上海社會組織跨區(qū)域發(fā)展研究

李睿

摘要：隨著上海社會組織的發(fā)展壯大，已有不少優(yōu)質社會組織開始跨社區(qū)、街道甚至跨區(qū)開展活動，以滿足自身建設和品牌模式推廣的需要。在社會治理創(chuàng)新的時代背景下，上海社會組織可以通過跨區(qū)域發(fā)展促成難以自發(fā)形成的競爭環(huán)境，其跨區(qū)域發(fā)展的必要性是值得肯定的，然而社會組織的服務特性決定了其跨區(qū)域的困難性也是現(xiàn)實存在的，因此上海社會組織跨區(qū)域發(fā)展的形式如何、政策如何布局，才能實現(xiàn)其提能力、促競爭、服務居民的跨區(qū)域發(fā)展目標，才能最有利于降低跨區(qū)域競爭過程中的門檻和成本，推動良性競爭秩序的形成，是需要討論的問題。

關鍵詞：上海社會組織;跨區(qū)域;有序競爭;分支機構;治理效能

改革開放后，我國政府逐漸轉變職能、簡政放權，社會組織在此背景下有了蓬勃發(fā)展，成為經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的一股新力量，在各個領域作用日益凸顯。十八屆三中全會提出“創(chuàng)新社會治理體系”，人民的新需求成為社會領域的追求。上海出臺“1+6文件”后，進一步促進了社會治理重心下沉基層，社會組織作為多元主體參與自治共治更是掀起一股熱潮。對于上海的社會組織來說，不斷滿足社區(qū)居民新需求，需要持續(xù)推動優(yōu)秀社會組織跨區(qū)域發(fā)展，從而促進生成“優(yōu)勝劣汰”的開放競爭場域，提升社會組織服務居民能力，在此過程中，跨區(qū)域發(fā)展也是上海社會組織自身發(fā)展壯大后的內生需求。

一、上海社會組織市內跨區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀

社會組織跨區(qū)域發(fā)展存在多種形式，包括通過設立分支機構、服務點等方式實現(xiàn)的機構跨區(qū)域，通過開展服務、承接政府招投標項目實現(xiàn)的服務跨區(qū)域，通過培育扶持其他社會組織實現(xiàn)的經(jīng)驗跨區(qū)域（這種形式主要體現(xiàn)為孵化型社會組織）通過人員兼職等形式實現(xiàn)的人員跨區(qū)域等，其中機構跨區(qū)域由于受到法律及政策的限制，因而實踐中多以各種形式變通，服務跨區(qū)域則主要體現(xiàn)在政府購買服務及公益招投標的過程中，其跨區(qū)服務的門檻和效果都與政社關系緊密相關。具體到上海，社會組織跨區(qū)域發(fā)展的形式以經(jīng)驗和影響力跨區(qū)域為主，且背靠企業(yè)的社會組織和具有競爭優(yōu)勢的社會組織，更易開展跨區(qū)域活動。而政府對跨區(qū)域發(fā)展的支持措施，集中于對品牌社會組織的推介和政府招投標項目中的鼓勵競爭政策。

（一）現(xiàn)行法規(guī)政策對社會組織跨區(qū)域發(fā)展的規(guī)定

法規(guī)政策塑造了社會組織跨區(qū)域發(fā)展的基本形態(tài)。從1998年的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》到2018年的《社會組織登記管理條例（草案）》，對社會組織的跨區(qū)域發(fā)展，法規(guī)政策的態(tài)度始終是嚴謹?shù)?，不僅規(guī)定民辦非企業(yè)單位（社會服務機構）不得設立分支機構，還從社會組織間關系、名稱規(guī)范、新設資金等多方面約束或影響著社會組織的跨區(qū)域活動?；谖覈鐣M織發(fā)展中的強政策干預特征，梳理現(xiàn)行法規(guī)政策對社會組織跨區(qū)域發(fā)展的規(guī)定，對于理解當前社會組織的跨區(qū)域活動現(xiàn)狀、厘清社會組織跨區(qū)域發(fā)展的硬性邊界，同時反思現(xiàn)存政策中的可改進之處是必要且必須的。

1.關于“社會組織不得設置地域性分支機構”的規(guī)定

2018年8月，民政部發(fā)布通知就《社會組織登記管理條例（草案征求意見稿）》向社會征求意見，草案中指出，“依托場所提供服務的社會服務機構也可以依據(jù)其服務需要，在其登記管理機關管轄范圍內按場所分布設立分支機構”，這似乎預示著從政策上，社會組織的跨區(qū)域發(fā)展成為了一種可能和趨勢，但該草案中又同時提到“社會組織不得設立區(qū)域性分支機構”，則表明國家認可的社會組織可設分支機構的最大范圍是其登記地行政轄區(qū)內，這意味著社會組織想要跨行政區(qū)域設立分支機構，是不被法規(guī)允許的。

2.關于“社會組織之間不得建立或者變相建立垂直領導關系”的規(guī)定

更嚴苛的規(guī)定在于《社會組織登記管理條例（草案征求意見稿）》中明確規(guī)定“社會組織之間不得建立或者變相建立垂直領導關系”，這意味著社會組織跨區(qū)域設立一個從屬但獨立的社會組織，也是不被允許的。這與現(xiàn)行有效的三大條例的規(guī)定并無二致，早在1998年國務院出臺的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》中，就明確規(guī)定了“民辦非企業(yè)單位不得設立分支機構”，違反該條的后果是“由登記管理機關予以警告，責令改正，可以限期停止活動;情節(jié)嚴重的，予以撤銷登記;構成犯罪的，依法追究刑事責任”，且對于設置分支機構有違法所得的，可以沒收并處多倍罰款。從立法本意來講，國家對社會組織“一放就亂、一大就亂”的憂慮始終存在，然而從實際情況來看，該規(guī)定早已是一紙空文，現(xiàn)實中的突破比比皆是，甚至存在多個區(qū)域的社會組織隸屬于同一個企業(yè)的法外“怪現(xiàn)象”。

3.關于跨區(qū)新設“民非單位所需開辦資金”的相關規(guī)定

社會組織不能設立分支機構，這使得想要某些開展跨區(qū)域活動的機構，需要在所跨區(qū)域“新設立”一個社會組織。此時，社會組織設立成本將影響社會組織跨區(qū)域活動的整體成本。依據(jù)《上海市民辦非企業(yè)單位登記實施意見》，民辦非企業(yè)單位必須擁有與其業(yè)務活動相適應的合法財產，擁有足夠的開辦資金，其金額“沒有規(guī)定的，一般不得低于十萬元”。相比可以一元開公司、注冊資本認繳制的企業(yè)開辦來說，開辦社會組織的制度成本不可謂不高。

4.關于跨區(qū)新設“社會組織需業(yè)務主管部門同意”的規(guī)定

由于跨區(qū)域設立社會組織相當于新設社會組織，除了四類直接登記的社會組織外，其他類型的社會組織還需要業(yè)務主管單位同意，這對一般社會組織來說，無疑是一道難關，不僅如此，即使是四類直接登記的社會組織，也是有緊箍咒的，民政部發(fā)布的《各地要從嚴從緊把握社會服務機構直接登記申請》中規(guī)定，對于傳統(tǒng)民政業(yè)務領域的社會服務機構，要以更高的標準和更嚴的要求履行登記審查職責，切實防止民政部門業(yè)務主管社會服務機構登記審查“燈下黑”問題，這就產生了“養(yǎng)老服務類等民政主管的社會組織”在跨區(qū)域設立多個社會組織時，是需要從嚴把握登記申請還是按照四類社會組織直接登記的疑惑。這些規(guī)定共同構成了對社會組織跨區(qū)域設立機構的抑制型導向。

5.關于“社會組織登記名稱管理規(guī)定”中的屬地化限制

在跨區(qū)域活動中，社會組織名稱既是一種標識，也是一種資源?，F(xiàn)行社會組織的名稱管理，強調對活動范圍和主管單位級別的顯性化。最新的《條例征求意見稿》第十四條規(guī)定，社會團體的名稱應當與其業(yè)務范圍、會員分布、活動地域相一致。社會服務機構的名稱應當與其業(yè)務范圍、登記管理機關管轄區(qū)域相一致。而現(xiàn)行有效的《民辦非企業(yè)單位名稱管理暫行規(guī)定》也對民非（現(xiàn)稱社會服務機構）名稱中的行政區(qū)劃標識做出細致規(guī)定，即名稱應當冠以民辦非企業(yè)單位所在地?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），市（地、州），縣（縣級市、市轄區(qū)）行政區(qū)劃名稱或地名。隨著社會服務機構的專業(yè)化和規(guī)范化，該命名規(guī)范顯現(xiàn)出與特定行業(yè)命名規(guī)范的不相容。2014年發(fā)布的《上海市民政局等關于規(guī)范本市養(yǎng)老機構名稱的通知》中，僅公辦非營利性養(yǎng)老機構的命名是需要體現(xiàn)行政區(qū)劃名稱的，如街道政府性資金投資建設的，其名稱為：上海市××區(qū)（縣）××街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）“字號”養(yǎng)老院（養(yǎng)護院），而民辦非營利性養(yǎng)老機構，則不體現(xiàn)行政區(qū)劃名，其名稱為：上海“字號”養(yǎng)老院（養(yǎng)護院）。

6.關于“社會組織跨區(qū)域競爭/服務”的規(guī)定極少

當前，對社會組織跨區(qū)域承接政府項目的政策，既無過多限制，也無過多鼓勵，更無專門性規(guī)定。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于改革社會組織管理制度 促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》中強調：社會組織發(fā)展的總體目標，包括到2020年基本形成“……競爭有序的社會組織發(fā)展格局”，然而競爭有序的導向，是否意味著打破行政區(qū)域限制而鼓勵統(tǒng)一“市場”和標準下的優(yōu)勝劣汰，也還語焉不詳。

總體而言，現(xiàn)有政策對社會服務機構的跨區(qū)設立是謹慎且限制的，社會服務機構不僅面臨“不得設立分支機構”的嚴格控制，還面臨找到“市級業(yè)務主管部門”才能全市登記從而在全市開展活動的門檻壓力，尤其面臨注冊資金一般不低于10萬元的成本壓力。另外，名稱方面的政策限制，也在某種程度上阻礙了跨區(qū)服務接收區(qū)的政府和民眾對該社會組織的接受度。但對于上述硬性限制，并非沒有突破之道，現(xiàn)有政策并不否定社會組織通過服務跨區(qū)的方式實現(xiàn)跨區(qū)域發(fā)展。

（二）現(xiàn)行上海社會組織跨區(qū)域相關的制度和舉措

為與上位法保持一致，嚴格落實三大條例對社會組織機構跨區(qū)域在登記管理等方面的框架性限制，上海幾乎沒有出臺任何關于機構跨區(qū)域的政策，但在社會組織服務跨區(qū)域等領域，尚有少量支持型政策，散見于政府購買服務制度、公益招投標規(guī)范以及各街道的具體實踐中。

1.基于購買服務競爭性和公平性，鼓勵“服務跨區(qū)域”

少見的明文鼓勵社會組織跨區(qū)域承接政府購買服務的政策，來自2015年上海市民政局聯(lián)合多部門的發(fā)文《關于加快培育發(fā)展本市社區(qū)社會組織的若干意見（試行）》，做出了“鼓勵和引導社區(qū)社會組織通過項目合作、品牌輸出等方式，跨區(qū)域承接政府購買服務項目”的規(guī)定。其他間接相關政策還包括上海政府招投標項目中，對招投標競爭性和公平性的相關要求，從2009年開始，上海市率先開始在國內實施大規(guī)模的社區(qū)公益服務競爭性購買，因而規(guī)定了“每個服務項目應有至少三家以上的投標組織，如不足三家，評標時適當提高評分標準”“購買主體要堅持規(guī)范操作，確保社會力量公平參與、平等競爭，不得以不合理的條件對承接主體實行差別化歧視”等。

2.基于品牌社會組織建設，鼓勵“影響力跨區(qū)域”

在“軟件”跨區(qū)域方面，上海的政策氛圍是輕松的。一是在市級層面制定了《2018年度上海市承接政府購買服務社會組織推薦目錄》，在全市推介優(yōu)秀社會組織;二是市民政局（市社會組織管理局）發(fā)布了“上海市品牌社會組織”，并探索啟動“品牌社會組織”計劃，從打造上海社會組織品牌、擴大上海社會組織影響力的角度，肯定了上海社會組織憑實力跨區(qū)域活動獲得的社會影響力。在《上海市品牌社會組織擬定名單》中，僅有一家是區(qū)級層面注冊的，即上海市徐匯區(qū)凌云街道綠主婦環(huán)境保護指導中心。作為一個由居委發(fā)起成立的社會組織，能入選擬定名單，恰與“跨區(qū)域、走出去”密切相關：其公益環(huán)保志愿活動已經(jīng)拓展到上海近20個居民區(qū)，影響力輻射到北京、浙江、江蘇、安徽、貴州、西藏等地。

3.部分區(qū)或街道已率先鼓勵社會組織走出去或走進來

鼓勵本地社會組織走出去方面，部分街道態(tài)度開放。如上海市五里橋街道，對社會組織實行分類指導，鼓勵各類成長型組織承接公共服務項目，甚至走出轄區(qū)，跨區(qū)域投標，提升汲取資源能力。訪談中也有社會組織人員透露，部分區(qū)政府在希望扶持本地組織的同時，也有意愿通過引入外部競爭的方式，提升本地社會組織的服務質量。如靜安區(qū)，專門設有公益創(chuàng)投資金，允許兄弟省的社會組織來競爭，經(jīng)統(tǒng)計，2018年的創(chuàng)投項目有25%～28%是外地社會組織參與，而同在靜安區(qū)內，也存在跨街道區(qū)域的社會組織活動，比如天目西路街道的很多項目，可能不是天目西路社會組織做的，而是南京西路街道的社會組織做的。

（三）上海社會組織跨區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)狀和特點

1.上海不同區(qū)的跨區(qū)域發(fā)展情況差異大

就招投標數(shù)據(jù)來看，各區(qū)發(fā)展差異大。社會組織主要輸出區(qū)包括浦東新區(qū)、楊浦區(qū)等，而主要輸入?yún)^(qū)包括奉賢區(qū)等。就發(fā)展理念來講，有的區(qū)政府為改變“做得好或不好都沒關系”的本地組織服務惰性，正在籌劃每年拿出30%的政府購買比例，在全市范圍內招標，專門發(fā)包給外區(qū)社會組織。還有街道會在每年一月份購買服務時，召開供需對接會，允許跨區(qū)域承接。但也有區(qū)或街道小農思想嚴重，或社會組織人員構成中“老人兒”比例過高，專業(yè)性不強，其本身社會組織的能力不強，相應的跨區(qū)域發(fā)展就更少。

2.背靠企業(yè)的社會組織更有跨區(qū)域發(fā)展的動力

依托企業(yè)的社會組織跨區(qū)域發(fā)展的動力更強，更易開展跨區(qū)域招投標活動或跨區(qū)域新設機構，究其原因，一是企業(yè)借助社會組織擴大其品牌和社會影響力，二是企業(yè)以社會組織的方便身份更易獲取政策傾斜和政府關系，三是企業(yè)買單無需過分擔心跨區(qū)域發(fā)展成本。例如上海海陽老年事業(yè)發(fā)展服務中心，2009～2013年間，共計投標25個，跨區(qū)域數(shù)量在50%以上，其背后依托了上海海陽集團;再如上海夕悅老年頤養(yǎng)服務中心，在某年招投標活動中，一次性投標數(shù)達60份，在上海有三家服務中心，其背后依托的是兩家服務公司。

3.有競爭優(yōu)勢的社會組織更易實現(xiàn)跨區(qū)域發(fā)展

訪談得知，當前上海能實現(xiàn)跨區(qū)域發(fā)展的社會組織，基本都在某些領域存在競爭優(yōu)勢。比如服務品質優(yōu)勢，某連鎖養(yǎng)老機構負責人認為，其之所以能開展跨區(qū)域活動，靠的是嚴控品質、人員專業(yè)和嚴格回訪，品質做出來了，外區(qū)街道甚至會“慕名而來”直接提出購買。再如專業(yè)服務優(yōu)勢，如某社會組織的業(yè)務是幫老百姓開展緊急救援培訓的，該類社會組織并不多，因此他們具有專業(yè)優(yōu)勢。而對于“時間緊任務重”的硬骨頭，因本地社會組織能力不足，也會給有實力的社會組織帶來跨區(qū)域服務的契機。

二、上海社會組織跨區(qū)域發(fā)展面臨的問題

現(xiàn)階段跨區(qū)域發(fā)展的障礙，包括社會組織的有序競爭環(huán)境尚未建立，基層政府政績考量下的不公平競爭現(xiàn)象時常出現(xiàn)，以及現(xiàn)有政策下跨區(qū)域發(fā)展成本高、品牌不統(tǒng)一等。

（一）機構跨區(qū)域的政策與實踐脫節(jié)已久

從跨區(qū)域形式來看，當前上海的社會組織，機構跨區(qū)域、服務跨區(qū)域、影響力跨區(qū)域的實踐都不少，但由于有政策的剛性限制，機構跨區(qū)域存在“民不告，官不究”的隱型合法性障礙問題，有的機構實際控制人為同一人，但在不同區(qū)設置了十幾個不同機構，并由其中一個機構統(tǒng)管財務，造成“一抽屜公章”現(xiàn)象。盡管也存在跨了一個區(qū)、甚至只是跨了一個街道，就被當?shù)卣笾匦略O立一個社會組織的窘境，但整體來講，在各層級注冊的社會組織，在上海全區(qū)范圍內的服務跨區(qū)域不存在太多障礙，只不過大多數(shù)社會組織的服務半徑也并不大，多圍繞其核心所在地街道展開。當然，如果要走出上海去江蘇、浙江等地活動時，還是會受到限制。

（二）政府政績追求影響社會組織跨區(qū)域發(fā)展

在社會組織跨區(qū)域發(fā)展過程中，每到一個地方就被要求新設一個機構，這除了是出于不得設立分支機構的政策限制，還摻雜有基層政府政績追求下的“非標要求”。很多社會組織在進行跨區(qū)域投標的過程中，服務需求方的政府經(jīng)常要求社會組織能夠在當?shù)剡M行注冊，當社會組織無法達到這一要求時，在評標時可能會面臨較大的劣勢。另外，在實力型社會組織跨區(qū)服務過程中，出現(xiàn)了一種“合作不超過三年”的慣例，這是因為當?shù)卣杂幸庠概c“外來組織”合作，是存有“這三年時間是來培育本地社會組織能力”的私心。此外，不光是“引進來”，部分政府基于政績考量，甚至不滿本地社會組織走出去。

（三）社會組織跨區(qū)域發(fā)展缺乏有效競爭環(huán)境的問題

根據(jù)上海招投標數(shù)據(jù)，當上海社會組織跨行政區(qū)域去參與社會服務的投標時，嘗試率和成功率會大大降低。除了成本和政府政績障礙外，社會組織領域整體上缺乏有效競爭環(huán)境也是原因之一。盡管如前所述，上海是全國在政府購買和公益招投標領域較早開始競爭性購買的城市，但從上海市級推介目錄和品牌社會組織目錄來看，跨區(qū)域競標的實踐并未因此而轟轟烈烈，社會組織的有效競爭環(huán)境尚未形成，甚至有惡性競爭現(xiàn)象。

（四）社會組織跨區(qū)域發(fā)展重復登記的成本浪費問題

由于不能設立分支機構，社會組織在跨區(qū)域發(fā)展的過程中存在重復登記問題，在各個方面帶來了許多成本浪費。有機構負責人表示，他們目前手里有30多張“民非牌照”，這意味著30次成立手續(xù)，以及每年辦理30次機構年檢事項。在連鎖養(yǎng)老機構（社會服務機構）領域，這個現(xiàn)象不是個例。這牽扯了社會服務機構很大一部分精力，更是增加了很大一部分成本，甚至需要專門設立一個辦公室、專門雇人來做處理登記年檢行政事務，且這些民非機構的財務相互獨立，給機構統(tǒng)一開展業(yè)績核算等帶來了不少麻煩和違規(guī)風險。雪上加霜的是，不少社會服務機構承接的公建民營項目，現(xiàn)階段很難做出有盈利的東西。因此，削減上述重復登記成本已是現(xiàn)實所需。

（五）社會組織跨區(qū)域重復登記帶來的品牌建設障礙

社會組織跨區(qū)域重復設立機構，除了行政等成本增加，造成的另一個問題就是識別度的降低。如果參照連鎖企業(yè)，一個總機構可設幾個分公司，只需登記注冊一次就能實現(xiàn)名稱一致和品牌一致，則服務對象對該社會組織會更容易“認得準”，且對于長期耕耘品牌建設的社會組織，名稱和品牌保持統(tǒng)一，也更容易使服務對象“信得過”。但根據(jù)民非單位（現(xiàn)稱社會服務機構）的名稱管理辦法，現(xiàn)行民非單位新設登記，需要在名字中冠以該行政區(qū)劃名，且不能與現(xiàn)有機構的名字相同。這使得服務對象由此產生“同機構不同名”的困惑。對品牌建設來說，徒增了解釋成本與信任風險。

（六）跨區(qū)域障礙多導致社會組織競爭力不如企業(yè)

“不得設立分支機構”的法規(guī)規(guī)定，直接封堵了社會組織走向連鎖化、規(guī)模化發(fā)展的路徑，這在社會組織內部競爭領域已為品牌社會組織帶來一些阻力。當波及到社會組織外部的行業(yè)競爭領域時，由于企業(yè)形式在統(tǒng)一市場、跨區(qū)域協(xié)同上的自由度遠好過民非（社會服務機構），更是直接導致了社會組織的整體效率和競爭力不如企業(yè)。

以養(yǎng)老服務領域為例，在調研中發(fā)現(xiàn)，上海的養(yǎng)老機構目前主要是民辦非企業(yè)性質，這源于上海的民辦非企業(yè)機構在享受該領域傾斜政策時，不論是養(yǎng)老服務機構還是護理站，一般都會要求設立為民非（社會服務機構）形式。然而隨著養(yǎng)老服務行業(yè)的一系列政策變化，這種針對社會組織的刻意政策傾斜開始喪失優(yōu)勢。

2019年5月，《上海市深化養(yǎng)老服務實施方案（2019-2022年）》頒布實施，有志于從事養(yǎng)老服務業(yè)的中外企業(yè)迎來了四大利好，一是“對已經(jīng)在其他地方取得營業(yè)執(zhí)照的企業(yè)，不得要求其在本地開展經(jīng)營活動時必須設立子公司”，進一步降低了企業(yè)在登記設立和跨區(qū)域活動方面的成本;二是對公建的養(yǎng)老服務設施，交由養(yǎng)老服務企業(yè)運營與交由社會服務機構運營逐步消除政策差別;三是支持養(yǎng)老服務機構規(guī)?；⑦B鎖化發(fā)展，打造一批具有影響力和競爭力的養(yǎng)老服務商標品牌，對養(yǎng)老服務商標品牌依法加強保護;四是允許境外投資者舉辦營利性和非營利性養(yǎng)老機構，參與公建民營、政府購買服務，且享受同等優(yōu)惠待遇。

而相比之下，養(yǎng)老服務領域的社會服務機構則迎來三大利空，一是僅有“可在其登記管理機關管轄區(qū)域內設立多個不具備法人資格的服務網(wǎng)點”一個政策利好，且囿于《社會組織登記管理條例》的規(guī)定，跨登記區(qū)域設立分支機構仍不可能，使其競爭力不如企業(yè);二是本來實力就略弱于企業(yè)的境內社會服務機構，在喪失政策傾斜、保留跨區(qū)域限制的同時，還迎來了跨區(qū)域無障礙的企業(yè)和境外機構兩個勁敵;三是囿于“不得設立分支機構”的法規(guī)規(guī)定，連鎖化、規(guī)?；l(fā)展幾無可能。

三、上海社會組織跨區(qū)域發(fā)展的對策建議

（一）上海社會組織跨區(qū)域發(fā)展的總目標

上海社會組織作為社會多元治理和三社聯(lián)動的重要主體，其跨區(qū)域發(fā)展的目標不應局限于跨區(qū)域發(fā)展本身，而是應置于構建共治共建共享的社會治理格局下進行界定。基于此，我們認為，上海社會組織跨區(qū)域發(fā)展的總目標是：找準跨區(qū)域發(fā)展與屬地化發(fā)展的平衡點，考慮社會組織跨區(qū)域發(fā)展的客觀規(guī)律，根據(jù)服務內容的特性，分類制定各類社會組織跨區(qū)域發(fā)展的方案，從而促進良性有序的社會組織競爭環(huán)境的形成，促進社會組織整體能力提升，最終匹配促進社會治理效能最大化的目標。

1.以促進上海社會組織良性競爭秩序為直接目標

在各類跨區(qū)域發(fā)展的形式中，不論是品牌機構、連鎖機構還是分支機構，都蘊含著以組織競爭力為根基的機構規(guī)模擴張，也意味著在服務質量、人員配備、財務管理、運行效率和信用建設方面的規(guī)范化，和統(tǒng)一標準下的行業(yè)競爭優(yōu)勢與資源集約效益。當前社會組織領域競爭性缺乏的生態(tài)，是政策、政績和服務特性等的多因一果。社會組織跨區(qū)域發(fā)展的直接目標，正是要借助“跨區(qū)域社會組織”的競爭力和標準化能力，來突破以登記地為根基的現(xiàn)有社會組織競爭“勢力范圍”，提振屬地化社會組織的服務狀態(tài)，挑戰(zhàn)當前社會組織競爭秩序中的局部割裂、各自為政局面，促進形成標準更統(tǒng)一、具備優(yōu)勝劣汰特征的社會組織良性競爭秩序。

2.以提升上海社會組織整體實力為具體目標

社會組織跨區(qū)域應當是實力使然的自然結果，因此在思考社會組織跨區(qū)域發(fā)展時，需要進行與企業(yè)跨區(qū)域同樣的審視：是帶來了增長還是簡單的復制疊加？是僅起到了推廣機構品牌的廣告作用，還是切實推動了先進要素的傳播？其衡量標準同時也是社會組織跨區(qū)域發(fā)展的具體目標，是通過打破登記管理地的地域限制，促進社會組織的優(yōu)質經(jīng)驗、優(yōu)質人員、優(yōu)質理念、專業(yè)知識在區(qū)域間流動，帶動整體社會組織的能力提升。

3.以提升上海社會治理效能為最終目標

社會領域的治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化不可或缺的一部分，治理轉型早在黨的十八屆三中全會就已被提出，但社會組織領域相應的制度安排卻遲滯至今。在社會治理的語境下，正如當前上海在市場領域推行的一網(wǎng)通辦、不見面審批等措施所體現(xiàn)的，以行政區(qū)域為根基的管理模式，將逐步被以應用場景為根基的治理模式所取代，以行政機關為中心的政府主管模式，將逐步被以行政相對人和居民為中心的政府服務模式所取代。因此，上海市在出臺措施引導社會組織跨區(qū)域活動時，以現(xiàn)行法規(guī)政策仍保留對跨區(qū)域設分支機構跨的限制為前提，應當更注重“向治理理念的轉向”，更注重在服務和影響力跨區(qū)引導政策中突破由行政權力帶來的顯性和隱性的發(fā)展門檻，更注重從對“提升社會治理效能”的契合性角度，引導社會組織跨區(qū)域發(fā)展的走向。

（二）社會組織跨區(qū)域發(fā)展的相關規(guī)律

1.社會組織及服務的特性，決定了其跨區(qū)域的困難性

社會服務本身的非營利性及特殊性，決定了社會組織跨區(qū)域發(fā)展的難度不同于企業(yè)。從產品角度講，社會組織提供的是服務而非商品，商品因其標準化特征而容易流通或評價，而服務的效果卻很難進行可視化、標準化的衡量，服務在區(qū)域間的流動能力遠低于商品。從定價角度講，社會組織提供服務的非標準化帶來了定價難題，這使得不相熟的政府與社會組織之間，因缺乏客觀統(tǒng)一的價格標準，而增加交易成本。從資源共享角度講，社會組織服務所需要的活動室、所開展的垃圾分類等，在臨近兩區(qū)甚至臨近兩居委之間都是難以成功協(xié)調的。另外，不光社會組織跨區(qū)域難，單是社會組織落地都很難，從街道到主管單位，從觀察、考核、推薦到登記，每個環(huán)節(jié)都很慎重。這些難點和困難性，是社會組織跨區(qū)域發(fā)展需要面對的客觀約束。

2.社會組織服務特性，決定其跨區(qū)域后仍有屬地化過程

社會組織跨區(qū)域的另一條客觀規(guī)律是，跨區(qū)域與屬地化之間有階段性的互動與并存關系。尤其是幾乎所有的社會組織在跨區(qū)域后，仍需有一個“落地”過程——社會組織需要理順新區(qū)域內的社區(qū)關系、政社關系，并進行成本權衡。這從根本上是由社會組織服務的特性決定的，從成本權衡來講，“服務可及性”是社會組織服務中很重要的一點，因此“實體機構據(jù)點”是需要的，實體機構據(jù)點的可及半徑內，路費、人員、通勤成本是可控的，而據(jù)點半徑外，成本則會驟然提升。隨著跨區(qū)域半徑的增大，新設機構有一定的必要性，這反過來要求跨區(qū)域新設機構的便利性。從政社關系來講，政府購買服務和公益招投標項目是社會組織服務的主要來源，跨區(qū)域政社關系的起點，可能是社會組織的實力，而政社關系的長遠，則需要在此基礎上有屬地化進展。在社區(qū)關系方面，社區(qū)服務不僅要求專業(yè)性，還要求對社區(qū)熟悉、深耕社區(qū)的屬地性。由于居民是社會組織服務的對象和最終評價者，社區(qū)居委會往往作為社會組織進入社區(qū)的入口。社會組織跨區(qū)域后，怎么盡快落地社區(qū)，怎么更好地跟居民需求進行貼合和對接，怎么做到“有求速應”，是個關鍵。

3.社會組織需跨區(qū)域，以促進難以自發(fā)形成的競爭環(huán)境

從發(fā)展歷程看，我國社會組織是在政府尤其是民政部門的主導下日益發(fā)展壯大的，社會組織的生長主要基于“關系邏輯”而非主要基于“競爭邏輯”。從發(fā)生學的視角來看，社會組織有著天然的親政府性，政府的條塊分工關系也自然地被帶入社會組織的區(qū)域發(fā)展格局，在社會組織環(huán)境中筑起了地域分界。從制度構建來講，社會組織從登記到管理的相關規(guī)范，無一不遵循“由業(yè)務主管機關決定登記主管機關”、再“由登記主管機關決定社會組織活動范圍”的“行政空間邏輯”，這加深了社會組織“區(qū)域內活動”的慣性。隨著治理重心和資源下沉，街道政府在政府購買服務中的話語權也更加被重視，在各區(qū)（街鎮(zhèn)）政府各自掌握本區(qū)域資源的現(xiàn)實條件下，社會組織很難自發(fā)形成競爭環(huán)境。然而從發(fā)展前景來看，有序競爭秩序是上海市社會組織良性發(fā)展之必須，優(yōu)勝劣汰機制是提升社會組織整體能力的不二法門，而促進優(yōu)秀元素跨區(qū)域，無疑是打開競爭生態(tài)的第一步。王浦劬曾在討論政府購買服務的競爭性時提出：低比例的承接主體，不僅不能適應我國政府購買公共服務的發(fā)展需要，而且已成為制約我國政府公共服務發(fā)展的瓶頸。社會組織的跨區(qū)域則同樣起到補充屬地組織數(shù)量和質量不足、加強競爭的作用。