)辦，相關(guān)待遇，信息系統(tǒng)，保密義務(wù)，法律責(zé)任，過渡性條款，實(shí)施日期等內(nèi)容。

3．其他事項(xiàng)。其他立法注意事項(xiàng)包括：一是分級(jí)分類給予相關(guān)待遇，在基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)上體現(xiàn)階梯式、漸進(jìn)式福利賦權(quán)思路。二是將積分制與居住證有機(jī)融合，釋放貢獻(xiàn)、管理、服務(wù)、享有權(quán)益等各方面的積極效應(yīng)。三是擴(kuò)大居住證使用功能，不斷完善相關(guān)公共服務(wù)及社會(huì)保障制度。四是將居住證管理與信息系統(tǒng)建設(shè)相結(jié)合，加強(qiáng)信息采集、管理與保護(hù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理與服務(wù)的統(tǒng)一。五是淡化國籍、區(qū)籍、戶籍差別，堅(jiān)持屬地管理為主，屬人、屬籍、屬級(jí)管理為輔的實(shí)有人口管理思路。六是加大科技智慧要素的前瞻性立法和應(yīng)用力度。

先行示范區(qū)居住證管理法規(guī)的結(jié)構(gòu)內(nèi)容建議，見表2。

表2 先行示范區(qū)居住證管理法規(guī)的結(jié)構(gòu)內(nèi)容建議表

四、權(quán)益與待遇

（一）先行示范區(qū)居住證持證人的權(quán)益

權(quán)益與待遇是居住證服務(wù)功能和含金量的主要體現(xiàn)。根據(jù)近年來國內(nèi)三大類居住證法規(guī)條例、人口吸引政策舉措以及粵港澳大灣區(qū)企事業(yè)用人單位和非戶籍居民的調(diào)研結(jié)果，先行示范區(qū)居住證持證人的權(quán)益主要包括但不限于如下類別：安家補(bǔ)貼、住房安置、創(chuàng)業(yè)資助、貸款支持、稅收優(yōu)惠、政府獎(jiǎng)勵(lì)、入戶政策、子女入學(xué)、配偶就業(yè)、人才選拔與培養(yǎng)、職稱評(píng)聘、居留及出入境便利、購房購車免限購、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、住房公積金、快捷政務(wù)、醫(yī)療保健、文化服務(wù)、公共交通服務(wù)等。

（二）先行示范區(qū)居住證持證人的待遇

按照階梯式、漸進(jìn)式、分級(jí)分類福利賦權(quán)思路，根據(jù)先行示范區(qū)居住證的等級(jí)，對(duì)不同等級(jí)的持證人賦予不同的權(quán)益和公共服務(wù)待遇。

按照人才級(jí)別由低到高，先行示范區(qū)居住證分別賦予二級(jí)、一級(jí)、高端人才居住證持證人生存型、發(fā)展型、自我實(shí)現(xiàn)型三大類權(quán)益與公共服務(wù)待遇，依次描述為“清障式待遇包”“師友式待遇包”和“保姆式待遇包”。后一類“待遇包”原則上涵蓋前一類“待遇包”中的所有權(quán)益和公共服務(wù)待遇。

從權(quán)益與公共服務(wù)的覆蓋面和水平角度劃分，“清障式待遇包”屬于普惠型，實(shí)行準(zhǔn)戶籍居民待遇，各級(jí)持證人均可享有?！皫熡咽酱霭睂儆趯；菪?，接近戶籍居民待遇，僅一級(jí)居住證及高端人才居住證持證人可以享有。“保姆式待遇包”屬于特惠型，高于戶籍居民待遇，僅高端人才居住證持證人可以享有。先行示范區(qū)居住證類別、申領(lǐng)對(duì)象與權(quán)益對(duì)照如表3所示，可根據(jù)實(shí)際情況做詳細(xì)界定。

表3 先行示范區(qū)居住證類別、申領(lǐng)對(duì)象與權(quán)益對(duì)照表

五、小結(jié)與展望

從人口紅利到制度紅利轉(zhuǎn)型是新時(shí)代我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的重要?jiǎng)恿?。黨的十九屆四中全會(huì)概括凝練了中國特色社會(huì)主義制度的十三個(gè)方面“顯著優(yōu)勢(shì)”，會(huì)議公布的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，新時(shí)代改革開放制度建設(shè)分量更重，對(duì)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性要求更強(qiáng)，相應(yīng)的建章立制、構(gòu)建體系的任務(wù)更重[15]。因此系統(tǒng)集成、協(xié)同高效，是我國國家制度和國家治理體系的演進(jìn)方向之一。

中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)等各類試驗(yàn)區(qū)擔(dān)負(fù)著新時(shí)代推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、完善共建共治共享社會(huì)治理的制度創(chuàng)新試點(diǎn)職責(zé)。打破人口管理碎片化藩籬，構(gòu)建面向非戶籍人口（包括國內(nèi)流動(dòng)人口、港澳臺(tái)居民、外國人）的一體化、現(xiàn)代化、精細(xì)化的居住證管理制度，是提升我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，有助于全面深化自貿(mào)區(qū)、粵港澳大灣區(qū)、中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)制度創(chuàng)新，充分發(fā)揮境內(nèi)外人口資源要素作用。

通過立法途徑，構(gòu)建“三級(jí)三類”分級(jí)管理、階梯待遇、漸進(jìn)賦權(quán)的先行示范區(qū)居住證管理制度，打通人才類、普通類、港澳臺(tái)居民類等現(xiàn)行三大類居住證制度，將外國人納入居住證管理制度范圍，實(shí)行去碎片化、一體式的非戶籍實(shí)有人口管理制度，是中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)人口管理制度創(chuàng)新的重要設(shè)想，也是今后國內(nèi)“地方綠卡”理想模型構(gòu)建的重要嘗試。