行政事業(yè)單位專項資金管理的困境及對策分析

許永林

摘 要：行政事業(yè)單位的專項資金是由政府部門撥款，用于特定活動的資金，在使用過程中必須遵循?？顚Ｓ玫脑瓌t。但近年來，受行政事業(yè)單位發(fā)展以及我國經(jīng)濟(jì)體制改革的影響，專項資金的種類逐漸多元化，加大了行政事業(yè)單位對其管理的難度，部分資金使用并不規(guī)范，專項資金的利用率也不高，不利于行政事業(yè)單位實現(xiàn)精細(xì)化管理?；诖?，本文首選闡述了行政事業(yè)單位加強(qiáng)專項資金管理的重要性，以及管理所遵循的原則。在此基礎(chǔ)上，從單位專項資金使用現(xiàn)狀出發(fā)，深入分析行政事業(yè)單位在專項資金管理中存在的問題。最后，針對現(xiàn)狀以及問題來研究提高單位專項資金管理的策略。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位 ?專項資金管理 ?困境 ?對策

一、行政事業(yè)單位加強(qiáng)專項資金管理的重要性

近年來，隨國家對公共建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等各項民生工程的投入力度不斷加強(qiáng)，各類專項資金的額度也在不斷被提高，相應(yīng)的國家對專項資金的管理以及使用情況也提出了更高的要求，但對應(yīng)行政事業(yè)單位而言，加強(qiáng)專項資金不單是為了滿足政策要求，同時也是自身在新環(huán)境下穩(wěn)健發(fā)展的需求。在實踐過程中，行政事業(yè)單位加強(qiáng)專項資金的優(yōu)勢可以概括為以下幾點：

（一）有利于政府職能發(fā)揮

對專項資金實施嚴(yán)格管理能夠較為準(zhǔn)確地分析出各行政事業(yè)單位在各項國計民生工程中的資金使用情況，并通過對專項資金使用效率的分析來判斷各項工民生工程的實際開展情況以及需求，以此作為財政部門或上級部門考量單位績效的依據(jù)，并通過調(diào)控專項資金額度來提高單位對專項資金管理的重視，進(jìn)而提升專項資金利用率，充分發(fā)揮出政府職能。

（二）有利于單位管理水平的提升

專項資金管理作為資金管理的重要一環(huán)，加強(qiáng)專項資金管理能夠幫助行政事業(yè)單位彌補(bǔ)資金管理短板、尋找資金管理的薄弱環(huán)節(jié)，并對專項資金使用進(jìn)行合理規(guī)劃、控制和考評，為行政事業(yè)單位實現(xiàn)精細(xì)化管理奠定良好的基礎(chǔ)，也間接促進(jìn)了單位管理水平的提升。

（三）有利于政府防控融資風(fēng)險

國家在國計民生項目上的大力扶持雖然能夠促民生、促發(fā)展、補(bǔ)短板，但對于政府而言，過多的專項資金支付也加大了財政負(fù)擔(dān)。而行政事業(yè)單位管控專項資金管理能夠提高支出的合理性和高效性，進(jìn)而提高專項資金利用率，促使單位用少量的資金達(dá)到同等要求效果，大幅減輕財政負(fù)擔(dān)，也減少政府的融資需求，有利于政府控制融資風(fēng)險。

二、單位專項資金管理遵循的原則

在國家政策要求、單位發(fā)展需求雙重模式下，行政事業(yè)單位在管理專項資金時也需要遵循以下原則：首先，?？顚Ｓ?、綜合預(yù)算原則。專項資金必須嚴(yán)格按照落實到制定項目中，通知按照量入為出的原則，綜合管理資金預(yù)算。其次，規(guī)范程序、科學(xué)排序原則。單位在申報專項資金時，必須嚴(yán)格按照相應(yīng)的申報程序遞送相關(guān)可行論證報告等，同時在將專項資金分配到各專項活動時，行政事業(yè)單位應(yīng)該按照項目迫切度來客觀、合理地進(jìn)行排序，確保重點、緊急項目資金的需求。再次，嚴(yán)格控制、節(jié)約提效原則。行政事業(yè)單位在管控專項資金時，必須要嚴(yán)格控制各項支出，對有定額、配置標(biāo)準(zhǔn)要求的資產(chǎn)，應(yīng)按照相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行配備;對未有標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的資產(chǎn)，單位應(yīng)該按照實際需求來進(jìn)行合理配置，以最小的成本獲得最大的收益。最后，追蹤問效原則。各項專項資金支出必須嚴(yán)格落實到具體負(fù)責(zé)人，并由本單位、財政部門以及社會公眾監(jiān)督其使用效率，追究低績效或無績效單位、人員的責(zé)任。

三、行政事業(yè)單位在專項資金管理現(xiàn)狀以及存在的問題

（一）專項資金使用現(xiàn)狀

近年來，外部市場的變動以及我國經(jīng)濟(jì)體制的深化改革也給行政事業(yè)單位運營帶來了一定的影響，再加上國家政策對資金利用率提出的更高要求，行政事業(yè)單位也逐漸加強(qiáng)了對專項資金管控的重視，逐步完善專項資金管理體系，但從實際來看，一方面由于單位管理理念、管理模式未及時變通，一方面也由于專項資金核算范圍較廣，行政事業(yè)單位往往出現(xiàn)專項資金支出和自身支出相混淆的問題，使得部分專項資金并未得到嚴(yán)格管理。同時，部分行政事業(yè)單位對專項資金的管理不嚴(yán)謹(jǐn)，使得專項資金被挪用、占用，跑滴漏問題嚴(yán)重，專項資金利用效率難提升。另外，部分單位還存在“面子工程”，在開辦民生工程時，只關(guān)注給個人帶來的功績，資金使用缺乏規(guī)劃，前期隨意使用資金，后期不惜犧牲質(zhì)量或挪用其他項目資金來彌補(bǔ)漏洞。就目前而言，多數(shù)行政事業(yè)單位還未建立完善的專項資金管理體系，在專項資金管理中還存在諸多問題。

（二）專項資金管理中存在的問題

通過對行政事業(yè)單位專項資金管理現(xiàn)狀的深入分析，單位在專項資金管理中存在的問題可以歸納為以下幾點：

1、預(yù)算編制不科學(xué)

現(xiàn)階段，受管理理念、模式等的影響，多數(shù)行政事業(yè)單位的預(yù)算編制并不科學(xué)，部分單位依舊采用增量預(yù)算的編制方法，基于預(yù)算的數(shù)據(jù)主要來自于財務(wù)數(shù)據(jù)，還未全面考慮市場以及項目等的變動，所編制的預(yù)算指標(biāo)往往和實際存在一定的偏差;部分行政事業(yè)單位為了能夠進(jìn)行項目申報或得到更多的審批金額，?？s減申報步驟，比如所做的項目可行性研究報告并不全面，仗著審批機(jī)關(guān)并不了解項目實情而隨意編報，使得申報審核職能大打折扣;部分單位所做的項目預(yù)算較為粗放，預(yù)算方案中只有部分項目費用進(jìn)行了詳細(xì)的預(yù)算細(xì)化，其他都未細(xì)化到具體環(huán)節(jié)，導(dǎo)致財政部門、外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)并不能依據(jù)單位所提供的數(shù)據(jù)信息來對專項資金的使用進(jìn)行全面監(jiān)管，在一定程度上滋生了專項資金被隨意挪用、占用等問題。預(yù)算編制的不科學(xué)使得單位專項資金缺乏合理的事前規(guī)劃，在項目各環(huán)節(jié)的資金配置上較為隨意，影響資金使用效率。

2、專項資金管理制度固化

《財政專項資金管理辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財政專項資金使用管理的有關(guān)規(guī)定》等相關(guān)政策的頒布對行政事業(yè)單位專項資金的管理提出了新的要求，單位也依據(jù)要求制定相應(yīng)的專項資金管理制度。但從制度落地情況來看，部分單位的制度過于理論化，和單位實際工作開展相脫節(jié)，缺乏實操性;部分單位雖然依據(jù)借鑒制度制定指引以及其他兄弟單位優(yōu)秀經(jīng)驗編制了較為科學(xué)的專項資金管理制度，但和單位實際需求存在一定的偏差，管理細(xì)則不完善，存在管理真空地帶。甚至部分單位還存在“重建設(shè)輕應(yīng)用”的問題，不重視制度是否落實在具體。

3、專項資金監(jiān)管力度不足，未能落實追蹤問效

行政事業(yè)單位的專項資金既有中央財政專項資金，也有地方財政配套資金，種類多樣，金額數(shù)目較大，對資金監(jiān)管力度提出了較高的要求，然而從實際來看，現(xiàn)有外部監(jiān)督力度還遠(yuǎn)達(dá)不到要求。一方面是由于專項資金所涉及的項目較廣，且涉及財政部門、實施單位多個管理部門，而且部分項目跨度時間較長，但現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)制無法做到全方位、全過程監(jiān)管，監(jiān)管范圍不全面，項目實施過程中的資金使用是否合規(guī)、使用記錄是否準(zhǔn)確等都無法得到佐證，致使專項資金被套用、占用等違規(guī)行為的發(fā)生。另一方面，目前的審計監(jiān)督、財政監(jiān)督主要以財務(wù)資料為依據(jù)，并未深入分析、審查資金賬表、收支憑證等資料，和現(xiàn)場管理相脫節(jié)，項目預(yù)算高于實際開展資金量。而且審計部門在監(jiān)督時，主要考察的對象是行政事業(yè)單位專項資金管理的合法和合規(guī)性，并未進(jìn)一步分析項目實際執(zhí)行效果，沒有落實追蹤問效制度。再加上行政事業(yè)單位內(nèi)部控制、內(nèi)部審計機(jī)制的不健全，單位自身自查能力較弱，內(nèi)部監(jiān)督力度也不足，甚至部分單位只關(guān)心指標(biāo)，為完成指標(biāo)而隨意濫用資金，使得專項資金安全性和收益性都得不到保障。

4、缺乏復(fù)合型管理人才，績效考核機(jī)制不健全

現(xiàn)階段，國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展雖然提升了國民經(jīng)濟(jì)質(zhì)量，但同時也給多數(shù)居民帶來了較大的生活壓力，相比以往，現(xiàn)階段的職員更傾向于在高薪企業(yè)或前景較為廣闊的企業(yè)工作。而目前，我國行政事業(yè)單位長期以來存在的崗位靠工齡、功績升遷以及上下指令式的交流等問題，使得其對人才的吸引力逐漸下滑，而單位又無法通過福利待遇等來吸引人才，再加上自身人才培養(yǎng)機(jī)制的不健全，以及績效考評制度的不完善，導(dǎo)致現(xiàn)階段多數(shù)行政事業(yè)單位面臨管理人才缺乏問題，現(xiàn)有人才難以支持和服務(wù)現(xiàn)代化財務(wù)管理理念。

四、行政事業(yè)單位加強(qiáng)專項資金管理的措施

通過對上述問題的進(jìn)一步分析，結(jié)合問題產(chǎn)生的深層次原因，針對行政事業(yè)單位專項資金管理體系的完善提出以下對策建議：

（一）科學(xué)編制專項資金預(yù)算

首先，從政府的角度，地方政府應(yīng)以國家所制定的專項資金管理辦法和制度要求為基礎(chǔ)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H發(fā)展情況以及戰(zhàn)略規(guī)劃來構(gòu)建科學(xué)的預(yù)算管理體系，明確預(yù)算編制程序，并通過深入地方行政事業(yè)單位調(diào)研、開展座談等方式來詳細(xì)了解項目實施單位的需求，作為專項資金劃撥和審批的依據(jù)。并在管理過程中，按項目類型、單位情況對各行政事業(yè)單位進(jìn)行歸類，實施同類標(biāo)準(zhǔn)化管理，避免“一刀切”。其次，從行政事業(yè)單位的角度，單位應(yīng)按照既定的預(yù)算編制程序，采用零基預(yù)算、滾動預(yù)算等多種方法相混合的編制方法，兼顧財務(wù)數(shù)據(jù)和非財務(wù)數(shù)據(jù)來編制項目預(yù)算，同時加強(qiáng)上下溝通，和資金管理部門做好項目預(yù)算交流，確保財務(wù)預(yù)算和業(yè)務(wù)預(yù)算的融合，以及和項目全生命周期預(yù)算相銜接。另外，單位還應(yīng)端正使用專項資金的態(tài)度，以國家利益和人們利益為己任，嚴(yán)以律己，嚴(yán)格遵守審核制度要求遞送真實有效的財務(wù)信息、項目可行性報告等，從而提高專項資金預(yù)算的合理性。

（二）完善專項資金管理制度

首先，針對行政事業(yè)單位自身專項資金管理制度建設(shè)，單位應(yīng)以相關(guān)政策指引為依據(jù)，借鑒其他單位經(jīng)驗來構(gòu)建專項資金管理制度架構(gòu)。再由財務(wù)人員結(jié)合單位實際發(fā)展情況以及業(yè)務(wù)流程等來對制度架構(gòu)進(jìn)行進(jìn)一步優(yōu)化。同時，從其管理范圍和要求、職責(zé)分工以及內(nèi)部監(jiān)督等多個角度來規(guī)范單位制度規(guī)章，明確各部門、各崗位職責(zé)要求，通過梳理單位業(yè)務(wù)流程來精簡崗位，分離職責(zé)重復(fù)崗位、增加了職責(zé)缺失崗位，比如建立健全內(nèi)部控制部門和內(nèi)部審計部門，再以部門職責(zé)為依據(jù)，詳細(xì)制定各部門、各崗位管理細(xì)則，明確項目各環(huán)節(jié)管理流程，比如針對專項資金的調(diào)整等環(huán)節(jié)，也應(yīng)制定完善的管理制度和流程，在單位會計人員通過實時監(jiān)督和分析，發(fā)現(xiàn)某項目實際進(jìn)展和預(yù)期出現(xiàn)偏差后，若需要追加資金，則應(yīng)及時編制項目調(diào)整報告進(jìn)行申報來調(diào)整，避免直接挪用或占用其他項目資金等現(xiàn)象。其次，從政府角度，財政部門應(yīng)按照政策要求，針對專項資金的審批、審核建立嚴(yán)格的管理制度，嚴(yán)格按照政策規(guī)章要求和標(biāo)準(zhǔn)來開展項目批復(fù)和日常支出工作，并編制分離預(yù)算體系，將會計監(jiān)督和預(yù)決算進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，科學(xué)開展專項資金的申報、調(diào)整審批，杜絕隨意調(diào)整。

（三）建立健全監(jiān)督評價機(jī)制

在監(jiān)督力度的強(qiáng)化上，首先，針對外部監(jiān)督，地方政府、外部監(jiān)督部門、審計部門可以按項目所處地區(qū)將其劃分到相應(yīng)的地方監(jiān)督、審計部門，從而深入單位項目一線，從實地偵查項目申報事項是否屬實。同時，借助同類其他項目專項資金使用量來對比項目預(yù)報，若差額較小，監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以采用抽樣調(diào)查的方式來抽取部分項目進(jìn)行資料審核，以減少工作人員任務(wù)量、提高審批速度;若項目差額較大，則應(yīng)對該項目收支憑證、財務(wù)賬表等資料進(jìn)行詳細(xì)分析，針對存在的差異和實施單位進(jìn)行溝通，要求其進(jìn)行調(diào)整、重新申報等。同時政府也應(yīng)直接加強(qiáng)追責(zé)制度的權(quán)威性，對違規(guī)、違法操作絕不姑息，從源頭上杜絕專項資金被亂用等問題。其次，針對內(nèi)部監(jiān)督，行政事業(yè)單位應(yīng)完善內(nèi)部控制制度以及明確內(nèi)部審計權(quán)威，為其配備專業(yè)人員，對單位各項目開展實施全面監(jiān)督和管控，提高自查、自監(jiān)力度。在具體操作過程中，單位還應(yīng)在內(nèi)部構(gòu)建和實施以下制度規(guī)章，以加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督力度。第一，單位應(yīng)實施分工負(fù)責(zé)制，按照一把手負(fù)總責(zé)、各級管理層擔(dān)管理責(zé)任、各科室負(fù)責(zé)人擔(dān)直接責(zé)任、崗位人員擔(dān)崗位相關(guān)責(zé)任的模式，實施逐級抓責(zé)任、層層抓落實的專項資金內(nèi)控管理責(zé)任制。第二，科學(xué)設(shè)置績效考評機(jī)制，將專項資金效率和人員績效相掛鉤，并制定相應(yīng)的獎懲制度，以此來對人員行為進(jìn)行約束和激勵。第三，完善各行政單位專項資金檔案管理制度，確保各類文件、信息的真實完整，可由管理人員進(jìn)行管理追溯、查詢操作，以落實專項資金管理責(zé)任追溯倒查機(jī)制，落實相關(guān)責(zé)任到具體。第四，實施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，確保領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任制和離任審計制的切實落地，進(jìn)一步提高單位管控效率。另外，單位還應(yīng)加快信息化建設(shè)，以期實現(xiàn)線上監(jiān)督和線下監(jiān)督相結(jié)合、檔案電子化等，為監(jiān)督工作的開展奠定良好的基礎(chǔ)。

（四）加強(qiáng)人才培養(yǎng)，完善績效考評機(jī)制

單位的決策制定、各項制度編制以及執(zhí)行等都需要會計人員的支持，行政事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)對現(xiàn)有財務(wù)人員的培養(yǎng)，定期在內(nèi)部組織管理會計、資金管理、預(yù)算管理等財務(wù)管理相關(guān)知識，提高財務(wù)人員在管理、決策以及分析等方面的能力，加快其從核算向管理的轉(zhuǎn)型。同時，單位財務(wù)人員也要積極參加由財政部門或上級單位舉辦的政策解讀學(xué)習(xí)會，通過交流和學(xué)習(xí)來深化對專項資金管理政策的解讀，從中篩選出和本單位相契合的內(nèi)容，作為單位內(nèi)部專項資金管理工作開展的依據(jù)。另外，行政事業(yè)單位也可以通過加強(qiáng)和兄弟單位的交流，互相學(xué)習(xí)，來促使財務(wù)人員快速掌握專項資金管理架構(gòu)，支持單位管理者決策。

為確保對單位各部門、各崗位人員行為的約束和激勵，還應(yīng)健全績效考評機(jī)制。首先，行政事業(yè)單位應(yīng)在項目初期為所涉及崗位設(shè)定詳細(xì)的績效指標(biāo)以及考評指標(biāo)，在項目完成后，由人事部門或績效考評職能部門通過對比各部門、各崗位實際績效數(shù)據(jù)和績效指標(biāo)的差異，來分析項目開展過程中存在的問題，在編制績效評價報告的同時，將未達(dá)標(biāo)相關(guān)責(zé)任落實到具體部門和個人，實施獎懲，比如下一年將按照績效評價結(jié)果決定同等重要項目的資金劃撥順序，在約束人員行為的同時，激勵人員工作積極性，以提高工作效率。其次，財政部門應(yīng)從預(yù)算、審批、撥付以及竣工決算整個過程的各個環(huán)節(jié)實施監(jiān)督，追蹤問效，落實績效問責(zé)，并以績效評價結(jié)果為依據(jù)，合理調(diào)整單位下期專項資金預(yù)算。

五、結(jié)束語

新時期，行政事業(yè)單位應(yīng)積極從科學(xué)編制專項資金預(yù)算、完善專項資金管理制度、建立健全監(jiān)督評價機(jī)制、加強(qiáng)人才培養(yǎng)以及完善績效考評機(jī)制來健全專項資金管理體系，從而提高專項資金利用率，以及單位自身應(yīng)對風(fēng)險的能力。

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