建制村合并后村級治理困境與應(yīng)對策略

摘 要：隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，一些地區(qū)實施了大規(guī)模的建制村合并業(yè)已順利完成。村莊合并后在治理過程中出現(xiàn)了融合難、便民服務(wù)供給不足、發(fā)展受掣肘等治理困境。造成這一困境有主觀和客觀兩層面的因素。解決之道要圍繞相關(guān)治理主體和制度化建設(shè)進(jìn)行發(fā)力。

關(guān)鍵詞：建制村合并;區(qū)劃調(diào)整;鄉(xiāng)村治理

所謂“建制村”是指經(jīng)過法定程序批準(zhǔn)設(shè)置的村落，在一定程度上與行政村同義。它與自然村有所區(qū)別。自然村是由地理環(huán)境、姻親族群等因素而自發(fā)聚集所形成的村莊。新中國成立以來，我國經(jīng)歷了互助組、合作社、生產(chǎn)大隊、村委會的村級組織演進(jìn)歷程。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，全國一些省份陸續(xù)進(jìn)行了建制村區(qū)劃調(diào)整。湖南省在2016年底完成了大規(guī)模的建制村合并。建制村合并無疑具有正確的政治邏輯[1]和發(fā)揮積極效應(yīng)。不過，并存之后村級治理出現(xiàn)的困境與困境亦不容忽視。

一、建制村合并后村級治理的困境表現(xiàn)

1.融合難題“懸而未決”

（1）村班子成員難融合。合并后的村級班子成員大部分來自合并前的各村干部。因為職數(shù)限制和各種因素的影響，原村的村干部有的離任，有的僅在新村擔(dān)任一般工作人員。尤其是在原村任“一把手”或自認(rèn)為威望不錯的村干部，結(jié)果在新村支“兩委”中未如愿成為村支書或村長覺得沒面子，進(jìn)而心里不服氣，不甘心，與新村班子主要領(lǐng)導(dǎo)“面和心不合”。與此同時，合村后的村級班子成員在性情脾氣、工作方法等方面存有差異。班子成員一旦在磨合期出現(xiàn)大的矛盾和沖突，在日后的共事中更容易扯皮拆臺，各自為政。調(diào)研中，D村的村長直言：“村里有些地方、有些事，我基本上插不上手，說不上話”。

（2）村干部與村民難融合。村域區(qū)劃調(diào)整后面積大為增加，村民人數(shù)激增。D村由6個村合成，現(xiàn)全村面積27.2平方公里，轄1168戶、5168人，54個村民小組。其他合并村也至少由2個及以上村合成，村民數(shù)量在1000有余到5000不等。然而，合并后的村支“兩委”的成員一般在7人左右，最多不超過9人，這一定程度上造成村干部與全體村民的熟悉程度減弱。此外，合并后的村干部通常對原村民熟悉，加之血緣人情因素的影響更顯親近。其他的村民則心存失落或不平。那些未當(dāng)選的原村干部在部分村民中的依舊存在影響力，也不乏有少數(shù)人借此挑撥新村委成員與村民之間的關(guān)系。

（3）村民之間難融合。村組合并后，由自然村所形成的“熟人社會”被打破，代之的是“半熟人社會”或“生人社會”。并村之后，盡管同屬一個村，但是村民之間很難全部熟悉，社會關(guān)聯(lián)度低[2]，對新村的認(rèn)同感、歸屬感普遍還比較弱。通過對D村的村民進(jìn)行訪談發(fā)現(xiàn)，他們從內(nèi)心上還沒有產(chǎn)生是同村人的情感認(rèn)同，依然保持合并前原村的村民身份標(biāo)識。特別在涉及村集體資產(chǎn)處置之時，村民之間的身份界限意識更為強(qiáng)烈。

2.便民服務(wù)“力不從心”

（1）服務(wù)半徑擴(kuò)大導(dǎo)致部分群眾辦事不便。農(nóng)村居民大多呈散落居住狀態(tài)。在并村之前，村民到村委辦公點(diǎn)距離較近，辦事比較方便。并村之后，盡管新村的村部會選擇在半徑距離相對中心，人口相對集中的村莊，但是由于村域面積較之前大了很多，服務(wù)半徑也長了不少。D村面積有27多平方公里，相對偏遠(yuǎn)的村民來村部辦事，單程就超過5公里，若徒步往返將需2個多小時。

（2）服務(wù)需求增多導(dǎo)致村干部工作量超負(fù)荷。建制村合并之后所轄村民人數(shù)增多，村情變得更復(fù)雜，服務(wù)需求量增多，服務(wù)難度加大。例如，并村之后，村民的身份證、戶口本的信息要隨著區(qū)劃調(diào)整要進(jìn)行及時變更;村民之間，村民小組之間的矛盾沖突需要適時協(xié)調(diào)等等。并村后的湖南省基層農(nóng)村的村支“兩委”成員普遍控制在7人左右。村干部的工作量較之并村前增加了二至三倍。與此同時，基層農(nóng)村干部的整體年齡偏大，文化層次不高，治理能力不足，工作效能較低。

（3）服務(wù)設(shè)施滯后導(dǎo)致村務(wù)工作開展受限。并村之后，黨員和村民代表人數(shù)大大增加。D村有152名黨員，322名村民代表。村的辦公點(diǎn)是合并之前一個村的村部，根本不具備召開黨員大會和村民大會的硬件支持。若必須召開大會，須借用附近一個小學(xué)的操場坪在周末天氣良好的情況下進(jìn)行。和大部分村一樣，D村也沒有辦公終端。村民要辦理或查詢一些事項，只得花上半天或一天的時間跑到鎮(zhèn)上或縣里才能辦好。

3.發(fā)展之路“迷霧重重”

（1）發(fā)展共識難取得。合并之前，各村的發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)。合并之后，村級發(fā)展難以形成一致決議。有的村干部心懷“小算盤”，要么想方設(shè)法將“好處”往自己原來所在的村傾斜，要么極力不讓他人插手自己曾經(jīng)擔(dān)任“一把手”的片區(qū)事務(wù)。村班子成員內(nèi)耗嚴(yán)重。村民之間在爭奪優(yōu)質(zhì)項目時不互相讓，甚至引發(fā)激烈沖突。

（2）發(fā)展資金難籌措。區(qū)劃調(diào)整之前，村干部與村民之間以及村民相互之間都比較熟悉。出于熟悉和信任，一般村里提出發(fā)展項目也比較容易獲得村民支持，而且“熟人社會”的輿論壓力也讓不合作村民進(jìn)行行為收斂。并村之后，村民對新村的認(rèn)可度和歸屬感不強(qiáng)，對村干部不熟悉不理解不信任，因此在村級項目發(fā)展的資金參與上積極不高。此外，合并之前有的村利用各種資源還可以爭取到項目和資金支持，反而合并之后由于村情復(fù)雜爭取發(fā)展資金的難度加大了許多。

（3）發(fā)展項目難推進(jìn)。并村之后，村情變得更為復(fù)雜。村級發(fā)展項目受到的受到更多掣肘。突出表現(xiàn)為宗族勢力的干擾[3]。宗族在我國的鄉(xiāng)村地域中有悠久的歷史，也對村民有著根深蒂固的影響。宗族勢力對農(nóng)村發(fā)展有積極效應(yīng)的同時也帶來一些負(fù)面影響。尤其是村組合并以后，一些人為了在項目中獲得更多更大的利益，利用宗族勢力提升話語權(quán)。一旦自身利益受損，便煽動宗族成員進(jìn)行破壞性活動，阻擾項目的推進(jìn)。

二、建制村合并后村級治理困境的成因剖析

1.主觀原因

（1）村干部思想認(rèn)識存在偏差。俗話說得好：“村看村，戶看戶，群眾看干部”。并村后，之所以一些村存在這樣或那樣的問題，而有些村卻發(fā)展得紅紅火火，主要癥結(jié)還是在于村干部的思想認(rèn)識上對不對路。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，并村后有些村干部在思想上存在嚴(yán)重偏差。其一，大局意識缺乏?？创吞幚韱栴}不是從全村的角度出發(fā)，而是個人主義、本位主義、小農(nóng)思想突出，夜郎自大，自以為是，在村級領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部拉幫結(jié)派，搞內(nèi)耗。其二，奉獻(xiàn)精神缺失。遇到村里有好處的事，爭著搶著干;碰到讓個人或“小圈子”利益受損的事情，唯恐避之不及。其三擔(dān)當(dāng)意識不強(qiáng)。面對并村后的復(fù)雜村情，害怕傷和氣，丟面子，失選票，缺乏公正之心，不敢較真碰硬。其四，進(jìn)取意識淡薄。不愿意為推動村級發(fā)展和增強(qiáng)全村的向心力而積極努力，只求安穩(wěn)度日。

（2）村干部治理能力存在不足。并村之前，有的村干部還可以依靠人情面子、鄰里關(guān)系勉強(qiáng)處理村級事務(wù)。但是，隨著并村之后，村級事務(wù)變得繁多和復(fù)雜，村干部的治理能力短板越來越凸顯。一是科學(xué)發(fā)展本領(lǐng)不足。不善于挖掘村級優(yōu)勢資源，發(fā)展產(chǎn)業(yè)，帶動村民共同致富。二是群眾工作本領(lǐng)不足。習(xí)慣傳統(tǒng)的強(qiáng)制性、指令性的方式對待村民，結(jié)果極易造成干群的對立。尤其是并村之后，面對群眾的不熟悉，不信任，不配合，一些村干部哀怨連連，束手無策。三是駕馭風(fēng)險本領(lǐng)不足。并村之后，面對由歷史恩怨、人情糾紛、利益沖突等交織而成的村內(nèi)矛盾和隨時可能演化成群體性沖突的風(fēng)險隱患，部分村干部缺乏風(fēng)險化解和駕馭能力。四是依法執(zhí)政本領(lǐng)不足。處理事務(wù)簡單粗暴，缺乏法治理念和法治思維，甚至出現(xiàn)在村級管理中違反法規(guī)紀(jì)律還不自知的情形。

2.客觀因素

（1）傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化的慣性影響。費(fèi)孝通先生對鄉(xiāng)土文化有深入研究，他曾指出：“從基層上看去，中國社會是鄉(xiāng)土性的”[4]。中國是一個農(nóng)業(yè)大國，長時期處于農(nóng)耕社會以及所形成的歷史悠久而又根植深厚的農(nóng)耕文明。農(nóng)耕文明與海洋文明和游牧文明顯著的不同之處在于持久的穩(wěn)定性。根據(jù)費(fèi)孝通的研究分析，“鄉(xiāng)土性”最突出的表現(xiàn)在于人與空間關(guān)系的弱流動性。這也是“熟人社會”得以形成的邏輯底蘊(yùn)。回溯幾百至上千的鄉(xiāng)村歷史發(fā)展進(jìn)程，除了戰(zhàn)爭、瘟疫等影響大規(guī)模的人口遷徙和流動外，中國農(nóng)村基本上是以自然村的形態(tài)發(fā)展。村民對村落的認(rèn)同是經(jīng)過時間的沉淀，共同生產(chǎn)生活的積淀而形成的。因此，并村之后，村民會有一段時間的鄉(xiāng)土情感重新連線。

（2）村域合并后的制度供給滯后。以國家行政力量主導(dǎo)的建制村合并，是基于政治、經(jīng)濟(jì)等方面的綜合考量后的正確之舉。湖南之所以能在全省范圍內(nèi)順利開展大規(guī)模的村鎮(zhèn)合并，除了各級領(lǐng)導(dǎo)的重視和精神部署外，與縝密的制度安排有大的關(guān)聯(lián)。然而，目前不少的地方出現(xiàn)村級治理的問題和困境，也透視和反思出相關(guān)制度的后續(xù)供給上出現(xiàn)了問題。之前的制度設(shè)計主要是保障能實現(xiàn)快速的村鎮(zhèn)合并。在合并之后，村級治理面臨很大的新情況、新挑戰(zhàn)，也存在村級治理的制度供給不足。盡管村級層面強(qiáng)調(diào)自治，但是健康有序的基層民主自治離不開良好制度的保障。譬如，并村之后，在村級財務(wù)的管理、村級人事的安排、村級資產(chǎn)的處置、村級項目的發(fā)展等等都亟需權(quán)威高效的制度規(guī)范與引導(dǎo)。

三、建制村合并后村級治理的策略思考

1.加強(qiáng)村級班子和黨員隊伍建設(shè)

（1）建強(qiáng)村級班子。村黨組織是黨在農(nóng)村的基層組織，是黨在農(nóng)村全面工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，全面領(lǐng)導(dǎo)村的各種組織和各項工作。并村以后，村級治理出現(xiàn)問題的主要原因在于領(lǐng)導(dǎo)班子的軟弱渙散。因此，無論是破解村級治理困境還是持續(xù)推動村級治理向前發(fā)展都離不開村級黨組織的堅強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)。第一，增進(jìn)村級領(lǐng)導(dǎo)班子團(tuán)結(jié)。真正的團(tuán)結(jié)不是表面搞一團(tuán)和氣，背后卻各自為政。要以嚴(yán)肅的批評和自我批評達(dá)到團(tuán)結(jié)的目的。村委主要負(fù)責(zé)同志首先要帶頭批評，嚴(yán)格自我解剖，認(rèn)真查擺問題。村級領(lǐng)導(dǎo)班子成員之間開展經(jīng)常性談心談話，敞開心扉，消除認(rèn)識誤會和解開思想“疙瘩”。第二，強(qiáng)化村干部的黨性意識。村干部的思想境界的高低和處世格局的大小對村民有著重要而直接的影響。要強(qiáng)化村干部的大局意識，著眼于并村后的“大家庭”發(fā)展，摒棄個人主義、本位主義、自由主義和小農(nóng)意識;要強(qiáng)化村干部的宗旨觀念，樂于奉獻(xiàn)，甘愿吃虧，全心全意為村民服務(wù)，一心一意謀全村發(fā)展，聚精會神抓村級建設(shè)。第三，強(qiáng)化村級班子考核。相關(guān)組織部門要對村級領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行全面“體檢”，對軟弱渙散，內(nèi)耗嚴(yán)重的黨組織要進(jìn)行嚴(yán)肅整頓，對不愿為、不敢為、不真為的村干部要進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé)和組織處理。

（2）提升農(nóng)村黨員隊伍能力水平?！跋胍疖嚺艿每?，全靠車頭帶”。村黨員是村級治理的骨干力量。并村以后，村情復(fù)雜，事務(wù)繁多，亟需大力提升村黨員隊伍能力水平。一要提升農(nóng)村黨員學(xué)習(xí)本領(lǐng)。加強(qiáng)村級圖書室建設(shè)，積極引導(dǎo)村黨員在農(nóng)閑時段和平常休息時間不是圍在牌桌邊而是泡在圖書室里。二要提升農(nóng)村黨員科學(xué)發(fā)展本領(lǐng)。積極支持農(nóng)村黨員立足實情，發(fā)揮優(yōu)勢，整合資源，在家門口搞創(chuàng)業(yè)，帶動村民共同致富。三要提升農(nóng)村黨員群眾工作本領(lǐng)。引導(dǎo)村民破除狹隘封閉思維，消除誤會誤解，增進(jìn)村民之間的團(tuán)結(jié)，增強(qiáng)村黨組織的組織力、凝聚力、感召力。

2.推進(jìn)鄉(xiāng)村治理制度化建設(shè)

（1）完善制度供給。并村以后，單純依靠經(jīng)驗、人情等非理性方式手段進(jìn)行村級治理越來越難以為繼。制度化建設(shè)是鄉(xiāng)村治理的必然之路。中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)村級治理的指導(dǎo)意見》對現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制進(jìn)行了總體架構(gòu)，對鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)進(jìn)行了明確定向。接下來，各地要更加農(nóng)村的實際情況，完善現(xiàn)代鄉(xiāng)村的制度框架進(jìn)行精細(xì)化完善。具體到村一級，要進(jìn)一步加強(qiáng)人事、財務(wù)、資源等相關(guān)制度供給村級人、財、物的銜接通暢、保障有力、科學(xué)規(guī)范。

（2）強(qiáng)化制度執(zhí)行。制度的生命和權(quán)威都在于執(zhí)行，否則就是一紙空文。合并后的村都是大村，如果不照制度行，不按規(guī)矩辦，就會對村級治理帶來諸多消極后果。首先，村干部和黨員要模范遵守制度，要求村民做到的自己首先要自己做到。其次，對于違反村級管理制度的，要一視同仁進(jìn)行公平公正處理，不能有“漏網(wǎng)之魚”，不能有“法外之徒”。再次，要帶動全體村民自覺遵守制度，共同維護(hù)制度，不斷夯實共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局。

3.積極推動村內(nèi)融合

（1）以產(chǎn)業(yè)興旺的共富之路推動村內(nèi)融合。滿足村民對美好生活的向往既是村干部、黨員的奮斗目標(biāo)，也是推動村內(nèi)融合的關(guān)鍵之舉。當(dāng)前相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)狀況依然不容樂觀，部分群眾的生活水平還有待進(jìn)一步提升。瞄準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)興旺之路不僅能鼓村民的“錢袋子”，還能有效化解村公共設(shè)施建設(shè)“無米之炊”的窘?jīng)r。并村之后也恰恰為現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供了更寬廣的舞臺。當(dāng)前重點(diǎn)是要立足村域的實際情況，整合全村的資源，科學(xué)謀劃，精心施策，走全體村民共同受益的產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路。

（2）以豐富的群眾文化生活推動村內(nèi)融合。盡管村民對合并后的新村在心理認(rèn)同和情感歸屬需要一定時間的積淀，但是可積極創(chuàng)造條件縮短認(rèn)同的時間，加速認(rèn)同的進(jìn)程。豐富的群眾文化生活是增進(jìn)村民互動的重要紐帶。例如，在全村范圍內(nèi)開展“好媳婦”、“好婆婆”等評比活動，讓優(yōu)秀的人物事跡和傳統(tǒng)美德在全村得到弘揚(yáng)。再比如，舉辦村級農(nóng)村趣味運(yùn)動會或重要節(jié)日聯(lián)歡會，讓村民在趣味中收獲快樂，在舞臺表演中增長才藝?？傊ㄟ^舉辦既不浪費(fèi)錢財又讓村民喜聞樂見的文化活動，有利于推動村民融合，增強(qiáng)村級向心力和凝聚力。

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[4]費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國：生育制度[M].北京：北京大學(xué)出版社，1998：7

作者簡介：

于斌（1986--）男，湖南常寧市人，中共衡陽市委黨校講師，研究方向：黨的建設(shè)理論與實踐。