中國(guó)實(shí)施排污權(quán)交易制度的若干法律問(wèn)題思考

申林林

摘要：排污權(quán)交易是以市場(chǎng)化手段實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的一項(xiàng)環(huán)保制度?，F(xiàn)階段排污權(quán)交易工作在我國(guó)已經(jīng)逐步開(kāi)展，在改善環(huán)境質(zhì)量方面發(fā)揮著重要的作用，但在排污權(quán)交易試點(diǎn)工作開(kāi)展過(guò)程中也存在法律體系不完善、制度不健全、監(jiān)管機(jī)制不到位等各種各樣的問(wèn)題，本文就排污權(quán)交易實(shí)施中的法律相關(guān)問(wèn)題及措施進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：排污權(quán)交易;法律問(wèn)題;措施探討

1 引言

十九大會(huì)議的召開(kāi)，為我國(guó)環(huán)境發(fā)展以及處理奠定了法律基礎(chǔ)，我國(guó)專家指出，每年我國(guó)由于水污染造成的經(jīng)濟(jì)損失約2400億元，空氣污染導(dǎo)致的直接或者間接損失達(dá)到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的10%。中國(guó)目前是環(huán)境污染受害最深的國(guó)家之一。環(huán)境狀況不僅影響著國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還深深關(guān)乎著國(guó)民的身體健康狀況。中國(guó)急需就嚴(yán)峻的環(huán)境污染現(xiàn)狀做出對(duì)策，未來(lái)需大力提高能源利用率，推動(dòng)節(jié)能改造工程的建設(shè)。而我國(guó)排污權(quán)交易存在總量控制的程序性規(guī)定未在法律上得到體現(xiàn)，產(chǎn)權(quán)的初始分配不公和二級(jí)市場(chǎng)建設(shè)缺乏這些問(wèn)題。

2 排污權(quán)交易制度法律的性質(zhì)分析

2.1 法律定位性

有效的促進(jìn)了排污權(quán)交易市場(chǎng)的協(xié)同發(fā)展，為了更好的促進(jìn)排污權(quán)交易市場(chǎng)協(xié)同發(fā)展，國(guó)家與地方應(yīng)當(dāng)共同進(jìn)行立法，對(duì)排污權(quán)交易市場(chǎng)的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)的明確，有了法律的保障就可以促進(jìn)排污權(quán)交易市場(chǎng)的有序進(jìn)行，有利于促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

2.2 法律技術(shù)性

環(huán)境法律技術(shù)化的形成主要基于主客觀兩方面的原因?？陀^方面的原因在于，環(huán)境問(wèn)題及其治理具有濃厚的科技屬性，而技術(shù)創(chuàng)新又是環(huán)境法律制度變遷的重要誘因。根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，制度不均衡會(huì)引發(fā)制度變遷，而技術(shù)改變是造成制度不均衡的主要因素。在環(huán)境問(wèn)題中，事前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)、事中的污染源自動(dòng)在線監(jiān)測(cè)、事后的因果關(guān)系認(rèn)定、生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估和修復(fù)等事項(xiàng)，無(wú)不與技術(shù)掛鉤。新的或更為有效的技術(shù)一方面會(huì)釋放出新的收入流，另一方面會(huì)使舊的制度安排變得低效或不起作用。趨利避害的本能會(huì)促使第一行動(dòng)集團(tuán)改良現(xiàn)有的制度安排，進(jìn)而吸納技術(shù)革新帶來(lái)的新的收入流。環(huán)境法律在一次次的制度適應(yīng)技術(shù)革新的變遷中，不斷地增強(qiáng)了其專業(yè)化和技術(shù)化。

2.3 法律統(tǒng)一性

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度系統(tǒng)的演化方式主要有補(bǔ)充式和更換式兩類(lèi)。前者是指在保持原有制度的前提下新設(shè)制度，以約束原有制度下不能令人滿意的行為;后者是指變動(dòng)原有制度，以消除原有制度下令人不滿意的行為產(chǎn)生的制度根源.

2.4 法律確定性

突擊立法是指立法與輿論之間的關(guān)系過(guò)于緊密，形成一旦輿論熱議立法就積極跟進(jìn)的現(xiàn)象。我國(guó)不少環(huán)境法律是基于輿論或媒體對(duì)某一環(huán)境問(wèn)題的特別關(guān)注，而臨時(shí)、臨事制定或修改。

3 中國(guó)實(shí)施排污權(quán)交易制度的若干法律建議措施

3.1 推進(jìn)高位階法律法規(guī)建設(shè)

國(guó)家層面法律法規(guī)在適當(dāng)時(shí)對(duì)排污權(quán)的法律屬性予以明確，對(duì)交易的各個(gè)環(huán)節(jié)予以規(guī)范，使整個(gè)交易過(guò)程“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。嚴(yán)格規(guī)范排污權(quán)交易，守護(hù)國(guó)家環(huán)境資源。明確排污許可管理制度和排污權(quán)交易管理制度之間的關(guān)系。

例如：黨的十九大報(bào)告提出“強(qiáng)化排污者責(zé)任，健全環(huán)保信用評(píng)價(jià)、信息強(qiáng)制性披露、嚴(yán)懲重罰等制度”。實(shí)施排污許可制是貫徹落實(shí)十九大精神、強(qiáng)化排污者責(zé)任的重要舉措，是提高環(huán)境管理效能、改善環(huán)境質(zhì)量的重要制度保障。《辦法》作為推動(dòng)排污許可制實(shí)施的基礎(chǔ)性文件，十分重要，要對(duì)各項(xiàng)規(guī)定進(jìn)行深入研究、周密考慮、審慎處理，并加快推動(dòng)出臺(tái)實(shí)施。

3.2 明確排污權(quán)交易制度與排污許可管理制度和之間的關(guān)系

生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《排污許可管理辦法（試行）》（部令第48號(hào)），其中第十四條第三款中提到：排污權(quán)有償使用和交易記錄等登記事項(xiàng)由排污單位申報(bào)，并在排污許可證副本中記錄。由此確定了排污許可證作為排污權(quán)的唯一載體。

十九大會(huì)議的召開(kāi)已經(jīng)明確指出其發(fā)展方向，會(huì)議指出要加大宣傳引導(dǎo)力度，讓排污單位充分認(rèn)識(shí)到應(yīng)履行的責(zé)任和義務(wù)，確?！掇k法》實(shí)施取得良好效果。要加快推進(jìn)《排污許可管理?xiàng)l例》出臺(tái)，進(jìn)一步夯實(shí)排污許可制實(shí)施的法律責(zé)任。細(xì)化各項(xiàng)規(guī)定，做好排污許可制與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、企事業(yè)單位排污總量控制、排污權(quán)交易等相關(guān)固定污染源環(huán)境管理制度的銜接，形成相互支撐的強(qiáng)化污染者責(zé)任管控體系。

3.3 明確市場(chǎng)主體，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制

雖然各試點(diǎn)地區(qū)政策各有不同，但是排污權(quán)交易的市場(chǎng)主體卻大同小異。排污權(quán)交易受讓方均為新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目新增主要污染物排污單位，出讓方主要為減排企業(yè)或淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)，政府在其中依然起主導(dǎo)作用，排污權(quán)交易這一環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策難以充分發(fā)揮效用。環(huán)境主管部門(mén)及排污權(quán)交易平臺(tái)應(yīng)避免過(guò)度干預(yù)，適當(dāng)加以監(jiān)管即可。實(shí)施排污許可制對(duì)實(shí)現(xiàn)工業(yè)污染源全面達(dá)標(biāo)排放、落實(shí)重點(diǎn)地區(qū)空氣質(zhì)量改善目標(biāo)等工作具有重要意義。要服務(wù)好中心工作，進(jìn)一步加大對(duì)無(wú)證排污和不按證排污的檢查處罰力度，加大對(duì)違規(guī)項(xiàng)目清理整頓力度，為中心任務(wù)的完成提供有力支撐。

3.4 明確排污權(quán)場(chǎng)外交易合法

排污權(quán)場(chǎng)外交易促進(jìn)了排污權(quán)的流通，增加其在市場(chǎng)中的價(jià)值。所以現(xiàn)階段，生態(tài)環(huán)境部應(yīng)當(dāng)下發(fā)通知，明確排污權(quán)場(chǎng)外交易合法化，允許將排污權(quán)作為等價(jià)物在其他交易當(dāng)中使用，同時(shí)要求各省自治區(qū)直轄市修改各地的排污權(quán)交易規(guī)則。但是，排污權(quán)場(chǎng)外交易不能夠璋無(wú)限制、無(wú)人監(jiān)管，否則就可能滋生無(wú)序交易的情況，不利于排污權(quán)交易工作的開(kāi)展。因此，在修改排污權(quán)交易規(guī)則、開(kāi)放排污權(quán)場(chǎng)外交易的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)要求場(chǎng)外交易雙方將交易合同送交生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)備案，并定期報(bào)告交易合同執(zhí)行情況。各級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)應(yīng)該進(jìn)行定期檢查和突擊檢查，以監(jiān)督排污權(quán)場(chǎng)外交易合同的履行。

3.5 建立并完善排污權(quán)交易相關(guān)法律制度

進(jìn)一步完善國(guó)家層面法律、法規(guī)、政策頂層設(shè)計(jì)，明確排污權(quán)的法律概念和法律屬性。排污權(quán)是環(huán)境權(quán)的一部分，排污權(quán)是指排污者因生產(chǎn)或生活排污需要，在符合法律規(guī)定的條件下，根據(jù)取得的排放指標(biāo)、范圍、時(shí)間、地點(diǎn)、方式等向環(huán)境排放污染物的權(quán)利。單位和個(gè)人的環(huán)境權(quán)是指單位和個(gè)人有享用適宜環(huán)境資源的權(quán)利，同時(shí)也有保護(hù)環(huán)境資源的義務(wù)。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，環(huán)境視角下單行法模式已經(jīng)難再以社會(huì)可容忍的成本繼續(xù)推進(jìn)新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)，環(huán)境法勢(shì)必朝著綜合化、一體化和系統(tǒng)化的方向發(fā)展。本文通過(guò)對(duì)我國(guó)排污權(quán)交易法律法規(guī)的制度安排進(jìn)行分析，雖然試點(diǎn)省份取得了一定的成績(jī)，但缺乏高位階的法律依據(jù)依然是一項(xiàng)重要問(wèn)題，同時(shí)排污權(quán)交易制度與排污許可管理制度、總量控制制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度之間的關(guān)系也應(yīng)及時(shí)予以明確，避免實(shí)際操作過(guò)程中出現(xiàn)雙軌制。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉彥廷.美國(guó)的排污權(quán)交易制度對(duì)中國(guó)的啟示[D].上海：華東政法大學(xué)，2008.

（作者單位：衡水市環(huán)境科學(xué)研究院）